Aktindsigt i båndede kontrolopkald. Interne arbejdsdokumenter. Kontrolhensyn. Notatpligt

§ 12 og 15 har bl.a. følgende indhold

' § 12. Retten til aktindsigt omfatter ikke en myndigheds interne arbejdsdokumenter. Som interne arbejdsdokumenter anses

1) dokumenter, der udarbejdes af en myndighed til eget brug ved behandlingen af en sag,

2) ...

3) ...

Stk. 2. Oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, der er af væsentlig betydning for sagens afgørelse, og som alene indeholdes i interne arbejdsdokumenter, skal uanset bestemmelsen i stk. 1 meddeles i overensstemmelse med reglerne i dette kapitel.

§ 15. Retten til aktindsigt kan i øvrigt begrænses, i det omfang partens interesse i at kunne benytte kendskab til sagens dokumenter til varetagelse af sit tarv findes at burde vige for afgørende hensyn til den pågældende selv eller til andre private eller offentlige interesser, herunder

1) ...

2) ...

3) ...

4) gennemførelse af offentlig kontrol-, regulerings- eller planlægningsvirksomhed eller af påtænkte foranstaltninger i henhold til skatte- og afgiftslovgivningen, eller

5) ...'

Ved dokumenter forstås i forvaltningsloven ikke alene breve og andre papirbaserede medier, men også lydbånd, videooptagelser, mikrofilm, modeller og tilsvarende dokumentsurrogater. Der er således ingen tvivl om at de omhandlede båndoptagelser er omfattet af hovedreglen i § 9 om partsaktindsigt. Således har Service 900-Nævnet også anvendt bestemmelsen.

Nævnet har ment at kunne nægte at udlevere kopi (i modsætning til afskrift) under henvisning til at der er tale om internt arbejdsmateriale. Denne opfattelse er jeg enig i. Det må imidlertid tages i betragtning at ifølge § 12, stk. 2, er de oplysninger der er indeholdt i et internt arbejdsdokument om sagens 'faktiske omstændigheder', undergivet aktindsigt forudsat at oplysningerne er af væsentlig betydning for sagens afgørelse. Det er efter min mening utvivlsomt at oplysningerne i de nævnte båndoptagelser opfylder betingelserne i § 12, stk. 2, idet oplysningerne fra telefonopkaldene har været bestemmende for at nævnet udstedte påbud og dernæst lukkede tjenesterne. Dette gælder båndoptagelserne som helhed, som derfor efter min opfattelse ikke vil kunne nægtes udleveret i kopi under henvisning til § 12, stk. 1.

Nævnet har yderligere henvist til at ved en udlevering af kopier af båndoptagelserne vil kontroløjemedet forspildes, jf. forvaltningslovens § 15, stk. 1, nr. 4.

Dette spørgsmål må efter min mening yderligere bedømmes med udgangspunkt i forvaltningslovens § 16, stk. 3. Bestemmelsen har følgende indhold

'...

Stk. 3. Har det betydning for en parts mulighed for at varetage sine interesser at få afskrift eller kopi af sagens dokumenter, skal en begæring herom imødekommes. Dette gælder dog ikke, hvis dokumenternes karakter, antallet af dokumenter eller deres form med afgørende vægt taler herimod.

...'

Som det ses, skal en anmodning om aktindsigt i form af udlevering af kopier som udgangspunkt imødekommes. Dette gælder dog ikke hvis bl.a. dokumenternes karakter taler herimod. Det forhold at der er tale om båndoptagelser, berettigede således som udgangspunkt nævnet til at afslå at udlevere kopier. Hertil kommer at en nægtelse af at udlevere båndoptagelser i kopi som anført af nævnet kan støttes på § 15, stk. 1, nr. 4. Denne bestemmelse giver, som det ses s. 8, ret til ikke alene at afslå at udlevere oplysninger eller dokumenter af hensyn til kontrolforanstaltningen, men også til at begrænse aktindsigtens omfang såfremt der foreligger kontrolmæssige grunde hertil. Jeg finder ikke at jeg kan kritisere Service 900-Nævnets vurdering hvorefter udlevering af kopi vil svække nævnets fremtidige kontrolmuligheder væsentligt, idet en udlevering af kopier gør det muligt for udbydere at genkende kontrolopkaldernes stemmer.

I en af de vedlagte sager har nævnet udleveret en kopi af båndoptagelserne. I andre sager har nævnet afslået at udlevere kopi eller båndafskrift. Endelig har nævnet afslået at udlevere en kopi, men i stedet tilbudt parten at aflytte båndet i nævnets sekretariat. Udlevering af kopi i et enkelt tilfælde må betragtes som udtryk for at nævnet har givet den pågældende mere end loven tilsiger - dvs. anvendt principperne om den såkaldte meroffentlighed. Som sagen foreligger oplyst, finder jeg ikke at der i denne henseende har været tale om en fast praksis som nævnet er forpligtet til at følge også i sin behandling af de øvrige sager.

Et andet spørgsmål er om nævnet burde have imødekommet ansøgningen ved i stedet at udlevere afskrift af båndene, eller et notat om båndenes indhold.

Offentlighedslovens § 6 har følgende ordlyd

' § 6. I sager, hvor der vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed, skal en myndighed, der mundtligt modtager oplysninger vedrørende en sags faktiske omstændigheder, der er af betydning for sagens afgørelse, eller som på anden måde er bekendt med sådanne oplysninger, gøre notat om indholdet af oplysningerne. Det gælder dog ikke, såfremt oplysningerne i øvrigt fremgår af sagens dokumenter.

...'

Formålet med denne bestemmelse er bl.a. at sikre at de oplysninger der modtages mundtligt af en myndighed, og som er væsentlige for sagen, bliver omfattet af retten til aktindsigt, herunder retten til partsaktindsigt i henhold til forvaltningsloven. Der er ganske vist gjort undtagelse for notatpligten for så vidt oplysningerne i øvrigt fremgår af sagens dokumenter. Det kunne hævdes at dette gør sig gældende i de foreliggende tilfælde, da oplysningerne findes på lydbåndene. Da lydbåndene som anført lovligt kan nægtes udleveret i kopi, og parten således kun kan gøre sig bekendt med dem ved gennemlytning på stedet, finder jeg det bedst stemmende med formålet med § 6 at der udfærdiges notat om de oplysninger på båndet der anses som væsentlige for sagens afgørelse. En udlevering af en afskrift af båndene vil endvidere ikke stride mod de kontrolhensyn som nævnet har påberåbt.

Nævnet burde derfor efter min mening have sørget for at ansøgningen blev imødekommet delvis ved at der blev udleveret notat om den del af båndoptagelserne der må anses for væsentlige for den trufne afgørelse.

Jeg har gjort nævnet bekendt med min opfattelse og henstillet at nævnet genoptager behandlingen af de meddelte afslag og træffer ny afgørelse i overensstemmelse med det jeg har anført.

Det tilføjes at denne opfattelse også får betydning for nævnets anvendelse af forvaltningslovens § 19. Denne bestemmelse har bl.a. følgende indhold

' § 19. Kan en part i en sag ikke antages at være bekendt med, at myndigheden er i besiddelse af bestemte oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, må der ikke træffes afgørelse, før myndigheden har gjort parten bekendt med oplysningerne og givet denne lejlighed til at fremkomme med en udtalelse. Det gælder dog kun, hvis oplysningerne er til ugunst for den pågældende part og er af væsentlig betydning for sagens afgørelse. Myndigheden kan fastsætte en frist for afgivelsen af den nævnte udtalelse.

Stk. 2. Bestemmelsen i stk. 1 gælder ikke, hvis

1) ...

2) ...

3) ...

4) parten ikke har ret til aktindsigt efter reglerne i kapitel 4 med hensyn til de pågældende oplysninger...'

Det følger af § 19, stk. 1, at optagelser af kontrolopkald inden nævnet træffer afgørelse, skal forelægges for parten med henblik på at parten får lejlighed til at kommentere oplysningerne i båndoptagelserne. Det følger af bestemmelsen i stk. 2, nr. 4, sammenholdt med det jeg har anført ovenfor, at forelæggelsen kan ske ved at der udfærdiges notat om oplysningerne som meddeles parten til udtalelse.

Jeg har gjort Service 900-Nævnet bekendt med min opfattelse og henstillet at nævnet ændrer sin praksis i overensstemmelse hermed."

Formanden for Service 900-Nævnet meddelte mig i brev af 11. juni 1998 at nævnet vil ændre sin praksis i overensstemmelse med henstillingen.

Aktindsigt i båndede kontrolopkald. Interne arbejdsdokumenter. Kontrolhensyn. Notatpligt

Sagens omstændigheder var følgende

A repræsenterede en række udbydere af Service 900-tjenester. Disse tjenester er ydelser som stilles til rådighed for kunderne gennem telenet og teletjenesten. Televirksomhederne varetager registrering af forbruget af ydelsen foruden fakturering og specificering af betaling for denne. Reglerne om Service 900-tjenester findes for øjeblikket i bek. nr. 917 af 18. oktober 1996 om service 900-tjenester. Denne bekendtgørelse trådte i kraft 1. november 1996, og fra dette tidspunkt ophævedes det indtil da gældende regelsæt, bek. nr. 931 af 23. november 1992. På tidspunktet for A's henvendelse til mig gjaldt 1992-bekendtgørelsen. På de punkter der var relevante for denne sag, er 1996-bekendtgørelsen i alt væsentligt uændret i forhold til 1992-bekendtgørelsen. Ved ethvert opkald til en Service 900-tjeneste skal udbyderen sikre at der indledningsvis gives oplysninger bl.a. om prisen for brug af tjenesten og navn og telefonnummer på udbydere. Efter 1992-bekendtgørelsen måtte tjenester i kategori I og II ikke indeholde beskrivelser af seksuelle eller erotiske forhold, kontaktformidling med henblik på seksuelt samvær eller andre elementer af sådan karakter (§ 17, stk. 1). 1996-bekendtgørelsen bestemmer at for at en tjeneste kan henføres til kategori I, II og IV, må den ikke indeholde beskrivelser af den nævnte kategori (§ 11). Televirksomheden skal imødekomme anmodninger fra kunder om at få afbrudt telefonforbindelse til Service 900-tjenester som udbydes i kategori II og V. Kunder der ønsker at modtage Service 900-tjenester som udbydes i kategori III og IV, kan bede om at få åbnet adgang for forbindelse (§ 14). Begrænsningen i tilgængelighed gjaldt i 1992-bekendtgørelsen kun for tjenester i kategori III (§ 18, stk. 3). For at sikre at der ikke i tjeneste i kategori I, II og IV udbydes beskrivelser af seksuelle forhold osv., og for at kontrollere at der gives (korrekte) oplysninger om pris og udbyderens navn og telefonnummer, foretager Service 900-Nævnet jævnligt kontrolopkald til tjenesterne. Nævnets sekretariat optager kontrolopkaldene på bånd. Konstaterer nævnet en overtrædelse, kan det udstede påbud til udbyderen, og i gentagelsestilfælde kan nævnet lukke tjenesten (§ 13 i 1996-bekendtgørelsen og § 26 i 1992-bekendtgørelsen).

I sagen forelå flere eksempler på påbud om at foretage ændringer i en tjeneste samt efterfølgende afgørelse om at tjenesten skulle lukke.

Service 900-Nævnet skrev eksempelvis den 28. september 1993 således til et af A's medlemmer

"I henhold til § 24, stk. 3, nr. 2 i bekendtgørelsen om service 900-tjenester (kommunikationsministerens bekendtgørelse nr. 931 af 23. november 1992) har Service 900-Nævnet blandt andet til opgave at træffe afgørelser i klagesager og i sager, som nævnet tager op af egen drift i medfør af bekendtgørelsen.

I henhold til bekendtgørelsens § 17, nr. 1, må en tjeneste i kategori I og II i ingen henseende indeholde beskrivelser af seksuelle eller erotiske forhold, kontaktformidling med henblik på seksuelt samvær eller andre elementer af sådan karakter.

Ved opkald den 24. september 1993 til service 900-tjeneste (...) og 28. september 1993 til service 900-tjeneste (...), forekommer der på begge tjenester beskrivelser af seksuelle og erotiske forhold.

I henhold til bekendtgørelsens § 26, stk. 1, kan nævnet, hvis en tjeneste udbydes i strid med bestemmelserne i bekendtgørelsen, påbyde udbyderen af foretage de fornødne ændringer.

I medfør heraf pålægges De straks ved modtagelsen af denne skrivelse at bringe tjenesterne (...) og (...) i overensstemmelse med bestemmelserne i bekendtgørelsen om service 900-tjenester. Det vil sige, at De inden den 6. oktober 1993 drager omsorg for, at Deres tjenester bringes i overensstemmelse med § 17, nr. 1.

Hvis det konstateres, at De ikke følger dette pålæg, agter nævnet at pålægge vedkommende televirksomhed at lukke for adgang til tjenesterne, jfr. § 26, stk. 3."

I et brev af 7. oktober 1993 meddelte nævnet det pågældende medlem følgende

"Med brev af 28. september 1993 meddelte Service 900-Nævnet sin afgørelse vedrørende ovennævnte service 900-tjeneste. Det blev i afgørelsen pålagt (X) inden den 6. oktober 1993 at bringe tjenesten (...) i overensstemmelse med bekendtgørelsen om service 900-tjenester (kommunikationsministerens bekendtgørelse nr. 931 af 23. november 1993).

Ved kontrol den 6. oktober 1993 har nævnet konstateret, at tjenesten fortsat ikke er i overensstemmelse med bekendtgørelsen. I henhold til § 26, stk. 3 har nævnet derfor pålagt KTAS omgående at lukke for adgang til service 900-nummeret (...)."

I et brev af 10. oktober 1993 gjorde medlemmet indsigelse imod afgørelsen. Hun anførte at hun havde haft barselsorlov og derfor ikke havde været til stede og kunnet indskærpe de ansatte piger at overholde reglerne.

Medlemmet ansøgte den 8. oktober 1993 om aktindsigt i en kopi af nævnets båndoptagelser. I brev af 14. oktober 1993 svarede nævnet at medlemmets anmodning blev imødekommet. Nævnet vedlagde samtidig kopi af båndoptagelser af kontrolopkald af 20. september og 6. oktober 1993. I et brev af 15. oktober 1993 til medlemmet fastholdt nævnet afgørelsen af 7. oktober 1993 om at lukke tjenesten.

Det pågældende medlem udbød en tjeneste på et andet nummer og modtog følgende brev af 7. marts 1998 fra Service 900-Nævnet

"...

I medfør af bekendtgørelsens § 9, skal en service 900-tjeneste indeholde en samlet ydelse, således at der ikke forudsættes foretaget yderligere opkald til service 900-numre eller andre telefonnumre for at få den annoncerede ydelse leveret.

I medfør af § 17, nr. 1, må tjenesten i ingen henseende indeholde beskrivelser af seksuelle eller erotiske forhold, kontaktformidling med henblik på seksuelt samvær eller andre elementer af sådan karakter.

Service 900-Nævnet har den 5. marts 1996 foretaget kontrolopkald til service 900-tjenesten (...), som ifølge anmeldelses/ændringsskema af 15. januar 1996 (vedlagt i kopi) udbydes af (X).

Ved kontrolopkaldet konstaterede Service 900-Nævnet, at tjenesten ikke indeholdt en samlet ydelse, idet der reelt ikke leveredes en ydelse på tjenesten. Tjenesten bestod i at vente på et telefonnummer.

Ved opkaldet blev det oplyst, at for at snakke 'varmt' skulle man vente i 10 minutter, hvorefter man ville få udleveret et almindeligt telefonnummer, hvor der kunne 'snakkes telefonsex'.

Således opfylder tjenesten (...) ikke bekendtgørelsens bestemmelser.

I henhold til bekendtgørelsens § 26, stk. 1, kan nævnet, hvis en tjeneste udbydes i strid med bestemmelserne i bekendtgørelsen, påbyde udbyderen at foretage de fornødne ændringer.

I medfør heraf pålægges De straks ved modtagelsen af denne skrivelse at bringe Service 900-tjenesten (...) i overensstemmelse med bestemmelserne i bekendtgørelsen om service 900-tjenester. Det vil sige, at De inden den 15. marts 1996 drager omsorg for, at tjenesten bringes i overensstemmelse med bekendtgørelsens § 9 og § 17, nr. 1.

Hvis det konstateres, at De ikke følger dette pålæg, agter nævnet at pålægge Tele Danmark A/S at lukke for adgang til tjenesten, jf. § 26, stk. 3.

..."

I et brev af 11. marts 1996 bad medlemmet om aktindsigt i "båndoptagelse/afskrift" af samtalen. Nævnet afslog i brev af 29. marts 1997. Nævnet anførte bl.a.

"Service 900-nævnet skal hertil oplyse, at de pågældende båndoptagelser udelukkende er arbejdsredskaber til internt brug i nævnet. Båndoptagelserne er således omfattet af forvaltningslovens § 12 om undtagelse af retten til aktindsigt.

Service 900-nævnet har derfor valgt ikke at give aktindsigt i de anmodede båndoptagelser."

I sagen lå flere tilsvarende afgørelser hvor nævnet havde afslået at udlevere kopi af båndoptagelser til udbydere der enten havde fået pålæg om at ændre en tjeneste eller fået tjenesten lukket. I et af disse breve - af 21. august 1996 - afslog nævnet at udlevere kopi af båndoptagelser af "kontrolmæssige grunde". Nævnet henviste til § 12 og § 15, stk. 1, nr. 4, i forvaltningsloven. Samtidig tilføjede nævnet at den ansvarlige for tjenesten var velkommen til at aflytte båndet i nævnets sekretariat efter forudgående aftale.

I et brev af 30. august 1996 klagede A på vegne af en række medlemmer til mig over bl.a. nævnets afslag på at udlevere kopi af båndede kontrolsamtaler. I den anledning indhentede jeg en udtalelse af 6. november 1996 fra Service 900-Nævnet. Nævnet redegjorde for sin praksis og begrundede den på følgende måde

"...

Som led i den kontrolvirksomhed, der ved bekendtgørelsen er pålagt nævnet, foretager nævnet med jævne mellemrum kontrolopkald til samtlige anmeldte service 900-tjenester med henblik på at sikre, at de udbudte tjenester overholder bekendtgørelsens krav til prisangivelser, indhold m.v. Ved kontrolopkaldene føres navnlig tilsyn med bekendtgørelsens §§ 3, stk. 4, 8 og 11 (før 1. november 1996 §§ 6, stk. 4, 13 og 17).

Ved kontrolopkald er nævnets procedure som følger

Samtlige opkald optages på bånd. I de tilfælde, hvor et kontrolopkald fører til nævnets udstedelse af et pålæg om ændring af tjenesten, fordi denne ikke er i overensstemmelse med de i bekendtgørelsen fastsatte regler, gemmes båndoptagelsen.

Når nævnet udsteder pålæg om ændring, jvf. § 18, stk. 1 (før 1. november 1996 § 26, stk. 1), gives service 900-udbyderen ca. syv dage til at efterkomme pålægget.

Herefter foretages påny kontrolopkald til tjenesten, for at kontrollere om pålægget er efterkommet. Også denne båndoptagelse gemmes. Såfremt der ved dette opkald til tjenesten ikke kan konstateres overensstemmelse med de bestemmelser i bekendtgørelsen, som pålægget vedrører, lukkes tjenesten uden yderligere varsel, jvf. bekendtgørelsens § 18, stk. 3 (før 1. november 1996 § 26, stk. 3).

Nævnets rolle ved kontrolopkald kan kort beskrives som følger

For så vidt angår kontrolopkald til tjenester, der betjenes ved en talemaskine eller andet automatisk udstyr, er der blot tale om passiv kontrol af tjenesten.

For så vidt angår kontrolopkald til tjenester, der ikke betjenes ved en talemaskine eller andet automatisk udstyr, er man i sagens natur nødt til at foregive, at der er tale om et opkald fra en almindelig kunde, hvorfor man typisk er nødt til at oplyse et fingeret navn m.v., samt aktivt at føre en samtale. Der er imidlertid på ingen måde tale om, at man ved kontrolopkaldene forsøger at anspore til ulovligheder.

Nævnets praksis med hensyn til partsaktindsigt i båndoptagelser af kontrolopkald er som følger

Service 900-Nævnets mulighed for at føre den kontrolvirksomhed, som nævnet er pålagt ved bekendtgørelse om service 900-tjenester, afhænger fuldt og helt af, at de personer, der foretager kontrolopkaldene, forbliver anonyme.

Som det fremgår af klagen, side 2, lægger service 900-tjenesteudbyderne stor vægt på, at deres ansatte er trænede i at genkende stemmer, blandt andet på stemmeleje, intonation, baggrundslyd m.v. Får en udbyder og/eller dennes ansatte adgang til båndoptagelser af kontrolopkald, med heraf følgende mulighed for gentagen aflytning af disse optagelser, er risikoen for genkendelse overordentlig stor.

Service 900-Nævnet er derfor af den opfattelse, at udlevering af båndoptagelserne vil umuliggøre den kontrolvirksomhed, som nævnet er pålagt ved bekendtgørelse om service 900-tjenester, hvorfor båndoptagelserne findes at være undtagne fra aktindsigt i medfør af FVL §§ 12, stk. 1, nr. 1 og 15, stk. 1, nr. 4.

Nævnets nuværende praksis er imidlertid den, at man er indstillet på at give en udbyder, eller en repræsentant for denne, adgang til at aflytte kontrolopkald, foretaget til dennes tjenester, ved personligt fremmøde i nævnets sekretariat. Denne praksis fremgår af nævnets brev til service 900-tjenesteudbyderen (X), af 21. august 1996 i sag nr. (...), vedlagt i kopi.

Som det fremgår af Service 900-Nævnets brev af 29. marts 1996 til (X) i sag nr. (...), vedlagt i kopi, har nævnet tidligere valgt ikke at efterkomme anmodninger om aktindsigt i båndoptagelser, når der kunne være fare for misbrug. Forelå sådan fare ikke, er der sket udlevering af båndene, jvf. nævnets brev af 14. oktober 1993 i sag nr. (...), vedlagt i kopi.

..."

Ombudsmandens udtalelse

"Jeg har koncentreret min undersøgelse om (A)'s klage over Service 900-Nævnets praksis med hensyn til at nægte at udlevere kopier af kontrolbåndoptagelser. Herudover har jeg fundet det naturligt at vurdere nogle spørgsmål om partshøring som hører sammen med spørgsmålet om partsaktindsigt.

De relevante bestemmelser findes i forvaltningsloven. Ifølge lovens § 9 kan den der er part i en sag hvori der er eller vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed, forlange at blive gjort bekendt med sagens dokumenter.

Ombudsmandens udtalelse

Resumé

En forening der repræsenterede en række udbydere af Service 900-tjenester, klagede over Service 900-Nævnets afslag på at udlevere kopi af båndoptagelser af kontrolopkaldene. Service 900-Nævnet foretager kontrolopkald for at kontrollere om Service 900-tjenesterne overholder forskrifterne.

Ombudsmanden gav nævnet ret i at båndoptagelserne var interne arbejdsdokumenter og dermed som udgangspunkt undtaget fra aktindsigt. Ombudsmanden mente dog ikke at nævnet havde hjemmel til at nægte aktindsigt i båndoptagelserne som helhed, idet oplysninger om sagens faktiske omstændigheder som var af væsentlig betydning for sagens afgørelse, ville være undergivet aktindsigt.

Nævnet henviste også til at kontroløjemedet ville forspildes hvis kopier af båndoptagelserne blev udleveret. Ombudsmanden fandt ikke grundlag for at kritisere nævnets vurdering, hvorefter udlevering af kopi ville svække fremtidige kontrolmuligheder væsentligt, idet en udlevering af kopier ville gøre det muligt for udbydere at genkende kontrolopkaldernes stemmer.

Men da lydbåndene lovligt kunne nægtes udleveret i kopi, mente ombudsmanden at nævnet skulle have lavet et notat om de oplysninger fra båndene, som måtte udleveres fordi de drejede sig om sagens faktum og var af væsentlig betydning for sagens afgørelse. Notatet skulle forelægges parten inden nævnet traf afgørelse med henblik på at parten fik lejlighed til at kommentere oplysningernes indhold, jf. forvaltningslovens § 19, stk. 1. (J.nr. 1996-2046-501).