Forældrebetaling i folkeskolen for skolerejser, lejrskoler, arrangementer mv.

Forældrebetaling i folkeskolen for skolerejser, lejrskoler, arrangementer mv.

I forbindelse med en henvendelse om forældrebetaling for folkeskoleelevers deltagelse i skolerejser, lejrskoler, arrangementer mv. foretog jeg en nærmere undersøgelse af spørgsmålet.

Den 25. juli 1997 udtalte jeg følgende i en foreløbig redegørelse

"Klagen og dens retlige problem

Folkeskolelovens §§ 2, stk. 1, og 49, stk. 1, indeholder følgende bestemmelser

' § 2 . Folkeskolen er en kommunal opgave. Kommunalbestyrelsen har ansvaret for, at alle børn i kommunen sikres vederlagsfri undervisning i folkeskolen...'

' § 49 . Alle udgifter til folkeskolens undervisning påhviler kommunerne, for så vidt der ikke er udtrykkelig lovhjemmel for, at udgifterne helt eller delvis påhviler staten, amtskommunerne eller andre.

...'

Bestemmelserne skal ses i sammenhæng med grundlovens § 76 som har følgende indhold

'Alle børn i den undervisningspligtige alder har ret til fri undervisning i folkeskolen. Forældre eller værger, der selv sørger for, at børnene får en undervisning, der kan stå mål med, hvad der almindeligvis kræves i folkeskolen, er ikke pligtige at lade børnene undervise i folkeskolen.'

Betalingsproblemet

Undervisningsministeriet har som retligt grundlag for opkrævningen af betaling fra forældrene til elevernes deltagelse i lejrskoler, sprogrejser, udflugter osv. henvist til folkeskolelovens § 49 som er citeret ovenfor.

Denne bestemmelse skal sammenholdes med grundlovens § 76 som ligeledes er citeret ovenfor.

I grundlovens § 76 og folkeskolelovens § 2, stk. 1, er princippet om at undervisning af børn i den undervisningspligtige alder skal være vederlagsfri, fastslået. § 76 blev med den nugældende ordlyd indsat ved grundlovsrevisionen i 1953 med henblik på at tilsikre fri undervisning til alle børn.

Tidligere sikrede grundloven ret til fri undervisning af børn af forældre der ikke havde 'evne til at sørge for deres oplærelse', dvs. børn af uformuende forældre.

I bemærkningerne til grundlovsforslagets § 77, der svarede til den senere vedtagne § 76, anførtes følgende

'Paragraffen svarer til den gældende grundlovs § 83.

Den nævnte paragrafs 1. pkt. kan fremkalde det indtryk, at folkeskolen kun er bestemt for den ubemidlede del af befolkningen. I dag lader imidlertid langt den overvejende del af forældrene, også inden for de mere velstillede samfundslag, deres børn undervise i folkeskolen. Undervisning i folkeskolen, således som dennes begreb er fastslået ved folkeskolelov nr. 160 af 18. maj 1937 § 1, er - med enkelte undtagelser vedrørende eksamensmellemskolen - vederlagsfri.

Kommissionen har herefter ment, at skellet i den gældende grundlovs § 83, 1. pkt., mellem forældre, med og uden økonomisk evne til at sørge for deres børns oplærelse, bør slettes ved en bestemmelse om, at alle børn i den undervisningspligtige alder har ret til fri undervisning i folkeskolen.'

(Rigsdagstidende 1952-53, tillæg B, sp. 406f ).

Den juridiske forpligtelse efter § 76 gælder kun børn i den undervisningspligtige alder, og det er i bestemmelsen ikke nærmere anført hvad der forstås ved undervisning, jf. Alf Ross, Dansk Statsforfatningsret, bind 2, 3. udg., ved Ole Espersen, (1980), s. 788f, og Henrik Zahle, Dansk Forfatningsret, 3. udg., (1997), s. 153ff, og Poul Andersen, Dansk Statsforfatningsret, (1954), s. 645. Zahle anfører dog at grundlovens § 76 'ikke (kan) forenes med, at det pålægges forældre at betale for folkeskoleaktiviteter, som er valgfri - men hvor eleven kun kan vælge mellem forskellige skoleaktiviteter' (s. 156).

Grundlovens § 76 indeholder dels en regel der binder såvel administrationen som lovgivningsmagten til at sikre ret til fri undervisning, dels et princip om gratis undervisning som må tages i betragtning ved fortolkningen og udfyldning af skolelovgivningen.

Princippet om vederlagsfri undervisning er i folkeskoleloven fastsat i § 2, stk. 1. Bestemmelsen er citeret ovenfor.

Ifølge lovens § 3, stk. 3, kan folkeskolen 'tilbyde eleverne undervisning i deres fritid'. Ifølge § 50, stk. 1, kan kommunalbestyrelsen kræve betaling af 'forældre til elever, som deltager i undervisning i fritiden efter § 3, stk. 3.'

Spørgsmålet om forældrebetaling blev i lovforslaget omtalt i bemærkningerne til § 49. Det anførtes her

'Bestemmelsen er en videreførelse af den gældende lovs § 40.

Som det følger af grundlovens § 76 skal folkeskolens undervisning af børn i den undervisningspligtige alder være vederlagsfri for forældrene og efter forslagets § 19, der er en uændret videreførelse af den gældende lovs § 17, skal de nødvendige undervisningsmidler stilles vederlagsfrit til rådighed for eleverne. Ifølge den foreslåede bestemmelse omfatter kravet om vederlagsfri undervisning også undervisningen af børn og unge, der er optaget i folkeskolen før undervisningspligtens indtræden og efter undervisningspligtens ophør. Der vil således ikke kunne kræves betaling for folkeskoleelevers deltagelse i den almindelige undervisning. Der vil i henhold til forslaget heller ikke kunne afkræves forældrene betaling i forbindelse med elevernes deltagelse i skolearrangementer, som ikke er frivillige for eleverne.

Med den foreslåede ændring af stk. 1, hvorefter det er alle udgifter til folkeskolens undervisning, der påhviler kommunen, er der ikke tilsigtet nogen realitetsændring i forhold til gældende praksis. Hensigten er alene at præcisere, at en skole, der ønsker det, vil kunne modtage ydelser fra forældre eller andre uden for skolen. Driften af en skole vil dog aldrig kunne baseres på frivillig forældrebetaling eller sponsorering. Kommunen vil desuden aldrig kunne pålægge en skole at modtage nogen form for ydelser.

I stk. 4 foreslås præciseret, at den udgift, som en kommune/amtskommune kan pålægges at betale for en elevs skolegang i henhold til de særskilte regler herom, kan indebære andre udgifter end dem, der direkte er relateret til undervisningen. Dette gælder fx transportudgifter og andre lignende udgifter, der i normalt omfang er knyttet til en elevs skolegang.'

(Folketingstidende 1992-93, tillæg A, sp. 8968f ).

Under uddannelsesudvalgets behandling af lovforslaget rettede klageren henvendelse til udvalget og påpegede at bemærkningerne til § 49 ikke var ganske klare. I den forbindelse redegjorde klageren for ombudsmandens sag fra 1980 og Højesterets dom fra 1983.

Udvalget sendte henvendelsen til Undervisningsministeriet og bad om ministeriets kommentarer hertil. Ministeriet svarede bl.a. følgende

'...

Det er især følgende passus i bemærkningerne til § 49, (A) har indvendinger imod

'...Der vil således ikke kunne kræves betaling for folkeskoleelevers deltagelse i den almindelige undervisning. Der vil i henhold til forslaget heller ikke kunne afkræves forældrene betaling i forbindelse med elevernes deltagelse i skolearrangementer, som ikke er frivillige for eleverne.'

Med denne passus har det været hensigten at udtrykke, at al den undervisning, der er nødvendig for at leve op til de centralt fastsatte formål for de enkelte fag og til de lokalt fastsatte læseplaner, skal være gratis for eleverne og deres forældre. Samtidig udtrykker denne passus, at aktiviteter og arrangementer, der ikke er nødvendige, men som kan være med til at gøre undervisningen mere spændende og afvekslende ikke nødvendigvis skal betales fuldt ud af kommunerne. Medfinansiering af sådanne udgifter må naturligvis foregå i forståelse med forældregruppen.

Den uoverensstemmelse, som (A) mener at se mellem §§ 49 og 50 eksisterer ikke. § 49 siger, at alle udgifter til folkeskolens undervisning påhviler kommunerne, for så vidt der ikke er udtrykkelig lovhjemmel for, at udgifterne påhviler staten, amtskommunerne eller andre.

Det denne bestemmelse siger, er at man kan pålægge andre at betale udgifter til folkeskolens undervisning. Resten af § 49 og § 50 siger, hvilke andre der kan pålægges at betale og i hvilke situationer. Således er det fx pålagt amterne at afholde udgifterne til vidtgående specialundervisning. Men man kan ikke pålægge forældrene at betale for undervisning og heller ikke for skolerejser, ekskursioner mv. Arrantgementer, hvor der forudsættes forældrebetaling, skal derfor være frivillige for eleverne.'

Det er efter min mening ikke ganske klart hvorledes ministeriet forestillede sig at retstilstanden med hensyn til brugerbetaling skulle være.

Princippet om at undervisningen skal være vederlagsfri, er som det ses, fastslået i lovens § 2 - og ikke i § 49. Ligeledes er hjemlen til at opkræve betaling for undervisning der tilbydes elever i deres fritid, indeholdt i § 50. På denne baggrund er det mindre nærliggende - således som Undervisningsministeriet synes at mene - at fortolke § 49 som det retlige grundlag for opkrævning af betaling for udgifter til aktiviteter der ikke kan henregnes til undervisningen i folkeskolen.

Jeg forstår bemærkningerne om forældrebetaling således at det dermed har været tilsigtet at præcisere at den skærpelse af det almindelige hjemmelskrav der er indeholdt i § 49, alene omfatter 'udgifter til folkeskolens undervisning'. Det skærpede hjemmelskrav gælder således ikke ved fordeling af udgifter til andre aktiviteter i folkeskolen.

Det følger imidlertid af det almindelige legalitetsprincip at opkrævning af gebyrer og brugerbetaling af private kræver hjemmel enten i lov, i regler fastsat i henhold til lov eller i en dermed beslægtet retskilde. Er der tale om opkrævning af afgifter og gebyrer, antages det i almindelighed at hjemlen skal være forholdsvis klar såfremt der i opkrævningen ligger et fiskalt element. Er der tale om gebyrer og afgifter til dækning af forvaltningens omkostninger, anerkendes en væsentligt svagere hjemmel, jf. Jon Andersen mfl., Forvaltningsret, (1994), s. 209ff, og den anførte praksis.

I relation til det af klageren rejste spørgsmål foreligger der efter min mening to forskellige retlige problemer

Hvorledes skal ordene 'udgifter til folkeskolens undervisning' i folkeskolelovens § 49 fortolkes?

Foreligger der hjemmel til at opkræve forældrebetaling til dækning af udgifter til andre aktiviteter end undervisning i folkeskolen?

Ad 1) 'Udgifter til folkeskolens undervisning'

Det følger umiddelbart af ordlyden i § 2 og § 49 at forældre ikke uden udtrykkelig lovhjemmel kan pålægges at betale til udgifter til folkeskolens undervisning. I lovens § 50 sammenholdt med § 3, stk. 3, er det udtrykkeligt hjemlet at der kan kræves forældrebetaling for så vidt der tilbydes eleverne undervisning i fritiden.

Klageren har først og fremmest rejst tvivl med hensyn til forældrebetaling for udgifter til aktiviteter der går under betegnelsen sprogrejser, skolerejser, lejrskoler osv. Karakteristisk for de arrangementer der har været forelagt for ministeriet, har været at der er tale om rejser der foregår i undervisningstiden, dvs. i perioder hvor der ellers ville have været skemalagte timer, og som ligger inden for det timetal der som minimum skal tilbydes eleverne som undervisning. Arrangementerne indgår som et led i den almindelige undervisning på den måde at der ofte bruges skemalagte timer til at forberede rejsen og til at bearbejde de oplysninger, indtryk mv. rejsen har givet, ved udarbejdelse af rapporter, diskussioner osv. Arrangementerne fungerer generelt som en uddybning af eller fordybelse i emner inden for folkeskolens undervisningsfag, f.eks. idræt, samfundsfag, sprog, historie, geografi, biologi, kemi osv. Lærerne får løn for deltagelse i arrangementerne.

Disse forhold taler efter min mening for at betegne i hvert fald aktiviteter der på den beskrevne måde har et klart fagligt sigte og er integreret i den del af undervisningen der foregår på skolen, som undervisning.

Det følger af folkeskolelovens § 49 at udgifterne til sådanne aktiviteter ikke kan pålægges andre end primærkommunerne uden at der er udtrykkelig lovhjemmel hertil.

Det står også fast at de beskrevne udflugter, arrangementer osv. ikke tilbydes eleverne i fritiden, og at en eventuel betaling derfor ikke kan afkræves forældrene i henhold til folkeskolelovens § 50.

Jeg må forstå Undervisningsministeriets tilkendegivelser i sagen således at de omhandlede aktiviteter falder uden for undervisningsbegrebet såfremt de tilbydes eleverne (forældrene) frivilligt, dvs. såfremt eleverne (forældrene) kan vælge ikke at deltage, men i stedet modtage anden undervisning.

Jeg har for så vidt forståelse for at ministeriet ved afgrænsningen af hvilke aktiviteter der hører under undervisningsbegrebet, tillægger frivillighed en vis betydning. Jeg må dog anse det for uholdbart at lade dette element være eneafgørende for fastlæggelsen af om en aktivitet er et undervisningstilbud eller ej. For det første fordi loven forudsætter at undervisning kan tilbydes frivilligt, bl.a. uden for undervisningstiden. For det andet fordi et væsentligt element i folkeskolens undervisningstilbud i undervisningstiden udgøres af valgfag. Dertil kommer at gratisprincippet ifølge lovens § 2 gælder uafhængigt af om der er undervisningspligt, dvs. også omfatter elever som ikke har pligt til at modtage undervisning.

Endelig finder jeg det sandsynliggjort ved de i sagen foreliggende konkrete eksempler at det i praksis er vanskeligt at undgå at deltagelse i de tilbudte arrangementer reelt opfattes eller opleves som obligatorisk selv om der foreligger en mulighed for at vælge alternative tilbud. De alternative undervisningstilbud der tilbydes elever hvor forældrene ikke har råd til at lade dem deltage, vil ofte være ad hoc-prægede (særligt læsemateriale) eller mindre attraktive (deltagelse i undervisningen i en anden klasse), ligesom disse elever vil have et mindre udbytte af den del af den skemalagte undervisning der udgør forberedelse til eller efterbearbejdning af rejsens indhold, end de øvrige elever.

Ministeriets stærkt begrænsende fortolkning af udtrykket 'undervisning' måtte efter min mening for at kunne anerkendes have sikker støtte enten i lovteksten eller i bestemmelsens forhistorie.

En sådan støtte finder jeg ikke foreligger. De citerede lovforslagsbemærkninger forholder sig ikke udtrykkeligt til lejrskoler mv., ligesom bemærkningerne blot slår fast at forældre ikke kan afkræves betaling i forbindelse med 'elevernes deltagelse i skolearrangementer, som ikke er frivillige for eleverne'. Denne generelt holdte bemærkning omfatter efter sit indhold en lang række aktiviteter, f.eks. afholdelse af skolefester, sommerudflugter osv. Jeg finder derfor ikke at bemærkningerne har haft en sådan klarhed at det kan underbygge en så indskrænkende fortolkning af begrebet 'undervisning' som ministeriet har givet udtryk for.

Heller ikke forhistorien i øvrigt til § 49 kan begrunde en sådan fortolkning.

Ombudsmanden henstillede i den sag der er omtalt i beretningen for 1980, s. 345, til Undervisningsministeriet at overveje en ændring af folkeskoleloven således at der blev tilvejebragt en lovgivningsmæssig afklaring af begrebet forældrebetaling for elevernes deltagelse i lejrskoleophold, skolerejser, udsendelse i praktik eller lignende. Usikkerheden hidrørte efter ombudsmandens opfattelse bl.a. fra at den dagældende lovs § 40 ikke var ganske klar. Stk. 1 var identisk med den nugældende lovs § 49, stk. 1, bortset fra at der i stedet for 'udgifter til folkeskolens undervisning' stod 'alle udgifter til folkeskolen'. Ombudsmandens henstilling blev afgivet i 1981, og den konkrete sag blev endeligt afgjort af Højesteret i 1983.

I anledning af ombudsmandens henstilling stillede Folketingets Uddannelsesudvalg den 4. maj 1981 undervisningsministeren følgende spørgsmål (Alm. del/S - bilag 69)

'Under hensyn til retsudvalgets skrivelse med bilag af 27. april til uddannelsesudvalget (alm. del/S - bilag 66) ønskes det oplyst, hvorvidt ministeren agter at følge den henstilling, som er indeholdt i ombudsmandens skrivelse til retsudvalget af 17. februar og foreslår en ændring af folkeskoleloven, således at der skabes klarhed om forældrebetaling for elevernes deltagelse i skolerejser, lejrskoleophold og praktik'.

Ministeren svarede den 27. maj 1981 således

'Undervisningsministeriet overvejer foreløbig ikke i anledning af ombudsmandens afgørelse at foretage ændringer i folkeskoleloven vedrørende forældrebetaling for elevernes deltagelse i lejrskoleophold, ekskursioner, skolerejser m.v.

Ministeriet overvejer imidlertid ved lejlighed at udsende en 'undervisningsvejledning' om lejrskoleophold m.v. Denne vil i givet fald blive forsynet med retningslinier om forældrebetaling for de nævnte aktiviteter.

Det tilføjes, at der er udtaget stævning mod undervisningministeriet i sagen, samt at sagen inkamineres for landsretten den 27. maj 1981'.

Heller ikke Højesterets dom i 1983 gav ministeriet anledning til ændring af loven.

Der er ikke i lovforslagsbemærkningerne i forbindelse med lovændringen i 1992-93 redegjort for ombudsmandsudtalelsen og Højesterets dom.

Tilføjelsen af ordet 'undervisning' er således ikke blevet præsenteret for Folketinget på en sådan måde at det kan begrunde at den blev opfattet som et præciserende (og begrænsende) element i lovens princip om at undervisningen er vederlagsfri.

Det er sammenfattende min opfattelse at den afgrænsning af begrebet 'udgifter til folkeskolens undervisning' som ministeriet har givet udtryk for, bygger på en snævrere fortolkning af lovens §§ 2 og 49, stk. 1, end ordlyden og lovens forarbejder giver støtte for.

Ad 2

Det følger af det almindelige legalitetsprincip at også forældrebetaling til dækning af udgifter der ikke kan henregnes til folkeskolens undervisning, skal have hjemmel.

Er der tale om frivillige aktiviteter der tilbydes eleverne som en ekstraydelse i forhold til den egentlige undervisning, må udgangspunktet være at der ikke kræves udtrykkelig lovhjemmel til opkrævningen. Det er dog en forudsætning at der ikke opkræves større beløb end dem der er knyttet til den enkelte elevs deltagelse i sådanne aktiviteter.

Bortset fra § 50 om betaling for undervisning i fritiden ses folkeskoleloven ikke at indeholde regler om forældrebetaling.

Således som lovforslagsbemærkningerne til § 49 er formuleret, finder jeg ikke at det kan antages at § 50 er udtryk for udtømmende regulering af de tilfælde hvor forældrene kan afkræves betaling. Der kan således ikke sluttes modsætningsvis fra bestemmelsen.

På den anden side mener jeg heller ikke at Undervisningsministeriet har ret i at hjemlen til forældrebetaling for udgifter der ikke vedrører undervisningen, kan støttes på en modsætningsslutning fra § 49. At en udgift falder uden for § 49, er med andre ord ikke ensbetydende med at det kan pålægges forældrene at deltage i afholdelsen.

Vurderingen af om og i hvilken udstrækning der kan afkræves forældrebetaling for udgifter til elevernes deltagelse i den del af folkeskolens udgifter der ikke vedrører undervisningen, må derfor afgøres på et lidt bredere retligt grundlag.

Vurderingen må efter min mening bero på hvor nært den pågældende aktivitet er knyttet til den egentlige undervisning, hvor stor en andel af udgifterne der dækkes ved brugerbetaling, om aktiviteten er et frivilligt tilbud til eleverne, og størrelsen af de beløb der opkræves.

Det må endvidere - med betydelig vægt - tages i betragtning at der gælder et princip om vederlagsfri undervisning i folkeskolen, og at dette princip ikke alene er fastslået i folkeskolelovens § 2, men yderligere er knæsat i grundlovens § 76. Ved den konkrete stillingtagen til om en udgift kan kræves dækket med forældrebetaling, må det bl.a. sikres at der ikke derved sker en udhuling af gratisprincippet. Denne betragtningsmåde må i hvert fald føre til at der er en overgrænse for hvilke beløb forældre kan afkræves i forbindelse med elevernes deltagelse i folkeskoleaktiviteter, samt at der er en grænse for hvilke typer af aktiviteter der kan kræves forældrebetaling til.

Undervisningsministeriets tilsyn med spørgsmålet om brugerbetaling

Folkeskolelovens §§ 52 og 56 har følgende indhold

' § 52 . Undervisningsministeren kan fastsætte almindelige regler om foranstaltninger til fremme af god orden i skolerne, herunder regler om overflytning af elever til andre skoler i kommunen og regler om overflytning af elever i 10. klasse til andre uddannelses- og beskæftigelsesforanstaltninger. Undervisningsministeren kan endvidere fastsætte regler om skolernes tilsyn med eleverne i skoletiden.'

' § 56 . Undervisningsministeren kan til varetagelse af bl.a. lovgivnings- og vejledningsfunktioner forlange enhver oplysning, som ministeren skønner nødvendig til udførelse af disse opgaver, meddelt af kommunalbestyrelsen og amtsrådet.'

Der er ikke udtrykkelige regler om Undervisningsministeriets tilsyn med kommunernes efterlevelse af lovgivningen i forbindelse med folkeskolens drift.

I en række henseender har ministeren bemyndigelse til at fastsætte nærmere administrative regler, jf. bl.a. lovens § 4, stk. 1, § 9, stk. 6, § 14, stk. 8, § 15, stk. 2, § 16, stk. 2, § 17, stk. 2, § 19 a og § 26, stk. 7. Endvidere er undervisningsministeren blevet tillagt beføjelse til at træffe afgørelse i en række konkrete sager. Ud over § 52 kan nævnes §§ 29 og 55.

Det må antages at ministeriet herudover har et ulovbestemt ressorttilsyn med folkeskolen, og at ministeriets udtalelser i denne sag er afgivet som et led i dette tilsyn. I overensstemmelse med hvad der i almindelighed antages at gælde for ressorttilsynet, har ministeriet herefter pligt til at reagere såfremt der fremkommer oplysninger der kan være udtryk for at der består ulovlige forhold, eller at det generelle niveaukrav i ministeriets lovgivning ikke opfyldes. På grundlag af det ulovbestemte tilsyn kan ministeriet alene fremkomme med udtalelser og henstillinger. Ministeriet kan ikke som et led i dette tilsyn ændre kommunale afgørelser, ligesom ministeriet ikke har egentlige sanktionsmuligheder. I anledning af konstaterede ulovligheder kan ministeriet henlede det kommunale tilsyns opmærksomhed på forholdet. Ligeledes vil ministeriet kunne vejlede en borger i forhold til hvem der træffes ulovlige afgørelser, om muligheden for at anlægge retssag. Endvidere vil ministeren have mulighed for at tage initiativ til at regelgrundlaget ændres, jf. Karsten Loiborg mfl., Forvaltningsret (1994), s. 660, og Folketingets Ombudsmands beretning for året 1994, s. 296ff.

Det fremgår af de foreliggende oplysninger at ministeriet - ud over gennem klagerens generelle henvendelse om forældrebetalingsspørgsmålet - har fået flere henvendelser om konkrete sager om forældrebetaling. Nogle af disse sager har tydeligt illustreret at der i kommunerne synes at herske usikkerhed om retstilstanden, og at visse kommuner synes at mene at der kan kræves forældrebetaling i videre omfang end ministeriet har givet udtryk for.

Disse oplysninger burde efter min opfattelse have fået Undervisningsministeriet til at overveje at indhente oplysninger om de konkrete sager, f.eks. om hvilke beløb forældrebetalingen skal dække, om aktiviteterne nu også har været frivillige osv, samt til at præcisere hvilke udgifter der ikke kan opkræves betaling for. Endvidere burde ministeriet have søgt at klargøre retstilstanden, f.eks. ved som lovet i ministerens svar i 1981 til Folketingets Uddannelsesudvalg at udarbejde en vejledning om spørgsmålet.

Det havde endvidere været nærliggende om ministeriet havde forsøgt, eksempelvis gennem indhentelse af oplysninger i henhold til folkeskolelovens § 56, at skaffe sig overblik over kommunernes praksis med hensyn til pålæggelse af forældrebetaling, herunder oplysning om forældrebetalingens omfang.

Jeg finder det imidlertid ikke tilstrækkeligt til sikringen af at der ikke ulovhjemlet opkræves forældrebetaling, at ministeriet i en årrække har besvaret konkrete henvendelser fra forældreorganisationer mv. om brugerbetalingsspørgsmålet med i alt væsentligt den samme generelt formulerede gengivelse af ministeriets retsopfattelse.

Jeg ser herved bort fra at ministeriets opfattelse som anført bygger på en snævrere fortolkning af begrebet 'undervisning' end lovens ordlyd og forarbejderne efter min mening giver støtte til.

Samlet konklusion

Jeg er derfor indstillet på at henstille til ministeriet at det tager initiativ til at der gennemføres en lovændring hvorved det præciseres om og i hvilket omfang forældre kan afkræves betaling til de her omhandlede udgifter."

Undervisningsministeriet havde i en række sager afgivet vejledende udtalelser vedrørende forældrebetalingsspørgsmålet. Udtalelserne havde typisk følgende indhold

"Lejrskoler og skolerejser indgår ikke som tilbud i den almindelige undervisning, som skolerne er forpligtet til at tilbyde eleverne. Det er således frivilligt for kommunerne/skolerne, om sådanne arrangementer skal være en del af undervisningen. Hvis man lokalt beslutter, at lejrskoler m.v. skal være en del af folkeskolens almindelige undervisning, er der (principielt) mødepligt, og arrangementet skal være gratis for eleverne. I praksis godkendes det dog, at eleverne kan bidrage til f.eks. forplejningen.

Herudover har der gennem tiderne udviklet sig den praksis, at det lokalt aftales, at skolerne udover den almindelige undervisning kan tilbyde f.eks. lejrskoler og skolerejser mod, at forældrene helt eller delvist afholder udgifterne hertil. Der henvises i den forbindelse til den tidligere folkeskolelovs bestemmelse om, at den enkelte klasses undervisning midlertidigt kan indstilles med henblik på elevernes deltagelse i f.eks. skolerejser. Bestemmelsen er afløst af en udvidelse af skolebestyrelsens kompetence til at fastsætte nærmere principper for undervisningens ordning og fællesarrangementer for eleverne i skoletiden.

Sådanne arrangementer, der ligger udenfor den almindelige undervisning, beror på, hvad der lokalt kan skabes enighed om, og ministeriet er af den opfattelse, at folkeskoleloven ikke er til hinder for, at skolen kan forestå og evt. give tilskud til disse arrangementer ‑ under forudsætning af, at ingen af forældrene tvinges til at bidrage økonomisk, og ingen af eleverne forpligtes til at deltage. De elever, der ikke ønsker at deltage i arrangementet, har ret og pligt til i stedet at deltage i anden undervisning.

Lejrskoler og skolerejser, der ligger uden for den almindelige undervisning, antages således at kunne finde sted indenfor de rammer, som kommunalbestyrelsen har fastsat, og indenfor de principper den enkelte skolebestyrelse har vedtaget.

..."

I en skrivelse af 2. oktober 1997 fremsatte Undervisningsministeriet bemærkninger til min foreløbige redegørelse. Ministeriet anførte følgende

"Ombudsmanden angiver i redegørelsen..., at der efter Ombudsmandens mening ligger to retlige problemer i det rejste spørgsmål. Ministeriet er enig i den første problemstilling. Den anden problemstilling...giver ministeriet anledning til at bemærke følgende: Vi er fuldt klar over, at der ikke i folkeskoleloven er hjemmel til at modtage frivillige bidrag fra forældrene. Forældrene vil imidlertid aldrig kunne afkræves - dvs. mod deres vilje kunne blive pålagt - at betale for deres børns deltagelse i skolens aktiviteter ud over de tilfælde, der er nævnt i folkeskolelovens § 50. Bidrag fra forældrene til lejrskoler og skolerejser beror derfor på en frivillig aftale skole og forældre imellem. Vi er derfor af den opfattelse, at der ikke kræves hjemmel i loven til for en kommune eller skole at kunne modtage denne form for bidrag, herunder også gaver og andre former for sponsorering.

Hvis Ombudsmanden er enig heri, skal ministeriet anmode om, at den endelige redegørelse bliver affattet i overensstemmelse hermed.

Ministeriet er enig med Ombudsmanden i, at spørgsmålet om forældrebetaling ikke er tilstrækkeligt klart, og at der bør ske en afklaring af, hvornår og i hvilket omfang forældre kan afkræves betaling til udgifter i forbindelse med elevers deltagelse i skolerejser, lejrskoler mv. Ministeriet vil derfor tage initiativ til at udarbejde et forslag til lov om ændring af folkeskoleloven med henblik på fremsættelse i den kommende folketingssamling.

Endvidere vil det blive overvejet, om der efterfølgende skal udarbejdes en vejledning, der udfyldende beskriver de nærmere betingelser for afholdelse af skolerejser og lejrskoler mv.

Endelig kan det oplyses, at ministeriet vil orientere kommunerne om ombudsmandens endelige redegørelse og ministeriets opfølgning herpå."

Den 20. november 1997 udtalte jeg følgende i en endelig redegørelse

"Som det ses, er ministeriet enig i at der ikke i folkeskoleloven er hjemmel til opkrævning af forældrebidrag til elevernes deltagelse i lejrskoler mv.

Derimod mener ministeriet at hjemmelen for at der opkræves forældrebetaling, har været frivillig aftale mellem skole og forældre.

Denne bemærkning har jeg forstået således at den tager sigte på om betalingen for elevers deltagelse i aktiviteterne sker på frivilligt grundlag.

I min foreløbige redegørelse har jeg givet udtryk for at mindre beløb til dækning af udgifter der kan relateres direkte til den enkelte elevs deltagelse i lejrskoler mv., har kunnet opkræves på ulovbestemt grundlag. Ved bedømmelsen af i hvilken udstrækning forældrebetaling kan opkræves på et sådant grundlag, pegede jeg på at der må tages hensyn til hvor tæt den pågældende aktivitet er knyttet til den egentlige undervisning, hvor stor en andel af udgifterne der dækkes ved brugerbetaling, om aktiviteterne er et frivilligt tilbud til eleverne, størrelsen af de beløb der opkræves, samt hensynet til at princippet om vederlagsfri undervisning i folkeskolen ikke udhules.

Denne opfattelse må jeg opretholde, og jeg forstår ministeriets udtalelse således at ministeriet ikke er uenig heri.

Jeg er enig med ministeriet i at skolen som udgangspunkt er berettiget til at modtage bidrag der betales på frivillig basis af forældre og andre - også bidrag der betales til dækning af lejrskoleophold, sprogrejser osv.

Uden at fremkomme med en endelig stillingtagen til det nævnte spørgsmål finder jeg dog at burde pege på at der under visse omstændigheder kan være knyttet retlige betænkeligheder til modtagelse af sådanne ydelser. Især må det sikres at sådanne gaver ikke kan opfattes som en omgåelse af lovgivningens regler om begrænset adgang til at pålægge forældrebetaling. Frivillige bidrag må endvidere ikke modtages såfremt de med hensyn til størrelse, betalingstidspunkt, betalingsmåde og vilkår for modtagelse vil kunne fremtræde som betaling for ikke sagligt begrundede særydelser.

Sammenfattende er det min opfattelse at der har kunnet rejses berettiget tvivl om hvorvidt forældrebetaling i alle de beskrevne tilfælde fra praksis har haft den fornødne hjemmel.

Jeg forstår at ministeriet er enig med mig i at hjemmelsgrundlaget bør gøres klarere, og at ministeriet derfor vil tage initiativ til at udarbejde et forslag til lov om ændring af folkeskoleloven med henblik på fremsættelse i denne folketingssamling.

Herefter finder jeg ikke at burde foretage mig videre vedrørende dette spørgsmål.

Jeg har udbedt mig underretning om hvad der sker med lovforslaget.

Jeg må ligeledes fastholde mine foreløbige bemærkninger om ministeriets udøvelse af det ulovbestemte ressorttilsyn. Jeg har noteret mig at ministeriet vil orientere kommunerne om min endelige redegørelse, samt bemærkningerne om ministeriets opfølgning heraf. Ministeriet vil endvidere overveje om der skal udarbejdes en vejledning der uddybende beskriver de nærmere betingelser for afholdelse af skolerejser og lejrskoler mv.

En detaljeret vejledning i tilslutning til en ændring af folkeskoleloven anser jeg for overordentlig nyttig, og jeg har derfor henstillet til ministeriet at en sådan udarbejdes. Jeg har endvidere meddelt ministeriet at jeg går ud fra at ministeriet - ud over at orientere generelt om min endelige redegørelse - i besvarelsen af konkrete henvendelser inddrager de synspunkter jeg har givet udtryk for.

Jeg har underrettet Folketingets Retsudvalg om sagen."

Undervisningsministeriet fremsendte den 20. januar 1998 til mig til orientering et eksemplar af et orienteringsbrev til alle kommuner og amtskommuner mv. vedrørende betalingsspørgsmålet.

Ved brev af 27. januar 1998 meddelte jeg ministeriet at jeg tog det oplyste til efterretning, og udbad mig fortsat underretning om hvad der skete med forslaget til lov om ændring af folkeskoleloven.

Resumé

En far rettede henvendelse til ombudsmanden om problemer vedrørende brugerbetaling i folkeskolen. Han pegede på at det var en udbredt praksis at der i forbindelse med bl.a. lejrskoler opkrævedes betaling af forældrene for elevernes deltagelse. Ombudsmanden bad Undervisningsministeriet om en udtalelse i anledning af henvendelsen.

Undervisningsministeriet meddelte ombudsmanden at det var ministeriets opfattelse at der var hjemmel i folkeskoleloven til at opkræve betaling fra forældrene til elevernes deltagelse i de nævnte aktiviteter, idet aktiviteterne ikke kunne henregnes til undervisning.

Ombudsmanden udtalte i sin foreløbige redegørelse at da aktiviteterne typisk ville have et klart fagligt sigte og være en integreret del i den undervisning der foregår på skolen, måtte de betegnes som undervisning. Der var således ikke hjemmel i folkeskoleloven for at pålægge forældrene udgifterne for afholdelsen af arrangementerne. Desuden udtalte ombudsmanden at det fulgte af det almindelige legalitetsprincip at også forældrebetaling til dækning af udgifter der ikke kan henregnes til folkeskolelovens undervisning, skal have hjemmel - en hjemmel der dog ikke behøver at være udtrykkelig lovhjemmel.

Ministeriet erklærede sig enig i at der ikke i folkeskoleloven var hjemmel til opkrævning af forældrebetaling for elevernes deltagelse i lejrskoler mv. og at hjemmelsgrundlaget burde afklares. Ministeriet ville derfor tage initiativ til at udarbejde et forslag til lov om ændring af folkeskoleloven. Derimod var det ministeriets opfattelse at der ikke kræves hjemmel for at en kommune eller skole modtager bidrag fra forældrene der beror på en frivillig aftale.

I sin endelige redegørelse opretholdt ombudsmanden de synspunkter med hensyn til hjemmelsgrundlaget for forældrebetaling som var fremsat i den foreløbige redegørelse. For så vidt angik ministeriets henvisning til at opkrævningen kunne have grundlag i en frivillig aftale mellem skole og forældre, bemærkede ombudsmanden at der gjaldt visse retlige grænser for skolernes mulighed for modtagelse af frivillige bidrag. Under hensyn til at ministeriet ville afklare hjemmelsgrundlaget, fandt ombudsmanden ikke grundlag for at foretage sig videre vedrørende spørgsmålet og udbad sig underretning om hvad der skete med lovforslaget. (J.nr. 1995-2440-710).