Beslutning om tildeling af lokalløn. Forvaltningslovens afgørelsesbegreb

Beslutning om tildeling af lokalløn. Forvaltningslovens afgørelsesbegreb

Direktoratet for Københavns Sundhedsvæsen, Københavns Kommune, indgik i juni 1994 aftale med fagforeningen C om ydelse af lokalløn. Direktoratet for Københavns Sundhedsvæsen meddelte herefter den 13. juni 1994 at blandt andre beskæftigelsesvejleder A ikke fik tildelt en andel i lokallønnen.

A klagede via fagforeningen D til Indenrigsministeriet over dette. Hun var utilfreds med at Københavns Kommune ikke ville give hende en nærmere begrundelse for at hun ikke havde fået tildelt lokallønsmidler. Efter hendes opfattelse var afslaget på tildeling af lokalløn en afgørelse fra kommunens side der efter forvaltningsloven skulle begrundes. Kommunen afviste at begrunde afslaget med henvisning til at aftalen ikke var en afgørelse.

I sin udtalelse af 17. oktober 1995 til A's advokat fremstillede Indenrigsministeriet sagens forløb således

"...

Det fremgår af sagen, at Plejecentret (E), hvor (A) er ansat som beskæftigelsesvejleder ved brev af 30. august 1993 indstillede (A) til lokalløn.

Indstillingen blev nærmere begrundet således

'(A) har igennem mange år ydet en absolut ekstraordinær arbejdsindsats. Ved iderigdom, kreativitet og hurtighed har hun gennem sit arbejde i ergoterapien tilført såvel beboere som medarbejdere virkelig kvalitet i hverdagen. På grund af hendes personlige indsats, er terapiens standard holdt høj, hvilket ses i alle de ting, som beboerne laver. Det drejer sig om alle tilvirkede produkter - uden undtagelse! Når alting brænder på, har (A) altid været den, der har båret den ofte trivielle byrde af de utallige montager af beboernes arbejder, og hendes indsats har alle årene været langt ud over, hvad jeg som afdelingsleder med nogen ret kunne forvente/forlange.

(A) er en medarbejder af høj karat, og hun fortjener et skulderklap for sin aldrig svigtende ildhu omkring de ekstraordinære arbejdsbelastende opgaver.'

Ved brev af 3. marts 1994 rettede fagforeningen (D) på vegne af (A) henvendelse til fagforeningen (C) og anmodede om at få oplyst, hvilke kriterier foreningen havde anvendt i forbindelse med behandlingen af indstillingen af (A) til lokalløn.

Under henvisning til at fagforeningen (D) ikke er en forhandlingsberettiget organisation, meddelte fagforeningen (C) ved brev af 11. marts 1994 fagforeningen (D), at foreningen ikke kunne udtale sig om spørgsmål, der vedrører lokalløn.

I brev af 6. maj 1994 meddelte fagforeningen (C) Sundhedsdirektoratet følgende vedrørende spørgsmålet om lokalløn til (A)

'Efter indstilling fra Klubben for Bekæftigelsesvejledere kan indstilling af ... beskæftigelsesvejleder (A) ikke godkendes på grund af indholdet.'

Sundhedsdirektoratet meddelte i brev af 13. juni 1994 forstanderen for Plejehjemmet (E) følgende angående udfaldet af spørgsmålet om lokalløn til (A)

'Direktoratet må samtidig beklageligvis meddele, at man ikke har kunnet opnå lokallønsaftale vedrørende... (A), idet fagforeningen (C) ikke mener, at der foreligger sådanne særlige omstændigheder som gør at lokalløn kan komme i betragtning.'

(A) rettede derefter henvendelse til fagforeningen (D), der ved brev af 14. juli 1994 bad Sundhedsdirektoratet om at oplyse, hvilke kriterier der havde været anvendt i forbindelse med behandlingen af og afslaget på tildeling af lokalløn.

Som svar herpå udtalte direktoratet i brev af 4. august 1994 blandt andet følgende

'En forudsætning for at kunne anvende lokalløn til en medarbejder er, at der opnås enighed mellem pågældendes arbejdsgiver og den forhandlingsberettigede personaleorganisation.

Sundhedsdirektoratet har fremsat ovennævnte lokallønsforslag overfor fagforeningen (C), som er forhandlingsberettiget organisation for (A).

Man har imidlertid ikke kunnet opnå lokallønsaftale for (A), idet fagforeningen (C) ikke finder, at der i lokallønsforslaget foreligger sådanne særlige omstændigheder der gør at anvendelse af lokalløn til pågældende kan komme i betragtning.'

Ved brev af 24. august 1994 til direktoratet bemærkede fagforeningen (D), at afslaget på lokalløn ikke var begrundet udover henvisningen til det af fagforeningen (C) anførte. Fagforeningen (D) henviste herved til bestemmelserne i forvaltningslovens §§ 22 og 24 og bad på (A)'s vegne om at få en begrundelse.

Sundhedsdirektoratet gentog i brev af 21. september 1994 det i brevet af 4. august 1994 anførte og tilføjede, at direktoratet tilsluttede sig fagforeningen (C)'s udtalelse i brevet af 11. marts 1994.

Under henvisning til dette brev anmodede fagforeningen (D) i brev af 22. september 1994 direktoratet om en uddybende begrundelse.

Som svar herpå anførte Sundhedsdirektoratet ved brev af 12. oktober 1994 følgende

'Forvaltningsloven gælder for behandling af sager, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed, jf. § 2.

En afgørelse i forvaltningslovens forstand er karakteriseret ved følgende forhold, jf. Folketingets ombudsmands beretning for året 1990, s. 355

Der skal være tale om en beslutning, der træffes af en forvaltningsmyndighed.

Afgørelsen skal rette sig mod en fysisk eller juridisk person.

Beslutningen skal fastlægge, hvad der skal være gældende på baggrund af forvaltningsmyndighedens hjemmel til ensidigt at træffe beslutning herom.

Anvendelse af lokallønsmidler forudsætter, at der er indgået aftale herom med en forhandlingsberettiget personaleorganisation eller en af den forhandlingsberettigede personaleorganisation udpeget person.

Anvendelse af lokallønsmidler kan således aldrig iværksættes ensidig af forvaltningen, hvorfor der ikke er tale om en afgørelse i henhold til forvaltningsloven.

Forvaltningsloven finder derfor ikke anvendelse i spørgsmål om fordeling af lokallønsmidler.'

Fagforeningen (D) fastholdt i brev af 14. november 1994 sin anmodning om en begrundelse over for Sundhedsdirektoratet, der i brev af 24. november 1994 fastholdt, at afslag på lokalløn ikke er omfattet af forvaltningslovens bestemmelser, da der ikke er tale om en ensidig afgørelse, og i øvrigt henviste til det anførte i brevet af 12. oktober 1994.

Ved brev af 26. januar 1995 klagede De herefter som ovenfor nævnt til Indenrigsministeriet, der som tidligere oplyst ved brev af 6. februar 1995 har anmodet Københavns Kommune om en udtalelse.

Københavns Kommune har i brev af 20. februar 1995 henholdt sig til sit brev af 12. oktober 1994 og tilføjet, at det forhold, at (A) ikke er medlem af den pågældende forhandlingsberettigede organisation, ikke efter kommunens opfattelse betyder, at forvaltningsloven bør finde anvendelse i den konkrete sag.

Til yderligere belysning af spørgsmålet har kommunen vedlagt tryksagen 'Lokallønordningen 1994', der er udgivet af Direktoratet for Københavns Kommunes Lønnings- og Pensionsvæsen.

Tryksagen indeholder en aftale om lokalløn, der er indgået mellem på den ene side blandt andet Københavns Kommune og på den anden side KTO (Kommunale Tjenestemænd og Overenskomstansatte).

Aftalen gælder ifølge § 1, stk. 1, for ansatte i bl.a. Københavns Kommune.

I § 2, stk. 2, angives det, at aftaler om lokalløn indgås mellem kommunen og repræsentanter for vedkommende forhandlingsberettigede organisation.

I denne anledning skal Indenrigsministeriet udtale følgende

Indenrigsministeriet fører tilsyn med, at Københavns Kommune overholder lovgivningen, jf. § 48 i lov om Københavns Kommunes styrelse (lovbekendtgørelse nr. 616 af 18. juli 1995).

Med støtte i forarbejderne til den kommunale styrelseslov er det fast antaget, at Indenrigsministeriet som tilsynsmyndighed ikke kan tage stilling til privatretlige retsspørgsmål, herunder spørgsmål vedrørende uoverensstemmelser mellem en kommune og dens ansatte.

Indenrigsministeriet kan dog i sager af i øvrigt privatretlig karakter tage stilling til, om en kommune har tilsidesat offentligretlig lovgivning, herunder reglerne i forvaltningsloven. Der kan i den forbindelse henvises til betænkning 996/1983 om ansvarsplacering og reaktionsmuligheder i kommunestyret, s. 73 og 155.

En række væsentlige forvaltningsprocessuelle regler i forvaltningsloven gælder kun i sager, hvor en forvaltningsmyndighed skal træffe eller har truffet afgørelse.

Forvaltningsloven indeholder i § 2, stk. 1, sålydende bestemmelse herom

'Loven gælder for behandlingen af sager, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed.'

Med udtrykket truffet afgørelse sigtes ifølge lovens forarbejder (Folketingstidende 1985/86, tillæg A, sp. 115) til udfærdigelse af retsakter (forvaltningsakter), dvs. udtalelser der går ud på at fastsætte, hvad der er eller skal være ret i et foreliggende tilfælde.

Folketingets Ombudsmand anfører i sin årsberetning for 1990, side 355f, at en afgørelse i forvaltningslovens forstand er karakteriseret ved følgende forhold

'For det første skal der være tale om en beslutning, der træffes af en forvaltningsmyndighed.

For det andet skal denne afgørelse rette sig mod fysiske eller juridiske personer uden for forvaltningen.

For det tredie skal beslutningen efter sit indhold fastlægge, hvad der i et retsforhold skal være gældende, på baggrund af forvaltningsmyndighedens hjemmel til på offentligretligt grundlag ensidigt at træffe beslutning herom. Afgørelser i forvaltningslovens forstand er således normalt ikke beslutninger, der hviler på en privatretlig kompetence, som f.eks. en aftale.'

Afgørelsen af, hvorledes lokallønsmidler skal fordeles blandt ansatte, sker på grundlag af en aftale mellem kommunen og den forhandlingsberettigede organisation og besluttes således ikke ensidigt af Københavns Kommune. På den baggrund er der efter Indenrigsministeriets opfattelse ikke tale om en afgørelse i forvaltningslovens forstand.

Det forhold, at (A) ikke er medlem af den pågældende forhandlingsberettigede organisation, indebærer ikke, at der i forhold til (A) er tale om en sådan afgørelse.

Indenrigsministeriet finder derfor ikke, at Københavns Kommune har handlet ulovligt ved alene at begrunde den manglende tildeling af lokalløn til (A) med det forhold, at forhandlingsmodparten, fagforeningen (C), ikke fandt tilstrækkeligt grundlag herfor.

Indenrigsministeriet skal dog bemærke, at en kommune ikke ved sine dispositioner må forfølge uvedkommende formål, således eksempelvis at fremme bestemte organisationsformer, herunder medlemskab af en bestemt fagforening, jf. herved Jon Andersen, Forvaltningsret, Jurist- og Økonomforbundets Forlag (1993), s. 81f.

Det vil endvidere være i strid med den almindelige retsgrundsætning om ligelig forvaltning, såfremt en kommune ved sine dispositioner lægger vægt på, om en borger er medlem af en bestemt, forhandlingsberettiget faglig organisation.

Indenrigsministeriet har tidligere ved cirkulæreskrivelse af 7. november 1989 henledt kommunernes opmærksomhed herpå.

Indenrigsministeriet har imidlertid ikke grundlag for at antage, at Københavns Kommune i forbindelse med aftalen om fordeling af lokalløn har lagt vægt på, at (A) ikke er medlem af fagforeningen (C).

..."

Den 7. november 1995 klagede advokat B på vegne af A til mig over Indenrigsministeriets udtalelse. I klagen gjorde advokat B gældende at en beslutning om manglende tildeling af lokalløn er en afgørelse truffet af en forvaltningsmyndighed og omfattet af forvaltningslovens bestemmelser, jf. forvaltningslovens § 2, stk. 1. Dette måtte i hvert fald gælde i forhold til personer der som A (og en anden ansat, F) ikke var medlemmer af den pågældende "forhandlingsberettigede organisation". Advokat B anførte at der i modsat fald var tale om en uhjemlet delegation af afgørelseskompetence.

Som bilag til klagen var bl.a. vedlagt kopi af et brev af 15. december 1993 til Ergoterapeutforeningen fra ledende ergoterapeut G på plejecentret E. I brevet har G bl.a. anført

"...

Jeg er ledende ergoterapeut på (E) og har pt. 11 medarbejdere. De er alle organiserede, men vidt forskellige steder.

...

Fredag d. 3/12 bliver en af mine beskæftigelsesvejledere ringet op af (H), formand i Beskæftigelsesvejlederklubben (under fagforenigen (C)). (H) fortæller, at hun har set indstillingen til lokalløn, og har fundet, at den pågældende BV'er ikke er medlem hos hende, og argumenterer for fagforeningsskift. BV'eren tager henvendelsen meget fortrydeligt og ønsker at vide, hvorfor (H) overhovedet ringer hende op. Joh, får hun at vide, for det er jo dem, der forhandler løn! (H) bad BV'eren overveje fagforeningsskift i løbet af week-enden, og (H) ville så ringe tilbage mandag for at høre nærmere. BV'eren gik fra telefonen med opfattelsen af, at udbetaling af lokalløn skulle være lig med medlemskab i (H)'s brancheklub.

...

Da samtalen var forbi bad (H) om at tale med en anden medarbejder, som alle ved heller ikke er i omtalte brancheklub. Også her blev medarbejderen oplyst om, at (H) havde kendskab til lokallønsansøgning...

..."

På denne baggrund forstår jeg at advokat B's ønske om en begrundelse for den manglende tildeling af lokalløn til A skyldes at han gerne vil sikre at hans klients tilhørsforhold til bestemte organisationer ikke har haft indflydelse på aftalen.

Indenrigsministeriet udtalte den 23. november 1995 at klagen ikke ændrede ministeriets opfattelse af spørgsmålet.

Den 23. april 1997 afgav jeg en foreløbig redegørelse i sagen. Jeg anførte

"Forvaltningsloven, og dermed lovens krav om begrundelse, gælder for behandlingen af sager hvori der er eller vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed, jf. lovens § 2, stk. 1. Sager om indgåelse af kontraktforhold eller lignende privatretlige dispositioner er derimod ikke omfattet af loven, bortset fra lovens bestemmelser om inhabilitet, jf. lovens § 2, stk. 2.

I Folketingets Ombudsmands beretning for året 1990, s. 355, omtalte jeg at ansættelses- og afskedigelsesbeslutninger der er rettet til offentligt ansatte, og visse andre grundlæggende beslutninger vedrørende offentligt ansattes ansættelsesforhold og beslutninger angående disciplinære sanktioner mod offentligt ansatte er afgørelser. Tilsvarende fandt Højesteret i en dom af 12. september 1996 at afskedigelsen af en offentlig ansat også skulle bedømmes efter forvaltningsretlige regler, jf. Ugeskrift for Retsvæsen 1996, s. 1462ff.

Som refereret i Indenrigsministeriets udtalelse af 17. oktober 1995 udtalte jeg endvidere at beslutningen for at være en afgørelse i forvaltningslovens forstand skulle fastlægge hvad der i et retsforhold skal være gældende, på baggrund af forvaltningsmyndighedens hjemmel til på offentligretligt grundlag (eller i visse mere sjældne situationer på privatretligt grundlag, f.eks. afgørelse på grundlag af det offentliges ejendomsret) ensidigt at træffe beslutning herom.

Ved fornyelsen af aftaler og overenskomster pr. 1. april 1993 blev der mellem Kommunernes Landsforening, Amtsrådsforeningen i Danmark, Københavns Kommune og Frederiksberg Kommune på den ene side og Kommunale Tjenestemænd og Overenskomstansatte på den anden side indgået en aftale om en udbygning af den siden 1989 gældende lokallønsordning.

Aftalens § 2, stk. 2 har følgende ordlyd

' § 2. LOKALLØN

...

Stk. 2

Aftale om lokalløn indgås mellem magistraten/amtsrådet/kommunalbestyrelsen/selskabet/virksomheden - herunder de hertil bemyndigede, i det følgende betegnet som (amts)kommunen, og (lokale) repræsentanter for vedkommende forhandlingsberettigede organisation.

...'

Aftalens § 3, stk. 1-3 har følgende ordlyd

' § 3. PROCEDURE

Stk. 1

(Amts)kommunen og den forhandlingsberettigede personaleorganisation kan fremsætte forslag til lokalløn.

Stk. 2

Forslag til lokalløn fremsættes skriftligt og begrundet over for den anden part.

Stk. 3

Med mindre andet aftales mellem parterne, afholdes forhandling senest 6 uger efter modtagelse af forslaget.

...'

Ved denne aftale har de centrale forhandlingsorganisationer og myndigheder bemyndiget de lokale organisationer og myndigheder til at forhandle og indgå aftaler om fordelingen af den del af lønsummen som ifølge den centrale aftale er omfattet af lokallønsordningen.

Resultatet af de lokale forhandlinger får, i modsætning til den centrale aftale om fordeling af lønsummen, individuel betydning for en del af de ansatte.

Den lokale myndighed kan indstille ansatte til lokalløn hvorefter den egentlige tildeling afhænger af den lokale forhandlingsberettigede organisations tiltrædelse. Den lokale myndighed kan endvidere tiltræde eller afvise den lokale forhandlingsberettigede organisations indstillinger. Myndigheden kan således ikke selvstændigt tildele lokalløn.

I tilfælde hvor afgørelseskompetencen er delt mellem flere forvaltningsmyndigheder - f.eks. når en forvaltningsmyndigheds godkendelse af en anden forvaltningsmyndigheds aftale med en privat er en betingelse for aftalens retsgyldighed, eller når en forvaltningsmyndighed skal træffe afgørelse på grundlag af en bindende indstilling eller et bindende høringssvar fra en anden myndighed - anses den afgørelse vedkommende myndighed træffer, stadig for en afgørelse i forvaltningslovens forstand. Eksempelvis træffer Sundhedsministeriet afgørelse om, hvem der skal indstilles til at modtage en ledig apotekerbevilling på baggrund af en bindende indstilling fra Sundhedsstyrelsen, se Folketingets Ombudsmands beretning for året 1995, s. 298ff.

Til sammenligning udtalte Højesteret i en dom af 29. november 1996 at det forhold, at Direktoratet for Arbejdsløshedsforsikring havde anmodet Arbejdsmarkedsnævnet for Viborg Amt om at tage stilling til spørgsmålet om rimeligheden af et arbejdstilbud som grundlag for Direktoratets afgørelse i en klagesag vedrørende fortabelse af dagpengeret, ikke kunne medføre at arbejdsmarkedsnævnet burde have givet klageren lejlighed til at fremkomme med en yderligere udtalelse. Dommen er trykt i Ugeskrift for Retsvæsen 1997, s. 180ff.

Endvidere fratager en lovbestemt inddragelse af en ansats organisation forud for en påtænkt afskedigelse ikke afskedigelsen karakter af en afgørelse i forvaltningslovens forstand, jf. f.eks. tjenestemandslovens § 31, stk. 1, hvorefter myndigheden skal give tjenestemanden og vedkommende centralorganisation adgang til at udtale sig inden tjenestemanden afskediges uden pension, medmindre tjenesteligt forhør har været afholdt.

I Folketingets Ombudsmands beretning for året 1992, s. 238, udtalte jeg at spørgsmålet om hvorvidt afgørelsen var truffet ensidigt af den offentlige forvaltningsmyndighed, navnlig beroede på at afgørelsen i forhold til borgeren var ensidig, dvs. ikke byggede på en aftale med den berørte borger.

Jeg konkluderede derfor at resultatet af en forhandling mellem Statsskattedirektoratet og de tyske skattemyndigheder, optaget på foranledning af en borger for at undgå dobbeltbeskatning, måtte anses for en afgørelse i forhold til borgeren.

Efter min opfattelse må resultatet af forhandlingerne om tildeling af lokalløn - i hvert tilfælde for så vidt angår ansatte, der ikke er medlemmer af den lokale forhandlingsberettigede organisation, og som derfor på ingen måde kan siges at være parthaver i et aftale- eller aftalelignende forhold - anses for ensidigt i forhold til den enkelte ansatte.

Spørgsmålet er herefter om afgørelsen om ikke at tildele (A) lokalløn i realiteten må anses for at være truffet alene af den forhandlingsberettigede organisation. I givet fald er der ikke tale om en afgørelse truffet af en forvaltningsmyndighed og dermed ikke en afgørelse i forvaltningslovens forstand. Fordeling af en lokallønspulje forudsætter imidlertid enighed mellem myndigheden og den forhandlingsberettigede organisation. Vedkommende myndighed har derfor væsentlig indflydelse på fordelingen ligesom begge parter i forhandlingen har mulighed for fuldstændigt at modsætte sig at fordeling finder sted, jf. herved Indenrigsministeriets vejledende udtalelse af 7. november 1989 (gengivet neden for).

Det fremgår af den foreliggende sag at der faktisk blev opnået enighed mellem den forhandlingsberettigede organisation og kommunen om fordeling af lokallønspuljen. På den baggrund finder jeg ikke at afgørelsen om ikke at tildele (A) lokalløn i realiteten må anses for at være truffet alene af den forhandlingsberettigede organisation.

Hertil kommer at den enkelte ansatte efter min opfattelse har behov for at få den processuelle retstilling, der følger af at anse en konkret beslutning om tildeling af lokalløn for en afgørelse. Jeg finder også at forvaltningslovens partsbeføjelser vil være egnede til at tilgodese den ansattes interesse i at få indflydelse på tildelingen af lokalløn. Jeg henviser i den forbindelse til Hans Gammeltoft-Hansen mfl., Forvaltningsret (1994), s. 43f.

Dette gælder både situationer hvor den ansatte er indstillet af den forhandlingsberettigede organisation, men myndigheden ikke ønsker at følge indstillingen, og situationer hvor den ansatte er indstillet af myndigheden, men den forhandlingsberettigede organisation ikke ønsker at følge indstillingen.

I den førstnævnte situation vil en partshøring sikre den ansattes muligheder for at ytre sig vedrørende grundlaget for myndighedens afvisning af at acceptere tildeling af lokalløn.

I den sidstnævnte situation kan en partshøring f.eks. medvirke til at sikre myndigheden et tilstrækkeligt faktisk grundlag for at tage stilling til, om den forhandlingsberettigede organisation reelt forhandler lokalløn også for ansatte, som ikke er medlemmer af organisationen.

I den anledning bemærker jeg at Indenrigsministeriet i en vejledende udtalelse af 7. november 1989 til samtlige kommunalbestyrelser, amtsråd og tilsynsråd anførte følgende

' Om lokalløn til kommunalt ansatte

På baggrund af nogle konkrete sager, der har været forelagt de kommunale tilsynsmyndigheder vedrørende fordeling af puljebeløb til kommunalt ansatte, skal Indenrigsministeriet understrege, at alle kommunalt ansatte er omfattet af ordningen med lokal, ikke-organisationsopdelt løndannelse, der har afløst kommunepuljeordningen, og at en kommunal myndighed ikke lovligt vil kunne tillægge den kommunalt ansattes fagforeningsmæssige tilhørsforhold nogen betydning.

Ansatte, der ikke er medlemmer af den forhandlingsberettigede organisation, er således ikke af den grund udelukket fra at kunne komme i betragtning ved indgåelse af aftale om lokalløn. Hvis den forhandlingsberettigede organisation nægter at forhandle lokalløn for ansatte, der ikke er medlemmer af organisationen, må kommunalbestyrelsen afvise overhovedet at anvende midler fra puljen.'

Sammenfattende er det herefter min foreløbige opfattelse at beslutningen om ikke at tildele (A) lokalløn, er omfattet af forvaltningslovens afgørelsesbegreb og da kommunens afgørelse herom blev meddelt (A) skriftligt, skulle afgørelsen være ledsaget af en begrundelse jf. forvaltningslovens §§ 22ff.

Det er herefter min hensigt at henstille til ministeriet at genoptage sagen med henblik på at vurdere om den meddelte begrundelse kan anses for at opfylde forvaltningslovens krav."

Jeg forelagde samtidig den foreløbige redegørelse for Indenrigsministeriet og Finansministeriet med henblik på at ministerierne kunne få lejlighed til at fremsætte bemærkninger til min foreløbige opfattelse af sagen.

Finansministeriets bemærkninger

Finansministeriet kommenterede i brev af 1. juli 1997 som jeg modtog fra Indenrigsministeriet den 10. september 1997, den foreløbige redegørelse på følgende måde

"...

I den anledning bemærkes, at i ansættelsesforhold i staten anses beslutninger om ansættelse og afskedigelse og visse andre grundlæggende beslutninger på personaleområdet, som træffes ensidigt af forvaltningsmyndigheden, som afgørelser i forvaltningslovens forstand.

Derimod anser Finansministeriet ikke fastsættelse af løn‑ og ansættelsesvilkår ‑ herunder tildeling af lokalløn ‑ for en afgørelse i forvaltningslovens forstand, idet dette sker ved aftale.

For ansatte, der er medlem af en forhandlingsberettiget organisation, er den overordnede aftale om løn‑ og ansættelsesvilkårene en kollektiv overenskomst, som er indgået med organisationen, og både den pågældende og ansættelsesmyndigheden vil være forpligtet til at indgå en ansættelsesaftale med vilkår i overensstemmelse med overenskomstens bestemmelser (en aftale med baggrund i en privatretlig aftale).

Ansatte, der ikke er medlem af den forhandlingsberettigede organisation, er ikke forpligtet til at indgå aftale i overensstemmelse med vilkårene i den kollektive overenskomst, men da ansættelsesmyndigheden normalt i henhold til overenskomsten er forpligtet til ikke at ansætte medarbejdere inden for overenskomstens område på andre vilkår end overenskomstens, vil aftalen om løn- og ansættelsesvilkårene for en sådan medarbejder som regel gå ud på, at bestemmelserne i den til enhver tid gældende overenskomst skal gælde for ansættelsesforholdet. Men også i dette tilfælde, er der tale om en aftale om ansættelsesvilkårene mellem ansættelsesmyndigheden og den ansatte.

For ansatte på individuel kontrakt fastsættes vilkårene i kontrakten, som er en aftale mellem ansættelsesmyndigheden og den ansatte.

Grundlaget for tildeling af lokallønstillæg er således en ansættelsesaftale, der bygger på en privatretlig aftale (overenskomsten), og der er derfor efter Finansministeriets opfattelse ikke tale om en beslutning, som forvaltningsmyndigheden træffer på offentligretligt grundlag.

Endvidere kan ydelse af lokalløn ikke besluttes ensidigt af forvaltningsmyndigheden, idet der i henhold til ansættelsesaftalen skal indgås aftale om ydelse af tillæg. En ansat, der ikke er medlem af organisationen, har i forbindelse med sin ansættelse aftalt med ansættelsesmyndigheden, at der kræves enighed mellem organisationen og ansættelsesmyndigheden, hvis der skal ydes lokallønstillæg til den pågældende.

I spørgsmål om lønfastsættelse er der således ikke som i tilfælde af ansættelse og afsked mv. tale om en beslutning, som ‑ efter opfyldelse af visse krav til proceduren ‑ kan træffes ensidigt af forvaltningsmyndigheden.

Også i det aftaleretlige system er der processuelle regler, der skal følges, og retlige garantier. De bygger blot på det arbejdsretlige system eller på de almindelige aftaleretlige regler. Der er derfor ikke behov for at lade de ansatte omfatte af regler svarende til forvaltningslovens for så vidt angår retsstilling og partsbeføjelser, når det drejer sig om fastsættelse af løn‑ og arbejdsvilkår.

Dertil kommer, at krav om processuelle regler svarende til forvaltningslovens nemt vil kunne blive en hindring for gennemførelse af moderne lønsystemer på statens område svarende til

udviklingen på det private arbejdsmarked."

Indenrigsministeriets bemærkninger

Indenrigsministeriet udtalte i brev af 17. september 1997 følgende i anledning af den foreløbige redegørelse

"...

Der er enighed mellem Folketingets Ombudsmand og Indenrigsministeriet om forståelsen af, hvorledes fordelingen af lokalløn i den konkrete sag administreres. Myndigheden kan således ikke selvstændigt tildele lokalløn, idet den forhandlingsberettigede organisation kan afvise at godkende aftalen med det resultat, at der ikke bliver nogen aftale.

Folketingets Ombudsmand har derimod en anden fortolkning af begrebet afgørelse i forvaltningslovens § 2, stk. 1, end Indenrigsministeriet.

Bestemmelsen er sålydende

'Loven gælder for behandlingen af sager, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed.'

Forarbejderne til § 2, stk. 1, Folketingstidende 1985/86, tillæg A, sp. 114ff. vedrørende forståelsen af begrebet afgørelse er bl.a. sålydende

'Det anførte er baggrunden for, at lovforslagets § 2 indeholder en snævrere afgrænsning af anvendelsesområdet for forvaltningslovens regler end den, der er foreslået i offentlighedsloven.

Bestemmelsen i stk. 1 indeholder hovedreglen om, at forvaltningsloven kun gælder for behandlingen af sager, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed.

Med udtrykket 'truffet afgørelse' sigtes til udfærdigelse af retsakter, dvs. udtalelser, der går ud på at fastsætte, hvad der er eller skal være gældende ret i et foreliggende tilfælde. Uden for lovens anvendelsesområde falder således navnlig den administrative sagsbehandling, der har karakter af faktisk forvaltningsvirksomhed, så som patient‑ og anden klientbehandling, undervisning og rådgivning. Denne virksomhed tager netop ikke sigte på at træffe retligt bindende afgørelser i forhold til de implicerede enkeltpersoner. Det følger endvidere af bestemmelsens formulering 'truffet afgørelse', at loven kun omfatter sagsbehandlingen i forbindelse med udfærdigelsen af offentligretlige retsakter i modsætning til indgåelse af kontraktsforhold eller andre privatretlige dispositioner, jf. dog udvidelsen i stk. 2.

...

En myndigheds indstilling eller udtalelse til en anden forvaltningsmyndighed til brug for en sags afgørelse er ikke en afgørelse i lovens forstand, uanset om høringssvaret måtte være bindende for den hørende myndighed. Det forhold, at en forvaltningsmyndigheds afgørelse skal godkendes af domstolene, medfører ikke, at den mister sin karakter af en administrativ afgørelse, og lovens regler gælder således også for sådanne afgørelser.

...

Det centrale anvendelsesområde for forvaltningsloven er herefter den administrative sagsbehandling i forbindelse med udfærdigelsen af konkrete forvaltningsakter.'

John Vogter diskuterer spørgsmålet om, hvorledes forvaltningslovens afgørelsesbegreb skal fortolkes i den kommenterede forvaltningslov, 1992, s. 45ff, hvor det anføres

'Ved fastlæggelsen af forvaltningslovens afgørelsesbegreb kan der vælges to principielt forskellige fortolkningsprincipper.

Det ene princip går ud på at fastholde forvaltningslovens regler for det, som Højesteret i dommen UfR 1975, s. 763, ganske rammende betegnede som sager i gængs forstand. Efter denne opfattelse er der ikke grundlag for at fortolke forvaltningslovens afgørelsesbegreb udvidende. Skulle der på forskellige områder, som ikke klart har karakter af afgørelsessager i traditionel forstand, være behov for at anvende forvaltningsprocessuelle regler af den karakter, som er omfattet af forvaltningsloven, bør vedkommende myndighed i stedet udarbejde særlige forvaltningsprocessuelle regler for det pågældende område, som specifikt regulerer de situationer, som kan opstå.

En anden mulighed er at fortolke forvaltningslovens afgørelsesbegreb udvidende. En sådan fortolkningsmetode er valgt af Hans Gammeltoft-Hansen i Juridisk Grundbog, bind 4 (1989), s. 30f. Som begrundelse for en udvidende fortolkning er peget på, at formålet med loven efter forarbejderne bl.a. er at sikre, at den enkelte borger kan få indflydelse på de beslutningsprocesser, der vedrører den pågældendes egne forhold, og at forøge den enkeltes mulighed for at forstå indholdet af de trufne afgørelser og baggrunden herfor. I tråd med denne overordnede formålsangivelse bør det tilstræbes at lade forvaltningslovens regler finde anvendelse ved myndighedsudøvelse af besluttende karakter, dersom beslutningen er af en sådan art, at der for de berørte parter normalt vil bestå et væsentligt behov for at få tillagt lovens beføjelser, og disse beføjelser i øvrigt vil være egnet til at tilgodese borgerens interesser i henseende til at øve indflydelse på myndighedens beslutningsprocesser. Det fremhæves i den forbindelse, at en sådan mere formålspræget fortolkning af afgørelsesbegrebet er vag, men at den tjener til at fremhæve, dels at en meget restriktiv fortolkning (knyttet til afgørelsesbegrebets udspring i den klassiske forvaltningsakt) ikke bør opfattes som tvingende, dels at behovs‑ og egnethedssynspunkter ‑ i hvert fald i grænsetilfælde ‑ skal inddrages i den samlede vurdering.

Det er givet, at man i forbindelse med forvaltningslovens tilblivelse alene havde det traditionelle forvaltningsbegreb for øje. Det er således i bemærkningerne til lovforslagets § 2 udtrykkeligt fremhævet, at lovens regler om partshøring og begrundelse ikke med mening lader sig udtrække sig til at finde anvendelse på alle former for forvaltningens virksomhed.

En af tankerne bag afgrænsningen af forvaltningslovens regler har været den, at man på områder, hvor der ikke er tale om sager i gængs forstand, kunne fastsætte særlige regler med udgangspunkt i forvaltningslovens forvaltningsprocessuelle regler men således, at de særligt blev tilpasset administrationen af det pågældende område. Ved fastsættelsen af sådanne særlige regler vil der kunne foretages den fornødne afvejning af på den ene side en effektiv tilrettelæggelse af administrationen og på den anden side de formelle procedureregler, som vil være hensigtsmæssige netop for et område af den pågældende karakter.

En fortolkning, som fastholder det klassiske afgørelsesbegreb, vil med andre ord lægge hovedvægten på, at den videre retsudvikling sker gennem de regelfastsættende myndigheder, Folketing og forvaltning (vedkommende minister), der bygger på et demokratisk mandat og arbejder inden for det statsretlige ansvarssystem. Fortolkningen nedtoner de retsanvendende myndigheders retsskabende virksomhed, som under alle omstændigheder kun kan præge retsudviklingen på få og spredte områder, hvor der mere eller mindre tilfældigt opstår en sag. Det udelukker naturligvis ikke, at også de retsanvendende myndigheder kan virke retsskabende i forbindelse med udviklingen af nye forvaltningsretlige grundsætninger.'

Ansættelsessager i det offentlige er som udgangspunkt omfattet af forvaltningsloven, jf. også forudsætningsvist § 10, stk. 2. Det samme gælder sager om afskedigelse, disciplinærsager og andre personalesager, hvor myndigheden kan siges at træffe afgørelse i forhold til den ansatte. Andre spørgsmål om tjenstlige forhold er derimod i almindelighed ikke omfattet. Der henvises til John Vogter, Forvaltningsloven med kommentarer, 1992, s. 48f.

Efter Indenrigsministeriets opfattelse er en lokallønsaftale en aftale ‑ baseret på en privatretlig overenskomst ‑ mellem den forhandlingsberettigede private faglige organisation og forvaltningsmyndigheden. Indenrigsministeriets retsopfattelse svarer således til den retsopfattelse, som Finansministeriet i sin udtalelse af 1. juli 1997, jf. ovenfor, har givet udtryk for.

Lokallønsaftalen kan således ikke sidestilles med en retsakt forstået som en udtalelse, der går ud på at fastsætte, hvad der er eller skal være gældende ret i et foreliggende tilfælde.

Herudover træffes beslutningen ikke ensidigt af en forvaltningsmyndighed, eller undtagelsesvis af flere forvaltningsmyndigheder, der inden for et givet område har delt kompetence til at træffe afgørelse.

Efter Indenrigsministeriets opfattelse kan det forhold, at forvaltningslovens generelle formål er at give den enkelte borger mulighed for at forøge sin indflydelse på de beslutningsprocesser, der vedrører den pågældendes egne forhold, og forøge den enkeltes mulighed for at forstå indholdet af den trufne afgørelse og baggrunden herfor, ikke betyde, at alle sager, hvor der kan være behov for, at forvaltningsloven finder anvendelse, eller hvor loven iøvrigt ville være egnet, skal henføres under forvaltningsloven.

Indenrigsministeriet har i overensstemmelse hermed lagt det traditionelle fortolkningsprincip til grund ved behandlingen af den konkrete sag, idet en indførelse af den af ombudsmanden anvendte udvidede formålsfortolkning på offentlige myndigheders indgåelse af privatretlige overenskomster ‑ ud fra behovs‑ og egnethedssynspunkter ‑ efter Indenrigsministeriets opfattelse formentlig kun kan ske ved lov.

Det er, såfremt den traditionelle fortolkningsmetode fastholdes, efter Indenrigsministeriets opfattelse utvivlsomt, at en aftale om lokalløn ikke er en afgørelse i forvaltningslovens forstand, idet der er tale om en aftale baseret på en privatretlig overenskomst, hvor myndigheden ikke kan siges ensidigt at træffe afgørelse om lokalløn i forhold til den enkelte ansatte.

Folketingets Ombudsmand begrunder anvendelsen af den udvidede fortolkning af afgørelsesbegrebet ved at henvise til den enkelte ansattes behov for at få den processuelle retsstilling, der følger af forvaltningsloven, og til at reglerne i øvrigt må anses for egnet til at tilgodese den ansattes interesse i at få indflydelse på tildelingen af lokalløn.

Efter Indenrigsministeriets opfattelse er det uforeneligt med forvaltningsloven at inddrage disse kriterier ‑ behovs‑ og egnethedssynspunkter ‑ i fortolkningen af lovens anvendelsesområde, jf. § 2, stk. 1, når der er tale om offentlige myndigheders indgåelse af privatretlige overenskomster. Ministeriet finder på den baggrund, at aftalen om tildeling af lokalløn ikke er en afgørelse i forvaltningslovens forstand.

Indenrigsministeriet finder derfor fortsat ikke, at det var ulovligt, at Københavns Kommune ikke gav en efter forvaltningsloven fyldestgørende begrundelse for manglende tildeling af lokalløn.

Da Indenrigsministeriet alene udøver et retligt tilsyn med Københavns Kommune, har ministeriet ikke herved taget stilling til, om den manglende begrundelse er i overensstemmelse med principperne for god forvaltningsskik.

Indenrigsministeriet skal videre pege på, at den af Folketingets Ombudsmand skitserede retstilling ‑ herunder navnlig en eventuel opdeling af potentielle lokallønsmodtageres status i forhold til forvaltningsloven afhængigt af, om de aktuelt er medlem af den forhandlingsberettigede organisation ‑ i hvert fald vil kræve, at forvaltningsmyndigheden til stadighed er opmærksom på de ansattes fagforeningsforhold, hvilket efter Indenrigsministeriet opfattelse ikke er hensigtsmæssigt, idet der er tale om et forhold, der i øvrigt er uvedkommende.

Indenrigsministeriet finder endvidere, at den lovbestemte inddragelse af en ansats organisation forud for en påtænkt afskedigelse ikke er sammenlignelig med ordningen vedrørende tildeling af lokalløn, idet der ikke er tvivl om, at myndigheden fortsat ensidigt træffer afgørelsen om en eventuel afskedigelse.

Det fremgår ikke af ombudsmandens foreløbige udtalelse, på hvilken måde der kan drages paralleller til den foreliggende sag fra sagerne vedrørende meddelelse af apotekerbevilling, indhentelse af en udtalelse fra arbejdsmarkedsnævn og afgørelse af en sag om dobbeltbeskatning.

Det er derfor ‑ også efter en gennemgang af Folketingets Ombudsmands foreløbige redegørelse ‑ Indenrigsministeriets opfattelse, at Københavns Kommune ikke har handlet ulovligt i denne sag.

..."

Ombudsmandens udtalelse

"Efter Indenrigsministeriets opfattelse er tildeling af lokalløn udtryk for en aftale - baseret på en privatretlig overenskomst - mellem den forhandlingsberettigede private faglige organisation og forvaltningsmyndigheden. Ministeriet har tilføjet at beslutningen ikke træffes ensidigt af en forvaltningsmyndighed.

Finansministeriet har yderligere tilføjet at en ansat der ikke er medlem af den forhandlingsberettigede organisation, i forbindelse med sin ansættelse har aftalt med ansættelsesmyndigheden at der kræves enighed mellem den forhandlingsberettigede organisation og ansættelsesmyndigheden hvis der skal ydes lokallønstillæg til den pågældende. Jeg må forstå Finansministeriet således at også ansatte der ikke er medlemmer af en forhandlingsberettiget organisation, efter ministeriets opfattelse må anses for at være part i et aftalelignende forhold til myndigheden for så vidt angår tildeling af lokalløn.

Som det fremgår af min foreløbige redegørelse er det min opfattelse at spørgsmålet om hvorvidt en afgørelse er truffet ensidigt af den offentlige forvaltningsmyndighed, navnlig beror på om afgørelsen i forhold til borgeren er ensidig, dvs. ikke bygger på en aftale med den berørte borger. Jeg henviste i den forbindelse til Folketingets Ombudsmands beretning for året 1992, s. 238.

Efter min gennemgang af Indenrigsministeriets og Finansministeriets bemærkninger må jeg fortsat konkludere at ansatte der ikke er medlemmer af den forhandlingsberettigede organisation, ikke kan siges at være parthaver i et aftale- eller aftalelignende forhold; resultatet af forhandlingerne om tildeling af lokalløn må således anses for ensidigt fastsat i forhold til den enkelte ansatte.

I den forbindelse bemærkes at den adgang til forhandling efter funktionærlovens § 10, som er nævnt i Højesterets dom af 17. september 1997 (omtalt nærmere nedenfor), ikke betyder at ansatte der ikke er medlem af den forhandlingsberettigede organisation, derved bliver parthaver i et aftale- eller aftalelignende forhold.

Jeg må også fastholde min opfattelse af at det forhold at en myndighed ikke selvstændigt kan træffe afgørelsen, ikke kan fratage myndighedens beslutning karakter af en afgørelse hvis betingelserne for at anse beslutningen for en afgørelse i øvrigt er opfyldt.

Indenrigsministeriet har endvidere anført at det efter ministeriets mening er uforeneligt med forvaltningsloven at inddrage behovs- og egnethedssynspunkter i fortolkningen af lovens anvendelsesområde når der er tale om offentlige myndigheders indgåelse af privatretlige overenskomster.

Hertil skal jeg bemærke at min foreløbige redegørelse ikke vedrører spørgsmålet om forvaltningslovens anvendelse ved offentlige myndigheders indgåelse af privatretlige overenskomster, men spørgsmålet om forvaltningslovens anvendelse ved forvaltningsmyndigheders beslutning om tildeling af ydelser til de enkelte ansatte.

Endelig anfører Indenrigsministeriet at den retstilling som jeg i den foreløbige redegørelse har givet udtryk for, i hvert fald vil kræve at forvaltningsmyndigheden til stadighed er opmærksom på de ansattes fagforeningsforhold. Ministeriet finder at dette ikke er hensigtsmæssigt idet der er tale om et forhold der i øvrigt er uvedkommende.

Jeg kan ikke tilslutte mig denne opfattelse. Jeg bemærker i den forbindelse at Indenrigsministeriet i en vejledende udtalelse af 7. november 1989 til samtlige kommunalbestyrelser, amtsråd og tilsynsråd har understreget at kommunalbestyrelsen må afvise overhovedet at anvende midler fra lokallønspuljen hvis den forhandlingsberettigede organisation nægter at forhandle lokalløn for ansatte der ikke er medlemmer af organisationen.

Efter min opfattelse gælder dette ikke alene hvor en forhandlingsberettiget organisation udtrykkeligt nægter at forhandle lokalløn for ikke-medlemmer, men også i tilfælde hvor organisationen ikke udtrykkeligt, men dog i realiteten afviser at forhandle på vegne af ikke-medlemmer.

Dette synspunkt har støtte i Højesterets dom af 17. september 1997, omtalt nærmere nedenfor, hvor flertallet bl.a. udtalte

'...

Det er ansættelsesmyndighedens opgave at påse, at der ved udmøntningen af den kollektive aftale i individuelle løntillæg ikke sker forskelsbehandling som følge af fagforeningsforhold, og som fremhævet af Indenrigsministeriet som tilsynsmyndighed i cirkulæreskrivelsen af 7. november 1989 må en ansættelsesmyndighed afvise overhovedet at anvende midler fra lokallønspuljen, hvis en forhandlingsberettiget organisation - reelt - nægter at indgå aftale om lokallønstillæg til ansatte, der ikke er medlem af organisationen.

...'

Efter min opfattelse forudsætter myndighedernes forpligtelse til at påse at der ikke ved tildeling af lokalløn sker forskelsbehandling som følge af fagforeningsforhold at myndighederne er opmærksomme på de indstillede ansattes fagforeningsforhold.

På baggrund af min gennemgang af Finansministeriets og Indenrigsministeriets bemærkninger til min foreløbige udtalelse er det fortsat min opfattelse at forvaltningsmyndigheders beslutninger om tildeling af lokallønsmidler er omfattet af forvaltningslovens afgørelsesbegreb.

Jeg er dog opmærksom på at min opfattelse ikke er utvivlsom.

I Højesterets dom af 17. september 1997 fandt flertallet at hverken lighedsgrundsætningen eller organisationsfriheden efter Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 11, gav tilstrækkeligt grundlag for at fastslå at en offentlig arbejdsgiver måtte være forpligtet til at indgå aftale med en lønmodtagerorganisation som ikke var forhandlingsberettiget i henhold til lokallønsaftalen.

Under sagens behandling ved Østre Landsret var det fra lønmodtagerorganisationens side bl.a. gjort gældende at ydelse af lokalløn var en sag og afgørelse som var omfattet af forvaltningslovens regler. Østre Landsret bemærkede hertil bl.a. i dommen af 17. juni 1996

'...

Selvom der i den konkrete personaleforvaltning, herunder i udmøntningen af lokallønsaftalen, påhviler sagsøgte en forpligtelse til at iagttage bl.a. de af sagsøger påberåbte lighedsgrundsætninger og regler i forvaltningslovens § 8, funktionærlovens § 10 og artikel 11 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, som inkorporeret i dansk ret, findes der ikke heri at være indeholdt en sådan begrænsning i sagsøgtes adgang til at forhandle med parterne i henhold til den indgåede lokallønsaftale, at der kan statueres en pligt for sagsøgte til kun at indgå i sådanne forhandlinger, såfremt sagsøgte tillige indleder forhandlinger med sagsøger om tildeling af lokalløn til medlemmer hos sagsøger ansat hos sagsøgte.

...'

Landsrettens nævnte præmisser peger efter min opfattelse i retning af at retten enten ikke tog stilling til om forvaltningslovens § 8 fandt anvendelse under sagen, jf. ordene 'selv om', eller at retten lagde til grund at bestemmelsen fandt anvendelse. Det følger heraf at retten ikke afviste at bestemmelsen i forvaltningsloven kunne finde anvendelse.

Højesteret har ikke i sin dom omtalt spørgsmålet.

Ved min bedømmelse af sagen må jeg herefter lægge til grund at Østre Landsret i den omtalte dom ikke har afvist at forvaltningsloven kan finde anvendelse i sager af denne karakter, men at der dog ikke foreligger nogen klar stillingtagen til spørgsmålet fra landsretten og at Højesteret ikke har udtalt sig om spørgsmålet.

På baggrund af spørgsmålets principielle karakter sammenholdt med at min opfattelse ikke kan antages at være utvivlsom, finder jeg ikke fuldt tilstrækkeligt grundlag for at kritisere Indenrigsministeriet opfattelse hvorefter tildeling af lokalløn ikke er omfattet af forvaltningslovens afgørelsesbegreb. Jeg har derfor heller ikke grundlag for at henstille til ministeriet at genoptage sagen med henblik på at vurdere om den meddelte begrundelse kan anses for at opfylde forvaltningslovens krav.

Jeg mener dog at det under alle omstændigheder følger af principperne om god forvaltningsskik at en offentlig myndighed overfor en ansat som ikke er medlem af en forhandlingsberettiget organisation, men som har været indstillet til lokalløn, begrunder et afslag på tildeling af lokalløn nærmere.

Som anført i Indenrigsministeriets bemærkninger til den foreløbige redegørelse er Indenrigsministeriets tilsyn med Københavns Kommune alene et retligt tilsyn. Det kan derfor ikke give mig anledning til bemærkninger at Indenrigsministeriet ikke har taget stilling til spørgsmålet om hvorvidt Københavns Kommune med henvisning til god forvaltningsskik burde have givet (A) en nærmere begrundelse for afslaget på tildeling af lokalløn.

..."

NOTER (*1) Jf. FOB 1990, s. 355 ( FOB 1990, s. 339 ), FOB 1995, s. 298ff og FOB 1992, s. 238.

Ombudsmandens udtalelse

Resumé

Indenrigsministeriet mente ikke at Københavns Kommune skulle give klageren i denne sag en nærmere begrundelse for at hun ikke fik en andel i lokallønnen. Kvinden var indstillet til en andel, men hun var ikke medlem af den forhandlingsberettigede fagforening.

Det var ombudsmandens opfattelse at beslutningen om ikke at tildele kvinden lokalløn under de foreliggende omstændigheder måtte anses for omfattet af forvaltningslovens afgørelsesbegreb, og da kommunens beslutning herom blev meddelt kvinden skriftligt, skulle afgørelsen have været ledsaget af en begrundelse. jf. forvaltningslovens §§ 22 ff. Under alle omstændigheder måtte det dog følge af principperne for god forvaltningsskik at en myndighed nærmere begrunder et afslag på tildeling af lokalløn overfor en ansat som har været indstillet og som ikke er medlem af en forhandlingsberettiget organisation.

Ombudsmanden mente dog ikke der var fuldt tilstrækkeligt grundlag for at kritisere Indenrigsministeriets opfattelse eller for at bede ministeriet om at genoptage sagen. (J.nr. 1995-2417-802).