Hjemmel til dispensation fra folkeskolelovens bestemmelser om minimumsundervisningstid

§ 3, stk. 2 i lov om folkeskolen, jf. lovbekendtgørelse nr. 55 af 17. januar 1995 af lov om folkeskolen, er affattet således

'Stk. 2. Til børn, hvis udvikling kræver en særlig hensyntagen eller støtte, gives der specialundervisning og anden specialpædagogisk bistand. Undervisningsministeren fastsætter regler herom og kan i denne forbindelse fravige §§ 5, 7, 8, 13, 14 og 16.'

I medfør af lovens § 3, stk. 2, er der en hjemmel for ministeren til at fravige lovens bestemmelser om undervisningstimetallet i § 16 i såvel opadgående retning til et højere timetal som i nedadgående retning til et lavere timetal. Som anført i ministeriets brev af 18. april er lovens hjemmel til nedsættelse af det ugentlige undervisningstimetal for tiden alene udnyttet til at gælde enkeltmandsundervisning, jf. § 10, stk. 2.

Bekendtgørelsen indeholder imidlertid i § 19 en beføjelse for ministeren til i konkrete tilfælde at fravige bekendtgørelsens bestemmelser. Således kan der i konkrete tilfælde også ske en fravigelse af bestemmelsen i § 10, stk. 2, om betingelserne for nedsættelse af det ugentlige undervisningstimetal.

Ministeriets afgørelse af 18. april 1996 ligger således inden for såvel lovens som bekendtgørelsens rammer."

I anledning af Deres klage bad jeg den 14. maj 1996 Undervisningsministeriet om en udtalelse. Jeg bad særligt om at ministeriet nærmere redegjorde for sin opfattelse af at § 19 i bek. nr. 537 af 16. juli 1990 om folkeskolens specialundervisning og anden socialpædagogiske bistand giver hjemmel til nedsættelse af det ugentlige undervisningstimetal i videre omfang end hvad der følger af bekendtgørelsens § 10, stk. 2. I udtalelsen af 21. maj 1996 har Undervisningsministeriet bl.a. anført følgende

"...

Regler om specialundervisning er fastsat i bekendtgørelse nr. 537 af 16. juli 1990 om folkeskolens specialundervisning og anden specialpædagogisk bistand.

Den bemyndigelse, der i loven er for ministeren til at fravige lovens § 16, herunder § 16, stk. 1, er udmøntet i bekendtgørelsens §§ 10 og 11.

Af bekendtgørelsens § 10, stk. 1, fremgår, at maksimum for det ugentlige timetal for den obligatoriske undervisning og maksimum for den daglige undervisningstid med forældrenes samtykke kan overstige lovens bestemmelser (nuværende lov § 16, stk. 3 og 4).

I medfør af bekendtgørelsens § 10, stk. 2, 2. punktum, kan minimum for det ugentlige undervisningstimetal efter lovens § 16, stk. 1, nedsættes, hvis en elev modtager al undervisning som enkeltmandsundervisning (daværende lov § 14, stk. 1). Af vejledningen til bekendtgørelsens § 10, stk. 2, fremgår, at en sådan undervisning, der normalt ikke bør udstrækkes over mere end 1 år, bør omfatte mindst 4-6 ugentlige undervisningstimer på 1.-3. klassetrin og 6-12 undervisningstimer på de øvrige timetal.

I medfør af bekendtgørelsens § 19, kan undervisningsministeren i særlige tilfælde fravige bekendtgørelsens bestemmelser. Af vejledningen til § 19 fremgår, at beføjelsen for undervisningsministeren til at fravige bekendtgørelsens bestemmelser er begrænset af lovens § 3, stk. 2, der fastsætter, hvilke bestemmelser i loven, der kan fraviges med bekendtgørelsen. De bestemmelser, der i medfør af lovens § 3, stk. 2, kan fraviges med bekendtgørelsen, jf. oven for, er blandt andet lovens § 16 (daværende lov § 14).

På baggrund af Storstrøms Amts redegørelse i brev modtaget her den 12. marts 1996 for de konkrete forhold vedrørende undervisningens tilrettelæggelse på (skolen X) har Undervisningsministeriet i medfør af bekendtgørelsens § 19 som en midlertidig ordning godkendt en fravigelse af bekendtgørelsens § 10, stk. 2, således at minimum for det ugentlige undervisningstimetal på 6.-7. og 8.-10. klassetrin fastsættes med henholdsvis 1 ugentlig time, henholdsvis 3 ugentlige timer under lovens minimum i § 16, stk. 1, og således at det ugentlige timetal på 6.-10. klassetrin indtil udløbet af skoleåret 1997/98 udgør 25.

Med hensyn til begrundelsen for at give dispensationen henvises til det af Storstrøms Amt anførte i sit brev modtaget her den 12. marts 1996, herunder om det ugentlige timetal på de klassetrin, der ikke er omfattet af dispensationen og konsekvenserne for to-lærerordningen og dermed undervisningens kvalitet ved opretholdelse af minimumstimetallet for samtlige klassetrin."

I brev af 4. juni 1996 fremsatte A bemærkninger til udtalelsen. A fastholdt at § 19 i bekendtgørelsen kun gav mulighed for at fravige bekendtgørelsens bestemmelser såfremt det ikke var i strid med folkeskoleloven. A anførte endvidere at der efter hans opfattelse ikke foreligger sådanne særlige tilfælde der i givet fald kunne begrunde en fravigelse fra folkeskolens regler om minimumstimetal.

Ombudsmandens udtalelse

"De for min undersøgelse relevante bestemmelser i lov om folkeskolen (lovbek. nr. 55 af 17. januar 1995) er følgende

' § 3.

...

Stk. 2. Til børn, hvis udvikling kræver en særlig hensyntagen eller støtte, gives der specialundervisning og anden specialpædagogisk bistand. Undervisningsministeren fastsætter regler herom og kan i denne forbindelse fravige §§ 5, 7, 8, 13, 14 og 16.

...

§ 16. Den ugentlige undervisningstid for eleverne er mindst

20 timer i børnehaveklasse og på 1. og 2. klassetrin.

22 timer på 3. klassetrin.

24 timer på 4. og 5. klassetrin.

26 timer på 6. og 7. klassetrin.

28 timer på 8.-10. klassetrin.

Stk. 2. Undervisningsministeren kan fastsætte nærmere regler om fravigelse af bestemmelsen i stk. 1.

...'

Reglerne om specialundervisning og anden specialpædagogisk bistand til folkeskolens elever, jf. lovens § 3, stk. 2, er fastsat i bek. nr. 537 af 16. juli 1990. Bekendtgørelsens §§ 10 og 19 er følgende

' § 10. Undervisningstiden for elever, der modtager specialundervisning, kan med forældrenes samtykke overstige de i folkeskolelovens § 14, stk. 2 og 3, fastsatte maksimale timetal.

Stk. 2. En elev kan i ganske særlige tilfælde med kommunalbestyrelsens/amtsrådets godkendelse midlertidigt modtage al undervisning som enkeltmandsundervisning. Undervisningstimetallet kan i så fald nedsættes under det i folkeskolelovens § 14, stk. 1 og 4 anførte laveste timetal. Timetallet kan endvidere i andre tilfælde med forældrenes tilslutning nedsættes, hvis elevens helbred ifølge lægeerklæring ikke tillader gennemførelse af fuld undervisning.

(§ 14 svarer til den nugældende lovs § 16).

...

§ 19. Undervisnings- og Forskningsministeriet kan i særlige tilfælde fravige bekendtgørelsens bestemmelser.'

Undervisningsministeriets vejledning til bekendtgørelsen af 16. juli 1990 har følgende bemærkninger om de anførte bestemmelser

' ad § 10, stk. 2

Bestemmelsen i 1. punkt kan kun anvendes i tilfælde, hvor det midlertidigt ikke er muligt at placere en elev i en almindelig klasse eller i en specialklasse. Ordningerne bør normalt ikke udstrækkes over mere end 1 skoleår, og det ugentlige undervisningstimetal bør omfatte mindst 4-6 ugentlige undervisningstimer på de lavere klassetrin (1.-3. klassetrin) og 6-12 undervisningstimer på de øvrige klassetrin.

...

ad § 19

Opmærksomheden henledes på, at Undervisnings- og Forskningsministeriet i henhold til den nævnte bestemmelse alene vil kunne meddele dispensation fra bestemmelser i bekendtgørelsen i det omfang, en ønsket ordning ikke tillige er i strid med bestemmelser i folkeskoleloven. Det bemærkes herved, at bestemmelsen i folkeskolelovens § 3, stk. 2, kun indeholder adgang til at fravige lovens §§ 4, 6, 7, 12 og 14.'

I forarbejderne til lov om folkeskolen er der - i bemærkningerne til lovforslaget, i det indledende afsnit - anført følgende om fastsættelse af regler om fravigelse af minimumstimetallet

'...

I lovforslaget er angivet nye minimumstimetal for de enkelte klassetrin. Kommunerne kan afvige fra disse minimumstimetal efter nærmere regler, der fastsættes af ministeren. Disse regler vil blive udarbejdet i samarbejde med Kommunernes Landsforening og vil blive udformet sådan, at det under visse klare forudsætninger (små skoler, få elever) ikke kræver dispensation at afvige fra minimumstimetallet.

...'

(Folketingstidende 1992-93, tillæg A, sp. 8935).

I bemærkningerne til § 16, stk. 2, er der (sp. 8953) anført følgende

'...

Forslaget har bl.a. til hensigt at give skoler med få elever på de enkelte klassetrin eller som udtrykkeligt har prioriteret meget lave klassekvotienter højt, mulighed for at kunne undlade at opfylde lovens krav om minimumstimetal.

...'

I medfør af bestemmelsen i § 16, stk. 2, har undervisningsministeren udstedt bek. nr. 615 af 29. juni 1994 om muligheden for fravigelse af den ugentlige undervisningstid i folkeskolens 1. - 7. klasse. Bekendtgørelsen regulerer forholdet i forbindelse med overgangen til den nuværende folkeskolelovs bestemmelser om (forøget) timetal. Undervisningsministeriet har ikke i forbindelse med sagen inddraget denne bekendtgørelses dispensationsbestemmelse i § 4, og det er også umiddelbart min opfattelse at bestemmelsen ikke kan anvendes i denne sag.

Ministeriet har ikke i øvrigt fastsat regler i medfør af lovens § 16, stk. 2.

Efter folkeskolelovens § 16, stk. 1, er minimumsundervisningstiden 26 timer for elever på 6. og 7. klassetrin og 28 timer for elever på 8. - 10. klassetrin.

Ved sin afgørelse af 18. april 1996 har Undervisningsministeriet indtil udgangen af skoleåret 1997-98 godkendt at elever på skolen (X)'s centerafdeling i 6. og 7. klasse og 8. - 10. klasse har 1 henholdsvis 3 ugentlige timer mindre end minimumstimetallet efter loven.

Undervisningsministeriets bek. nr. 537 af 16. juli 1990 som ministeriet har henvist til som grundlag for afgørelsen, indeholder alene én særlig regel hvorved bemyndigelsen i lovens § 3, stk. 2, til fravigelse af minimumstallet er udnyttet; nemlig reglen i bekendtgørelsens § 10, stk. 2, om enkeltmandsundervisning.

Ministeriet har i afgørelsen af 18. april 1996, i brevet til Dem af 24. april 1996 og i udtalelsen af 21. maj 1996 henvist til dispensationsreglen i bekendtgørelsens § 19 som hjemmel for afgørelsen.

Jeg må nærmest forstå det således at det er ministeriets opfattelse at der med henvisning til bekendtgørelsens § 19 - og således forudsat at der foreligger 'et særligt tilfælde' - er hjemmel til at fravige folkeskolelovens regler om minimumstimetal i almindelighed - det vil sige også uden for tilfælde af enkeltmandsundervisning. Jeg er ikke enig i denne retsopfattelse: Lovens § 3, stk. 2, bemyndiger undervisningsministeren til at fravige lovens § 16 om minimumsundervisningstid i forbindelse med specialundervisning og anden specialpædagogisk bistand, men denne bemyndigelse er alene udnyttet til at omfatte den i bekendtgørelsens § 10, stk. 2, nævnte situation vedrørende enkeltmandsundervisning.

Dispensationsbestemmelsen i § 19 giver ikke hjemmel til at træffe afgørelser der er i strid med bestemmelserne i selve bemyndigelsesloven. Der henvises til Bent Christensen, Forvaltningsret - opgaver - hjemmel - organisation, (1991), s. 274.

Det forhold at bemyndigelsesbestemmelsen i folkeskolelovens § 3, stk. 2, sidste punktum, giver mulighed for at fravige reglen om minimumstimetal i andre tilfælde end det der er omhandlet i bekendtgørelsens § 10, stk. 2, ændrer ikke herpå så længe bemyndigelsen ikke konkret er udnyttet. Efter ordlyden af bestemmelsen gælder adgangen til fravigelser alene 'i denne forbindelse', dvs. i forbindelse med regelfastsættelse.

Jeg bemærker i den forbindelse særligt at forøgelsen af timetallet på alle klassetrin har været central for formålet i den nuværende folkeskolelov 'at skabe plads til de nye fag og styrke undervisningen i alle fag', jf. lovforslagets fremsættelse (Folketingstidende 1992-93, tillæg A, sp. 8592), og at regler om fravigelse af minimumstimetallet skal udformes 'under visse klare forudsætninger' (min fremhævning), jf. Folketingstidende 1992-93, tillæg A, sp. 8935. Dette gælder for folkeskolen generelt og dermed også for specialundervisningen. En fravigelse af minimumstimetallet må på den baggrund betragtes som en forholdsvis indgribende foranstaltning der kræver en mere præcis hjemmel. Jeg henviser også til det forvaltningsretlige princip om at hjemmelskravet skærpes jo mere indgribende foranstaltningen er, jf. Jon Andersen mfl., Forvaltningsret (1994), s. 210f.

Det følger heraf at det er min opfattelse at Undervisningsministeriet ikke i bek. nr. 537 af 16. juli 1990 om folkeskolens specialundervisning og anden socialpædagogiske bistand har haft hjemmel til at træffe afgørelsen af 18. april 1996. Denne hjemmelsmangel er ikke af ren formel karakter, uanset at ministeriet kunne have truffet en tilsvarende afgørelse lovligt hvis ministeriet forinden havde gennemført den fornødne ændring i bek. nr. 537 af 16. juli 1990. Jeg henviser navnlig til at lovens krav om forudgående regeludstedelse indebærer offentliggørelse af reglerne i Lovtidende. Herved sikres en åbenhed om retstilstanden på området som er af væsentlig retssikkerhedsmæssig betydning. Tilsvarende krav vil ikke gælde i tilfælde hvor en lovbestemmelse bemyndiger en myndighed til at meddele konkrete dispensationer fra loven.

På den baggrund har jeg samtidig hermed henstillet til ministeriet at genoptage sagen.

..."

Hjemmel til dispensation fra folkeskolelovens bestemmelser om minimumsundervisningstid

A klagede til mig over at Undervisningsministeriet den 18. april 1996 midlertidigt havde godkendt at det ugentlige timetal for undervisningen på 6. - 10. klassetrin på en skole i Maribo afviger fra minimumsundervisningstiden efter folkeskoleloven.

I anledning af klagen indhentede jeg en udtalelse af 21. maj 1996 fra Undervisningsministeriet. I brev af 4. juni 1996 fremsatte A bemærkninger hertil. I breve af 21. juni 1996 fremsatte såvel A som Undervisningsministeriet yderligere bemærkninger til sagen. Til brug for min behandling af sagen fik jeg endvidere Undervisningsministeriets akter til gennemsyn.

Det fremgik af sagen at skolen X bl.a. havde et undervisningscenter for elever med fysiske og psykiske handicap. A og hans kone var forældre til et barn der gik på centerafdelingen, og medlemmer af skolens bestyrelse og af centerudvalget. Den 17. juni 1995 klagede A til Undervisningsministeriet over at børnene på centerafdelingen ikke modtog det i folkeskoleloven foreskrevne ugentlige minimumstimetal. Den 22. juni 1995 henviste Undervisningsministeriet A til de lokale skolemyndigheder med henblik på en afklaring af problemet. Ministeriet henviste til at man ikke var klageinstans i sager der vedrørte det kommunale skolevæsen.

Efter korrespondance med Maribo Kommune - der på Storstrøms Amtskommunes vegne driver centret - og med amtskommunen rettede A den 29. december 1995 på ny henvendelse til Undervisningsministeriet der efter folkeskolelovens § 27, stk. 2, har tilsynet med amtskommunernes skole- og undervisningsvæsen inden for folkeskolen. På den baggrund bad Undervisningsministeriet den 5. januar 1996 Storstrøms Amt om en udtalelse om omfanget af den ugentlige undervisningstid for eleverne ved skolens X's centerafdeling.

I et brev Undervisningsministeriet modtog den 12. marts 1996, skrev amtet bl.a. følgende

"...

Det må konstateres, at minimumstimetallet ikke overholdes for så vidt angår eleverne fra 6. - 10. klassetrin, idet eleverne modtager undervisning i 25 timer pr. uge. Imidlertid modtager eleverne i 2. klasse undervisning i 21 timer pr. uge og eleverne i 4. og 5. klasse modtager undervisning i 25 timer pr. uge. Endvidere er undervisningen tilrettelagt således, at over halvdelen af den undervisning der gives på (skolen X) er to-lærertimer. Såfremt undervisningen skal ændres således, at minimumstimetallet overholdes for samtlige klassetrin, vil det selvsagt betyde en minimering af to-lærertimetallet og dermed en forringelse af undervisningens kvalitet.

Grundet de meget store geografiske kørselsafstande for eleverne, har alle samme møde- og sluttidspunkt. Såfremt kørselsruterne skal differentieres efter klassetrin, vil det blive en væsentlig merudgift.

Såfremt der ikke kan ydes en tidsubegrænset dispensation efter Folkeskolelovens § 16, skal Storstrøms amt anmode om at få dispensation for reglen indtil skoleåret 1997/98."

Den 18. april 1996 skrev Undervisningsministeriet herefter følgende til Storstrøms Amt

"I brev modtaget den 12. marts 1996 har Storstrøms Amt oplyst, at eleverne på 6. og 7. klassetrin og 8. - 10. klassetrin i centerafdelingen på (skolen X) undervises i hhv. en time og to timer under minimum, jf. folkeskolelovens § 16, stk. 1. Storstrøms Amt ansøger i den anledning om dispensation fra lovens bestemmelser om minimum for det ugentlige undervisningstimetal.

Undervisningsministeriet finder det kritisabelt, at amtets ansøgning om dispensation først fremsendes nu, og at anledningen er, at en borger har rettet henvendelse til ministeriet om omfanget af det ugentlige timetal ved skolen.

Undervisningsministeriet skal udtale følgende om bestemmelserne om undervisningstimetallet

Af § 3, stk. 2, i folkeskoleloven fremgår, at undervisningsministeren i forbindelse med fastsættelse af regler for specialundervisning og anden specialpædagogisk bistand kan fravige bl.a. bestemmelserne i lovens § 16 om undervisningstimetallet.

I bekendtgørelse om specialundervisning (nr. 537 af 16. juli 1990 om folkeskolens specialundervisning og anden specialpædagogisk bistand) er reglen i § 10 om et lavere timetal end lovens foreskrivelse i § 16, stk. 1, om minimum for den ugentlige undervisning for tiden alene udnyttet til at gælde enkeltmandsundervisning.

Storstrøms Amt oplyser i sit brev følgende om baggrunden for fastsættelse af det lavere ugentlige undervisningstimetal på 6. - 10. klassetrin og for den derfor søgte dispensation

· eleverne på 2. og 4. - 5. klassetrin modtager en times ugentlig undervisning ud over det minimum, som loven foreskriver,

· i over halvdelen af undervisningstiden i centerafdelingen undervises med to-lærertimer,

· eleverne på 6. - 10. klassetrin har samme møde- og sluttidspunkt begrundet med store geografiske kørselsafstande,

· differentierede kørselsruter efter klassetrin vil medføre en væsentlig merudgift.

På baggrund af det af Storstrøms Amt oplyste om de konkrete forhold i forbindelse med undervisningens tilrettelæggelse i centerafdelingen på (skolen X) godkender Undervisningsministeriet i medfør af § 19 i bekendtgørelse nr. 537 af 16. juli 1990 en fravigelse af bekendtgørelsens § 10, stk. 2, som en midlertidig ordning, at det ugentlige timetal for undervisningen på 6. - 10. klassetrin fastsættes til 25.

Godkendelsen er gældende til udgangen af skoleåret 1997/98.

(A) har modtaget kopi af dette brev."

I brev af 22. april 1996 til Undervisningsministeriet fremsatte A bemærkninger til Storstrøms Amts begrundelse for lavere undervisningstal. A anførte bl.a. at det kun ville koste 200.000 kr. ud over de budgetterede 12 mio. kr. at have en ordning der var i overensstemmelse med folkeskolelovens regler om minimumsundervisningstid. I brev af 24. april 1996 skrev A følgende til Undervisningsministeriet

"Der ønskes en juridisk redegørelse af den lovmæssige baggrund for Undervisningsministeriets beslutning fra den 18. april 1996. Brevet bedes eventuelt sendt videre til den rette myndighed.

Folkeskolelovens §3, stk.2 giver adgang til at fravige § 16 om undervisningstid. Undervisningsministeriet har fastsat nogen regler herom, der er i følge folkeskolelovens vejledning indeholdt i Undervisningsministeriets bekendtgørelse nr. 537 af 16. juli 1990.

I nævnte bekendtgørelse er der ikke nogen bestemmelse om at kunne fravige § 16 om undervisningstiden, med mindre det drejer sig om enkeltmandsundervisning (§10,2 i bekendtgørelsen).

Undervisningsministeriet bruger bekendtgørelsens § 19 for at kunne dispensere fra §10,2, idet en bestemmelse, der er møntet på enkeltmandsundervisning, udvides til at omfatte midlertidig al undervisning på (skolen X) i Maribo. I vejledningen til denne § 19 står der imidlertid

'Opmærksomheden henledes på, at Undervisnings- og Forskningsministeriet i henhold til den nævnte bestemmelse alene vil kunne meddele dispensation fra bestemmelser i bekendtgørelsen i det omfang, en ønsket ordning ikke tillige er i strid med bestemmelser i folkeskoleloven. Det bemærkes herved, at bestemmelsen i folkeskolelovens §3, stk.2, kun indeholder adgang til at fravige lovens §§4,6,7,12 og 14.' (Min fremhævning, § 14 svarer nu til §16, A).

Efter min fortolkning eksisterer derved kun muligheden for en fravigelse af de under §3, stk.2 nævnte paragraffer i folkeskoleloven, hvis der er nedfældet regler eller bestemmelser herom i ministeriets bekendtgørelse! Der er derfor efter min mening ikke mulighed for at fravige folkeskolens paragraffer ud over de muligheder, bekendtgørelsen åbner op for, da man kun må anvende § 19 for fravigelser fra bekendtgørelsen, der er dækket ind via folkeskoleloven.

Ministeriets dispensation bygger efter min fortolkning af loven/bekendtgørelsen på et forkert grundlag."

I sit svar af samme dag skrev ministeriet bl.a. følgende

"...

Ombudsmandens udtalelse

Resumé

En far klagede over at Undervisningsministeriet havde givet et amt dispensation fra folkeskolelovens bestemmelser om minimumsgrænser for antallet af klasseundervisningstimer på en skole for fysisk og psykisk handicappede. Faderens søn var elev på den pågældende skole. Faderen mente ikke at Undervisningsministeriet havde hjemmel til at give den pågældende dispensation.

Undervisningsministeriet svarede at ministeriet med hjemmel i folkeskolelovens § 3, stk. 2, havde udstedt en bekendtgørelse om folkeskolens specialundervisning og anden socialpædagogiske bistand. Bekendtgørelsen indeholdt efter Undervisningsministeriets mening den fornødne hjemmel.

Ombudsmanden mente ikke at den påberåbte dispensationsbestemmelse kunne anvendes som hjemmel til afgørelser der er i strid med selve bemyndigelsesloven. Ombudsmanden udtalte derfor at Undervisningsministeriet ikke havde den fornødne hjemmel til at meddele den omtalte dispensation, og henviste bl.a. til at en fravigelse af minimumstimetallet måtte betragtes som en forholdsvis indgribende foranstaltning der krævede præcis hjemmel. Ombudsmanden henstillede at Undervisningsministeriet genoptog sagen. (J.nr. 1996-1072-710).