Aktindsigt i løbende tilgang af regnskabsdata i Økonomistyrelsen. Begrebet "administrativ sagsbehandling"

Aktindsigt i løbende tilgang af regnskabsdata i Økonomistyrelsen. Begrebet "administrativ sagsbehandling"

Det fremgik af sagens akter at journalisten telefonisk forespurgte Økonomistyrelsen om mulighederne for at få adgang til regnskabstal i forbindelse med den løbende udgiftsopfølgning. Økonomistyrelsen bad den 24. juni 1996 Finansministeriets departement om en vurdering af spørgsmålet idet styrelsen fandt at der var tale om et principielt spørgsmål om offentlighedens adgang til statsregnskabets tal før det samlede statsregnskab offentliggøres.

Svaret fra Finansministeriets departement forelå den 26. juni 1996 og havde følgende indhold

"...

Offentlighedslovens § 4, stk. 1 giver adgang for enhver til at blive gjort bekendt med 'dokumenter, der er indgået til eller oprettet af en forvaltningsmyndighed som led i administrativ sagsbehandling i forbindelse med dens virksomhed.'

Når henses til opbygning og forretningsgange vedrørende statsinstitutionernes regnskabsaflæggelse samt det forhold, at regnskabsførelsen sker decentralt i de enkelte institutioner med Økonomistyrelsen som opretholderen af det centrale edb-regnskabssystem, finder Departementet ikke, at den løbende tilgang af registreringer i regnskabssysstemet er omfattet af offentlighedslovens administrative sagsbegreb. Begæringen bør derfor ikke imødekommes."

På den baggrund skrev Økonomistyrelsen den 12. juli 1996 således til journalisten

"Økonomistyrelsen har forelagt spørgsmålet om offentlighedens adgang til regnskabstal i forb. med den løbende udgiftsopfølgning for Finansministeriets Departement.

Departementet har svaret, at man ikke finder at den løbende tilgang af registreringer i regnskabssystemet er omfattet af offentlighedslovens administrative sagsbegreb, hvorfor begæringen ikke bør imødekommes.

..."

Ved brev af 5. august 1996 klagede journalisten til mig over afslaget. Han skrev bl.a.

"Jeg mener, at det er en forkert fortolkning af offentlighedslovens § 4, stk. 1, og at ministeriet derfor har pligt til at imødekomme min anmodning om aktindsigt.

Såfremt denne opfattelse måtte være forkert, bør anmodningen efter min opfattelse imødekommes under henvisning til lovens begreb om meroffentlighed, jfr. § 4, stk. 1 in fine.

Til støtte herfor skal jeg anføre, at oplysningerne selvsagt er af stor interesse for befolkningen, og at det derfor er rimeligt at give pressen mulighed for at orientere befolkningen om oplysningerne. Desuden peger jeg på, at den løbende udgiftsopfølgning ifølge mine oplysninger hver måned tilbagesendes til hvert enkelt ministerium."

I anledning af klagen indhentede jeg en udtalelse af 11. september 1996 fra Økonomistyrelsen. I udtalelsen anførte styrelsen bl.a. følgende

"På foranledning af Ombudsmandens henvendelse har sagen på ny været drøftet med Finansministeriets departement.

Man er her fortsat af den opfattelse, at den løbende tilgang af regnskabsdata i Økonomistyrelsen ikke er omfattet af Lov om offentlighed i forvaltningen, men at man ikke fra departementets side vil modsætte sig, at Økonomistyrelsen, på et andet grundlag end offentlighedsloven, udleverer oplysninger om regnskabsdata.

Økonomistyrelsen skal henholde sig hertil.

Fra Økonomistyrelsens side stiller man sig positiv overfor, efter nærmere aftale med ministerierne, at levere regnskabsdata til interesserede på et takstmæssigt grundlag, der afspejler de faktiske omkostninger i forbindelse med opgaven.

Økonomistyrelsen vil på denne baggrund selv tage kontakt til [journalisten] m.h.p. en nærmere afklaring af sagen."

I forbindelse med min behandling af sagen modtog jeg fra Økonomistyrelsen desuden en beskrivelse af 7. januar 1998 af hvilke regnskabsdata sagen vedrørte, og hvorledes disse data bearbejdes af styrelsen. Jeg modtog samtidig et eksempel på et "paragrafregnskab". Økonomistyrelsen skrev således

"...

I kraft af Økonomistyrelsens ansvar for driften af de centrale statslige økonomisystemer og udarbejdelsen af statsregnskabet samles regnskabsdata for hele den statslige sektor i styrelsen.

Disse regnskabsdata foreligger i den samme form, hvori de oprindeligt er dannet af ministerier, styrelser og statslige institutioner mv., der anvender de centrale økonomisystemer. Der er således tale om ubearbejdede 'rådata', alene struktureret efter de centrale krav der stilles til registreringen.

Som udgangspunkt eksisterer regnskabsdataene alene som tal i centrale databaser. En fuldstændig indsigt i samtlige statens regnskabsdata vil således kræve, at man har adgang og kendskab til de centrale økonomisystemer og er fortrolig med funktionaliteten af disse databaser.

I forbindelse med ministeriernes godkendelse af deres månedlige regnskaber, en godkendelse der er hjemlet i Finansministeriets bekendtgørelse nr. 1163 af 20. december 1994 om statens regnskabsvæsen mv., foranlediger Økonomistyrelsen udarbejdet og udskrevet særlige standardiserede månedsregnskaber fra de centrale økonomisystemer - paragrafregnskaber - som efterfølgende udsendes til ministerierne.

Generelt kan ministerierne (og Økonomistyrelsen) herudover selv fra de centrale økonomisystemer danne regnskabsrapporter, der tilgodeser konkrete rapporteringsbehov. Sådanne regnskabsrapporter kræver imidlertid iværksættelse af særlige edb-kørsler, som indebærer afholdelse af takstmæssigt fastsatte udgifter for rekvirenten.

De eneste regnskaber, der løbende er tilgængelige i Økonomistyrelsen, er således de månedlige paragrafregnskaber, jf. ovenfor, der ligger til grund for ministeriernes løbende godkendelse overfor Finansministeriet og Rigsrevisionen. Andre regnskabsoplysninger, specifikationer af regnskabsdata mv. fordrer således enten adgang til de centrale økonomisystemer eller særlig rekvirering fra de enkelte ministeriers/Økonomistyrelsens side, en ydelse der i sig selv er ressourcebelastende.

..."

Ombudsmandens udtalelse

"Økonomistyrelsen afslog Deres anmodning om aktindsigt under henvisning til § 4, stk. 1, i lov om offentlighed i forvaltningen. Bestemmelsen er sålydende

' § 4. Enhver kan med de undtagelser, der er nævnt i §§

7-14, forlange at blive gjort bekendt med dokumenter, der er indgået til eller oprettet af en forvaltningsmyndighed som led i administrativ sagsbehandling i forbindelse med dens virksomhed. En forvaltningsmyndighed kan give aktindsigt i videre omfang, medmindre andet følger af regler om tavshedspligt m.v.

Stk. 2....

Stk. 3....'

Afgørelsen blev truffet efter forelæggelse for Finansministeriets departement som fandt at den løbende tilgang af registreringer i regnskabssystemet ikke er omfattet af 'offentlighedslovens administrative sagsbegreb'.

I bemærkningerne til forslaget om lov om offentlighed i forvaltningen (Folketingstidende 1985-86, tillæg A, sp. 210) er der anført følgende om betingelserne for at et dokument kan anses som værende undergivet administrativ sagsbehandling

'...

Udenfor falder således dokumenter, der blot modtages til opbevaring (f.eks. i rigsarkiv) eller alene undergives ren teknisk eller lignende bearbejdning (stempling, legalisering o.lign.). Tilsvarende gælder dokumenter, der er sendt til en myndighed ved en åbenbar fejltagelse , når disse ikke indgår som element i myndighedens afgørelsesgrundlag.

Udenfor falder endvidere andet 'papirmateriale' som f.eks. undervisningsmateriale, kort, bøger, brochurer, selv om det produceres eller anvendes af offentlige myndigheder. Indgår et sådant materiale derimod f.eks. i en klagesag over den pågældende myndighed, vil det normalt på dette grundlag blive omfattet af retten til aktindsigt i den pågældende klagesag.

Om dokumentbegrebets nærmere afgrænsning henvises til bemærkningerne til §§ 5 og 6, samt til udvalgets overvejelser side 160 ff i betænkningen.

...'

I betænkning nr. 857/1978 om offentlighedslovens revision, s. 160, anføres bl.a. følgende om hvilke dokumenter der bør være omfattet af loven

'For det første må bestemmelsen - ligesom loven i almindelighed - antages at bygge på en forudsætning om, at dokumenter kun bliver undergivet aktindsigt efter loven, såfremt de modtages af eller afsendes fra en forvaltningsmyndighed som led i en administrativ sagsbehandling. Med denne begrænsning af lovens rækkevidde har det navnlig været tanken at afskære aktindsigt med hensyn til dokumenter, der blot opbevares eller befordres af en forvaltningsmyndighed eller alene gøres til genstand for en teknisk bearbejdning af myndigheden. Det gælder således også for egentlige dokumenter, at de skal have karakter af aktstykker for at blive omfattet af loven, sml. ovenfor under 1 om det beslægtede problem med hensyn til andre genstande end skriftstykker i traditionel forstand.

At eksempelvis dokumenter, der af private indleveres til postbesørgelse hos postvæsenet, ikke bør være omfattet af loven, er da også efter udvalgets opfattelse indlysende. Det samme gælder imidlertid ligeledes dokumenter, der af private indleveres til opbevaring i det offentliges arkiver m.v. - ofte med klausuler om hemmeligholdelse i en kortere eller længere årrække. Såfremt offentlighedsloven blev gjort anvendelig på private arkivalier, måtte det befrygtes, at indlevering af sådanne dokumenter i en række tilfælde ville blive undladt til skade navnlig for forskningen. Heller ikke i tilfælde, hvor dokumenter alene indleveres til forvaltningsmyndigheder med henblik på en teknisk eller anden dermed ligestillet bearbejdning, såsom stempling, legalisering o.lign., bør de være undergivet aktindsigt.'

Jeg har tidligere haft lejlighed til på denne baggrund at overveje spørgsmålet om afgrænsningen af begrebet 'administrativ sagsbehandling' i offentlighedslovens § 4, stk. 1. Jeg henviser således til sagen omtalt i Folketingets Ombudsmands beretning for året 1995, s. 132ff hvor jeg bl.a. anførte

'Som det fremgår er der snævre grænser for hvilke dokumenter der ikke er omfattet af bestemmelsen, og på baggrund af forarbejderne må det efter min opfattelse lægges til grund at den nævnte passus i § 4, stk. 1, - om at dokumenterne skal være indgået til myndigheden 'som led i administrativ sagsbehandling i forbindelse med dens virksomhed' - kun udeholder dokumenter som ikke er tillagt eller kan tillægges betydning for myndighedens administrative virksomhed på området. Det skal med andre ord typisk være dokumenter, hvis indhold er myndighedens almindelige løbende administrative virksomhed helt uvedkommende.'

Ifølge Økonomistyrelsens brev af 7. januar 1998 samles de regnskabsdata fra ministerierne som De ønskede aktindsigt i, og som efter Finansministeriets opfattelse ikke er omfattet af offentlighedslovens § 4, stk. 1, løbende i Økonomistyrelsen, og styrelsen foranlediger på grundlag af disse data udarbejdet og udskrevet månedsregnskaber ('paragrafregnskaber') som efterfølgende sendes til de respektive ministerier til godkendelse over for Finansministeriet og Rigsrevisionen.

Jeg må herefter lægge til grund at ministeriernes regnskabsdata indgår som et helt centralt element i Økonomistyrelsens arbejde med at administrere de enkelte ministeriers regnskabsaflæggelse. På baggrund af det der er anført ovenfor om afgrænsningen af begrebet 'administrativ sagsbehandling' er det min opfattelse at disse data må antages at tilgå Økonomistyrelsen og dér blive undergivet en sådan bearbejdning at de ikke kan undtages fra aktindsigt under henvisning til offentlighedslovens § 4, stk. 1, 1. punktum. Jeg bemærker at jeg ikke har taget stilling til om aktindsigt i de omhandlede regnskabsdata eventuelt kan afslås på andet grundlag.

Jeg har gjort Økonomistyrelsen bekendt med min opfattelse, og jeg har henstillet til styrelsen at genoptage sagen.

..."

Økonomistyrelsen underrettede mig efterfølgende om at styrelsen havde truffet ny afgørelse i sagen. Heraf fremgik det at det var Finansministeriets departements opfattelse at der var adgang til aktindsigt i de udskrifter af statens regnskabsdata der undergives administrativ sagsbehandling, jf. den forståelse af begrebet som kom til udtryk i min udtalelse. Det var samtidig Finansministeriets opfattelse at statens edb-registrerede regnskabsdata kan undtages fra offentlighed efter offentlighedslovens § 5, stk. 2. Økonomistyrelsen meddelte på den baggrund journalisten at han var berettiget til at forlange at blive gjort bekendt med de paragrafregnskaber der var oprettet af Økonomistyrelsen, jf. offentlighedslovens § 4, stk. 1.

Jeg meddelte Økonomistyrelsen at jeg tog det oplyste til efterretning.

NOTER (*1) Jf. FOB 1995, s. 132.

Ombudsmandens udtalelse

Resumé

En journalist klagede over at Økonomistyrelsen havde afslået hans anmodning om aktindsigt i regnskabstal i forbindelse med styrelsens løbende udgiftsopfølgning. Økonomistyrelsen der først havde indhentet en udtalelse fra Finansministeriets departement, havde som begrundelse for afslaget henvist til at den løbende tilgang af registreringer i regnskabssystemet ikke var omfattet af offentlighedslovens administrative sagsbegreb.

Ombudsmanden måtte efter det oplyste lægge til grund at ministeriernes regnskabsdata indgår som et helt centralt element i Økonomistyrelsens arbejde med at administrere de enkelte ministeriers regnskabsaflæggelse. Det var endvidere ombudsmandens opfattelse at disse data måtte antages at blive undergivet en sådan bearbejdning i Økonomistyrelsen at de ikke kunne undtages fra aktindsigt under henvisning til offentlighedslovens § 4, stk. 1, 1. punktum. Ombudsmanden henstillede derfor at Økonomistyrelsen genoptog behandlingen af sagen. (J.nr. 1996-1851-201).