Den Sociale Ankestyrelses afslag på at antage sag til behandling. Bistandslovens § 67

Den Sociale Ankestyrelses afslag på at antage sag til behandling. Bistandslovens § 67

Den 3. oktober 1992 fik et forældrepar en datter, A. Begge forældre modtog den mellemste førtidspension på grund af skizofreni. A blev den 4. oktober 1992 anbragt i pleje hos en plejefamilie hvor hun havde opholdt sig siden.

Den 16. august 1994 traf Socialcentret Vanløse skriftlig afgørelse om at nedsætte forældrenes samvær med A fra halvanden time hver 14. dag til halvanden time hver 4. uge. Afgørelsen blev den 1. december 1994 tiltrådt af Det Sociale Ankenævn for Københavns og Frederiksberg Kommuner der i sin afgørelse bl.a. anførte

"...

Nævnet finder ikke, at der er tale om en samværsafbrydelse, fordi der er fastsat samvær til halvanden time hver 4. uge.

Nævnet har lagt vægt på, at det følger af bistandslovens § 67, stk. 4, at enhver beslutning som medfører, at samvær kun må finde sted mindre end én gang hver måned, skal sidestilles med en beslutning om afbrydelse af forbindelse mellem forældrene og barnet.

Nævnet finder, at der er tale om samvær én gang hver måned.

Nævnet finder endvidere, at Socialcenter Vanløses beslutning om, at nedsætte samværet mellem forældrene og A, tilgodeser A og A's behov.

..."

I et møde den 31. oktober 1995 besluttede Børn og Unge-udvalget i København at A fortsat skulle være anbragt uden for hjemmet efter bistandslovens § 35 a, jf. § 35, stk. 1, nr. 1, og at forældrenes samvær med A kun måtte foregå under tilstedeværelse af en repræsentant for kommunen. Udvalget henstillede samtidig at forældrenes samvær med A blev søgt udvidet, og at antallet af tilstedeværende personer blev reduceret i takt med A's alder og udvikling.

På baggrund af denne henstilling fra Børn og unge-udvalget bad forældrenes advokat den 4. december 1995 på vegne af forældrene bl.a. om at samværet blev udvidet. Socialcentret Vanløse afslog den 24. januar 1996 advokatens anmodning. Det Sociale Ankenævn for Københavns og Frederiksberg Kommuner tiltrådte denne afgørelse den 7. august 1996 idet nævnet fandt at lovens betingelser for at begrænse samværet i det nævnte omfang var opfyldt.

I et brev af 20. august 1996 indbragte advokaten det sociale ankenævns afgørelse for Den Sociale Ankestyrelse. Advokaten skrev bl.a. følgende

"...

Sagen anses for principiel på spørgsmålet om, hvorvidt der reelt ikke foreligger en samværsafbrydelse, der således skulle have været behandlet af Børn og Unge-udvalget.

Idet jeg iøvrigt henviser til det tidligere fremførte, skal jeg påny gøre opmærksom på, at den nuværende regel i Bistandslovens § 67, stk. 4 er en følge af, at det fra Ombudsmanden blev fastslået, at samvær, sjældnere end en måned, måtte anses for samværsafbrydelse.

Jeg finder ikke, at hverken Ombudsmandens afgørelse eller lovændringen nu kan medføre, at blot der er fastsat samvær 1 gang månedlig, er det uden for Børn og Unge-udvalgets kompetence. Dette har bl.a. betydning for den advokatbistand, som forældre har i.h.t. Bistandsloven.

Der bør ganske klart fastlægges en grænse for, hvilken tidsmæssig udstrækning et samvær skal have for at opfylde reglerne.

Det kan ikke bero på et konkret skøn, i hver enkelt sag, om den tidsmæssige udstrækning opfylder reglerne. Det er alene et spørgsmål om, hvilket forum der skal træffe dette skøn.

For at sætte sagen på spidsen kunne man forestille sig, at der f.eks. blev givet 10 min. samvær hver 4. uge. Ville dette være at sidestille med en samværsafbrydelse eller ej."

Den 10. september 1996 afslog Den Sociale Ankestyrelse at realitetsbehandle sagen. Ankestyrelsen anførte bl.a.

"...

Ankestyrelsen finder, at sagen ikke har principiel eller generel betydning, da retstilstanden er tilstrækkeligt afklaret, og da nævnets afgørelse er truffet efter en konkret vurdering og ikke på det foreliggende grundlag strider imod loven eller praksis. Endvidere skønnes afgørelsen ikke at have generel betydning for retsanvendelsen på området, idet Ankestyrelsen ikke på baggrund af den konkrete sag kan tage generel stilling til samvær på 1½ time én gang pr. måned.

Som meddelt i brev herfra af 3. januar 1995 vedrørende en tidligere henvendelse fra Dem om samme spørgsmål finder Ankestyrelsen, at den trufne afgørelse ligger helt klart inden for lovens rammer.

Ankestyrelsen kan således ikke behandle sagen.

Lovgrundlaget for afgørelsen er bistandslovens § 67, stk. 2 og 4.

Til orientering kan det oplyses, at formålet med at antage en sag til principiel behandling er at afklare retstilstanden eller belyse spørgsmål af generel betydning for området. Afgørelserne skal tjene som vejledning for kommunerne og de sociale ankenævn ved den fremtidige sagsbehandling.

Det indebærer, at Ankestyrelsen kun antager en sag til principiel behandling, hvis der er tale om spørgsmål om den rigtige anvendelse af en lovregel, eller hvis afgørelsen skønnes at have generel betydning for retsanvendelsen på det pågældende område.

Dette kan være tilfældet, hvor Ankestyrelsen ikke tidligere har behandlet spørgsmålet, som f.eks. hvor der foreligger ny lovgivning, eller hvor samfundsudviklingen har medført, at den hidtidige praksis ikke længere er hensigtsmæssig.

At sagen har stor betydning for klagerens situation, bevirker ikke i sig selv, at den anses for at være principiel eller generel."

Den 27. september 1996 sendte advokaten mig en kopi af Ankestyrelsens afslag og bad mig om at behandle spørgsmålet vedrørende samvær i forbindelse med et anbragt barn. Advokaten henviste til sin klage af 20. august 1996 til Ankestyrelsen.

Efter en foreløbig gennemgang af sagens akter skrev jeg den 20. februar 1997 således til Den Sociale Ankestyrelse

"...

Jeg beder for det første Ankestyrelsen nærmere redegøre for den foreliggende praksis vedrørende bistandslovens § 67, stk. 2 - herunder om en nærmere redegørelse for hvorfor Ankestyrelsen ikke fandt anledning til at tage generel stilling til et spørgsmål om samvær på 1½ time én gang pr. måned. Jeg bemærker i den forbindelse at en afgørelse om at begrænse et samvær fra 1½ time hver 14. dag til 1½ time hver måned må antages at udgøre en overordentlig vidtgående begrænsning af samvær der nærmer sig området for afbrydelse af samvær reguleret i bistandslovens § 67, stk. 3, 2. punktum jf. § 67, stk. 4, 3. punktum.

Jeg beder også Ankestyrelsen oplyse hvorvidt Ankestyrelsens afgørelse af 10. september 1996 indebærer en stillingtagen til omfanget af samværsbegrænsning efter bistandslovens § 67, stk. 2, når Ankestyrelsen skriver således

'...

Som meddelt i brev herfra af 3. januar 1995 vedrørende en tidligere henvendelse fra Dem om samme spørgsmål finder Ankestyrelsen, at den trufne afgørelse ligger helt klart inden for lovens rammer.'

..."

Ankestyrelsen fremkom på den baggrund den 19. marts 1997 med følgende udtalelse

"...

Ankestyrelsen afviste i afgørelsen af 10. september 1996 at behandle en klage over en afgørelse om samværsfastsættelse truffet af Direktoratet for Social Sikring og Bistand, Ankenævnet for København og Frederiksberg kommuner, fordi Ankestyrelsen fandt, at sagen ikke havde principiel eller generel betydning.

Efter direktoratets afgørelse var lovens betingelser for at begrænse samværet mellem advokatens klienter og deres datter til halvanden time hver 4. uge opfyldt. Advokaten havde over for Ankestyrelsen henvist til, at afgørelsen efter hendes opfattelse ikke ligger uden for Børn og unge-udvalgets kompetence, blot fordi der er fastsat samvær 1 gang om måneden. Det blev endvidere anført, at Ankestyrelsen burde fastlægge en grænse for, hvilken tidsmæssig udstrækning et samvær skal have for at opfylde reglerne.

Ved lov nr. 501 af 24. juni 1992 om ændring af lov om social bistand mv. blev der med virkning fra 1. januar 1993 gennemført ændringer af bl.a. reglerne om regulering af samvær mellem forældre og børn anbragt uden for hjemmet. Ændringen betød, at der i loven blev taget stilling til, hvornår begrænsninger i forældres ret til samvær med deres børn - overvågning af samvær og afbrydelse af samvær - var så indgribende, at afgørelserne herom skulle træffes under iagttagelse af de særlige retsgarantier, som knytter sig til behandlingen i Børn og Unge-udvalget. Da enhver fastsættelse af samvær i princippet kunne betragtes som en midlertidig afbrydelse af forbindelsen mellem forældre og barn, blev der i loven foretaget en grænsedragning for, hvad der skulle betragtes som en afbrydelse af forbindelsen. Grænsen blev formuleret således, jf. bistandslovens § 67, stk. 3, jf. stk. 4, at der er tale om en afbrydelse af samværet, når dette kun må finde sted mindre end én gang om måneden.

Loven fastlægger således klart, for så vidt angår hyppigheden af samværet, hvornår der er tale om en afgørelse, hvor kompetencen er henlagt til kommunalbestyrelsen med ankeadgang til det sociale ankenævn og hvornår en afgørelse skal træffes af Børn og unge-udvalget.

For så vidt angår spørgsmålet, om hvor lang tids kontaktmulighed mellem forældre og barn, der skal til, for at det kan betragtes som et samvær, er det Ankestyrelsens opfattelse, at der ikke generelt kan fastsættes en tidsmæssig ramme for kontaktens omfang. Dette vil bero på en vurdering af børns og forældres forhold i hvert enkelt tilfælde. Ved tilrettelæggelse af samværet skal der særlig tages hensyn til barnet. Der vil således f.eks. skulle tages hensyn til forældre og børns indbyrdes samspil og i hvilket omfang kontakten evt. påvirker barnet negativt.

For så vidt angår Ombudsmandens spørgsmål om, hvorvidt Ankestyrelsen med afgørelsen af 10. september 1996 har taget stilling til samværsbegrænsning i den konkrete sag, kan det oplyses, at Ankestyrelsen alene har taget stilling til, om sagen skulle antages til principiel eller generel behandling. Den citerede passus går alene på, at et samvær på halvanden time én gang om måneden generelt set betyder, at der er fastsat samvær én gang om måneden, hvilket er en afgørelse, som efter loven henhører under kommunalbestyrelsens kompetence med ankeadgang til det sociale ankenævn. Ankestyrelsen har således hverken fundet principielle eller generelle aspekter i sagen, som kunne føre til en antagelse.

..."

Forelagt Ankestyrelsens udtalelse anførte advokaten i et brev af 4. april 1997 at hun fandt det særdeles principielt at få afklaret om ethvert samvær, blot det finder sted en gang om måneden, kan anses for at være egentligt samvær og dermed unddraget Børn og Unge-udvalgets kompetence. Advokaten påpegede at dette bl.a. medfører at der ikke kan ydes advokatbistand.

Ombudsmandens udtalelse

"Min undersøgelse har alene omfattet Den Sociale Ankestyrelsens afslag på at antage sagen til behandling.

Afgørelsen blev truffet efter bistandslovens § 15, stk. 3, der har denne ordlyd

'Det sociale ankenævns afgørelser kan ikke indbringes for anden administrativ myndighed. Den Sociale Ankestyrelse kan dog optage en sag til behandling, når Ankestyrelsen skønner, at sagen er af principiel eller generel betydning.'

Ankestyrelsen begrundede afslaget med at sagen ikke havde principiel eller generel betydning da retstilstanden er tilstrækkeligt afklaret, og da nævnets afgørelse blev truffet efter en konkret vurdering og ikke på det foreliggende grundlag var stridende mod loven eller praksis. Endvidere skønnede Ankestyrelsen at afgørelsen ikke havde generel betydning for retsanvendelsen på området, idet Ankestyrelsen ikke på baggrund af den konkrete sag kunne tage stilling til samvær af halvanden time én gang pr. måned.

I sin udtalelse af 19. marts 1997 har Ankestyrelsen uddybende anført - for så vidt angår spørgsmålet om den tidsmæssige udstrækning af en kontakt mellem forældre og børn for at kontakten kan betragtes som et samvær - at der ikke generelt kan fastsættes en tidsmæssig ramme for kontaktens omfang. Dette beror på en vurdering af børns og forældres forhold i hvert enkelt tilfælde. Ifølge Ankestyrelsen skal der ved tilrettelæggelse af samværet særligt tages hensyn til barnet. Der vil således f.eks. skulle tages hensyn til forældre og børns indbyrdes samspil og i hvilket omfang kontakten evt. påvirker barnet negativt.

Ved en beslutning om omfanget af forældres samvær med et barn der er anbragt uden for hjemmet, skal der - som også nævnt af Ankestyrelsen - lægges særlig vægt på hensynet til barnet og formålet med anbringelsen, jf. bistandslovens § 67, stk. 2. Jeg er enig med Ankestyrelsen i at beslutningen om det enkelte samværs tidsmæssige udstrækning således i det enkelte tilfælde må hvile på en konkret vurdering.

Efter min mening medfører det imidlertid ikke i sig selv at det ikke kan være muligt og hensigtsmæssigt mere generelt at tage stilling til om der må antages at eksistere en mindstegrænse for hvornår en kontakt mellem forældre og barn i tidsmæssig henseende kan betragtes som et 'samvær' i bistandslovens forstand. Jeg bemærker at en eventuel generel nedre grænse ikke udelukker at der i konkrete tilfælde fastsættes en kortere tidsramme for kontakten, men ville sikre at de særlige garantier som udløses i sager om afbrydelse af forbindelsen mellem forældre og børn i sådanne tilfælde, ville træde i kraft.

Efter sit indhold gør bistandslovens § 67, stk. 4, 3. punktum, kun op med spørgsmålet om hvornår forbindelsen mellem forældre og barn må anses for afbrudt på grund af samværets ringe hyppighed. Bestemmelsen tager således ikke stilling til om også en ringe tidsmæssig udstrækning af det enkelte (månedlige) besøg kan føre til at kontakten må betragtes som værende afbrudt i lovens forstand.

Dette spørgsmål er ikke tidligere behandlet af Den Sociale Ankestyrelse, og der foreligger således ikke sociale meddelelser herom. Socialministeriets vejledning af 15. december 1992 om bistandslovens bestemmelser om særlig støtte til børn og unge kommer ikke ind på spørgsmålet, og spørgsmålet ses heller ikke at være afklaret i forarbejderne til bistandslovens § 67 hvor bl.a. følgende er anført (Folketingstidende 1991-92, tillæg A, sp. 4891)

'...

En beslutning efter stk. 2 kan tænkes at begrænse kontakt- og samværsretten i en sådan grad, at det kunne være nærliggende at henføre beslutningen til bestemmelsens stk. 3, der omhandler afbrydelse af forbindelsen mellem forældrene og barnet eller den unge. Til brug for grænsedragningen mellem de beslutninger, der naturligt kan siges at regulere samværet mellem forældrene og barnet eller den unge, og de, der kan karakteriseres som en afbrydelse af forbindelsen mellem forældrene og barnet eller den unge, foreslås det, at enhver beslutning, som medfører, at samvær kun må finde sted mindre end en gang hver måned (kalendermåned), skal sidestilles med en beslutning om afbrydelse af forbindelsen mellem forældrene og barnet eller den unge og behandles efter reglerne herom, jf. sidste punktum i stk. 4.

...'

Det er efter min opfattelse ikke med disse bemærkninger udelukket at andre begrænsninger i samværets omfang end begrænsninger vedrørende samværshyppigheden kan føre til at forbindelsen må anses for afbrudt. Det samme gør sig gældende for så vidt angår bemærkningerne om samvær, kontaktbegrænsning og kontaktafbrydelse i betænkning nr. 1212/1990 om de retlige rammer for indsatsen over for børn og unge. Jeg henviser særligt til side 181f.

Spørgsmålet må således anses for uafklaret.

Det er efter min mening af væsentlig betydning at der søges tilvejebragt en stillingtagen til spørgsmålet om fastlæggelse af en nedre grænse for hvornår en kontakt mellem forældre og børn kan anses for et 'samvær' i lovens forstand. Jeg henviser til at der er tale om meget alvorlige indgreb i forældres ret til (som udgangspunkt ubegrænset) samvær med deres børn.

Jeg har derfor samtidig hermed henstillet til Ankestyrelsen at styrelsen optager den foreliggende sag til generel behandling for så vidt angår spørgsmålet om hvorvidt der kan antages at eksistere en sådan generel, nedre grænse for hvornår en kontakt mellem forældre og barn er et samvær i bistandslovens forstand, med den konsekvens at begrænsning af kontakten til kortere varighed må sidestilles med en afbrydelse af forbindelsen med de følger dette har for sagens behandling. Jeg har i den forbindelse også bemærket at beslutning om overvåget samvær vedrørende en periode ud over tre måneder - hvilket kan forekomme at være en mindre indgribende foranstaltning end fastsættelse af en meget kort månedlig kontakt - hører under Børn og unge-udvalget og behandles efter reglerne i bistandslovens § 127, jf. lovens § 67, stk. 4, 1. punktum.

..."

Jeg gjorde Den Sociale Ankestyrelse bekendt med min opfattelse og henstillede samtidig at Ankestyrelsen optog den foreliggende sag til generel behandling som omtalt ovenfor. Jeg bad Den Sociale Ankestyrelse underrette mig om sagens videre forløb.

Ombudsmandens udtalelse

Resumé

Den Sociale Ankestyrelse havde afvist at behandle spørgsmålet om hvorvidt myndighederne, ved at fastsætte varigheden af samvær til halvanden time hver fjerde uge, i bistandslovens forstand havde afbrudt et forældrepars kontakt med deres datter.

På baggrund af en klage fra forældrenes advokat udtalte ombudsmanden at spørgsmålet måtte anses for uafklaret. Ombudsmanden fandt det væsentligt at der blev taget stilling til spørgsmålet om fastlæggelse af en nedre tidsmæssig grænse for hvornår en kontakt mellem et barn anbragt uden for hjemmet og forældrene kan anses som "samvær". Ombudsmanden henstillede derfor til Ankestyrelsen at optage sagen til generel behandling for så vidt angik dette spørgsmål. (J.nr. 1996-2310-072).