Aktindsigt i dokumenter om overdragelse af arealer til Ørestadsselskabet

Aktindsigt i dokumenter om overdragelse af arealer til Ørestadsselskabet

En journalist, A, klagede over at have fået afslag på en anmodning om aktindsigt i dokumenter vedrørende overdragelse af arealer til Ørestadsselskabet.

I telefax af 10. april 1997 anmodede A Finansministeriet om aktindsigt. I sin anmodning skrev A følgende

"I forlængelse af telefonsamtale med B skal jeg hermed anmode om aktindsigt i den eller de journalmapper, som Finansministeriet måtte have oprettet forud for eller i forbindelse med det aktstykke til Finansudvalget, som den 16. juni 1994 overdrog visse havnearealer fra Københavns Kommune til Ørestadsselskabet. I aktstykket omtales visse forhandlinger mellem Københavns Kommune og Finansministeriet, og det er altså eventuelle registreringer, postlister etc, som måtte findes i Finansministeriet i denne forbindelse, som jeg er interesseret i.

..."

I telefax af 21. april 1997 skrev Finansministeriet bl.a. følgende til A

"...

Jeg vedlægger i den forbindelse aktoversigt over den pågældende sag. Som du kan se, er der tale om et ganske omfattende materiale. Jeg skal derfor bede dig om - ved afkrydsning på listen - at melde tilbage på, hvilke dokumenter, der ønskes aktindsigt i.

Jeg skal dog gøre opmærksom på, at der kan være dokumenter på ovenstående aktoversigt, som er undtaget fra aktindsigt, jf. offentlighedslovens kapitel 3. Der vil i forbindelse med din begæring af de konkrete dokumenter blive taget stilling hertil."

Den 22. april 1997 bad A Finansministeriet om aktindsigt i de af A på en journalliste afkrydsede dokumenter.

Det fremgik af en vedlagt kopi af journallisten, hvilke dokumenter A ønskede aktindsigt i.

Ved brev af 2. maj 1997 afviste ministeriet delvist A's anmodning. Ministeriet anførte

"...

De har med breve af 10. og 22. april 1997 anmodet om aktindsigt i dokumenter om overdragelsen af visse havnearealer fra Københavns Kommune og Finansministeriet til Ørestadsselskabet forud for eller i forbindelse med aktstykke af 16. juni 1994.

Kopi af en række af sagens akter vedlægges.

Finansministeriet har efter offentlighedslovens § 10, nr. 4, ikke meddelt Dem aktindsigt i ministeriets brevveksling med kammeradvokaten vedrørende juridiske spørgsmål (akt nr. 5, 6, 8, 18, 19 og 26) i forbindelse med overdragelsen af grundene.

Finansministeriet har endvidere efter offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 2, og § 13, stk. 1, nr. 6, undtaget akt nr. 17 fra aktindsigt af hensyn til Ørestadsselskabets økonomiske forhold m.v., idet dokumentet vedrører Ørestadsselskabets interne overvejelser om prisfastsættelse i forbindelse med eventuelle ejendomshandler og deltagelse i en selskabsdannelse."

Den 5. maj 1997 klagede A til mig. Den 16. juni 1997 anmodede jeg Finansministeriet om en udtalelse.

Ministeriet svarede 24. juni 1997. Finansministeriet henholdt sig til sin afgørelse af 2. maj 1997 og udtalte følgende

"...

Vedrørende begrundelsen for afslaget på aktindsigt i de nævnte dokumenter skal Finansministeriet supplerende bemærke følgende

Efter offentlighedslovens § 10, nr. 4, omfatter retten til aktindsigt ikke myndigheders brevveksling med sagkyndige til brug i retssager eller ved overvejelse af, om retssag bør føres.

Bestemmelsen omfatter myndigheders brevveksling med sagkyndige - herunder Kammeradvokaten - om juridiske tvivlsspørgsmål, jf. Offentlighedsloven med kommentarer, 2. udgave, side 171.

Bestemmelsen omfatter brevveksling med sagkyndige vedrørende verserende retssager og overvejelser om, hvorvidt retssag skal føres. Det anses for givet, at enhver sådan brevvekling om muligheden for en retssag vil være omfattet af bestemmelsen, uanset at sandsynligheden for at sagsanlæg må anses for ringe. Bestemmelsen antages imidlertid også at omfatte brevveksling om juridiske tvivlsspørgsmål, der ikke har direkte sammenhæng med et aktuelt eller eventuelt sagsanlæg, men hvor dette må underforstås som en nærliggende mulighed i forbindelse med den pågældende sag, jf. Offentlighedsloven med kommentarer, 2. udgave, side 173.

Finansministeriet finder på baggrund af det anførte, at brevveksling med Kammeradvokaten vedrørende juridiske spørgsmål som udgangspunkt kan undtages fra aktindsigt.

Efter offentlighedslovens § 11, stk. l, skal oplysninger, der er af væsentlig betydning for sagsforholdet, uanset bl.a. bestemmelsen i § 10, nr. 4 meddeles i overensstemmelse med lovens almindelige regler.

Finansministeriet finder ikke, at den omhandlede brevveksling med Kammeradvokaten indeholder sådanne oplysninger af væsentlig betydning for sagsforholdet.

For så vidt angår spørgsmålet om anvendelsen af offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 2, og § 13, stk. 1, nr. 6, bemærkes, at Finansministeriet heller ikke i forbindelse med et dokument, som findes omfattet af de nævnte bestemmelser, har fundet grundlag for at foretage ekstrahering efter bestemmelserne i § 12, stk. 2, eller § 13, stk. 2.

..."

Af sagens akter fremgik at akt nr. 5, 6, 8, 18 og 19 var et notat og breve fra Kammeradvokaten. Akt nr. 26 var derimod et brev fra Finansministeriet til Trafikministeriet vedrørende drøftelse mellem Københavns Havn og Ørestadsselskabet om betaling for opfyldninger af vandarealer ud for havnegrundene. I brevet anmodedes Trafikministeriet om at træffe afgørelse i sagen. Det fremgik i øvrigt ikke af sagens akter hvilken sammenhæng dette dokument havde med "brevveksling med sagkyndige til brug i retssager eller ved overvejelse af, om retssag bør føres".

Vedrørende akt nr. 5, (notat fra Kammeradvokaten) oplyste Finansministeriet den 27. januar 1998 telefonisk at ministeriet ikke havde oplysninger om hvorvidt notatet var indhentet af Finansministeriet eller Ørestandsselskabet.

Ved min gennemgang af sagen fandt jeg det nødvendig at få dette forhold nærmere belyst, og skrev den 24. februar 1998 følgende til Finansministeriet

"...

Under min behandling af ovennævnte sag er jeg blevet opmærksom på at det ikke fremgår af sagen om akt nr. 5, der er et notat fra Kammeradvokaten, er indhentet af Finansministeriet eller af Ørestadsselskabet. En af ministeriets medarbejdere har telefonisk oplyst at ministeriet ikke har oplysninger herom.

Da dette har betydning for min vurdering af sagen, skal jeg anmode Finansministeriet om at undersøge om notatet blev indhentet af ministeriet eller af Ørestadsselskabet, eventuelt ved henvendelse til Kammeradvokaten.

..."

I brev af 17. april 1998 svarede Finansministeriet følgende

"...

Det fremgår ikke af Finansministeriet journal, hvorledes notatet er indhentet.

På foranledning af henvendelsen fra Folketingets Ombudsmand har sagen været forelagt Kammeradvokaten. Sagen har tillige været forelagt for Ørestadsselskabet.

Kammeradvokaten har oplyst, at det pågældende notat er udarbejdet som et naturligt led i Kammeradvokatens rådgivning af Finansministeriet i den pågældende sag. Kammeradvokaten har med brev af 10. august 1995 fremsendt nota til Finansministeriet, som er betalt af Finansministeriet den 10. september 1995.

Af Kammeradvokatens journal fremgår, at der ikke foreligger en skriftlig anmodning fra Finansministeriet eller Ørestadsselskabet om udarbejdelse af det pågældende notat.

Det kan i øvrigt oplyses, at det af Kammeradvokatens gennemgang af sagen fremgår, at notatet udover at være fremsendt til Finansministeriet tillige er sendt til Ørestadsselskabet.

Finansministeriet har genovervejet sin afgørelse af 2. maj 1995 [retteligt 1997, min bemærkning] i brev til A om ikke at meddele aktindsigt i akt nr. 5, jf. i øvrigt Finansministeriets brev af 24. juni 1997 til Folketingets Ombudsmand.

Da væsentlige dele af notatet har dannet grundlag for overvejelse om en retssag, som nu er endt med, at der verserer en voldgiftssag mellem Ørestadsselskabet og Københavns Havn, kan Finansministeriet henholde sig til sin afgørelse af 2. maj 1995 (retteligt 1997; min bemærkning).

Det er Finansministeriets opfattelse, at notatet er omfattet offentlighedslovens § 10, nr. 4, idet notatet - på grund af Kammeradvokatens fremsendelse af nota til Finansministeriet - må anses for indhentet af Finansministeriet, ligesom notatet vedrører juridiske tvivlspøgsmål, der er indgået i de nævnte overvejelser om førelse af retssag.

Finansministeriet skal beklage den lange ekspeditionstid, hvilket bl.a. skyldes forelæggelse af sagen for Kammeradvokaten og Ørestadsselskabet samt gennemgang af Finansministeriets journaler bl.a. med henblik på at fremskaffe kopi af notaen fra Kammeradvokaten i den pågældende sag."

Ombudsmandens udtalelse

"Retsgrundlaget

Finansministeriets afslag på aktindsigt i akt nr. 5, 6, 8, 18, 19 og 26 blev givet under henvisning til offentlighedslovens § 10, nr. 4 (lov nr. 572 af 19. december 1985, som ændret ved lov nr. 347 af 6. juni 1991). Denne bestemmelse har følgende indhold

'Retten til aktindsigt omfatter ikke

...

4) Myndigheders brevveksling med sagkyndige til brug i retssager eller overvejelse af, om retssag bør føres.'

I Betænkning om offentlighedslovens revision (betænkning 857/1978) anføres bl.a. følgende på s. 239

'Udtrykket 'til brug i retssager eller ved overvejelse af, om retssag bør føres' skal forstås i vid forstand. Det fremgår som nævnt af folketingsudvalgets betænkning til offentlighedslovforslaget, at udtrykket 'retssag' omfatter en voldgiftssag, jfr. Folketingstidende 1969/70, tillæg B, sp. 2056. Også retshandlinger i forbindelse med håndhævelsen eller fuldbyrdelsen af retskrav, som f.eks. fogedforbud, udsættelsesforretninger og formentlig også tvangsauktioner må anses for omfattet af undtagelsesbestemmelsen i offentlighedslovens § 5, nr. 7.

Det er formentlig en forudsætning for at undtage dokumenter med hjemmel i offentlighedslovens § 5, nr. 7, at det offentlige enten er eller vil kunne blive formelt inddraget i sagen som part, biintervenient eller på anden lignende måde. Justitsministeriet har således i sagen L.A. 1976-543-94 bl.a. udtalt, at brevveksling mellem en offentlig myndighed og en sagkyndig efter ministeriets opfattelse '...i hvert fald kun (vil) være omfattet af undtagelsen, såfremt den vedrører spørgsmål i forbindelse med myndighedens eventuelle inddragelse i retshandlingen som part til varetagelse af det offentliges interesser, f.eks. (i relation til en tvangsauktion) som rekvirent eller panthaver.' Det bemærkes i denne forbindelse, at bestemmelsen antagelig kun er anvendelig i tilfælde, hvor den sagkyndige erklæring indhentes af en myndighed, der er omfattet af loven.'

I John Vogter, Offentlighedsloven med kommentarer (1992), står der følgende på s. 172

' 5. Det er en forudsætning for at undtage dokumenter med hjemmel i nr. 4, at det offentlige enten er eller vil blive formelt inddraget i retssagen som part, biintervenient, eller på anden lignende måde, jf. Justitsministeriets sag L.A. 1976-543-94.

...'

Offentlighedslovens § 10, nr. 4, begrænses af reglen i § 11, stk. 1, om ekstrahering der lyder således

' § 11. Oplysninger i dokumenter, der er omfattet af § 7 og § 10, nr. 1-4, om faktiske omstændigheder, der er af væsentlig betydning for sagsforholdet, skal uanset disse bestemmelser meddeles i overensstemmelse med lovens almindelige regler.'

Finansministeriets afslag på aktindsigt i akt nr. 17 er givet med henvisning til offentlighedslovens § 12, stk. l, nr. 2, og § 13, stk. 1, nr. 6.

Disse 2 bestemmelser har følgende indhold

' § 12. Retten til aktindsigt omfatter ikke oplysninger om

...

2) tekniske indretninger eller fremgangsmåder eller om drifts- eller forretningsforhold eller lignende, for så vidt det er af væsentlig økonomisk betydning for den person eller virksomhed, oplysningen angår, at begæringen ikke imødekommes.'

' § 13. Retten til aktindsigt kan begrænses i det omfang, det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til

...

6) private og offentlige interesser, hvor hemmeligholdelse efter forholdets særlige karakter er påkrævet.'

Også disse to undtagelsesbestemmelser begrænses af regler om ekstrahering der lyder således

' § 12.

...

Stk. 2. Omfattes kun en del af et dokument af bestemmelsen i stk. 1, skal den pågældende gøres bekendt med dokumentets øvrige indhold.'

' § 13.

...

Stk. 2. Gør hensyn som nævnt i stk. 1 sig kun gældende for en del af et dokument, skal den pågældende gøres bekendt med dokumentets øvrige indhold.'

I Justitsministeriets vejledning til offentlighedslovens (1986), pkt. 42, er bl.a. anført følgende

'...

I tilfælde, hvor der kan være begrundet tvivl om, hvorvidt en begæring om aktindsigt bør afslås efter bestemmelsen i § 12, stk. 1, nr. 2, vil det være nærliggende at indhente en udtalelse fra den, oplysningen vedrører for at få belyst risikoen for, at aktindsigt vil påføre virksomheden tab. En sådan udtalelse er ikke bindende for myndigheden, der må træffe afgørelse ud fra en selvstændig afvejning.'

Det er fast antaget at et afslag på aktindsigt er en afgørelse i forvaltningslovens forstand. Ifølge § 22 i forvaltningsloven (lov nr. 571 af 19. december 1985, som ændret ved lov nr 347 af 6. juni 1991) skal en afgørelse, når den meddeles skriftligt, være ledsaget af en begrundelse medmindre afgørelsen fuldt ud giver den pågældende part medhold. Forvaltningslovens § 24 fastsætter følgende krav til begrundelsens indhold

' § 24. En begrundelse for en afgørelse skal indeholde en henvisning til de retsregler, i henhold til hvilke afgørelsen er truffet. I det omfang, afgørelsen efter disse regler beror på et administrativt skøn, skal begrundelsen tillige angive de hovedhensyn, der har været bestemmende for skønsudøvelsen.

Stk. 2. Begrundelsen skal endvidere om fornødent indeholde en kort redegørelse for de oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, som er tillagt væsentlig betydning for afgørelsen.'

I bemærkningerne til lovforslaget til forvaltningsloven står bl.a. følgende (Folketingstidende 1985-86, tillæg A, sp. 163)

'En begrundelse skal fremtræde som en forklaring på, hvorfor afgørelsen har fået det pågældende indhold.'

Min vurdering

1. Akt nr. 5, 6, 8, 18, 19 og 26

Finansministeriet har som hjemmel for afslaget henvist til offentlighedslovens § 10, nr. 4. Bortset fra denne henvisning til lovgrundlaget er ministeriets afgørelse af 2. maj 1997 på dette punkt ubegrundet. I Finansministeriets udtalelse af 24. juni 1997 uddybede ministeriet fortolkningen af bestemmelsen ved henvisninger til Offentlighedsloven med kommentarer, 2. udg.

Efter min opfattelse burde Finansministeriet i overensstemmelse med forvaltningslovens § 24 nærmere have forklaret hvorfor den pågældende korrespondance med Kammeradvokaten kunne undtages efter offentlighedslovens § 10, nr. 4.

For akt nr. 5 der er et notat fra Kammeradvokaten, gør der sig et særligt forhold gældende. Finansministeriet oplyste telefonisk at ministeriet ikke havde oplysninger om hvorvidt notatet var indhentet af Finansministeriet eller Ørestadsselskabet. Finansministeriet oplyste i sit af brev af 17. april 1998 at det ikke fremgår af ministeriets journal hvorledes notatet blev indhentet. Ministeriet oplyste endvidere at Kammeradvokaten havde fremsendt nota med brev af 10. august 1995 og at ministeriet betalte den 10. september 1995.

Offentlighedslovens § 10, nr. 4, er kun anvendelig i tilfælde, hvor den sagkyndige erklæring er indhentet af en offentlig myndighed, jf. John Vogter, Offentlighedsloven med kommentarer (1992), s. 172f, og betænkning 857/1978 om offentlighedslovens revision, s. 239. Det må antages at Ørestadsselskabet ikke er en offentlig myndighed, jf. Folketingets Ombudsmands beretning for året 1995, s. 32 og s. 132.

I offentlighedsloven § 6, stk. 1, står der følgende om notatpligt

' § 6. I sager, hvor der vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed, skal en myndighed, der mundtligt modtager oplysninger vedrørende en sags faktiske omstændigheder, der er af betydning for sagens afgørelse, eller som på anden måde er bekendt med sådanne oplysninger, gøre notat om indholdet af oplysningerne. Det gælder dog ikke, såfremt oplysningerne i øvrigt fremgår af sagens dokumenter.'

Selv om notatpligten efter offentlighedslovens § 6 gælder for afgørelsessager, gælder der på grundlag af en ulovbestemt forvaltningsretlig grundsætning tilsvarende pligter også i andre sager end afgørelsessagerne.

I en sag i Folketingets Ombudsmands beretning for året 1989, s. 138 (140), udtalte jeg følgende om notatpligt vedrørende væsentlige ekspeditioner

'...

Bestemmelsen i offentlighedslovens § 6, stk. 1, må efter min opfattelse ses som udslag af en almindelig retsgrundsætning om, at offentlige myndigheder har pligt til at gøre notat om alle væsentlige ekspeditioner i en sag herunder telefonsamtaler, som ikke fremgår af brevvekslingen i sagen eller af sagens dokumenter i øvrigt.

En sådan notatpligt vil ikke blot være en forudsætning for gennemførelsen af retten til aktindsigt, men vil normalt også være en forudsætning for, at det efterfølgende kan klarlægges, hvad der er sket i en sag, og herved også give mulighed for en effektiv kontrol med, om myndigheden har handlet korrekt.

...'

Da Finansministeriet ikke har indhentet notatet fra Kammeradvokaten skriftligt, og ej heller har gjort notat herom, er der opstået tvivl om et faktisk forhold, der er vigtigt for bedømmelsen af om notatet kan undtages fra aktindsigt efter offentlighedslovens § 10, nr. 4.

Beslutningen om at anmode Kammeradvokaten om notatet er ikke omfattet af offentlighedslovens § 6, men hvis notatet blev indhentet af Finansministeriet, burde ministeriet på grundlag af den nævnte retsgrundsætning have skrevet et notat i sagen herom.

Det er efter min opfattelse desuden kritisabelt at Finansministeriet har anset notatet for omfattet af bestemmelsen i § 10, nr. 4, uden at have kendskab til om det var indhentet af en offentlig myndighed eller af Ørestadsselskabet. Jeg har gjort Finansministeriet bekendt med min opfattelse.

De nu fremkomne oplysninger tyder på at notatet ikke blev indhentet af Ørestadsselskabet, men af Finansministeriet. Imidlertid er det yderligere en forudsætning for at undtage dokumenter med hjemmel i § 10, nr. 4, at det offentlige enten er eller vil kunne blive formelt inddraget i sagen som part, biintervenient eller på anden lignende måde, jf. betænkningen om offentlighedslovens revision, s.239, og John Vogter, Offentlighedsloven med kommentarer (1992), s.172.

Finansministeriet har oplyst at væsentlige dele af Kammeradvokatens notat har dannet grundlag for overvejelser om en retssag, som nu er endt med at der verserer en voldgiftssag mellem Ørestadsselskabet og Københavns Havn.

Ørestadsselskabet er som tidligere nævnt ikke en offentlig myndighed. Den omstændighed at Finansministeriet og Københavns Kommune som stiftere af Ørestadsselskabet hæfter for selskabets økonomiske forpligtelser, kan ikke antages at have betydning i denne forbindelse, da det som nævnt er afgørende om det offentlige formelt er eller vil kunne blive inddraget i sagen som part, biintervenient eller på anden lignende måde. Det er i denne sammenhæng uden betydning om Københavns Havn er en offentlig myndighed, da Københavns Havn er Ørestadsselskabets modpart i sagen. Da den verserende voldgiftssag efter det oplyste ikke har andre parter end Ørestadsselskabet og Københavns Havn, er det afgørende for om notatet kan undtages fra aktindsigt med hjemmel i § 10, nr. 4, om Finansministeriet eller en anden offentlig myndighed vil kunne blive formelt inddraget i sagen som part, biintervenient eller på anden lignende måde. Det fremgår af notatet at der havde været uenighed mellem Københavns Havn og Københavns Kommune angående visse havnearealer der tilhørte kommunen, men det fremgår ikke om kommunen eller andre myndigheder kunne blive inddraget i sagen efter overdragelsen af arealerne til Ørestadsselskabet. Det er kritisabelt at Finansministeriet ikke har omtalt spørgsmålet, hverken i afgørelsen af 2. maj 1997 eller i afgørelsen af 17. april 1998. Jeg har derfor anmodet ministeriet om at tage sagen op til fornyet behandling med henblik på at overveje dette spørgsmål.

Særlig angående akt nr. 26 bemærker jeg at der er tale om et brev fra Finansministeriet til Trafikministeriet. En myndigheds brevveksling med et ministerium om juridiske tvivlsspørgsmål der henhører under vedkommende ministeriums sagsområde, er som udgangspunkt ikke omfattet af bestemmelsen i § 10, nr. 4. Dog gælder der noget særlig angående Justitsministeriets lovafdelings responderende virksomhed i forhold til andre myndigheder og Finansministeriets korrespondance med andre myndigheder i forbindelse med personaleretlige spørgsmål, jf. Jon Andersen m.fl. Forvaltningsret, s. 282.

Akt nr. 26 er ikke omfattet af disse særlige undtagelsesregler. Finansministeriet burde derfor ikke have undtaget dette dokument fra aktindsigt under henvisning til § 10, nr. 4. Jeg har gjort Finansministeriet bekendt hermed og jeg har anmodet ministeriet om på denne baggrund at genoptage behandlingen af sagen med henblik på at træffe en ny afgørelse om akt nr. 26.

2. Akt nr. 17

For så vidt angår akt nr. 17 har Finansministeriet som hjemmel for afslaget anført offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 2, og § 13, stk. 1, nr. 6.

Som det fremgår af § 12, stk. 1, nr. 2, kan oplysninger om forretningsforhold eller lignende undtages fra de almindelige regler om aktindsigt, men kun for så vidt det er af væsentlig økonomisk betydning for den person eller virksomhed oplysningerne angår, at begæringen om aktindsigt ikke imødekommes.

Efter forarbejderne er bestemmelsen kun anvendelig hvis aktindsigt i de pågældende oplysninger efter et konkret skøn må antages at medføre en nærliggende risiko for at der - typisk af konkurrencemæssige grunde - påføres den pågældende virksomhed et økonomisk tab af nogen betydning (Folketingstidende, 1984-85, tillæg B, sp. 3088).

Der foreligger ikke nærmere oplysninger om hvilke økonomiske tab der er tale om, herunder på hvilken måde aktindsigten vil kunne påføre Ørestadsselskabet tab. Der er heller ikke oplysninger om at Finansministeriet i overensstemmelse med Justitsministeriets vejledning til offentlighedsloven, pkt. 42, har indhentet en udtalelse fra Ørestadsselskabet om dette spørgsmål. Jeg må derfor lægge til grund at Finansministeriet ikke i overensstemmelse med offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 2, har foretaget en nærmere vurdering af om det ville være af væsentlig økonomisk betydning for Ørestadsselskabet at begæringen ikke imødekommes.

Offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6, har karakter af en opsamlingsbestemmelse der åbner mulighed for at aktindsigt kan nægtes i tilfælde hvor der er tale om væsentlige hensyn til beskyttelse af andre offentlige og private interesser end dem der er nævnt i offentlighedsloven § 12 og § 13, stk. 1, nr. 1-5.

En bestemmelse svarende til offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6, blev indført ved offentlighedsloven fra 1970 (lov nr. 280 af 10. juni 1970) § 2, stk. 2, nr. 4. I betænkningen der lå til grund for lovforslaget til offentlighedsloven fra 1970 (betænkning nr. 325/1963), er på s. 64 om baggrunden for bestemmelsen anført at man forudsatte at der kun ville blive gjort brug af den foreslåede bestemmelse i tilfælde hvor hemmeligholdelse af hensyn til det offentliges eller enkeltpersoners interesse klart ville tilsige det.

I forarbejderne til bestemmelsen (Folketingstidende 1969-70, tillæg A, sp. 589) anføres

' ad nr. 4.

Bestemmelsen svarer til kommissionsudkastets § 2, stk. 1, nr. 7.... Det forudsættes, at der kun vil blive gjort brug af bestemmelsen i tilfælde, hvor hemmeligholdelse af hensyn til det offentliges eller enkeltpersoners interesse er klart påkrævet.'

I betænkning nr. 857/1978 om offentlighedslovens revision, s. 260, har udvalget om den tidligere bestemmelses rækkevidde bl.a. skrevet således

'Der kan være anledning til indledningsvis at fastslå, at den eksemplifikation på bestemmelsens anvendelsesområde, der er givet i forarbejderne, utvivlsomt ikke er udtømmende, men at også andre beskyttelsesinteresser end de nævnte kan komme i betragtning. Tværtimod er forholdet antagelig det, at der næppe på forhånd kan drages absolutte grænser for, hvilke typer af interesser der i givet fald vil kunne varetages gennem anvendelse af generalklausulen. I det omfang, der er spørgsmål om at begrænse offentlighedsprincippet af hensyn til interesser, der falder uden for de i lovmotiverne nævnte, vil der dog givetvis blive stillet strengere krav med hensyn til styrken af det aktuelle beskyttelsesbehov. I det hele taget må det i overensstemmelse med forarbejderne lægges til grund, at undtagelse efter bestemmelsen kun kan gøres, hvor det er klart påkrævet

...

En samlet vurdering af de tilfælde, hvor bestemmelsen efter de foreliggende oplysninger har været bragt i anvendelse i praksis, efterlader det indtryk, at den i betydelig udstrækning, - til dels med støtte i den ovenfor gengivne motivudtalelse - er blevet benyttet til at tilgodese beskyttelsesinteresser, der som sådanne er anerkendt ved udformningen af lovens øvrige undtagelsesbestemmelser, men hvor de udtrykkelige bestemmelser har vist sig utilstrækkelige.'

På baggrund af denne beskrivelse af gældende ret skrev udvalget i betænkningen på s. 285ff. følgende om sine overvejelser

'Det er udvalgets opfattelse, at en sådan generalklausul bør opretholdes i forbindelse med offentlighedslovens revision. Udvalget har i så henseende navnlig lagt vægt på, at der ikke i den periode, offentlighedsloven har været i kraft, er indhøstet så udførlige erfaringer, at det er muligt med rimelig grad af sikkerhed at overskue alle de undtagelsesbehov, der vil kunne opstå i praksis, at en generalklausul er påkrævet for at undgå, at visse meget specielle undtagelsesbehov opregnes udtrykkeligt i loven, samt at en generalklausul giver loven en ønskelig smidighed med hensyn til at kunne tilpasses nye undtagelsesbehov, der måtte opstå i fremtiden, således at hyppige ændringer af loven kan undgås. Udvalget skal dog samtidig understrege, at generalklausulen som hidtil kun forudsættes anvendt i begrænset omfang og kun, hvor der er et klart behov derfor.'

Forarbejderne til den nugældende offentlighedslov af 1985 forudsætter at opsamlingsbestemmelsen fortsat anvendes restriktivt, jf. Folketingstidende 1985-86, tillæg A, sp. 229, hvor det anføres

'Bestemmelsen i nr. 6 er enslydende med den gældende offentlighedslovs § 2, stk. 2, nr. 4. Bestemmelsen forudsættes som hidtil kun anvendt i begrænset omfang, hvor der er et klart behov derfor.'

Jeg kan også henvise til John Vogter, Offentlighedsloven med kommentarer (1992), s. 217ff., og Jon Andersen m.fl., Forvaltningsret, s. 291.

Den i bestemmelsen forudsatte interesseafvejning på grundlag af et væsentlighedskriterium indebærer at der skal foretages et konkret skøn. Det følger af bestemmelsens formulering at aktindsigt kun kan afslås hvor der er nærliggende fare for at de nævnte interesser vil lide skade af betydning (ovennævnte betænkning s. 263).

Finansministeriet har begrundet afslaget således

'...

Finansministeriet har endvidere efter offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 2, og § 13, stk. 1, nr. 6, undtaget akt nr. 17 fra aktindsigt af hensyn til Ørestadsselskabets økonomiske forhold m.v., idet dokumentet vedrører Ørestadsselskabets interne overvejelser om prisfastsættelse i forbindelse med eventuelle ejendomshandler og deltagelse i en selskabsdannelse.

...'

Det fremgår ikke om det er Finansministeriets opfattelse at begge bestemmelser er anvendelige for dokumentet i sin helhed, eller om nogle dele af dokumentet er omfattet af § 12, stk. 1, nr. 2, mens andre dele er omfattet af § 13, stk. 1, nr. 6.

For så vidt angår anvendelsen af § 12, stk. 1, nr. 2, henviser jeg til det ovenfor anførte. Det er min opfattelse at hvis denne bestemmelse er anvendelig for dokumentet i sin helhed så er anvendelsen af § 13, stk. 1, nr. 6, overflødig.

For så vidt angår anvendelsen af § 13, stk. 1, nr. 6, må jeg lægge til grund at Finansministeriet bl.a. har lagt vægt på Ørestadsselskabets økonomiske interesse. Der foreligger imidlertid ikke nærmere oplysninger om på hvilken måde denne økonomiske interesse nærmere kvalificerer sig og hvilke skadevirkninger aktindsigten ville kunne medføre. Jeg må derfor lægge til grund at Finansministeriet ikke har foretaget en sådan nærmere konkret vurdering, som kvalificerer den økonomiske interesse som beskyttelsesværdig.

3. Ekstrahering.

Det følger af offentlighedslovens § 11, stk. 1, at dokumenter der undtages fra aktindsigt efter § 10, nr. 4, er undergivet ekstraheringspligt. Efter bestemmelsen skal myndighederne give aktindsigt i oplysninger om faktiske omstændigheder der er af væsentlig betydning for sagsforholdet, i overensstemmelse med de almindelige regler. Som nævnt gælder der en tilsvarende ekstraheringspligt angående oplysninger der er undtaget fra aktindsigt efter § 12, stk. 1, og § 13, stk. 1.

Finansministeriet har først i sin udtalelse af 24. juni 1997 til mig taget stilling til om der var oplysninger i de undtagne dokumenter der var omfattet af pligten til at foretage ekstrahering. Jeg må derfor lægge til grund at Finansministeriet ved afgørelsen af 2. maj 1997 ikke havde taget stilling til spørgsmålet om ekstrahering.

Finansministeriet har gjort gældende at korrespondancen med Kammeradvokaten ikke indeholder oplysninger af væsentlig betydning for sagsforholdet. Jeg er ikke enig heri. Bortset fra akt nr. 6, 8 og 17 indeholder alle de heromtalte dokumenter efter min opfattelse oplysninger af væsentlig betydning for sagsforholdet. Jeg har derfor anmodet Finansministeriet om at genoptage behandlingen af sagen vedrørende dette spørgsmål.

Jeg har samtidig tilbudt Finansministeriet at afholde et møde, hvori jeg nærmere kan redegøre for det ovennævnte spørgsmål.

4. Meroffentlighed

Princippet om meroffentlighed er lovfæstet i offentlighedslovens § 4, stk. 1, 2. punktum, der lyder således

' § 4.... En forvaltningsmyndighed kan give aktindsigt i videre omfang, medmindre andet følger af regler om tavshedspligt m.v.'

Om baggrunden for princippet om meroffentlighed anføres det i Folketingstidende 1985-86, tillæg A, sp. 211

'...

Reglerne i den gældende offentlighedslov afskærer ikke myndighederne fra efter eget skøn at give oplysninger i videre omfang, herunder på anden måde eller i anden form, end loven forpligter til. Da spørgsmålet i praksis synes at have givet enkelte myndigheder anledning til tvivl, foreslås det, at princippet om 'meroffentlighed' udtrykkeligt anføres i loven. Adgangen til at give sådanne oplysninger begrænses dog af reglerne om tavshedspligt m.v.

...'

Af betænkning nr. 857/1978 om offentlighedslovens revision, s. 70, fremgår bl.a. følgende om princippet om meroffentlighed

'Udvalget finder det utvivlsomt, at den retlige regulering af offentlighedsprincippet på generelt grundlag også i fremtiden bør have karakter af en fastsættelse af minimumsregler, der ikke udelukker at myndighederne kan - og efter omstændighederne bør - give oplysninger i videre omfang, end loven umiddelbart forpligter til.

Udvalget skal i denne forbindelse understrege betydningen af, at offentlighedsloven ikke i myndighedernes praksis opfattes som en udtømmende regulering af, hvor langt oplysningsadgang bør strækkes. Efter udvalgets opfattelse vil det således være i høj grad ønskeligt, at myndighederne i tilfælde, hvor der er fremsat begæring om aktindsigt, ikke blot nøjes med at undersøge, hvorvidt begæringen kan afslås af formelle grunde eller med hjemmel i en af lovens undtagelsesbestemmelser, men mere frit overvejer, om hemmeligholdelse i det konkrete tilfælde overhovedet er påkrævet - enten på grund af en tavshedspligtbestemmelse eller fordi offentlige eller private interesser i øvrigt taler derfor. En liberal praktisering af lovens bestemmelser er ikke blot bedst stemmende med almindelige synspunkter, der ligger til grund for lovfæstelsen af offenlighedspricippet, men vil også i mange tilfælde bevirke, at det vil være ufornødent at tage stilling til tvivlsomme afgrænsningsspørgsmål.'

Justitsministeriet har i Vejledning om lov om offentlighed i forvaltningen (1986) bl.a. anført følgende om forståelsen af meroffentlighedsprincippet

' Forord

...

Jeg vil også gerne fremhæve, at offentlighedsordningen er af særlig betydning for pressens nyhedstjeneste. En almindelig afgang til at blive gjort bekendt med dokumenter inden for de forskellige forvaltningsgrene stiller et omfattende nyhedsmateriale til pressens rådighed, der kan medvirke til, at pressen kan informere offentligheden på et rigtigt faktisk grundlag. Som det er fremhævet i loven og i vejledningen er offentlighedsloven en minimumslov. Loven er ikke til hinder for, at den offentlige forvaltning giver aktindsigt i videre omgang eller giver flere oplysninger til pressen og andre, end det følger af selve loven, når blot det sker uden at krænke myndighedernes tavshedspligt. Det er mit håb, at myndighederne vil leve op til dette ønske fra folketinget om en øget åbenhed i den offentlige forvaltning.

...

Aktindsigt og meroffentlighed

6. Offentlighedsloven regulerer alene spørgsmålet om, i hvilket omfang forvaltningen er forpligtet til at give aktindsigt. Den enkelte forvaltningsmyndighed er derfor ikke afskåret fra efter eget skøn af give adgang til aktindsigt i videre omfang end fastsat i loven, medmindre andet følger af regler om tavshedspligt m.v., jfr. § 4, stk. 1, 2. pkt. (meroffentlighedsprincippet).

...

8. Det følger af meroffentlighedsprincippet , at en myndighed, der behandler en begæring om aktindsigt, ikke alene bør overveje, om begæringen kan afslås efter offentlighedslovens undtagelsesbestemmelser, men også, om der navnlig efter reglerne om tavshedspligt er noget til hinder for, at der meddeles aktindsigt. Hvis oplysninger i et dokument ikke er fortrolig, bør myndighederne i almindelighed imødekomme en begæring om aktindsigt, selv om myndigheden ikke er forpligtet til det.

...'

Der foreligger ikke oplysninger i sagen om at Finansministeriet har overvejet om der kunne gives aktindsigt i de omtalte dokumenter efter princippet om meroffentlighed. Jeg har derfor henstillet til ministeriet at overveje om De i medfør af meroffentlighedsprincippet bør have aktindsigt i de undtagne dokumenter.

Sammenfatning

Det er min opfattelse at Finansministeriet for så vidt angår henvisningen til offentlighedsloven § 10, nr. 4, ikke har opfyldt forvaltningslovens begrundelseskrav. Angående akt nr. 17 er det endvidere min opfattelse at Finansministeriet ikke efter offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 2, har foretaget en konkret vurdering af risikoen for at Ørestadsselskabet vil lide tab som følge af aktindsigten, og at ministeriet ikke efter offentlighedlovens § 13, stk. 1, nr. 6, har foretaget en sådan nærmere konkret vurdering, som kvalificerer den økonomiske interesse som beskyttelsesværdig.

Endvidere burde Finansministeriet ikke have undtaget akt nr. 26 fra aktindsigt under henvisning til § 10, nr. 4.

Derudover er det min opfattelse at Finansministeriet som udslag af en almindelig retsgrundsætning burde have udfærdiget notat om det fra Kammeradvokaten indhentede notat, akt nr. 5. Finansministeriet burde også have taget stilling til om ministeriet eller en anden offentlig myndighed ville kunne blive formelt inddraget som part, biintervenient eller på anden lignende måde i den tvist som notatet angik.

Endelig burde Finansministeriet ved sagens afgørelse den 2. maj 1997 have taget stilling til om De skulle have aktindsigt efter reglerne om ekstrahering og reglen om meroffentlighed. For så vidt angår reglerne om ekstrahering har jeg meddelt at jeg ikke er enig i at akterne (bortset fra akt 6, 8 og 17) ikke indeholder oplysninger af væsentlig betydning for sagsforholdet.

Samlet er det derfor min opfattelse at Finansministeriets besvarelse af Deres anmodning om aktindsigt har været kritisabel.

Under henvisning til ovenstående har jeg henstillet til Finansministeriet at genoptage sagen. Med hensyn til anvendelsen af offentlighedslovens § 10, nr. 4, bemærker jeg udtrykkeligt at jeg på grund af den nævnte begrundelsesmangel ikke har taget stilling til om ministeriet har anvendt bestemmelsen korrekt.

Ved kongelig resolution af 23. marts 1998 er sager vedrørende Ørestadsselskabet overført fra Finansministeriet til Trafikministeriet.

Jeg har bedt Finansministeriet underrette mig om sagens videre forløb, herunder om en eventuel oversendelse af sagen til Trafikministeriet."

Finansministeriet meddelte herefter at ministeriet havde givet aktindsigt i dokument nr. 26. Endvidere havde ministeriet genoptaget behandlingen af aktindsigtsanmodningen.

Den 14. december 1998 traf Finansministeriet ny afgørelse.

Den 23. december 1998 skrev A på ny til ministeriet.

Den 19. januar 1999 anmodede jeg Finansministeriet om at underrette mig om ministeriets svar til A.

NOTER (*1) Jf. FOB 1995, s. 32 og s. 132, og FOB 1989, s. 140 ( FOB 1989, s. 138 ).

Ombudsmandens udtalelse

Resumé

En journalist klagede over Finansministeriets afslag på aktindsigt i en række dokumenter om overdragelsen af visse havnearealer fra Københavns Kommune og Finansministeriet til Ørestadsselskabet. Finansministeriet henviste i afslaget til at dokumenterne var undtaget fra aktindsigt efter forskellige bestemmelser i offentlighedsloven.

Efter gennemgangen af sagen var det ombudsmandens opfattelse at Finansministeriets besvarelse af anmodningen om aktindsigt var kritisabel, og ombudsmanden henstillede at Finansministeriet genoptog sagen. (J.nr. 1997-1225-201).