Afslag på dagpengerefusion på grund af sikredes nægtelse af at afgive helbredsoplysninger

§ 29. I sager, der rejses ved ansøgning, må oplysninger om ansøgerens rent private forhold ikke indhentes fra andre dele af forvaltningen eller fra en anden forvaltningsmyndighed.

Stk. 2. Bestemmelsen i stk. 1 gælder ikke, hvis

ansøgeren har givet samtykke hertil,

andet følger af lov eller bestemmelser fastsat i henhold til lov eller

særlige hensyn til ansøgeren eller tredjemand klart overstiger ansøgerens interesse i, at oplysningen ikke indhentes.'

Dagpengeudvalgets sagsbehandling og afgørelse af 15. september 1995

Dagpengeudvalgets generelle vurdering af nødvendigheden af at indhente helbredsoplysninger i medfør af dagpengelovens § 36

Der er her tale om at den myndighed der behandler sagen, vurderer hvilke oplysninger der er nødvendige til sagsoplysning af hvorvidt fravær grundet sygdom berettiger til refusion af dagpenge. § 36 giver hjemmel til at indhente nødvendige helbredsoplysninger. Da Dagpengeudvalget skal foretage en selvstændig vurdering af udbetaling af sygedagpenge, finder jeg ikke grundlag for at kritisere at Dagpengeudvalget indhenter journaloplysninger hvis Dagpengeudvalget skal vurdere om en ansøgers sygdom berettiger til refusion af dagpenge. Jeg finder det dog bedst stemmende med god forvaltningsskik at man forinden indhentelse af oplysningerne indhenter samtykke fra ansøgeren selv om myndigheden ikke er forpligtet hertil. Jeg henviser i den forbindelse til Justitsministeriets vejledning af 1986 om forvaltningsloven, pkt. 189, samt Folketingstidende 1985-86, tillæg A, sp. 108f.

Jeg gør endvidere opmærksom på Socialministeriets vejledning nr. 172 af 11. december 1989 om tavshedspligt, videregivelse og indhentelse af fortrolige oplysninger m.v. inden for den sociale lovgivning, pkt. VII, 4, hvorefter manglende samtykke ikke automatisk bør føre til at oplysningerne indhentes med hjemmel i øvrig lovgivning. Virkningen af det manglende samtykke kan i stedet være at en ansøgning ikke imødekommes. Der henvises i den forbindelse i øvrigt til SM D-30-95 i hvilken sag Dagpengeudvalget gav afslag på refusion af udbetalte dagpenge, idet en lønmodtager nægtede at give oplysninger om sin sygdom.

Udvidelse af sagens ramme og tilbagesendelse af denne til Århus Kommune

Spørgsmålet er om myndighederne har en ulovhjemlet ret til at udvide sagens ramme ud over hvad der specifikt er klaget over.

Der fremgår følgende af Karsten Loiborg mfl. Forvaltningsret (1994), s. 651

'...

Det principielle udgangspunkt i forbindelse med de fleste rekursordninger er, at rekursinstansen skal træffe den materielt rigtige afgørelse i den rekurrerede sag. Modsat i civile domstolssager (se kapitel 19.I.F, s. 540) gælder ikke ved administrativ rekurs et forhandlingsprincip, men et officialprincip. Officialprincippet indebærer som minimum, at det er rekursmyndighedens ansvar, at rekurssagen er tilstrækkeligt oplyst (jf. herom kapitel 11.I.A, s. 297). Rent faktisk vil klagen ofte afgrænse de spørgsmål, rekursinstansen behandler og tager stilling til, og det praktisk vigtigste spørgsmål om sagens ramme er derfor, hvorvidt rekursinstansen af egen drift kan tage stilling til spørgsmål i sagen, som ikke er indeholdt i klagen. Dette vil oftest være tilfældet, i alle fald for så vidt angår indholdsmæssige spørgsmål til gunst for parten, og formentlig også for så vidt angår alle sagsbehandlingsspørgsmål.

...'

Synspunktet finder tillige støtte i Jens Garde mfl., Forvaltningsret, almindelige emner (1997), s. 274, samt Bent Christensen, Prøvelse (1994), s. 255. Endvidere anfører Bent Christensen i samme bog følgende på s. 253

'...

Den almindelige forvaltningproces' maksime eller principper gælder også for sagsbehandlingen i den administrative rekurs, men med modifikationer. Der foreligger jo allerede en sagsbehandling og en afgørelse. Denne kendsgerning kan præge både rammefastlæggelsen og oplysningsprocessen i rekursinstansen.

...'

Der synes således enighed om at en rekursinstans har mulighed for at udvide sagens ramme ud over den ramme der fremgår af en klage.

I den konkrete sag har jeg ikke fundet grundlag for at kritisere at Dagpengeudvalget, med henvisning til officialprincippet, udvidede sagens ramme og tilbagesendte sagen til Århus Kommune til fornyet vurdering.

Dagpengeudvalgets indhentelse af journaloplysninger i klagesagen

Det fremgår af sagen at De klagede over at Århus Kommune gav afslag på udbetaling af dagpenge, grundet manglende lægelige oplysninger. De har ved underskrift af blanket 'dp 201' givet Århus Kommune samtykke til indhentelse af lægelige oplysninger. Dette samtykke er ikke gentaget over for Dagpengeudvalget.

Det fremgår af forvaltningslovens § 29 at oplysninger om ansøgers rent private forhold som hovedregel ikke må indhentes medmindre ansøger har givet samtykke hertil. Se hertil også Justitsministeriets vejledning af 1986 om forvaltningsloven, pkt. 185, hvoraf bl.a. fremgår følgende

'...

Bestemmelsen har til formål at sikre, at en ansøger får indflydelse på, hvilke oplysninger om rent private forhold, der inddrages i en sag, som den pågældende selv har rejst ved ansøgning overfor forvaltningen. Der må således i almindelighed ikke fra andre dele af forvaltningen indhentes oplysninger om den pågældendes rent private forhold til brug for sagsbehandlingen uden ansøgerens udtrykkelige samtykke.

...'

Generelt bør en klagers samtykke således forsøges indhentet før myndighederne indhenter oplysninger om klagers private forhold. Dette er ikke sket i denne sag hvilket jeg finder er i strid med god forvaltningsskik.

I den konkrete sag fremgik det af Deres klage til Dagpengeudvalget at De ikke ønskede at udlevere de omtalte private oplysninger, ligesom det fremgik af Dagpengeudvalgets brev af 7. marts 1995 til Dem at De ville få en henvendelse fra udvalget hvis udvalget havde behov for yderligere oplysninger. På denne baggrund finder jeg det så meget desto mere beklageligt at Dagpengeudvalget indhentede oplysningerne uden først at forsøge at indhente Deres samtykke.

Hvis SM D-30-95 som Dagpengeudvalget henviser til i sin udtalelse af 9. september 1996, er udtryk for Dagpengeudvalgets gældende praksis, er denne konkrete sags behandling i øvrigt også i strid med udvalgets almindelige praksis.

Jeg har gjort Dagpengeudvalget bekendt med min opfattelse og foretager mig herefter ikke yderligere i sagen.

..."

Afslag på dagpengerefusion på grund af sikredes nægtelse af at afgive helbredsoplysninger

A klagede over Dagpengeudvalgets sagsbehandling og afgørelse.

Det fremgik af sagens akter at A den 19. oktober 1994 blev sygemeldt. A var sygemeldt indtil den 1. december 1994. Under hele sygeperioden fik han udbetalt løn fra sin arbejdsgiver, C.

Den 17. november 1994 søgte C om dagpengerefusion. Søgningen skete ved udfyldning af skemaet "dp 201". Bagsiden af dette skema blev udfyldt af A den 18. november 1994. A anførte bl.a. at han fortsat var sygemeldt, og at han ville genoptage sit arbejde i fuldt omfang den 1. december 1994. A skrev bl.a. under på følgende

"...

Jeg er indforstået med at kommunen indhenter helbredsmæssige oplysninger til brug ved behandling af anmodningen, og at kommunen kan indhente oplysninger om mine økonomiske forhold, herunder i elektronisk form og med henblik på kontrol, fra skattemyndigheder, Statens Uddannelsesstøtte samt arbejdsløshedskasser og arbejdsmarkedsuddannelsescentre.

..."

Samtidig fremgik det dog af skema "dp 201" at A nægtede at oplyse sin læges navn, sygdommens art, samt om A havde været indlagt, herunder hvor og hvornår.

Ved brev af 1. februar 1995 til C afslog Århus Kommune at yde dagpengerefusion. Århus Kommune skrev i sit afslag bl.a.

"...

Man har pr. 28.12.1994 forsøgt at indhente lægeerklæring fra sikrede, hvilket dog ikke har været muligt. Man har derfor ikke fundet det tilstrækkelig godtgjort, at lønmodtagerens fravær skyldes fuld uarbejdsdygtighed på grund af sygdom jfr. dagpengelovens § 5 stk. 1, idet der ikke kan fremskaffes lægelig dokumentation.

..."

Den 10. februar 1995 henvendte en repræsentant for C sig telefonisk til Århus Kommune med en forespørgsel om hvorvidt det var tilstrækkelig dokumentation at en læge bekræftede sygdommen. Henvendelsen blev besvaret ved brev af 13. februar 1995 hvori Århus Kommune fastholdt sin afgørelse.

Den 22. februar 1995 klagede A til Dagpengeudvalget, Den Sociale Ankestyrelse, over Århus Kommunes afgørelse. A skrev i sin klage bl.a.

"Med brev dateret 1.2.95 har Social- og Sundhedsforvaltningen, Århus Kommune, meddelt Lønsekretariatet, (C) afslag på ansøgning om dagpengerefusion. I en følgeskrivelse anføres at klageadgangen også gælder undertegnede.

...

Primo januar 1995 modtog jeg fra Social- og Sundhedsforvaltningen en anmodning om lægeerklæring (LÆ 355). Blanketten indeholder en række rubrikker om forventet varighed mv samt en rubrik for diagnose og hospitalsindlæggelser.

Jeg betragtede henvendelsen som en misforståelse, da jeg på det tidspunkt havde genoptaget mit arbejde en måned i forvejen. Den 18.1 meddelte kommunen at blanketten skulle udfyldes. Der blev ikke anført nogen begrundelse.

Jeg anmodede ved et rekommanderet brev den 24.1.95 kommunen om dokumentation for kravet om så specifikke sygdomsoplysninger. Jeg har til dato intet svar modtaget. Den 1.2 modtog jeg en kopi af skrivelse fra dagpengekontoret til (C), hvor (C)'s krav om refusion afslås med henvisning til 'manglende lægelig dokumentation'.

Min påstand er: Social- og Sundhedsforvaltningen har til brug for sin sagsbehandling intet berettiget krav om specifikke sygdomsoplysninger i form af diagnoser og hospitalsindlæggelser . "

Den 7. marts 1995 bekræftede Dagpengeudvalget sagens modtagelse. Udvalget skrev bl.a. følgende

"...

Dagpengeudvalgets sekretariat vil snarest muligt rette henvendelse til Dem, hvis der er behov for yderligere oplysninger.

..."

Den 22. marts 1995 skrev Dagpengeudvalget til A's læge, B, og bad om udlån af journalmateriale vedrørende A. Ved tilbagesendelsesbrev af 24. marts 1995 oplyste B i hvilken periode A havde været behandlet på hospitalet. Under henvisning til at sagen drejede sig om hvilke lægelige oplysninger myndighederne kunne kræve i forbindelse med A's uarbejdsdygtighed, ønskede B dog ikke at medsende sin lægejournal.

Ved brev af 3. april 1995 bad Dagpengeudvalget herefter om udlån af hospitalets journalakter vedrørende A. Dagpengeudvalget modtog journalakterne den 7. april 1995.

Ved brev af 15. september 1995 oplyste Dagpengeudvalget at udvalget den 7. september 1995 havde truffet afgørelse om at hjemsende sagen til fornyet behandling hos Århus Kommune. Afgørelsen var begrundet med at der i sagen var fremkommet nye oplysninger om A's fraværsårsag.

I brev af 2. oktober 1995 klagede A til Dagpengeudvalget over afgørelsen. A skrev i sin klage bl.a.

"I brev dateret 15. september meddeler ankestyrelsen at man har tilbagesendt sagen til Århus Kommune med henblik på fornyet behandling. Det fremgår at ankestyrelsen har bilagt journaludskrift fra (hospitalet).

Sagen drejer sig imidlertid ikke om hvorvidt en (...) diagnose berettiger til sygedagpenge, da dette vel må anses for indlysende. Min klage vedrørte, som det tydeligt fremgik, berettigelsen af kommunens krav om specifikke oplysninger om diagnoser og hospitalsindlæggelser. Helt konkret betyder det naturligvis at jeg modsætter mig at oplysninger om min (...)sygdom figurerer i socialforvaltningens journal.

Jeg må konstatere at

Ankestyrelsen har undladt at tage stilling til anken.

Ankestyrelsen har uden mit vidende indhentet lægelige oplysninger, som i bedste fald er irrelevant for ankens behandling.

Ankestyrelsen har uden mit vidende forsynet Århus Kommune med præcis den oplysning om min (...)sygdom, som jeg har afslået at udlevere.

Jeg skal hermed anmode om et svar, som nøje forholder sig til ovenstående tre punkter."

Dagpengeudvalget besvarede A's henvendelse ved brev af 2. november 1995. Dagpengeudvalget skrev bl.a.

"...

Dagpengeudvalgets sekretariat har i forbindelse med behandlingen af spørgsmålet om refusion i dagpenge til Deres arbejdsgiver i medfør af dagpengelovens § 36 stk. 1, indhentet de lægelige oplysninger, der efter sekretariatets vurdering var nødvendige for at afgøre spørgsmålet om Deres ret til dagpenge i forbindelse med Deres fravær 19. oktober til 30. november 1994. Selvom De har fået løn under sygdom, skal der træffes afgørelse om Deres ret til dagpenge, idet det er en forudsætning for, at Deres arbejdsgiver kan få refusion i dagpenge.

...

I forbindelse med udfyldelsen af blanket DP 201 om anmodning om dagpenge har De med Deres underskrift erklæret Dem indforstået med, at kommunen måtte indhente helbredsmæssige oplysninger til brug ved behandlingen af anmodningen. Dagpengeudvalgets sekretariat har kun tilsendt relevante lægelige oplysninger til Århus kommune, som kommunen selv kunne have fremskaffet."

Den 15. juli 1996 klagede A til mig over Dagpengeudvalgets sagsbehandling og afgørelse.

Den 19. juli 1996 bad jeg Dagpengeudvalget om en udtalelse i anledning af A's klage. Dagpengeudvalget anførte bl.a. følgende den 9. september 1996

"...

Med hensyn til spørgsmålet om hjemvisningen bemærkes, at det er korrekt, at udvalget ikke derved har taget direkte stilling til klagen over kommunens afgørelse i sagen. Begrundelsen herfor er, at Dagpengeudvalget har fundet, at de afgørende nye oplysninger i sagen gav kommunen et grundlag for at træffe en ny afgørelse. Hvis Dagpengeudvalget havde truffet afgørelse på det nye grundlag, ville man have afskåret klageren eller dennes arbejdsgiver muligheden for at klage over den nye afgørelse på det nye grundlag.

Dagpengeudvalgets sekretariat har i forbindelse med behandlingen af spørgsmålet om refusion i dagpenge til arbejdsgiveren i medfør af dagpengelovens § 36 stk. 1, indhentet de lægelige oplysninger, der efter sekretariatets vurdering var nødvendige for at afgøre spørgsmålet om sikredes ret til dagpenge i forbindelse med dennes fravær 19. oktober til 30. november 1994. Selvom sikrede har fået løn under sygdom, skal der træffes afgørelse om sikredes ret til dagpenge, idet det er en forudsætning for, at arbejdsgiveren kan få refusion i dagpenge.

Endvidere bemærkes, at det er Dagpengeudvalgets opfattelse, at det er nødvendigt for kommunens og dermed Dagpengeudvalgets afgørelse i en sag om ret til sygedagpenge eller arbejdsgiverrefusion, at der foreligger oplysning om sygdommens art. Dette er i tråd med kravet om oplysning om sygdommens art i rubrikken fraværsårsag på anmodningsskemaet. Kommunen har efter Dagpengeudvalgets opfattelse krav på specifikke sygdomsoplysninger i form af diagnose på fraværstidspunktet for at løse sine opgaver i henhold til dagpengeloven. Da Dagpengeudvalget skal foretage en selvstændig vurdering af, om betingelserne er opfyldt, er det nødvendigt med oplysning om diagnose. Det beror på en konkret vurdering, hvor meget der er behov for i den enkelte sag. Udvalget har tidligere været inde i den tilsvarende problemstilling, som offentliggjort i vedlagte SM D-30-95.

I forbindelse med udfyldelsen af blanket dp 201 om anmodning om dagpenge har klageren med sin underskrift erklæret sig indforstået med, at kommunen måtte indhente helbredsmæssige oplysninger til brug ved behandlingen af anmodningen. Dagpengeudvalgets sekretariat har kun tilsendt relevante lægelige oplysninger til Århus kommune, som kommunen selv kunne have fremskaffet."

Den 13. september 1996 sendte jeg kopi af Dagpengeudvalgets udtalelse til A. A fremkom med sine kommentarer den 30. januar 1997.

Ombudsmandens udtalelse

" Retsgrundlaget

Lov nr. 852 af 20. december 1989 om dagpenge ved sygdom og fødsel indeholder i § 36 følgende bestemmelse

' § 36. Den myndighed, der behandler en sag efter denne lov, kan kræve de oplysninger fra arbejdsgivere, sikrede, offentlige myndigheder, arbejdsløshedskasser, sygehuse, klinikker, behandlende læger mv, der er nødvendige for afgørelse om dagpenge og beregning heraf, herunder indhente sygehusjournaler eller udskrifter heraf. Oplysninger om sikredes økonomiske forhold kan også indhentes i elektronisk form fra offentlige myndigheder og arbejdsløshedskasser.

Stk. 2. Socialministeren kan pålægge kommunen og den offentlige arbejdsgiver at tilvejebringe statistiske oplysninger.

Stk. 3. Kriminalforsorgen underretter kommunen, såfremt en dagpengemodtager undergives strafafsoning eller andre frihedsberøvende foranstaltninger, herunder varetægtsfængsling.'

Forvaltningsloven (lov nr. 571 af 19. december 1985) indeholder i §§ 28 og 29 følgende bestemmelser

' § 28. Oplysninger om enkeltpersoners rent private forhold, herunder oplysninger om race, religion og hudfarve, om politiske, foreningsmæssige, seksuelle og strafbare forhold samt oplysninger om helbredsforhold, væsentlige sociale problemer og misbrug af nydelsesmidler og lignende, må ikke videregives til en anden forvaltningsmyndighed.

Stk. 2. Videregivelse af de i stk. 1 nævnte oplysninger kan dog ske, når

den, oplysningen angår, har givet samtykke,

det følger af lov eller bestemmelser fastsat i henhold til lov, at oplysningen skal videregives,

videregivelsen sker til varetagelse af private eller offentlige interesser, der klart overstiger hensynet til de interesser, der begrunder hemmeligholdelse, herunder hensynet til den, oplysningen angår, eller

videregivelsen er et nødvendigt led i sagens behandling eller er nødvendig for, at en myndighed kan gennemføre tilsyns- eller kontrolopgaver.

Stk. 3. Andre fortrolige oplysninger må ud over de i stk. 2 nævnte tilfælde kun videregives til en anden forvaltningsmyndighed, når det må antages, at oplysningen vil være af væsentlig betydning for myndighedens virksomhed eller for en afgørelse, myndigheden skal træffe.

Stk. 4. Samtykke efter stk. 2, nr. 1, skal meddeles skriftligt og indeholde oplysning om, hvilken type oplysninger der må videregives, til hvem oplysninger må videregives og til hvilket formål. Kravet om skriftlighed kan dog fraviges, når sagens karakter eller omstændighederne i øvrigt taler derfor.

Stk. 5. Samtykke efter stk. 2, nr. 1, bortfalder senest et år efter det er givet.

Stk. 6. Lokale administrative organer, som ved lov er tillagt en selvstændig kompetence, anses som en selvstændig myndighed efter stk. 1 og 3.

Ombudsmandens udtalelse

Resumé

Århus Kommune afslog at yde refusion af dagpenge til en arbejdsgiver fordi den ansatte ved udfyldning af dagpengeskemaet nægtede at oplyse sin læges navn, arten af sin sygdom og om han havde været indlagt. Den ansatte rettede henvendelse til Dagpengeudvalget og bad alene udvalget om at tage stilling til hvorvidt kommunen havde ret til at kræve oplysningerne udleveret.

Dagpengeudvalget besluttede at tage stilling til dagpengesagen i sin helhed og indhentede til brug herfor (i medfør af dagpengelovens § 36) oplysninger fra ansøgerens egen læge og hospitalsjournalakter vedrørende den ansatte.

Sagen gav ombudsmanden lejlighed til at udtale at myndighederne har en ulovhjemlet ret til at udvide sagens ramme ud over hvad der specifikt er klaget over.

Ombudsmanden mente derfor ikke der var grundlag for at kritisere at Dagpengeudvalget indhentede journaloplysningerne, men udtalte at myndighederne enten bør forsøge at fremskaffe borgerens samtykke før oplysninger om private forhold indhentes, eller - som kommunen gjorde - afslå ansøgningen. (J.nr. 1996-1700-025).