Utilstrækkeligt oplysningsgrundlag og mangelfulde begrundelser ved myndighedernes behandling af arbejdsskadesag

Utilstrækkeligt oplysningsgrundlag og mangelfulde begrundelser ved myndighedernes behandling af arbejdsskadesag

Advokaten A klagede på vegne af B over afgørelserne som var truffet af Arbejdsskadestyrelsen og Den Sociale Ankestyrelse i B's arbejdsskadesag, herunder over at sagen ikke havde været forelagt for Erhvervssygdomsudvalget.

Det fremgik af sagen at Arbejdsskadestyrelsen den 16. januar 1996 modtog en anmeldelse om en formodet arbejdsbetinget lidelse udfærdiget af læge C. I anmeldelsen var det anført at B havde smerter i venstre albue, og at han havde arbejdet med opskæring af dæk med dækjern. Lidelsen var diagnosticeret på latin. Endvidere var det oplyst at B havde haft arbejde hos Fyns Amt på påvirkningstidspunktet. Jeg modtog alene en kopi af forsiden af denne anmeldelsesblanket.

Arbejdsskadestyrelsen udsendte den 8. marts 1996 nogle spørgeskemaer til B, bl.a. et skema til vurdering af om der var tale om en arbejdsulykke (akt nr. 4).

Arbejdsskadestyrelsen bad endvidere i et brev af 8. marts 1996 Fyns Amt om at udfylde en anmeldelsesblanket.

Den 20. marts 1996 modtog Arbejdsskadestyrelsen en ny anmeldelse fra læge C. Lidelsen blev nu anmeldt på en blanket om anmeldelse af arbejdsulykker. Årsagen til skaden var anført at være opskæring af dæk hvorved der opstod "smerter ved medial humeruscondyl og stort hæmatom som tegn på muskel ruptur". De samme oplysninger var gentaget i Lægeerklæring 1 på bagsiden af anmeldelsen. Det var endvidere oplyst at B havde været ansat ved et busselskab siden den 13. april 1967.

Et fagforbund meddelte i brev af 19. marts 1996 til Arbejdsskadestyrelsen at forbundet nu repræsenterede B. Med henvisning til en telefonsamtale med en medarbejder i Arbejdsskadestyrelsen - som der ikke ligger notater om i sagen - returnerede forbundet de modtagne skemaer i uudfyldt stand, idet forbundet anførte at de ikke var relevante da der var tale om en erhvervsbetinget lidelse og ikke en arbejdsulykke. Forbundet bad samtidig om at sagen blev oversendt til det kontor i Arbejdsskadestyrelsen der behandlede erhvervsbetingede lidelser.

Der blev efter det oplyste ikke efterfølgende udsendt spørgeskemaer vedrørende erhvervsbetingede lidelser.

I brev af 21. marts 1996 returnerede Fyns Amt den modtagne anmeldelsesblanket i uudfyldt stand. Amtet henviste til at B ikke var eller havde været ansat i Fyns Amt.

Arbejdsskadestyrelsen meddelte i brev af 9. april 1996 at lidelsen ikke kunne anerkendes som en erhvervsbetinget lidelse, og at der ikke var grundlag for at forelægge sagen for Erhvervssygdomsudvalget. Afgørelsen blev truffet på baggrund af oplysningerne i de to anmeldelsesblanketter.

Forbundet klagede over afgørelsen i brev af 23. april 1996. Forbundet anførte bl.a. at B havde været beskæftiget med opskæring af dæk i mere end syv år, og at lidelsen havde medført fravær i betydeligt omfang. Endvidere oplyste forbundet at arbejdet bestod af hurtigt gentagne og kraftbetonede arbejdsbevægelser. Forbundet fandt at lidelsen burde henføres til erhvervssygdomslisten, gruppe E.

Arbejdsskadestyrelsen bekræftede i brev af 6. maj 1996 til forbundet den modtagne klage og meddelte at sagens akter og klagen var videresendt til Den Sociale Ankestyrelse. Arbejdsskadestyrelsen sendte et enslydende brev til arbejdsgiverens formodede forsikringsselskab.

I brev af 9. maj 1996 meddelte forsikringsselskabet at sagen ikke kunne identificeres/behandles på det foreliggende grundlag. Selskabet bad om yderligere oplysninger. Der ligger ikke kopi af yderligere korrespondance med selskabet i sagens akter.

Den Sociale Ankestyrelse stadfæstede i brev af 20. november 1996 Arbejdsskadestyrelsens afgørelse. I brevet var der bl.a. anført

"...

Ankestyrelsen har efter de foreliggende oplysninger om arbejdets art og lidelsens karakter ikke fundet tilstrækkeligt grundlag for at anmode Arbejdsskadestyrelsen om at forelægge sagen for Erhvervssygdomsudvalget med henblik på mulig anerkendelse efter lovens § 9, nr. 4, jf. § 10, stk. 1, nr. 2.

Ankestyrelsen har herved lagt vægt på, at Deres muskelruptur ifølge en lægelig vurdering ikke kan være erhvervsbetinget.

..."

I brev af 2. april 1997 bad A på vegne af B Arbejdsskadestyrelsen om at genoptage sagen. A vedlagde et brev af 5. december 1994 fra reservelæge D, Arbejds- og Miljømedicinsk Klinik, X-Hospital, hvor lægen anførte at det i forbindelse med B's undersøgelse på klinikken den 17. november 1994 kunne oplyses at man fandt at lidelsen i højre albue og underarm var sandsynligt arbejdsrelateret. Journaludskrift fra undersøgelsen af 17. november 1994 fra Arbejds- og Miljømedicinsk klinik, hvori B's arbejdsfunktioner var beskrevet, var vedlagt. Endvidere var der vedlagt en journaludskrift fra den 3. januar 1996 og den 23. januar 1996 fra Y Sygehus, Ort. kir. amb, vedrørende smerter i venstre arm og albue.

Arbejdsskadestyrelsen afviste at genoptage sagen i brev af 14. maj 1997. I brevet var der bl.a. anført

"...

Vi har lagt vægt på, at Deres muskellidelse ikke er omfattet af erhvervssygdomsfortegnelsen. Muskelrupturer kan skyldes en blanding af alder og belastning. I Deres tilfælde finder vi ikke, at belastningen har haft et tilstrækkeligt omfang til at kunne betragtes som årsagen til Deres lidelse.

..."

Det fremgik endvidere af brevet at afgørelsen kunne påklages til Ankestyrelsen inden fire uger.

A klagede ikke over afslaget til Ankestyrelsen, men rettede i brev af 30. maj 1997 henvendelse til mig. A klagede over Arbejdsskadestyrelsens afgørelse af 9. april 1996 og Ankestyrelsens afgørelse af 20. november 1996 som han vedlagde i kopi sammen med en kopi af det lægelige materiale. Han anførte bl.a. at B's muskellidelse i underarmen ikke var nævnt i erhvervssygdomsfortegnelsen, hvorfor forelæggelse af sagen for Erhvervssygdomsudvalget var en forudsætning for anerkendelse af lidelsen. Efter A's opfattelse kunne forelæggelse for Erhvervssygdomsudvalget ikke anses for udsigtsløs. Han henviste i den forbindelse til de vedlagte lægeerklæringer.

Jeg bad Ankestyrelsen om udlån af sagens akter som jeg modtog den 17. juni 1997. Jeg modtog samtidig en kopi af Arbejdsskadestyrelsens afgørelse af 14. maj 1997. Da klagefristen til Ankestyrelsen på daværende tidspunkt var sprunget, meddelte jeg A i brev af 7. juli 1997 at min undersøgelse af sagen alene kunne omfatte Arbejdsskadestyrelsens afgørelse af 9. april 1996 og Ankestyrelsens afgørelse af 20. november 1996, idet ombudsmanden ikke kan behandle klager over afgørelser der kunne have været indbragt for en højere forvaltningsmyndighed.

I brev af 7. juli 1997 bad jeg Arbejdsskadestyrelsen og Ankestyrelsen om en udtalelse i anledning af klagen. Jeg bad bl.a. om at myndighederne udtalte sig om oplysningsgrundlaget i sagen og de meddelte begrundelser.

Arbejdsskadestyrelsen har i udtalelsen af 25. juli 1997 bl.a. anført at grundlaget for afgørelsen var anmeldelsen fra B's egen læge med en beskrivelse af arbejdet og en diagnose. Endvidere skrev Arbejdsskadestyrelsen at det burde have fremgået af afgørelsen hvorfor sagen ikke blev forelagt for Erhvervssygdomsudvalget.

Ankestyrelsen har i brev af 11. august 1997 bl.a. anført

"...

Som grundlag for afgørelsen den 20. november 1996 havde Ankestyrelsen anmeldelsen af 10. januar 1996 med lægeerklæring I. fra læge (C). Det fremgik bl.a. heraf, hvilken type arbejde (B) havde været beskæftiget med samt diagnosen 'Ruptura mm Flexorum Antebrachii sin.'

Efter de foreliggende oplysninger om arbejdets art og lidelsens karakter fandt Ankestyrelsen ikke tilstrækkeligt grundlag for at anmode Arbejdsskadestyrelsen om at forelægge sagen for Erhvervssygdomsudvalget med henblik på eventuel anerkendelse efter lovens § 9, nr. 4, jf. § 10, stk. 1, nr. 2.

Ankestyrelsen lagde herved vægt på, at den beskrevne muskelruptur efter en lægelig vurdering ikke kunne være arbejdsbetinget. Ankestyrelsen fandt således ikke det ville kunne godtgøres, at lidelsen udelukkende eller i overvejende grad skyldtes arbejdets særlige art.

Ankestyrelsen skal i øvrigt bemærke, at vi ikke har haft mulighed for at vurdere de nye lægelige oplysninger, som advokat (A) har indsendt ved brev af 2. april 1997, idet advokat (A) ikke har anket Arbejdsskadestyrelsens afgørelse af 14. maj 1997 om afslag på genoptagelse, men istedet har indbragt sagen direkte for Folketingets Ombudsmand.

..."

A fastholdt i brev af 21. august 1997 at sagen burde forelægges Erhvervssygdomsudvalget.

Ombudsmandens udtalelse

"Jeg har forstået at De er enig med myndighederne i at (B)'s lidelse ikke er omfattet af Arbejdsskadestyrelsens fortegnelse over erhvervssygdomme, og at lidelsen derfor ikke kan anerkendes som en erhvervssygdom i medfør af arbejdsskadeforsikringslovens § 10, stk. 1, nr. 1.

Sagen drejer sig derfor om hvorvidt lidelsen skal anerkendes efter bestemmelsen i § 10, stk. 1, nr. 2, hvorefter det skal godtgøres at sygdommen enten efter den nyeste medicinske erfaring opfylder de krav som er nævnt i § 10, stk. 1, nr. 1, 1. punktum og 4. punktum, eller at sygdommen må anses for udelukkende eller i overvejende grad at være forårsaget af arbejdets særlige art. Sygdomme der er omfattet af § 10, stk. 1, nr. 2, kan kun godkendes efter forelæggelse for Erhvervssygdomsudvalget, jf. § 10, stk. 3. Forelæggelse skal ske medmindre Arbejdsskadestyrelsen skønner at forelæggelsen vil være udsigtsløs.

Jeg har koncentreret min undersøgelse af sagen om myndighedernes sagsbehandling

Officialprincippet

Der gælder i den offentlige forvaltning et official- eller undersøgelsesprincip ifølge hvilket forvaltningen har ansvaret for at de fornødne oplysninger til afgørelse af den foreliggende sag er tilvejebragt, samt har pligt til at kontrollere at de oplysninger der indgår i oplysningsgrundlaget, er korrekte.

I den foreliggende sag indebærer dette princip at Arbejdsskadestyrelsen havde pligt til at sikre at der forelå tilstrækkelige oplysninger til at belyse om der var tale om en erhvervssygdom der skulle forelægges for Erhvervssygdomsudvalget med henblik på at anerkende lidelsen som en arbejdsskade. Den Sociale Ankestyrelse havde i forbindelse med behandlingen af forbundets klage pligt til at påse de samme forhold.

Som tidligere anført blev de udsendte spørgeskemaer vedrørende anmeldte arbejdsulykker returneret fordi det ikke drejede sig om en arbejdsulykke, men en erhvervsbetinget lidelse, og der ses ikke efterfølgende at være udsendt nogle spørgeskemaer vedrørende den erhvervsbetingede lidelse.

Endvidere foreligger der efter det oplyste ingen oplysninger/anmeldelse fra (B)'s arbejdsgiver. Jeg bemærker at Fyns Amt returnerede blanketten fordi (B) ikke havde været ansat der, og at læge (C) i anmeldelsen modtaget den 20. marts 1996 i Arbejdsskadestyrelsen oplyste at (B) havde været ansat ved et busselskab.

Sagens oplysningsgrundlag er således alene de to anmeldelsesblanketter, underskrevet af læge (C) og (B), hvoraf det fremgår at lidelsen var opstået ved opskæring af dæk med dækjern.

Der forelå således ikke præcise oplysninger om hvordan arbejdet blev udført, hvor længe (B) havde arbejdet med opskæring af dæk, og herunder om det var en fuldtidsbeskæftigelse. Jeg bemærker at jeg har forstået på Arbejdsskadestyrelsens begrundelse i brev af 14. maj 1997 at belastningens omfang kan have betydning for om det kan anses for en erhvervsbetinget lidelse. Det blev endvidere ikke søgt oplyst om (B) havde været under behandling for lidelsen, og som følge heraf blev der heller ikke indhentet oplysninger om disse behandlinger/undersøgelser.

Jeg bemærker dog at det i forbindelse med klagen til Ankestyrelsen blev oplyst at (B) havde arbejdet i syv år med opskæring af dæk med hurtige, gentagne og kraftbetonede bevægelser.

Det er min opfattelse at oplysningsgrundlaget i forbindelse med Arbejdsskadestyrelsens afgørelse 9. april 1996 og Den Sociale Ankestyrelses afgørelse af 20. november 1996 har været utilstrækkeligt.

Jeg har gjort Ankestyrelsen og Arbejdsskadestyrelsen bekendt med min opfattelse.

Begrundelsespligt

Bebyrdende afgørelser som meddeles skriftligt, skal endvidere ledsages af en samtidig begrundelse, jf. forvaltningslovens § 22.

De indholdsmæssige krav til denne begrundelse er fastsat i forvaltningslovens § 24. Denne bestemmelse har følgende ordlyd

' § 24. En begrundelse for en afgørelse skal indeholde en henvisning til de retsregler, i henhold til hvilke afgørelsen er truffet. I det omfang, afgørelsen efter disse regler beror på et administrativt skøn, skal begrundelsen tillige angive de hovedhensyn, der har været bestemmende for skønsudøvelsen.

Stk. 2. Begrundelsen skal endvidere om fornødent indeholde en kort redegørelse for de oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, som er tillagt væsentlig betydning for afgørelsen.

Stk. 3. Begrundelsens indhold kan begrænses, i det omfang partens interesse i at kunne benytte kendskab til denne til varetagelse af sit tarv findes at burde vige for afgørende hensyn til den pågældende selv eller til andre private eller offentlige interesser, jfr. § 15.'

En begrundelse skal fremtræde som en forklaring på hvorfor en afgørelse har fået et bestemt indhold, jf. John Vogter, Forvaltningsloven med kommentarer (1992), s. 279ff.

I sin udtalelse af 25. juli 1997 til mig har Arbejdsskadestyrelsen meddelt at afgørelsen af 9. april 1996 burde have været ledsaget af en begrundelse for hvorfor sagen ikke blev forelagt Erhvervssygdomsudvalget. Jeg har gjort Arbejdsskadestyrelsen bekendt med at jeg er enig i at begrundelsen i brev af 9. april 1996 ikke opfylder kravene i forvaltningslovens § 24.

Ankestyrelsen anførte i brevet af 20. november 1996 at styrelsen havde lagt vægt på at (B)'s muskelruptur ifølge en lægelig vurdering ikke kunne være erhvervsbetinget.

Ankestyrelsens begrundelse opfylder efter min opfattelse ikke kravene i § 24. Det fremgår ikke hvorfor lidelsen ikke kunne være erhvervsbetinget.

Jeg har gjort Ankestyrelsen bekendt med min opfattelse og har samtidig henstillet til Ankestyrelsen at genoptage sagen til fornyet behandling og træffe en ny afgørelse i sagen, herunder at styrelsen inddrager (B)'s arbejdsgiver og dennes forsikringsselskab i det omfang det er fornødent, inden styrelsen træffer en ny afgørelse.

Jeg foretager mig herefter ikke mere i anledning af Deres henvendelse ..."

Ombudsmandens udtalelse

Resumé

Arbejdsskadestyrelsen og Den Sociale Ankestyrelse afviste at anerkende en lidelse som erhvervsbetinget. Afgørelserne var truffet på grundlag af oplysningerne i to anmeldelsesblanketter som var indsendt af den skaderamtes læge. Det fremgik heraf at lidelsen var opstået som følge af arbejdet med opskæring af dæk.

Ombudsmanden lagde mærke til at der ved behandlingen af den oprindelige anmeldelse ikke forelå oplysninger om hvordan arbejdet blev udført, hvor længe den pågældende havde arbejdet med opskæring af dæk, og herunder om han havde været fuldtidsbeskæftiget. Myndighederne havde ikke søgt at oplyse om den skaderamte havde været under behandling for lidelsen.

Ombudsmanden udtalte herefter at oplysningsgrundlaget var utilstrækkeligt. Han tilsluttede sig Arbejdsskadestyrelsens egen beklagelse af at styrelsens begrundelse ikke opfyldte kravene i forvaltningslovens § 24. Efter ombudsmandens opfattelse opfyldte Den Sociale Ankestyrelses begrundelse heller ikke kravene i forvaltningslovens § 24. Den Sociale Ankestyrelse havde kun skrevet at lidelsen ifølge en lægelig vurdering ikke kunne være erhvervsbetinget, men havde ikke forklaret hvorfor lidelsen ikke kunne være erhvervsbetinget. Ombudsmanden henstillede herefter til Ankestyrelsen at genoptage sagen og træffe ny afgørelse. (J.nr. 1997-1470-023).