Aktindsigt i rapport om inkasso. Ekstrahering. Begrundelse

§ 11. Oplysninger i dokumenter, der er omfattet af § 7 og § 10, nr. 1-4, om faktiske omstændigheder, der er af væsentlig betydning for sagsforholdet, skal uanset disse bestemmelser meddeles i overensstemmelse med lovens almindelige regler.

...

§ 13....

Stk. 2. Gør hensyn som nævnt i stk. 1 sig kun gældende for en del af et dokument, skal den pågældende gøres bekendt med dokumentets øvrige indhold.

...'

Herudover er det fast antaget at et afslag på aktindsigt er en afgørelse i forvaltningslovens (lov nr. 571 af 19. december 1985) forstand. Ifølge § 22 i forvaltningsloven skal en afgørelse når den meddeles skriftligt, være ledsaget af en begrundelse medmindre afgørelsen fuldt ud giver den pågældende part medhold. Forvaltningslovens § 24 fastsætter følgende krav til begrundelsens indhold

' § 24. En begrundelse for en afgørelse skal indeholde en henvisning til de retsregler, i henhold til hvilke afgørelsen er truffet. I det omfang, afgørelsen efter disse regler beror på et administrativt skøn, skal begrundelsen tillige angive de hovedhensyn, der har været bestemmende for skønsudøvelsen.

Stk 2. Begrundelsen skal endvidere om fornødent indeholde en kort redegørelse for de oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, som er tillagt væsentlig betydning for afgørelsen.

...'

Begrundelsen skal fremtræde som en forklaring på hvorfor afgørelsen har fået det pågældende indhold, jf. Folketingstidende 1985/86, tillæg A, sp. 163, og Justitsministeriets vejledning om forvaltningsloven (1986), pkt. 132.

Min vurdering

1. Henvisningen til § 10, nr. 4

Erhvervsministeriet har som hjemmel for afslaget for det første henvist til offentlighedslovens § 10, nr. 4. Som begrundelse for dette anfører ministeriet at 'rapporten og brevvekslingen herom er med sagkyndige til brug i verserende retssager og til overvejelse af, om yderligere retssager bør føres'. Ministeriet gengiver således i det væsentligste lovtekstens ordlyd. En sådan gengivelse af bestemmelsens ordlyd er ikke egnet til at tjene som forklaring på hvilke bevæggrunde ministeriet har haft for at træffe den pågældende afgørelse.

Efter min opfattelse burde Erhvervsministeriet i overensstemmelse med forvaltningslovens § 24 nærmere have forklaret hvilke omstændigheder der dannede grundlag for ministeriets opfattelse af at den pågældende delberetning og korrespondance kunne undtages efter § 10, nr. 4.

2. Henvisningen til § 13, stk. 1, nr. 3

For det andet har Erhvervsministeriet som hjemmel for afslaget henvist til offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 3.

Undtagelse af oplysninger efter denne eller de øvrige bestemmelser i § 13, stk. 1, kan kun foretages hvis det i den konkrete sag findes nødvendigt at begrænse retten til aktindsigt på grund af væsentlige hensyn (mine fremhævelser) til de beskyttelsesinteresser der er angivet. Denne formulering tilsigter at tilkendegive at en begæring om aktindsigt kun kan afslås hvor der efter en konkret vurdering er nærliggende fare for at de nævnte interesser - hensynene til opklaring og forfølgning af lovovertrædelser samt beskyttelse af sigtede, vidner og andre i sager om strafferetlig og disciplinær forfølgning - vil lide skade af betydning. Jeg henviser til Folketingstidende 1985-86, tillæg A, sp. 229, betænkning nr. 857/1978 s. 263, og den kommenterede offentlighedslov v/John Vogter (1992), s. 201.

Erhvervsministeriet har som begrundelse for at anvende undtagelsesbestemmelsen i § 13, stk. 1, nr. 3, udelukkende gengivet dele af denne bestemmelses ordlyd. Det fremgår hverken af ministeriets breve eller af sagens akter i øvrigt at ministeriet nærmere har vurderet hvilke væsentlige hensyn der har nødvendiggjort undtagelse fra aktindsigt, herunder på hvilken måde aktindsigten ville kunne påføre skade af betydning. Jeg kan således ikke lægge til grund at ministeriet har foretaget en sådan konkret vurdering.

3. Ekstrahering

Efter offentlighedslovens § 11, stk. 1, er dokumenter der undtages fra aktindsigt efter § 10, nr. 4, undergivet ekstraheringspligt. Efter bestemmelsen skal myndighederne give aktindsigt i oplysninger om faktiske omstændigheder der er af væsentlig betydning for sagsforholdet, i overensstemmelse med lovens almindelige regler.

På samme måde følger det af offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 3, at bestemte oplysninger - men ikke uden videre hele dokumenter eller sager - kan undtages fra aktindsigt. Det fremgår af § 13, stk. 2, at den pågældende skal gøres bekendt med dokumentets øvrige indhold hvis hensynene i stk. 1 kun omfatter en del af dokumentet.

Sådan som sagen er oplyst for mig, har Erhvervsministeriet ikke taget stilling til om delberetningen eller korrespondancen herom indeholder oplysninger af en sådan karakter at der skal ske ekstrahering efter § 11, stk. 1, eller efter § 13, stk. 2.

4. Sammenfatning

Det er min opfattelse at Erhvervsministeriet for så vidt angår henvisningen til offentlighedslovens § 10, nr. 4, ikke har opfyldt forvaltningslovens begrundelseskrav. Endvidere kan jeg ikke lægge til grund at ministeriet efter offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 3, har foretaget en konkret vurdering af hvilke væsentlige hensyn der har nødvendiggjort undtagelse fra aktindsigt, herunder på hvilken måde aktindsigten ville kunne påføre skade af betydning.

Erhvervsministeriet har herudover ikke taget stilling til om rapporten og korrespondancen indeholder oplysninger af en sådan karakter at der skal ske ekstrahering efter § 11, stk. 1, eller efter § 12, stk. 2.

Samlet er det derfor min opfattelse at Erhvervsministeriets besvarelse af Deres aktindsigtsbegæring har været kritisabel. Jeg har gjort ministeriet opmærksom på min opfattelse.

Under henvisning til ovenstående har jeg henstillet til ministeriet at genoptage behandlingen af Deres aktindsigtsanmodning.

Jeg har samtidig bedt Erhvervsministeriet underrette mig om sin nye afgørelse i sagen, men jeg foretager mig som udgangspunkt ikke mere i sagen medmindre De klager til mig når De har modtaget ministeriets fornyede afgørelse."

Erhvervsministeriet meddelte mig senere at ministeriet havde genoptaget sagen og truffet en ny afgørelse. Den 15. september 1998 skrev jeg til ministeriet

"...

Da (A) ikke efterfølgende har rettet henvendelse til mig med en klage over afgørelsen, foretager jeg mig ikke yderligere i sagen."

Aktindsigt i rapport om inkasso. Ekstrahering. Begrundelse

Sagens nærmere omstændigheder var følgende

Erhvervsministeriet bad den 19. januar 1996 bad en advokat undersøge forholdene ved inkasso af Danmarks Erhvervsfonds krav under indfriede garantier. Den 6. februar 1997 afgav advokaten en delberetning til Erhvervsministeriet. En journalist A anmodede den 25. februar 1997 om aktindsigt i rapporten samt materiale der knyttede sig til rapporten.

Erhvervsministeriet afslog A's anmodning ved brev af 28. februar 1997. Som begrundelse for afslaget skrev ministeriet bl.a. følgende

"Den af advokaten til erhvervsministeren afgivne rapport med det dertil hørende materiale er efter ministeriets opfattelse undtaget fra aktindsigt, da rapporten og brevvekslingen herom er med sagkyndige til brug i verserende retssager og til overvejelse af, om yderligere retssager bør føres, jf. offentlighedslovens § 10, nr. 4.

Herudover vil den helt overvejende del af det ønskede materiale også være undtaget fra aktindsigt efter offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 3, særligt for så vidt angår hensynene til opklaring og forfølgning af lovovertrædelser samt beskyttelse af sigtede, vidner og andre i sager om strafferetlig og disciplinær forfølgning.

...

Det bemærkes, at der efter en gennemgang af det af begæringen omfattede materiale ikke for nærværende findes grundlag for at indrømme meroffentlighed i dette tilfælde."

A klagede til mig over afslaget ved brev af 4. marts 1997 idet han bl.a. anførte

"Der kan imidlertid argumenteres for, at rapporten ikke er direkte retsforberedende, idet den først og fremmest skal bruges i forbindelse med en politisk stillingtagen til, hvorvidt der overhovedet skal ske strafforfølgning af nogle af de implicerede i sagen.

Ministeriets argument om, at rapporten skal bruges i verserende retssager, virker også uholdbart, idet de pågældende retssager blev påbegyndt af Erhvervsfremme Styrelsen, inden advokatens rapport blev afleveret til Erhvervsministeriet. Fra ministeriets side har man da også oplyst til undertegnede, at Erhvervsfremme Styrelsen fører en række sager ved Østre Landsret uafhængigt af ministeriet og de politiske afgørelser, der måtte blive truffet her.

I øvrigt skriver ministeriet, at den 'helt overvejende del' af det ønskede materiale vil være undtaget aktindsigt efter offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 3. Det burde jo i sig selv som et minimum åbne mulighed for aktindsigt i den del af materialet, der ikke udgør 'den helt overvejende del'.

..."

Jeg bad i anledning af A's klage om en udtalelse fra Erhvervsministeriet.

Erhvervsministeriet sendte mig en udtalelse sammen med sagens akter den 14. marts 1997. I udtalelsen gentog ministeriet den begrundelse for afslaget som ministeriet gav i brevet til Dem af 28. februar 1997. Ministeriet skrev endvidere følgende

"...

Det kan oplyses, at erhvervsministeren ved kommissorium af 19. januar 1996 anmodede advokaten om at foretage en undersøgelse af inkasso af Danmarks Erhvervsfonds krav under indfriede garantier. Advokaten har på baggrund af en gennemgang af ca. 30 inkassosager den 6. februar 1997 afgivet en delberetning bestående af syv bind på i alt ca. 1.200 sider. Advokaten fortsætter undersøgelsen, og det vides endnu ikke, hvornår denne kan forventes endeligt afsluttet.

Der vedlægges kopi af sagens akter (j.nr. ... incl. journalliste) samt af delberetningen, idet man går ud fra, at det af dette materiale i sig selv fremgår, hvorfor Erhvervsministeriet har meddelt afslag på aktindsigt i det omhandlede materiale med den i skrivelsen af 28. februar 1997 anførte begrundelse.

..."

Ombudsmandens udtalelse

" Lovgrundlaget

Erhvervsministeriet har som hjemmel til at undtage advokatens delberetning og korrespondancen herom fra aktindsigt henvist til offentlighedslovens § 10, nr. 4, og § 13, stk. 1, nr. 3.

Af offentlighedslovens § 10, nr. 4, fremgår

' § 10. Retten til aktindsigt omfatter ikke

...

4) Myndigheders brevveksling med sagkyndige til brug i retssager eller ved overvejelse af, om retssag bør føres.'

Offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 3, har følgende ordlyd

' § 13. Retten til aktindsigt kan begrænses i det omfang, det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til

...

3) forebyggelse, opklaring og forfølgning af lovovertrædelser, straffuldbyrdelse og lignende samt beskyttelse af sigtede, vidner eller andre i sager om strafferetlig eller disciplinær forfølgning,'

I forhold til de undtagelser fra retten til aktindsigt som Erhvervsministeriet har påberåbt sig, er følgende bestemmelser - om ekstrahering - i offentlighedsloven desuden relevante

'...

Ombudsmandens udtalelse

Resumé

En journalist klagede til ombudsmanden over Erhvervsministeriets afslag på aktindsigt i en advokatrapport om inkasso af Danmarks Erhvervsfonds krav.

Ombudsmanden udtalte at Erhvervsministeriet ikke havde foretaget den nødvendige konkrete vurdering af hvilke væsentlige hensyn der gjorde undtagelse fra aktindsigt nødvendig, herunder på hvilken måde aktindsigten eventuelt ville kunne påføre skade af betydning, jf. offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 3. Erhvervsministeriet havde heller ikke opfyldt forvaltningslovens begrundelseskrav i forbindelse med henvisningen til offentlighedslovens § 10, nr. 4. Endelig mente ombudsmanden ikke at Erhvervsministeriet havde taget stilling til om der var oplysninger som var omfattet af ekstraheringspligten i offentlighedslovens § 11, stk. 1, og § 13, stk. 2.

Samlet var det ombudsmandens opfattelse at Erhvervsministeriets besvarelse af ansøgningen om aktindsigt var kritisabel. På den baggrund henstillede ombudsmanden til Erhvervsministeriet at genoptage behandlingen af journalistens ansøgning. (J.nr. 1997-0669-301).