Aktindsigt i korrespondance mellem Erhvervsministeriet og Kammeradvokaten. Ekstrahering. Begrundelse

Aktindsigt i korrespondance mellem Erhvervsministeriet og Kammeradvokaten. Ekstrahering. Begrundelse

Sagens nærmere omstændigheder er følgende

Den 9. oktober 1996 bad journalist A Erhvervsministeriet om aktindsigt efter offentlighedsloven i al korrespondance fra og med 1993 til nu mellem Erhvervsministeriet (samt det tidligere Industriministerium) og Kammeradvokaten vedrørende lånesagerne omkring bygningen af seks skibe fra X Værft.

Ved brev af 15. oktober 1996 afviste ministeriet A's begæring med følgende begrundelse

"Som udgangspunkt har enhver, i henhold til § 4 i offentlighedsloven, ret til aktindsigt i dokumenter, der er indgået til eller oprettet af en forvaltningsmyndighed som led i en administrativ sagsbehandling i forbindelse med dens virksomhed.

Imidlertid er denne aktindsigt begrænset af forskellige undtagelser i offentlighedsloven og i forvaltningsloven.

Efter offentlighedslovens § 12, stk. 1, 2, omfatter retten til aktindsigt bl.a. ikke oplysninger om forretningsforhold eller lignende, for så vidt det er af væsentlig økonomisk betydning for den person eller virksomhed, oplysningen angår, at begæringen ikke imødekommes.

Ligeledes kan retten til aktindsigt begrænses efter offentlighedslovens § 13, stk. 1, 5, i det omfang, det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til det offentliges økonomiske interesser, herunder udførelsen af det offentliges forretningsvirksomhed.

Korrespondancen mellem ministeriet og Kammeradvokaten, indeholder økonomiske oplysninger om de private personer/virksomheder, der ejer skibene, bl.a. omfanget af garantistillelsen. Disse oplysninger omfatter enkeltpersoners/virksomheders økonomiske forhold, der ikke normalt ville være offentligt tilgængelige.

Ministeriet har endvidere lagt vægt på, at der er tale om brevveksling med en sagkyndig om juridiske tvivlsspørgsmål, til brug ved overvejelse af, om en retssag bør føres. Denne form for brevveksling er ikke undergivet aktindsigt, jf. offentlighedslovens § 10, stk. 1, nr. 4.

..."

A klagede til mig ved brev af 16. oktober 1997. Ved brev af 25. oktober 1996 bad jeg Erhvervsministeriet om en udtalelse, herunder om baggrunden for ministeriets henvisning til offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 5, i brevet til A af 15. oktober 1996.

Ministeriet svarede den 2. december 1996. I sit svar anførte ministeriet at henvisningen til § 13, stk. 1, nr. 5, ikke var korrekt hvilket ministeriet beklagede. Derudover henholdt ministeriet sig til sit brev af 15. oktober 1996.

Til brug for min behandling af sagen sendte Erhvervsministeriet mig sagsakterne fra to forskellige sager.

Ministeriet redegjorde ikke over for mig nærmere for hvilke dokumenter der var anset for omfattet af A's aktindsigtsbegæring ("korrespondance(n) ... mellem Erhvervsministeriet... og Kammeradvokaten vedrørende lånesagerne omkring bygningen af seks skibe fra (X) Værft"), og som ministeriet således havde vurdereret. Det var heller ikke muligt for mig på baggrund af de tilsendte kopier at få klarhed over hvilke sagsakter Erhvervsministeriet havde anset for omfattet af "korrespondancen". Det fremgik imidlertid af sagens akter at Erhvervsministeriet adskillige gange havde gjort brug af Kammeradvokatens bistand i forbindelse med flere forskellige spørgsmål som sagen havde rejst.

Ombudsmandens udtalelse

" Lovgrundlaget

Erhvervsministeriet har som begrundelse for at afslå aktindsigt henvist til offentlighedslovens § 10, nr. 4, og § 12, stk. 1, nr. 2, som hjemmel til at undtage korrespondancen mellem ministeriet og Kammeradvokaten fra aktindsigt.

Da ministeriet i udtalelsen til mig har angivet at henvisningen til offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 5, var fejlagtig, har jeg ikke vurderet dette.

Offentlighedslovens § 10, nr. 4, har følgende ordlyd

' § 10. Retten til aktindsigt omfatter ikke

...

4)Myndigheders brevveksling med sagkyndige til brug i retssager eller ved overvejelse af, om retssag bør føres.'

Offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 2, har følgende ordlyd

' § 12. Retten til aktindsigt omfatter ikke oplysninger om

...

2)tekniske indretninger eller fremgangsmåder eller om drifts-eller forretningsforhold eller lignende, for så vidt det er af væsentlig økonomisk betydning for den person eller virksomhed, oplysningen angår, at begæringen ikke imødekommes.'

I forhold til de undtagelser fra retten til aktindsigt som Erhvervsministeriet har påberåbt sig, er følgende bestemmelser - om ekstrahering - i offentlighedsloven desuden relevante.

' § 11. Oplysninger i dokumenter, der er omfattet af § 7 og § 10, nr. 1-4, om faktiske omstændigheder, der er af væsentlig betydning for sagsforholdet, skal uanset disse bestemmelser meddeles i overensstemmelse med lovens almindelige regler.'

' § 12....

Stk. 2. Omfattes kun en del af et dokument af bestemmelsen i stk. 1, skal den pågældende gøres bekendt med dokumentets øvrige indhold.'

Herudover er det fast antaget at et afslag på aktindsigt er en afgørelse i forvaltningslovens (lov nr. 571 af 19. december 1985) forstand. Ifølge § 22 i forvaltningsloven skal en afgørelse når den meddeles skriftligt, være ledsaget af en begrundelse medmindre afgørelsen fuldt ud giver den pågældende part medhold. Forvaltningslovens § 24 fastsætter følgende krav til begrundelsens indhold

' § 24. En begrundelse for en afgørelse skal indeholde en henvisning til de retsregler, i henhold til hvilke afgørelsen er truffet. I det omfang, afgørelsen efter disse regler beror på et administrativt skøn, skal begrundelsen tillige angive de hovedhensyn, der har været bestemmende for skønsudøvelsen.

Stk 2. Begrundelsen skal endvidere om fornødent indeholde en kort redegørelse for de oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, som er tillagt væsentlig betydning for afgørelsen.'

Min vurdering

1. Henvisningen til § 12, stk. 1, nr. 2

Erhvervsministeriet har som hjemmel for afslaget for det første henvist til offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 2.

Som det fremgår af § 12, stk. 1, nr. 2, kan oplysninger om forretningsforhold eller lignende kun undtages fra de almindelige regler om aktindsigt for så vidt det er af væsentlig økonomisk betydning for den person eller virksomhed oplysningerne angår, at begæringen om aktindsigt ikke imødekommes.

Efter forarbejderne er bestemmelsen kun anvendelig hvis indrømmelsen af aktindsigt efter et konkret skøn må antages at medføre en nærliggende risiko for at der - typisk af konkurrencemæssige grunde - påføres den pågældende virksomhed et økonomisk tab af nogen betydning, jf. Folketingstidende 1984-85, tillæg B, sp. 3088.

Som begrundelse for at nægte Dem aktindsigt efter § 12, nr. 2, anførte ministeriet at korrespondancen mellem ministeriet og Kammeradvokaten indeholder økonomiske oplysninger om de private personer/virksomheder der ejer skibene, bl.a. omfanget af garantistillelsen. Disse oplysninger omfatter enkeltpersoners/virksomheders økonomiske forhold der normalt ikke ville være offentligt tilgængelige.

Der foreligger ikke nærmere oplysninger om hvilke økonomiske tab der er tale om, herunder på hvilken måde aktindsigten vil kunne påføre personerne eller virksomhederne tab. Jeg må derfor lægge til grund at Erhvervsministeriet ikke i overensstemmelse med offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 2, har foretaget en nærmere vurdering af om det vil være af væsentlig økonomisk betydning for den person eller virksomhed oplysningerne angår, at begæringen ikke imødekommes.

2. Henvisningen til § 10, nr. 4

Erhvervsministeriet har som hjemmel for afslaget for det andet henvist til offentlighedslovens § 10, nr. 4. Bortset fra denne henvisning til lovgrundlaget er Erhvervsministeriets afgørelse på dette punkt ubegrundet.

Efter min opfattelse burde Erhvervsministeriet i overensstemmelse med forvaltningslovens § 24 nærmere have forklaret hvorfor den pågældende korrespondance med Kammeradvokaten inkl. bilag kunne undtages efter § 10, nr. 4. Begrundelseskravet forstærkes efter min opfattelse af det forhold at ministeriet adskillige gange i den nævnte periode har gjort brug af Kammeradvokaten i forbindelse med flere forskellige spørgsmål som sagen har rejst.

3. Ekstrahering

Efter offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 2, kan bestemte oplysninger - men ikke uden videre hele dokumenter eller sager - undtages fra aktindsigt. Det fremgår af § 12, stk. 2, at den pågældende skal gøres bekendt med dokumentets øvrige indhold hvis hensynene i stk. 1 kun omfatter en del af dokumentet.

På samme måde følger det af offentlighedslovens § 11, stk. 1, at dokumenter der undtages fra aktindsigt efter § 10, nr. 4, er undergivet ekstraheringspligt. Efter bestemmelsen skal myndighederne give aktindsigt i oplysninger om faktiske omstændigheder der er af væsentlig betydning for sagsforholdet, i overensstemmelse med lovens almindelige regler.

Sådan som sagen er oplyst for mig, har Erhvervsministeriet ikke taget stilling til om korrespondancen med Kammeradvokaten indeholdt oplysninger af en sådan karakter at der skulle ske ekstrahering efter § 11, stk. 1, eller efter § 12, stk. 2.

4. Sammenfatning

Det er min opfattelse at Erhvervsministeriet ikke efter offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 2, har foretaget en konkret vurdering af risikoen for at private/virksomheder vil lide tab som følge af aktindsigten. Endvidere har Erhvervsministeriet for så vidt angår henvisningen til offentlighedslovens § 10, nr. 4, ikke opfyldt forvaltningslovens begrundelseskrav.

Erhvervsministeriet har herudover ikke taget stilling til om korrespondancen med Kammeradvokaten indeholdt oplysninger af en sådan karakter at der skulle ske ekstrahering efter § 11, stk. 1, eller efter § 12, stk. 2.

Samlet er det derfor min opfattelse at Erhvervsministeriets besvarelse af Deres aktindsigtsbegæring har været kritisabel. Jeg har gjort ministeriet opmærksom på min opfattelse.

Under henvisning til ovenstående og under henvisning til at det ikke på det foreliggende grundlag fremgår hvilke sagsakter Erhvervsministeriet har anset for at være omfattet af Deres begæring, har jeg henstillet til ministeriet at genoptage behandlingen af Deres aktindsigtsanmodning. Med hensyn til anvendelsen af § 10, nr. 4, bemærker jeg udtrykkeligt at det på grund af den nævnte begrundelsesmangel ikke har været muligt for mig at tage stilling til om ministeriet har anvendt bestemmelsen korrekt.

Jeg har samtidig bedt Erhvervsministeriet underrette mig om sin nye afgørelse i sagen, men jeg foretager mig som udgangspunkt ikke mere i sagen medmindre De klager til mig når De har modtaget ministeriets fornyede afgørelse."

Ombudsmandens udtalelse

Resumé

En journalist klagede til ombudsmanden over Erhvervsministeriets afslag på aktindsigt i korrespondancen mellem Erhvervsministeriet og Kammeradvokaten om lånesagerne i forbindelse med bygningen af seks skibe.

Ombudsmanden udtalte at Erhvervsministeriet ikke havde foretaget den nødvendige konkrete vurdering af risikoen for om personer eller virksomheder ville lide tab som følge af aktindsigten, jf. offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 2. Erhvervsministeriet havde ikke opfyldt forvaltningslovens begrundelseskrav i forbindelse med henvisningen til offentlighedslovens § 10, nr. 4. Endelig fandt ombudsmanden at Erhvervsministeriet ikke havde taget stilling til hvorvidt korrespondancen indeholdt oplysninger der var omfattet af ekstraheringspligten i offentlighedslovens § 11, stk. 1, og § 12, stk. 2.

Samlet var det ombudsmandens opfattelse at Erhvervsministeriets besvarelse af aktindsigtsbegæringen var kritisabel. På den baggrund henstillede ombudsmanden til Erhvervsministeriet at genoptage behandlingen af begæringen. (J.nr. 1996-2429-301).