Patientklagenævnets delegation til nævnets sekretariat i sager om afslag på genoptagelse

Patientklagenævnets delegation til nævnets sekretariat i sager om afslag på genoptagelse

På baggrund af nogle konkrete sager klagede Foreningen A den 10. september 1996 til mig over Sundhedsvæsenets Patientklagenævns praksis hvorefter beslutningen om at afslå en genoptagelsesanmodning - på grund af manglende nye og væsentlige oplysninger - ved delegation er henlagt til nævnets sekretariat.

Foreningen anførte bl.a.

"...

(Foreningen A) finder ovennævnte delegation af

kompetence ulovlig. Det gælder både for så vidt angår delegation af kompetence til at imødekomme og afslå en genoptagelsesanmodning.

En imødekommelse eller et afslag på at genoptage behandlingen af en sag er en forvaltningsretlig afgørelse, der får retsvirkninger efter sit indhold. En sådan afgørelse bør derfor træffes af det organ, der normalt har kompetence til at træffe afgørelserne. Afgørelsen bør derfor træffes på et nævnsmøde med deltagelse af de personer, som i henhold til lovgivningen har til opgave at træffe de afgørelser, der henhører under nævnets kompetence.

Det fremgår af § 17, stk. 1, i lov om sundhedsvæsenets centralstyrelse, at nævnet ved afgørelsen af den enkelte sag skal sammensættes af en formand eller næstformand, 2 beskikkede medlemmer samt 2 medlemmer afhængig af sagens faglige karakter.

Af § 3 i bekendtgørelse om forretningsorden for Sundhedsvæsenets Patientklagenævn fremgår det, at nævnet udøver sin virksomhed i møder. Der foreligger en kompetencepræcisering ved at anføre, at afgørelserne træffes på møder. Ifølge § 3, stk. 2, kan visse afgørelser dog delegeres til formanden, men ikke til sekretariatet. Formodningen går derfor generelt imod delegation til sekretariatet. En patientklage behandles af én instans, Patientklagenævnet. Særligt grundet det forhold, at Patientklagenævnets afgørelser ikke kan påklages til anden administrativ myndighed, bør afslag på genoptagelse træffes på et nævnsmøde, hvor nævnsmedlemmerne tager stilling til sagen.

...

Patientklagenævnet anfører i sit brev af 3. april 1996, at nævnets sekretariat ligeledes afgør, hvorvidt en sag falder ind under nævnets kompetence. En anmodning om genoptagelse af behandlingen af en sag angår imidlertid sagens substans og er derfor af en helt anden karakter, hvorfor der ikke kan analogiseres her.

...

(Foreningen A) er af den opfattelse, at det kun er selve nævnet, der kan afgøre, om der er fremkommet væsentlige nye oplysninger, der kan berettige til genoptagelse af sagens behandling. Det er nævnet, der har truffet afgørelsen, hvorfor det kun er nævnet, der kan afgøre om der - i forhold til den allerede trufne afgørelse - er fremkommet for sagen væsentlige nye oplysninger.

(Foreningen A) vil i forbindelse hermed henvise til skattestyrelsesloven, hvorefter skatteankenævnene kan genoptage behandlingen af en sag, jf. § 22. For så vidt angår et afslag kan dette påklages til Landsskatteretten. Det følger heraf, at et afslag er en afgørelse, som behandles af nævnet og ikke af sekretariatet.

Endvidere fremgår det af § 10, stk. 2 og 3, i bekendtgørelse om forretningsordenen for Skatteankenævnet, at sekretariatet afgiver indstilling til nævnet, om der skal gives afslag på en genoptagelsesanmodning, hvorefter nævnet behandler sagen på et nævnsmøde.

(Foreningen A) er af den opfattelse, at der kræves lovhjemmel, såfremt Patientklagenævnet skal kunne delegere ovennævnte kompetence til sekretariatet. En sådan hjemmel er der ikke i lovgivningen, hvorfor det må konstateres, at den af Patientklagenævnet fulgte praksis ikke er udtryk for lovmæssig forvaltning.

..."

Foreningen sammenfattede klagepunktet således

"...

[Kan] Patientklagenævnets sekretariat af egen drift eller på begæring .. træffe beslutning om genoptagelse til realitetsbehandling af en af Patientklagenævnet tidligere afgjort sag eller afvise begæring herom."

Ved brev af 23. september 1996 bad jeg Sundhedsvæsenets Patientklagenævn om en udtalelse i anledning af klagen og om udlån af sagens akter.

I sin udtalelse af 11. marts 1997 redegjorde patientklagenævnet - i relation til spørgsmålet om sekretariatets afgørelseskompetence ved anmodninger om genoptagelse - for forarbejderne til § 13, stk. 2, i lov om sundhedsvæsenets centralstyrelse m.v. hvorefter patientklagenævnets afgørelser er endelige. Nævnet skrev således

"[...] I de almindelige bemærkninger til forslag til lov om Sundhedsvæsenets Centralstyrelse (L 58 fremsat 29. oktober 1986) er der under punkt 4.7 anført følgende

'Efter ordningen vil nævnets afgørelser være endelige, og kan således ikke, ej heller af vedkommende medicinalperson, indbringes for højere administrativ myndighed. De indklagede medicinalpersoners retssikkerhed må i den forbindelse anses for tilstrækkeligt tilgodeset gennem nævnets sammensætning med bl.a. 2 faglige repræsentanter og et juridisk formandsskab. Hertil kommer, at strengere sanktioner i form af bøde, hæfte m.v. efter lovgivningen (bl.a. de respektive autorisationslove) henhører under den sædvanlige offentlige anklagemyndighed'.

Af bemærkningerne til lovens § 13, stk. 2, (lovforslagets § 14, stk. 2) fremgår

'Nævnets beslutninger er, jfr. stk. 2, administrativt set endelige. Det vil herefter alene være et domstolsanliggende at behandle sagerne påny. Der kan dog i sager, som nævnet tidligere har behandlet, senere blive afdækket nye og for sagens afgørelse væsentlige forhold. I sådanne tilfælde åbner almindelig retspraksis adgang for, at nævnet kan genoptage behandlingen af sagen. Bestemmelse herom må træffes af nævnet. Da adgangen erfaringsmæssigt kan give anledning til mange nye henvendelser, forudsættes det, at sager kun genoptages, hvor de nye forhold skønnes at kunne resultere i et væsentligt ændret resultat.'

..."

Patientklagenævnet henviste endvidere til sin forretningsorden (bek. nr. 631 af 5. juli 1994) hvorefter nævnet kan tage en sag som er afgjort af nævnet, op til fornyet behandling og afgørelse hvis der er nye og for sagens afgørelse væsentlige oplysninger.

"...

I patientklagesager er der imidlertid altid mindst 2 parter med modsatrettede interesser, og en nævnsafgørelse vil dermed altid gå en af parterne imod. Dette indebærer - således som det også er forudsagt i forarbejderne til centralstyrelsesloven - at nævnet modtager et stort antal anmodninger om genoptagelse af afgjorte sager.

Hyppigt er en genoptagelsesbegæring alene begrundet i, at den part, afgørelsen går imod, er uenig i nævnets vurdering, medens begæringen ikke indeholder faktiske oplysninger, som ikke allerede forelå forud for nævnets afgørelse. Henset til at der er tale om partstvister, ville det være i klar modstrid med intentionerne bag genoptagelsesreglen i bekendtgørelsen om forretningsorden for Patientklagenævnet og med forvaltningsretlige synspunkter, såfremt sådanne genoptagelsesbegæringer blev imødekommet.

Siden etableringen af Patientklagenævnet i 1988 har det altid været overladt til Patientklagenævnets sekretariat i første omgang at vurdere, om de oplysninger, der måtte fremkomme i en af nævnet afgjort sag, må anses for nye og væsentlige, således at der kan være grundlag for, at nævnet genoptager sagen til fornyet realitetsafgørelse. Der kan herved siges at være sket en delvis delegation til patientklagenævnets sekretariat, idet sekretariatet kan afvise at genoptage behandlingen med henvisning til, at der ikke er fremkommet nye og væsentlige oplysninger.

I de tilfælde, hvor sekretariatet finder anledning til at genoptage sagsbehandlingen i en afgjort sag som følge af, at der er fremkommet nye oplysninger, som muligvis kan føre til en ændret vurdering i nævnet, vil sagen blive forelagt for nævnet i et nævnsmøde. Nævnet kan imidlertid under det nye nævnsmøde afvise at genoptage sagen til fornyet realitetsafgørelse, hvis nævnet ikke finder, at betingelserne herfor er opfyldt.

Med andre ord er det fortsat overladt til nævnet og ikke til sekretariatet at genoptage en sag til fornyet realitetsafgørelse.

Opgavefordelingen som ovenfor beskrevet har været helt nødvendig af praktiske og arbejdsmæssige grunde.

I 1995 og 1996 har Patientklagenævnet således modtaget begæringer om genoptagelse i, hvad der svarer til 19-20% af de afgjorte sager (i 201 og 223 sager i henholdsvis 1995 og 1996). Heraf er sagsbehandlingen i henholdsvis 5% og 8% af sagerne blevet genoptaget. Det ville derfor indebære en meget betydelig forøgelse af arbejdsbyrden for nævnet (10-11 ekstra nævnsmøder om året) og en deraf følgende forlængelse af sagsbehandlingstiden i Patientklagenævnet, såfremt enhver begæring om genoptagelse skulle behandles i et nævnsmøde, hvorved bemærkes, at der ikke er mulighed for at sætte begrænsninger for, hvor ofte en part kan begære en sag genoptaget.

I sekretariatet behandles anmodninger om genoptagelse af juridiske og lægelige sagsbehandlere, som endvidere vil kunne rådføre sig med de til Patientklagenævnet knyttede særligt sagkyndige konsulenter med speciale inden for de specifikke sundhedsfaglige områder. Sagsbehandlerne er i besiddelse af samtlige akter i sagerne og har derfor den fornødne baggrund for at vurdere, om en faktisk oplysning i en genoptagelsesbegæring er ny. Med akterne, herunder de sagkyndige konsulentvoteringer indhentet inden nævnsmødet og med muligheden for en efterfølgende forelæggelse for den sagkyndige konsulent, råder sekretariatets sagsbehandlere også i langt de fleste tilfælde over ekspertisen til at vurdere, om der er en vis sandsynlighed for, at den ny oplysning er væsentlig. Hvis sagsbehandleren ikke finder at kunne udelukke, at en ny oplysning vil føre til et ændret resultat, vil sagen blive forelagt for nævnet.

For så vidt angår (Foreningen A)'s bemærkninger om, at en påtale fra Patientklagenævnet er af særdeles indgribende karakter, skal nævnet for en god ordens skyld oplyse, at nævnets sanktionsmuligheder er begrænset til at udtale kritik. Endvidere behandles erstatningsspørgsmål angående behandlinger på offentlige sygehuse ikke af domstolene men af Patientforsikringsforeningen, som træffer afgørelser helt uafhængigt af Patientklagenævnet og efter ganske andre regler. I de enkelte erstatningssager, der fortsat henhører under domstolene, vil parterne fortsat kunne anmode om, at sagen forelægges Retslægerådet, uanset om Patientklagenævnet måtte have truffet afgørelse i sagen.

Endelig skal det bemærkes, at der ikke i Patientklagenævnets lovgrundlag findes regler svarende til de af (Foreningen A) anførte om skatteankenævnene, som forudsætter en egentlig nævnsbehandling af alle begæringer om genoptagelse.

..."

I sine bemærkninger til nævnets udtalelse anførte foreningen følgende

"...

Baggrunden for en anmodning om genoptagelse vil naturligt være, at afgørelsen går parten imod. Afgørende for, om anmodningen skal imødekommes, må være, hvilke argumenter der fremføres til støtte for genoptagelse, og det er i bemærkningerne anført, at en afgørelse kan genoptages. Det forhold, at sekretariatet alene forelægger nævnet sager, som skønnes egnede til genoptagelse, indebærer, at nævnet ikke overlades fuld kompetence til at træffe afgørelse i alle sager vedrørende genoptagelse.

...

Der fremføres praktiske årsager som argumentation for, at sekretariatet egenhændigt træffer afgørelse om genoptagelse. Hertil kan det anføres, at praktiske grunde ikke bør være et argument for at slække på retssikkerheden. [...]"

Foreningen A har den 14. august 1997 meddelt at foreningen ikke har yderligere bemærkninger.

Ombudsmandens udtalelse

" 1. Klagen

Patientklagenævnet har i sit brev af 11. marts 1997 oplyst at der - gennem praksis - er sket en delegation af kompetence fra nævnet til sekretariatet, idet sidstnævnte kan afslå anmodninger om en sags genoptagelse.

Da der efter det oplyste alene er tale om delegation af kompetence til at afslå anmodning om genoptagelse, vil jeg koncentrere mig om dette spørgsmål.

Foreningen har gjort gældende at det i loven om sundhedsvæsenets centralstyrelse m.v. er forudsat at alle materielle afgørelser træffes i nævnets plenum. Bl.a. af retssikkerhedsmæssige grunde skal der efter foreningens opfattelse lovhjemmel til for at nævnet kan delegere afgørelseskompetence til sit sekretariat.

Patientklagenævnet har bl.a. anført at der ikke i nævnets lovgrundlag findes regler som forudsætter en egentlig nævnsbehandling af alle begæringer om genoptagelse.

Som yderligere begrundelse for at anse delegationen for lovlig har nævnet bl.a. henvist til at det ville være i klar modstrid med intentionerne bag genoptagelsesreglen i bekendtgørelsen om forretningsordenen for patientklagenævnet og med forvaltningsretlige synspunkter såfremt alle genoptagelsesbegæringer blev imødekommet. Det ville desuden betyde en væsentlig forøgelse af nævnets arbejdsbyrde hvis alle genoptagelsesbegæringer skulle behandles i nævnet. Endelig forstår jeg at det er nævnets opfattelse at sekretariatet ved genoptagelsesanmodninger har mulighed for at oplyse sagerne på en sådan måde at hensynet til retssikkerheden ikke taler afgørende imod en sådan ordning.

2. Lovgrundlaget mv.

Reglerne om Sundhedsvæsenets Patientklagenævn fremgår af kapitel 3 i lov nr. 397 af 10. juni 1987 (senest ændret ved lov nr. 503 af 30. juni 1993) om sundhedsvæsenets centralstyrelse m.v. Efter denne lovs § 13, stk. 2, kan nævnets afgørelser ikke indbringes for anden administrativ myndighed.

Lovens § 16 indeholder regler om udpegningen af medlemmerne af nævnet og har følgende ordlyd

'Patientklagenævnet består af en formand og et af indenrigsministeren fastsat antal næstformænd og beskikkede medlemmer.

Stk. 2. Indenrigsministeren udpeger nævnets formand og næstformænd, som skal opfylde de almindelige betingelser for at kunne beskikkes som landsdommer.

Stk. 3. Indenrigsministeren beskikker et antal medlemmer, der ikke samtidig må være medlem af noget kommunalt råd, således

6 medlemmer beskikkes efter indhentet udtalelse fra Amtsrådsforeningen i Danmark

1 medlem beskikkes efter indhentet udtalelse fra Københavns kommune

1 medlem beskikkes efter indhentet udtalelse fra Frederiksberg kommune

8 medlemmer beskikkes efter indhentet udtalelse fra De Samvirkende Invalideorganisationer.

Stk. 4. Indenrigsministeren beskikker for hvert fagligt område et antal medlemmer, der alle er fagligt uddannede.

Stk. 5. Medlemmer beskikkes for en periode der følger den kommunale valgperiode. Genbeskikkelse kan finde sted. De medlemmer af Patientklagenævnet, der ikke udfører hvervet som led i deres tjenstlige arbejde, ydes vederlæggelse og godtgørelse for befordring i lighed med ikke-statsansatte, der modtager særskilt vederlæggelse. Udgiften hertil afholdes af staten.'

Lovens § 17 angiver hvorledes patientklagenævnet skal sammensættes ved afgørelsen af de enkelte sager, og har følgende ordlyd

'Ved afgørelsen af den enkelte sag skal Nævnet sammensættes af

formanden eller en næstformand

2 medlemmer efter § 16, stk. 3, heraf 1 beskikket efter bestemmelsens nr. 1-3 og 1 beskikket efter nr. 4, og

2 medlemmer efter § 16, stk. 4, afhængig af sagens faglige karakter.

Stk. 2. Formanden eller vedkommende næstformand afgør, hvilke medlemmer efter § 16, stk. 3 og stk. 4, der skal deltage i Nævnets møder. Formanden eller vedkommende næstformand afgør endvidere, inden for hvilket fagligt område eller områder, medlemmer efter § 16, stk. 4, skal deltage.'

Lovens § 20 giver hjemmel til at fastsætte en forretningsorden, herunder at fastsætte regler om delegation til formanden. § 20 har følgende ordlyd

'Indenrigsministeren fastsætter efter forhandling med Nævnet dettes forretningsorden.

Stk. 2. Indenrigsministeren kan i forretningsordenen fastsætte regler om, at Nævnet kan bemyndige formanden til at træffe afgørelse i visse sager, der ikke skønnes at frembyde tvivl.'

Formålet med at oprette Sundhedsvæsenets Patientklagenævn er bl.a. omtalt i de almindelige bemærkninger til lovforslaget (Folketingstidende 1986-87, tillæg A, sp. 1159) hvoraf fremgår

'...

Formålet med denne del af lovforslaget er dels at modernisere og præcisere reglerne om behandling af patientklager, dels at styrke patienternes retssikkerhed og tillid til klagesagsbehandlingen ved at oprette et uafhængigt patientklagenævn, der i sin sammensætning både inddrager lægmænd og styrker den juridiske ekspertise.

Klagenævnet består af 5 personer. Nævnets formand eller vedkommende næstformand skal repræsentere den juridiske ekspertise. To medlemmer skal repræsentere lægmandsinteresser. Endelig skal to medlemmer repræsentere den faglige ekspertise, som den pågældende klagesag vedrører (henholdsvis læger, tandlæger, sygeplejersker m.v.)

...'

Vedrørende spørgsmålet om genoptagelse fremgår følgende af de specielle bemærkninger til lovforslaget (Folketingstidende 1986-87, tillæg A, sp. 1175)

'...

Nævnets beslutninger er, jfr. stk. 2 , administrativt set endelige. Det vil herefter alene være et domstolsanliggende at behandle sagerne påny. Der kan dog i sager, som nævnet tidligere har behandlet, senere blive afdækket nye og for sagens afgørelse væsentlige forhold. I sådanne tilfælde åbner almindelig retspraksis adgang for, at nævnet kan genoptage behandlingen af sagen. Bestemmelse herom må træffes af nævnet. Da adgangen erfaringsmæssigt kan give anledning til mange nye henvendelser, forudsættes det, at sager kun genoptages, hvor de nye forhold skønnes at kunne resultere i et væsentligt ændret resultat.

...'

Om adgangen til delegation til formanden fremgår følgende af de almindelige bemærkninger til lovforslaget (Folketingstidende 1986-87, tillæg A, sp. 1169)

'...

Da medicinalpersonalets virksomhedsområde kun i begrænset omfang er regelfastlagt, vil det - bl.a. i modsætning til det sociale ankesystem - være vanskeligt på forhånd klart at udskille bestemte sagsområder, der har en mindre retssikkerhedsmæssig betydning eller ikke frembyder tvivl, således at sådanne sager f.eks. klart kunne henlægges til formandens (modsat næstformændenes) afgørelse.

Det foreslås derfor, at det i forretningsordenen kan bestemmes, at indenrigsministeren bemyndiger nævnet til selv - evt. efter en indkøringsperiode - at lade formanden træffe afgørelse i visse mindre komplicerede sager, der ikke skønnes at frembyde tvivl, jfr. § 21, stk. 2, eventuelt således, at disse optages på dagsordenen i form af efterretningssager.

...'

Sekretariatets funktion er omtalt i de almindelige bemærkninger til lovforslaget. Følgende beskrivelse er anført under afsnittet 'Administrative og økonomiske konsekvenser': (Folketingstidende 1986-87, tillæg A, sp. 1172

'... Under forudsætning af en hensigtsmæssig samordning af nævnets opgaver med sundhedsstyrelsens sagsbehandling ... vil sekretariatet særligt få til opgave at modtage og registrere klagesager, at sende disse til sundhedsstyrelsen med anmodning om en udtalelse, herunder vurdere om særlige forhold ønskes oplyst, at sikre at modtagelsen bekræftes m.v., at samle og eventuelt beskrive sager til forelæggelse for nævnet med udsendelse af dagsorden, sagsmateriale m.v., at registrere nævnsbeslutningerne og sikre sagernes besvarelse ...'

Ved de senere ændringer i lov om sundhedsvæsenets centralstyrelse m.v. er det ikke i bemærkningerne til lovforslagene nærmere angivet hvilke funktioner sekretariatet har i forhold til nævnet.

3. Patientklagenævnets forretningsorden

Nævnets forretningsorden er fastsat ved bek. nr. 631 af 5. juli 1994.

Om adgangen til at genoptage en sag indeholder § 15, stk. 3, følgende bestemmelse

'Fremkommer der i en sag, som er afgjort af nævnet, nye og for sagens afgørelse væsentlige oplysninger, kan nævnet tage sagen op til fornyet behandling og afgørelse.'

Forskellige bestemmelser i forretningsordenen angiver formandens kompetence enten efter delegation eller direkte efter bekendtgørelsen. Her skal særligt fremhæves

' § 3. Nævnet udøver sin virksomhed i møder, jf. dog stk. 2.

Stk. 2. Fællesmødet kan, jf. § 4, stk. 1, bemyndige formanden til at træffe afgørelse i sager, som efter den af nævnet fulgte praksis ikke skønnes at give anledning til tvivl.'

' § 7. Formanden eller vedkommende næstformand afgør, hvilke medlemmer, jf. § 6, der skal indkaldes til et nævnsmøde. Formanden kan udskille sager til behandling i særligt indkaldte nævnsmøder.

...

Stk. 3. Formanden eller vedkommende næstformand fastsætter tid og sted for nævnsmøderne. Formanden eller vedkommende næstformand leder og tilrettelægger i øvrigt nævnsmødet.

...

Stk. 7. Formanden, vedkommende næstformand eller den de bemyndiger dertil, kan bestemme, at sagen kan afgøres ved forenklet mødebehandling. Sagen udsendes i så fald til medlemmerne med indstilling om afgørelsen og kan kun kræves drøftet på mødet, hvis et medlem giver sekretariatet meddelelse herom senest 5 hverdage før det fastsatte møde.'

' § 8. Nævnsmøder er ikke offentlige. Nævnets formand eller vedkommende næstformand kan, hvor særlige forhold gør sig gældende, bestemme, at særligt sagkyndige eller andre kan deltage i et nævnsmøde uden stemmeret.'

' § 9. Ved ordet 'formand' menes i det følgende 'formanden eller den, formanden bemyndiger dertil'.

Stk. 2. Formanden afgør, om en klage falder indenfor nævnets kompetence, om klageren har tilstrækkelig retlig interesse i sagen, om en klage skal afvises, fordi den 2-årige klagefrist, jf. centralstyrelseslovens § 22, er overskredet, eller om der skal ses bort fra en fristoverskridelse.'

' § 10....

Stk. 2. Formanden bestemmer rækkefølgen for behandling af de indkomne klager.

Stk. 3. Skønner formanden at en klage eller indberetning fra Sundhedsstyrelsen vil kunne føre til en straffesag mod en eller flere sundhedspersoner, kan formanden beslutte, at sagen sendes til politimæssig efterforskning før nævnsbehandling.

...

Stk. 6. Formanden fastsætter retningslinjer for embedslægeinstitutionernes behandling af patientklagesager.'

Det fremgår endvidere at Sundhedsministeriet stiller sekretariatsbistand til rådighed for nævnet, jf. forretningsordenens § 5. Sekretariatets funktioner er imidlertid ikke nærmere beskrevet i forretningsordenen (bortset fra i bestemmelsen i § 10 i kapitel 3 om forberedelse af sagerne).

4. Betænkning nr. 1325 fra januar 1997 om patienters klageadgang på sundhedsområdet

Sundhedsministeriet nedsatte i 1996 et udvalg vedrørende revision af patienters klageadgang på sundhedsområdet. Udvalget afgav i januar 1997 en betænkning, nr. 1325, 'Patienters klageadgang på sundhedsområdet'.

Af kapitel 3, 'Initiativer til nedbringelse af sagsbehandlingstider i Sundhedsvæsenets Patientklagenævn', fremgår det at patientklagenævnet på fællesmøde den 9. april 1996 har besluttet at indføre formandsafgørelser. Retningslinierne for formandsafgørelser er beskrevet på s. 51 og er følgende

'* Formanden kan på nævnets vegne træffe afgørelse i sager, som efter den af nævnet fulgte praksis ikke skønnes at give anledning til tvivl.

* Formanden kan ikke på nævnets vegne træffe afgørelse om, at en sundhedsperson har overtrådt sin autorisationslov, eller at en bestemt handlemåde fra sundhedspersonens side ville have været mere hensigtsmæssig.

* Formanden kan heller ikke træffe afgørelse på nævnets vegne i sager, hvor der klages over faglig virksomhed, hvis denne har medført patientens død eller betydelige ulemper og gener, som står i et væsentligt misforhold til behandlingens omfang og karakter.

* Formanden kan heller ikke på nævnets vegne træffe afgørelse i sager, hvor der klages over en afgørelse truffet af et lokalt psykiatrisk patientklagenævn.'

I kapitel 9, 'Patienters og indklagede sundhedspersoners retssikkerhed', er der bl.a. anført følgende om genoptagelse (s. 136ff)

'...

Efter de gældende bestemmelser vil Patientklagenævnet være berettiget til at genoptage afgjorte klagesager til fornyet behandling og afgørelse, hvor der, jf. forretningsordenens § 15, stk. 3, i en sag fremkommer nye og for sagens afgørelse væsentlige oplysninger.

Efter praksis er det ofte sekretariatet, der vurderer om der foreligger sådanne nye faktiske væsentlige oplysninger.

Da det imidlertid beror på nævnet eller dets sekretariat, om en sag skal genoptages, vil denne ordning ikke som den er reguleret give den indklagede sundhedsperson en yderligere retssikkerhed.

...

Det har endvidere været drøftet om et 'genoptagelsesfilter' kunne bestå af en særlig hertil af sundhedsministeren udpeget uafhængig 'opmand', der selvstændigt på grundlag af sagens akter og efter begrundet anmodning fra den sundhedsperson, der er blevet tildelt en kritik, kunne vurdere, om sagen samlet set berettiger til en genoptagelse.

En sådan ordning skulle relateres til den sundhedsfaglige vurdering...

Ordningen bør suppleres med, at den genoptagne sag forelægges en ny sagkyndig konsulent samt et nysammensat nævn...

Udvalget har - undtagen Forbrugerrådet og De Samvirkende Invalideorganisationer - efter en samlet vurdering af mulighederne for en begrænset adgang til klagesagernes faglige genoptagelser fundet, at forslaget ... vedr. en pligt til sagens genoptagelse, såfremt en uafhængig opmand godkender dette, vil være et rimeligt forslag til en afbalanceret imødekommelse af de retssikkerhedshensyn, der særligt knytter sig til den faglige side af de indklagede sundhedspersoners retssikkerhed.

Det samme flertal af udvalget finder i denne forbindelse ikke, at der ... er det samme behov for, at patienterne tillægges en tilsvarende ret ...'

I samme kapitel er der anført følgende vedrørende et forslag om at give formanden og sekretariatet adgang til at træffe afgørelse i sager der ikke skønnes at frembyde tvivl (s. 141ff)

'Efter de eksisterende regler... kan sundhedsministeren i nævnets forretningsorden fastsætte regler om, at nævnet kan bemyndige formanden til at 'træffe afgørelse i visse sager, der ikke skønnes at frembyde tvivl.'

...

Et flertal af udvalget kan ikke gå ind for, at der ændres på lovgivningen vedrørende dette forslag.

Udvalgets opfattelse er i øvrigt delt vedrørende den eksisterende ordning. Flere medlemmer fastholder den eksisterende ordning, hvorefter delegationen kun omfatter sager, hvori der ikke gives kritik, mens andre medlemmer slet ikke kan støtte, at der gives formanden - og sekretariatet - hjemmel til at træffe afgørelser på nævnets vegne, sådan som lovgivningen er affattet i dag.'

5. Den juridiske litteratur

Karsten Loiborg mfl., Forvaltningsret (1994), s. 93, har anført følgende om delegation

' A. Almindeligt om delegation

Kompetencedelegation foreligger, når der af den forvaltningsmyndighed, der efter loven har kompetencen (den originært kompetente myndighed), er truffet beslutning om - generelt eller i det konkrete tilfælde - at overføre en forvaltningsopgave fra den kompetente myndighed til en anden forvaltningsmyndighed (eller undtagelsesvis til private) eller om at fordele opgaverne internt mellem forskellige led hos den myndighed, der er kompetent.

...

I almindelighed kan der lægges vægt på forskellige kriterier, når tilladeligheden af den ulovbestemte delegation skal afgøres

(1)hvem (hvilken myndighed eller hvilket led inden for en myndighed) der delegeres fra og til (og herunder modtagerens kvalifikationer),

(2)om den, der afgiver opgaven, har udnyttet en eventuel styrings- (og herunder instruktions-) beføjelse over for opgavemodtageren,

(3)om delegationen af praktiske og arbejdsmæssige grunde er nødvendig og

(4)den delegerede opgaves art (f.eks. faktisk forvaltningsvirksomhed, sagsforberedelse, afgørelse af enkle og for borgeren ikke indgribende sager eller afgørelse af komplicerede sager af indgribende og vidtrækkende betydning).

...

C. Intern delegation

1o Indledning

Lovligheden af en intern delegation må i almindelighed vurderes efter de generelle kriterier, der er nævnt ovenfor i afsnit A (s. 93). I visse tilfælde følger det dog udtrykkeligt af det gældende regelsæt, at intern delegation er udelukket. Dette gælder således, hvis loven indeholder et udtrykkeligt delegationsforbud, eller hvis regelsættet regulerer den interne kompetencefordeling hos en myndighed tilstrækkeligt tæt til, at der hermed må antages at være gjort op med delegationsmulighederne.

...

4o Delegation til et kollegialt organs sekretariat

Tilladeligheden af delegation til et kollegialt organs sekretariat vil typisk afhænge af, hvor omfattende organets arbejdsbyrde er (og dermed den praktiske nødvendighed af en delegation), om organet er sammensat på en sådan måde, at dette taler (afgørende) imod delegation til sekretariatet, og hvor detaljerede regler der er fastsat for opgavens udførelse. Betænkeligheden ved delegation af en skønsmæssig beføjelse til sekretariatet kan mindskes i den udstrækning, det kollegiale organ i forbindelse med delegationen angiver visse rammer for skønnets udøvelse. Grænsen for det tilladelige kan ikke angives mere præcist, men i almindelighed må det vel antages, at adgangen til delegation af afgørelseskompetence til sekretariatet er mindre vidtgående end adgangen til at delegere til formanden...

...'

Carl Aage Nørgaard mfl., Forvaltningsret, Sagsbehandling (1995), 4. udg., har anført følgende om delegation

' 2. Intern delegation

Intern eller uegentlig delegation taler man om i de tilfælde, hvor chefen for den myndighed, der har kompetence, overlader afgørelser til en af sine underordnede inden for myndigheden. Videre dækker denne betegnelse de tilfælde, hvor den kompetente myndighed er kollegialt sammensat, når denne overfører kompetence til underudvalg, til en enkeltperson, normalt formanden, eller til sit sekretariat. Der er ikke ved intern delegation adgang til at påklage afgørelsen til chefen for myndigheden eller til det kollegiale organ.

...

b. Kompetencen hos kollegialt organ. I tilfælde, hvor sager behandles og afgøres af kollegiale organer, vil der på grund af sagernes antal og den langsomme behandlingsform i sådanne organer ofte være et stort praktisk behov for at delegere afgørelser til formanden eller til underudvalg. På den anden side kan der i disse tilfælde være særlige grunde, der taler mod delegation. Hvis formålet med at indføre behandling i kollegiale organer har været at sikre sig sagkundskab på forskellige områder i det kompetente organ eller at sikre, at repræsentanter for forskellige interessegrupper deltager i afgørelserne, vil de garantier, lovgivningen har opstillet for at opnå den rigtige afgørelse, kunne svigte, ligesom den reelle kontrolmulighed bliver mindre, hvis afgørelsen overlades til f.eks. en enkeltperson.

...

4) Delegation til sekretariat. Til kollegiale organer vil der i almindelighed være knyttet et sekretariat eller i hvert fald en enkelt sekretær. Sekretariatets opgave er at forberede de sager, som organet behandler, og foretage den kontormæssige behandling og ekspedition af organets afgørelser. Hvis det kollegiale organ, således som det f.eks. er tilfældet med kommunalbestyrelsen i større kommuner, skal afgøre et meget stort antal sager, kan det være hensigtsmæssigt, foruden delegation til formanden og udvalg at delegere visse afgørelser til sekretariatet. Sådan delegation er kun sjældent udtrykkeligt hjemlet i lovgivningen, men sker i ret vidt omfang udtrykkeligt eller stiltiende inden for kommunalforvaltningen. Hvor det drejer sig om rutinemæssige afgørelser, og hvor der kan anføres vægtige arbejdsmæssige begrundelser for delegation, må en sådan anses for lovlig.'

Bent Christensen, Forvaltningsret (1997), s. 306, har anført følgende om delegation

'Blandt årsagerne til valget af nævn til at udøve forvaltningsopgaver spiller 3 en særlig rolle: inddragelse af interesserepræsentanter og udefra kommende sagkyndige i opgaveløsningen, kollegial behandling og svækkelse af ministerens magt. På denne baggrund er det velbegrundet at opstille en formodning for, at lovgivningsmagten ved udøvelsen af sin organisationsmagt har villet, at netop nævnet skulle udføre opgaven og ikke fordele den til andre.

Der er imidlertid kun tale om en formodning, som kan fraviges selv uden udtrykkelig hjemmel.

Som baggrund for den følgende, korte fremstilling af nogle almindelige grundsætninger, kan der være anledning til at minde om, at slutproduktet af nævnenes virksomhed så at sige altid består i beslutninger: forvaltningsakter, indstillinger, meningstilkendegivelser o.s.v., og at andre virkemidler end disse har helt underordnet betydning.

Denne konstatering fører til at lægge en sondring mellem beslutningerne og deres forberedelse: indhentelse af oplysninger, besigtigelser, møder med parter o.s.v. Det kan fremgå af vedkommende lov eller forretningsorden, at nævnet ikke kan overlade forberedelsen til andre end nævnets plenum. Men der gælder ikke en almindelig formodning for denne høje grad af umiddelbarhed.

For så vidt angår beslutningerne, afhænger adgangen til at fordele opgaverne især af, til hvem de fordeles.

Der er formodning imod, at nævnets beslutninger kan overlades til et kontor eller et sekretariat. Imod taler både hensynet til den kollegiale beslutningsproces og det forhold, at beslutningerne derved ville blive overladt til ansatte. Ordningen kan kun accepteres, hvis nævnet har flere sager, end det kan nå at tage reel stilling til på det altid lille antal møder, som et nævn kan holde.'

6. Ombudsmandens vurdering

Som det fremgår af afsnit 1, er der sket en delegation af kompetence fra nævnet til sekretariatet idet sidstnævnte kan afslå anmodninger om en sags genoptagelse.

Jeg har forstået det således at der er sket en ulovbestemt, uformel, intern delegation til nævnets sekretariat, herunder at kompetencen er delegeret direkte til sekretariatet, og at der ikke er tale om at nævnets formand har videredelegeret kompetencen til sekretariatet.

Hverken loven om sundhedsvæsenets centralstyrelse m.v. eller bekendtgørelsen om patientklagenævnets forretningsorden indeholder direkte hjemmel til at nævnet kan delegere kompetence til sekretariatet. Meget tyder samtidig på at centralstyrelsesloven bygger på den forudsætning at den eneste form for delegation af materiel afgørelseskompetence der er tilladt, er delegation fra nævnet til formanden.

For dette taler bl.a. at centralstyrelseslovens § 20, stk. 2, udtrykkeligt giver indenrigsministeren hjemmel til i forretningsordenen at fastsætte regler om, at nævnet kan bemyndige formanden til at træffe afgørelse i visse sager der ikke frembyder tvivl. I forarbejderne til loven er alene denne form for delegation omtalt, jf. afsnit 2, og i forretningsordenen har indenrigsministeren fastsat regler om delegation til formanden, men ikke omtalt sekretariatets funktioner. Endvidere kan jeg henvise til at sekretariatets funktioner i forarbejderne er omtalt som sagsforberedende i forhold til nævnet, jf. afsnit 2.

Det fremgår imidlertid ikke udtrykkeligt af regelsættet at delegation til sekretariatet er forbudt. Og jeg har ikke fuldt tilstrækkeligt grundlag for at fastslå at der ved den forudsatte delegationsmulighed fra nævn til formand er gjort udtømmende op med delegationsmulighederne.

Om der herefter på ulovfæstet grundlag kan ske en (lovlig) delegation fra nævnet til sekretariatet, må bero på en samlet vurdering af en række kriterier. I den forbindelse har det betydning om nævnet er sammensat på en sådan måde at dette taler (afgørende) imod delegation til sekretariatet (I), om nævnet har udnyttet en eventuel styrings- (og herunder instruktions-) beføjelse over for sekretariatet (II), om delegationen er nødvendig af praktiske og arbejdsmæssige grunde (III), samt hvilken slags opgave der delegeres (IV).

Ad I. Det er forudsat at det forhold at der i et organ findes særlige sagkyndige medlemmer eller interesserepræsentanter, antages at begrænse adgangen til delegation. Jeg henviser i den forbindelse til den juridiske litteratur omtalt i afsnit 5.

Patientklagenævnet er bl.a. sammensat af personer med juridisk fagkundskab og personer der har indsigt med det faglige område som den pågældende klagesag angår. Endvidere er der beskikket medlemmer (lægmænd) som indstilles bl.a. af Amtsrådsforeningen i Danmark og af De Samvirkende Invalideorganisationer, jf. lovens § 16.

Nævnet udøver normalt sin virksomhed i møder. I de enkelte møder deltager en formand/næstformand, to lægmænd og to fagligt uddannede medlemmer, jf. forretningsordenens § 3, stk. 1, og lovens § 16 og § 17. Nævnet er beslutningsdygtigt når formanden/næstformanden og to af nævnets andre medlemmer, heraf en lægmand og en fagligt uddannet, er til stede, jf. forretningsordenens § 6, stk. 2. Nævnet træffer afgørelse ved stemmeflerhed, jf. forretningsordenens § 11, stk. 1. Der er mulighed for at afgøre en sag ved forenklet mødebehandling, jf. forretningsordenens § 7, stk. 7.

Patientklagenævnet har i sin udtalelse oplyst at anmodninger om genoptagelse behandles af juridiske og lægelige sagsbehandlere som har samtlige sagens akter og har adgang til at rådføre sig med nævnets lægekonsulenter. Nævnet anfører at sekretariatets sagsbehandlere i langt de fleste tilfælde råder over ekspertisen til at vurdere om der er en vis sandsynlighed for at der er nye væsentlige oplysninger. Hvis sagsbehandleren ikke kan udelukke at en ny oplysning vil føre til et ændret resultat, vil sagen blive forelagt for nævnet.

Ved oprettelsen af patientklagenævnet blev der lagt særlig vægt på at nævnet i sin sammensætning skulle bestå af lægmænd og have styrket den juridiske ekspertise. Baggrunden herfor var et ønske om at styrke patienternes retssikkerhed og tillid til klagebehandlingen, jf. Folketingstidende 1986-87, tillæg A, sp. 1159, gengivet i afsnit 2.

Uanset det som er anført af nævnet, synes der at være relativt store forskelle når man sammenholder nævnets arbejde med sekretariatets. De retssikkerhedsgarantier der er opstillet omkring nævnets sammensætning, virksomhed og beslutningsdygtighed, finder ikke anvendelse når sekretariatet træffer afgørelse. Efter min opfattelse kan det ikke afvises at der også er brug for lignende retssikkerhedsgarantier ved afgørelser om afslag på genoptagelse. Jeg henviser i den forbindelse til den diskussion der er beskrevet i betænkning nr. 1325, januar 1997, om patienters klageadgang på sundhedsområdet, en diskussion om hvorvidt der skulle etableres et særligt 'genoptagelsesfilter' i form af en uafhængig opmand.

Ad II. Betænkeligheden ved delegation af en skønsmæssig beføjelse til sekretariatet kan mindskes i den udstrækning det kollegiale organ i forbindelse med delegationen angiver visse rammer for skønnets udøvelse, jf. Karsten Loiborg mfl., Forvaltningsret (1994), som er citeret ovenfor, under afsnit 5.

Det fremgår ikke af patientklagenævnets udtalelse eller af sagens øvrige akter at nævnet har begrænset sekretariatets skønsudøvelse i de nævnte genoptagelsessager ved at fastsætte visse retningslinier. Sådan som sagen er oplyst for mig, er sekretariatets behandling af genoptagelsessager ikke nærmere reguleret af nævnet, ligesom nævnet ikke har sikret sig nogen kontrolmulighed over for sekretariatets afslag på at genoptage en sags behandling.

Ad III. Det er antaget at tilladeligheden af delegation til et kollegialt organs sekretariat bl.a. afhænger af hvor omfattende organets arbejdsbyrde er, og dermed den praktiske nødvendighed af en delegation, jf. Karsten Loiborg mfl., Forvaltningsret (1994), som er citeret ovenfor, under afsnit 5.

Patientklagenævnet har i sin udtalelse hertil oplyst at delegationen er nødvendig af praktiske og arbejdsmæssige grunde. Det fremgår af nævnets udtalelse at man i 1995 og 1996 modtog genoptagelsesbegæringer i omkring 20% af de afgjorte sager svarende til henholdsvis 201 og 223 sager i 1995 og 1996. Skulle disse sager behandles af nævnet, ville det på årsbasis betyde 10-11 ekstra nævnsmøder.

Patientklagenævnets store arbejdsbyrde med behandlingen af genoptagelsessagerne er uden tvivl relevant ved vurderingen af om delegationen er lovlig. Imidlertid har nævnet ikke redegjort for om nævnet har overvejet andre muligheder for at lette sit arbejde som ville være mindre betænkelige end delegation til sekretariatet.

Jeg henviser i den forbindelse f.eks. til at formanden kan bestemme at sagen kan afgøres ved forenklet mødebehandling. Sagen udsendes i så fald til medlemmerne med en indstilling om afgørelsen og drøftes kun på mødet hvis et medlem ønsker dette, jf. forretningsordenens § 7, stk. 7. Endvidere kan jeg pege på muligheden af at fællesmødet overvejer at give formanden bemyndigelse til at træffe afgørelse i de genoptagelsessager som efter nævnets praksis ikke giver anledning til tvivl, jf. forretningsordenens § 4, stk. 2.

Ad IV. Ved vurderingen af om delegationen er lovlig, må der også tages hensyn til hvilken slags opgave der er delegeret.

Den kompetence der i den foreliggende sag er delegeret til sekretariatet, er en adgang til at træffe afgørelse om afslag på genoptagelse af sager som har været behandlet i nævnet. Selv om nævnet således tidligere har vurderet sagen, er der tale om materielle afgørelser der ofte af klagerne opleves som af særdeles indgribende karakter. De pågældende klagere, som mener at have tilført sagen nyt, afskæres fra at få disse oplysninger vurderet af nævnet og dermed fra muligheden for at få ændret udfaldet af sagen.

7. Konklusion

På baggrund af det ovenfor anførte er det min opfattelse at den nævnte delegationspraksis - der ikke har lovhjemmel - er betænkelig. Ved min vurdering heraf har jeg foretaget en samlet vurdering af de kriterier der er nævnt i afsnit 6, pkt. I-IV. Jeg har bl.a. lagt vægt på at der er tale om materielle afgørelser, og at nævnets særlige sammensætning med stor vægt taler for at begrænse adgangen til delegation.

Jeg har gjort patientklagenævnet bekendt med min opfattelse, og jeg har henstillet til nævnet at ophøre med den pågældende praksis indtil der eventuelt bliver skabt udtrykkelig hjemmel til delegationen."

Ombudsmandens udtalelse

Resumé

En forening klagede til ombudsmanden over at patientklagenævnet havde delegeret sin kompetence i forbindelse med genoptagelsesanmodninger til nævnets sekretariat.

Der var tale om en intern delegation som ikke har hjemmel i loven.

Ombudsmanden foretog en vurdering af om der på ulovfæstet grundlag kunne ske en sådan delegation. Ombudsmanden udtalte at han fandt delegationen betænkelig. Ombudsmanden lagde bl.a. vægt på at der var tale om materielle afgørelser, og at den særlige sammensætning af nævnet med stor vægt talte for at begrænse adgangen til delegation. (J.nr. 1996-2125-429).