Begrundelse for afslag på optagelse på studium

Begrundelse for afslag på optagelse på studium

A klagede for B over

at Københavns Universitets afslag på hans stedsøns B's ansøgning om optagelse på studier ikke var begrundet i overensstemmelse med kravene i forvaltningslovens § 22, jf. § 24, og

at universitetet ved udvælgelsen af de studerende tilsyneladende havde anvendt et andet kriterium ("meget kvalificeret levnedsbeskrivelse") end det der er offentliggjort i universitetets pjece om optagelse på Københavns Universitet ("udførlig levnedsbeskrivelse").

B ansøgte i marts 1995 om optagelse på uddannelsen i antropologi som første prioritet og på uddannelsen i religionsvidenskab som anden prioritet. Universitetet afslog begge ansøgninger i et standardbrev af 28. juli 1995. Heri stod der

"Du har søgt om optagelse på en eller flere uddannelser.

Du er desværre ikke blevet optaget på nogen af uddannelserne.

...

Din ansøgning er blevet gennemgået af det eller de uddannelsessteder, som du har søgt optagelse på. Hvis du har vedlagt en individuel ansøgning, er denne samtidig blevet behandlet. Antallet af studiepladser er begrænset.

Dette års grænsekvotienter offentliggøres i dagspressen. Du kan også kontakte det eller de uddannelsessteder, hvor du har søgt optagelse, for at få oplysninger om kvotienterne eller kriterierne i kvote 2.

...

På bagsiden af dette brev finder du en henvisning til den bekendtgørelse, der ligger til grund for afgørelsen. ..."

A klagede for B over at afgørelsen ikke var begrundet i overensstemmelse med forvaltningslovens § 22, jf. § 24. Han mente at afgørelsen af den grund var ugyldig.

Universitetet svarede i et brev af 28. august 1995, stilet til B. Heri stod der

"Afslag på ansøgning om optagelse kan sammenlignes med afslag på ansøgning om en stilling. Man modtager besked om, at stillingen er besat til anden side. I afslaget fra Tilmeldingssekretariatet står, at antallet af studiepladser er begrænset. Det betyder, at der på de fleste uddannelser er flere kvalificerede ansøgere, end der er studiepladser til. I dit tilfælde betyder det, at der har været så mange ansøgere, der har været mere kvalificerede end dig, at du ikke har fået en studieplads.

..."

På baggrund af klagen havde universitetet gennemgået sagen på ny, men ikke fundet grundlag for at træffe anden afgørelse. Universitetet gav i den forbindelse en nærmere begrundelse for hvorfor B ikke havde fået en studieplads. Universitetet vejledte samtidig B om muligheden for at rette henvendelse til Studievejledningen og få nærmere oplysninger om sine muligheder for at blive optaget senere.

A klagede til Undervisningsministeriet over afgørelsen under henvisning til tilsidesættelse af begrundelsespligten. Han klagede endvidere over at universitetet ifølge brevet af 28. august 1995 havde anvendt et andet kriterium ved udvælgelsen af de studerende end offentliggjort i universitetets pjece (af januar 1995) om optagelse på Københavns Universitet ("meget kvalificeret levnedsbeskrivelse" i stedet for "udførlig levnedsbeskrivelse").

Undervisningsministeriet svarede i brev af 26. oktober 1995. Heri stod der

"...

Når antallet af studiepladser på nogle uddannelser er begrænset, vil begrundelsen for et afslag være, at universitetet har optaget det antal studerende, man har kapacitet til, og at de resterende kvalificerede ansøgere bliver afvist, fordi der ikke er flere pladser.

Det er i den situation accepteret, at der ikke gives en begrundelse for det enkelte afslag.

Da afslagsbrevene ikke kan indeholde individuelle begrundelser, er der i brevene en henvisning til at søge vejledning på den enkelte institution. Her gør man et stort arbejde for at vejlede de unge bedst muligt, men det er umuligt for vejlederne at give andet end generelle forslag til forbedring af ansøgningsgrundlaget, idet der i disse skønsmæssige optagelsesafgørelser ikke er og ikke skal være en entydig facitliste.

Når så mange ansøgere er kvalificerede til optagelse, vil levnedsbeskrivelsen indgå med en vis vægt i det endelige valg. Og dette kan meget vel ikke være urimeligt, da man går ud fra, at ansøgerne også ved udformningen af levnedsbeskrivelsen fremstiller egne evner i bedst muligt lys.

I universitetets ordvalg ligger derfor ikke andet, end at man også her har skønnet, hvem der efter levnedsbeskrivelsens indhold fandtes bedst egnet til det pågældende studium.

Ministeriet finder således ikke, at der er retlige mangler ved universitetets afgørelse, ..."

A klagede herefter til mig, og jeg indhentede i den anledning udtalelser af 18. december og 21. december 1995 fra henholdsvis Københavns Universitet og Undervisningsministeriet.

Universitetet skrev bl.a.

"...

Københavns Universitet er tilsluttet Den Koordinerede Tilmelding. En af hovedideerne bag denne er, at ansøgerne kun modtager ét brev som svar på deres ansøgning. ...

Da Den Koordinerede Tilmelding blev oprettet i 1977, blev det drøftet indgående, om man med kun ét brev til hver ansøger levede op til forvaltningslovens krav. Når man mente at gøre dette skyldtes det primært, at det ville være en uoverkommelig stor administrativ byrde at skrive individuelle begrundede breve til alle, der ikke opnåede optagelse på deres højst prioriterede uddannelsesønske. I 1995 ville det skønsmæssigt have drejet sig om ca. 60.000 breve.

...

Universitetet finder ikke, det inden for de tidsmæssige rammer der er til rådighed og inden for rimelige ressourcemæssige rammer er muligt at begrunde afslag yderligere end hvad der sker i dag med Tilmeldingssekretariatets standardafslagsbrev. Man kunne måske differentiere disse, så der var et mindre antal forskellige standardbreve, men reelt ville det ikke oplyse ansøgerne om ret meget. Det vil fortsat blot være en meddelelse om, at gennemsnittet ikke slog til til en plads i kvote 1 og at universitetet fandt andre blandt kvote 2 ansøgerne bedre kvalificerede.

Det vil kun være muligt at lave egentlig begrundede afslag, hvis optagelsessystemet blev lavet radikalt om, så det alene bygger på objektive kriterier, som kunne danne grundlag for simpel edb-behandling. Dette ønsker universitetet ikke. Tværtimod, det er universitetets ønske, at ansøgningerne fremover bliver bedømt mere individuelt end i dag, svarende til den måde, man finder de bedst egnede, når stillinger besættes. I den forbindelse har universitetet bemærket, at Forvaltningsloven undtager afslag på stillingsansøgninger fra at skulle have begrundede afslag. Uanset, at en ansøgning om optagelse på en studieplads er noget andet end at søge en stilling, mener universitetet, at der er mange lighedspunkter i den måde disse behandles på, og parallelle grunde til, at det er næsten uden mening at begrunde afslag.

..."

Universitetet redegjorde i øvrigt for baggrunden for afslag (generelt) til ansøgere i henholdsvis kvote 1 og kvote 2, og for udøvelsen af skønnet for så vidt angår kvote 2-ansøgerne. I tilslutning hertil skrev universitetet at det ansøgerne kunne ønske sig, ikke så meget var en begrundelse for afslaget, men en anvisning på hvad de kunne gøre for at blive optaget. Dette ville kræve "meget omfattende breve, stærkt individuelle og fyldt med helt nødvendige forbehold". Københavns Universitet oplyste videre at alle afviste ansøgere tilbydes en individuel vejledning (som de fleste også tager imod).

For så vidt angår afslaget til B, afviste universitetet at det skulle være ugyldigt da en ny afgørelse ville komme til samme resultat.

For så vidt angår A's klagepunkt 2, skrev universitetet at der ikke var ændret på kriteriet for udvælgelsen af ansøgerne, men kun på ordvalget. Alle levnedsbeskrivelser bliver vurderet i forhold til de udmeldte kriterier (efter et pointsystem).

Undervisningsministeriet tilsluttede sig i sin udtalelse universitetets synspunkter "idet begrundelsen for afslag til kvalificerede ansøgere er, at der ikke er flere pladser." For så vidt angik det andet klagepunkt, henviste ministeriet (også) til besvarelsen i ministeriets afgørelse af 26. oktober 1995. Ministeriet fandt ligesom universitetet ikke "at et nuanceret ordvalg i et brev betyder, at man har anvendt nye kriterier ved udvælgelsen."

" Ombudsmandens udtalelse

Ad 1) Begrundelse

En skriftlig afgørelse der ikke giver parten fuldt ud medhold, skal ledsages af en begrundelse (forvaltningslovens § 22).

Der er ingen tvivl om at afslag på optagelse på et studium er en afgørelse i forvaltningslovens forstand (jf. også Hans Gammeltoft-Hansen mfl., Forvaltningsret (1994), s. 42). Universitetet og Undervisningsministeriet har da heller ikke betridt dette.

Kravene til indholdet af en begrundelse fremgår af forvaltningslovens § 24, der lyder sådan

'En begrundelse for en afgørelse skal indeholde en henvisning til de retsregler, i henhold til hvilken afgørelsen er truffet. I det omfang afgørelsen efter disse regler beror på et administrativt skøn, skal begrundelsen tillige angive de hovedhensyn, der har været bestemmende for skønsudøvelsen.

Stk. 2. Begrundelsen skal endvidere om fornødent indeholde en kort redegørelse for de oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, som er tillagt væsentlig betydning for afgørelsen.

Stk. 3. ...'

Anvendelse af standardbegrundelser er ikke i strid med forvaltningslovens § 24, men kravene i denne bestemmelse gælder også for standardbegrundelser. Et standardbrev helt uden eller uden en tilstrækkelig angivelse af hvilke oplysninger i forbindelse med den konkrete sag der har haft afgørende betydning, vil derfor ikke være tilstrækkeligt (Folketingets Ombudsmands beretning for året 1990, s. 28).

1. For så vidt angår henvisning til retsreglerne, skal den være 'klar og specifik, d.v.s. omtale retsreglerne, så de uden videre kan identificeres af den pågældende ...' (Hans Gammeltoft-Hansen mfl., Forvaltningsret (1994), s. 368). Der skal herunder ske en 'præcis angivelse af de relevante bestemmelsers §, stk., litra eller nummer, etc.' (samme sted).

I standardbrevet fra tilmeldingskontoret står der at der på bagsiden er en henvisning til den bekendtgørelse som ligger til grund for afgørelsen. På bagsiden er der opregnet i alt 11 bekendtgørelser (med nummer og dato) med regler om optagelse, herunder bek. nr. 137 af 27. februar 1995 om adgang, indskrivning og orlov mv. ved videregående uddannelser. Denne angivelse af retsgrundlaget er klart ikke i overenstemmelse med kravet i forvaltningslovens § 24, stk. 1.

2. Afgørelser om optagelse i kvote 2 bygger på et administrativt skøn og skal derfor angive hovedhensynene bag skønsudøvelsen i den konkrete sag. I standardbrevet er slet ingen omtale af den konkrete sag, og begrundelsen er derfor også på dette punkt klart ikke i overensstemmelse med forvaltningslovens § 24, stk. 1.

3. Det samme gør sig gældende for så vidt angår omtale af de faktiske omstændigheder i den konkrete sag, jf. forvaltningslovens § 24, stk. 2.

Standardbegrundelserne opfylder således klart ikke kravene i forvaltningslovens § 24, stk. 1 og 2 - hvilket myndighederne da heller ikke har bestridt. Der er alene tale om en ren meddelelse om hvilken afgørelse der er truffet.

Universitetet og Undervisningsministeriet mener imidlertid ikke at det er muligt at lave egentlige begrundede afslag, bl.a. fordi det - på grund af antallet af afslagsbreve - vil indebære en 'uoverkommelig stor administrativ byrde'. Myndighederne mener endvidere at afgørelser om afslag på optagelse på et studium kan sidestilles med afgørelser om afslag på en stilling som forvaltningsloven 'undtager' fra kravet om en begrundelse.

I forvaltningslovens § 24, stk. 3, er der hjemmel til at begrænse begrundelsens indhold under visse betingelser, men der er ikke i bestemmelsen (eller i øvrigt) hjemmel til at begrænse begrundelses pligten - f.eks. sådan at visse afgørelser kan fremtræde helt uden begrundelse (jf. også Hans Gammeltoft-Hansen, Forvaltningsret (1994) s. 375). Administrative og ressourcemæssige hensyn kan således ikke fritage for begrundelsespligten.

Med hensyn til henvisningen til ansættelsessager skal jeg først bemærke at forvaltningsloven ikke 'undtager' afgørelser om afslag på en stilling fra kravet om en begrundelse. Men da afgørelser om ansættelse ikke træffes i henhold til lovgivningen, men alene beror på myndighedens skøn, er kravene til indholdet af en sådan begrundelse i almindelighed ikke store (John Vogter, Forvaltningsloven (1992) med kommentarer, s. 285f ). Det anføres samme sted at begrundelsen i disse tilfælde blot skal angive 'grunden' til afgørelsen, eventuelt tillige med det eller de hovedhensyn der har båret afgørelsen, og i fornødent omfang de faktiske omstændigheder der er tillagt væsentlig betydning ved afgørelsen. Normalt vil det være tilstrækkeligt at angive at en mere kvalificeret ansøger er blevet ansat (og ikke blot at stillingen er besat til anden side som anført af universitetet i brevet af 28. august 1995 til Dem), men i visse tilfælde bør begrundelsen uddybes.

Afgørelser om optagelse på et studium træffes - i modsætning til afgørelser om ansættelse - i henhold til lovgivningen. Efter § 1 i lov nr. 319 af 16. maj 1990 kan undervisningsministeren fastsætte regler om adgangsregulering ved institutioner med videregående uddannelser. Sådanne regler findes i ovennævnte bek. nr. 137 af 27. februar 1995 om adgang mv. ved videregående uddannelser.

For så vidt angår besættelse af stillinger, har jeg i en tidligere sag om besættelse af 140 stillinger på grundlag af 168 ansøgninger, og hvor de der fik afslag, ikke fik en konkret begrundelse, udtalt følgende

'Jeg kan være enig i, at det kan være forbundet med vanskeligheder i forhold til den enkelte ansøger til en stilling at meddele, hvorfor netop denne ansøger ikke kommer i betragtning ved en stillingsbesættelse. Begrundelseskravet kan imidlertid opfyldes ved at tilkendegive, hvilke forhold der er lagt vægt på ved udvælgelsen af den eller de ansøgere, der besætter den (de) ledige stilling(er). Som nævnt ovenfor udsendte statsfængslet en meddelelse til medarbejderne ... om, hvilke kriterier der var blevet anvendt ved udvælgelsen. Dersom indholdet af denne efterfølgende orientering til personalet var meddelt skriftligt i forbindelse med afslagene, ville der efter min opfattelse have været tale om en dækkende begrundelse efter bestemmelsen i forvaltningslovens § 24, stk. 1.'

Jeg har forståelse for de synspunkter som myndighederne har anført til støtte for at begrænse (indholdet af) begrundelser for afslag på studiepladser. Administrative og ressourcemæssige hensyn kan imidlertid som nævnt ikke fritage for begrundelsespligten.

Jeg er for så vidt enig med universitetet i at de studerende har større behov for en anvisning på hvad de kan gøre for at blive optaget det efterfølgende år. Dette er imidlertid udelukkende et spørgsmål om vejledning (for så vidt angår fremtiden), og ikke om begrundelse (for så vidt angår den aktuelle afgørelse). Denne vejledning kan gives mundtligt og behøver således ikke fremgå af en skriftlig begrundelse for et afslag og dermed heller ikke at kræve 'omfattende breve, stærkt individuelle og fyldt med helt nødvendige forbehold'.

Begrundelseskravet ved afslag på studieplads vil efter min opfattelse - som i den ovenfor nævnte sag om stillingsbesættelse - kunne opfyldes ved at tilkendegive hvilke forhold der er lagt vægt på ved udvælgelsen af de studerende.

Efter § 60, stk. 1, 2. punktum, i bekendtgørelsen om adgang mv. ved de videregående uddannelser skal de kriterier som institutionen fastsætter (efter 1. punktum) offentliggøres, og i standardbrevet vejledes de studerende om hvor de kan få oplysning herom (hvis de ikke allererede er bekendt med kriterierne). Offentliggørelse forud af kriterierne og vejledning i afslagsbrevet om hvor de studerende efterfølgende kan få nærmere oplysninger om kriterierne, er imidlertid ikke tilstrækkeligt til opfyldelse af kravet om samtidig begrundelse (jf. forvaltningslovens § 22).

Da standardbrevene vedrørende afslag på studieplads alene er en meddelelse om afgørelsen uden angivelse af hverken kriterierne for udvælgelse af de studerende eller af omstændigheder ved afslaget i den konkrete sag, opfylder de ikke kravene i forvaltningslovens § 22 om en samtidig begrundelse og § 24 til indholdet af en begrundelse. Afslaget til (B) er således heller ikke i overensstemmelse med disse bestemmelser.

Jeg har gjort universitetet og Undervisningsministeriet bekendt med min opfattelse, og jeg har samtidig henstillet at kriterierne fremover angives i forbindelse med selve afslaget, eventuelt blot ved henvisning til pjecen (som så må vedlægges) eller til en vedlagt beskrivelse af kriterierne. I den forbindelse bør det efter min opfattelse overvejes at differentiere afslagsbrevene som anført af universitetet i udtalelsen til mig.

Jeg har bedt om underretning om hvad der sker i anledning af min henstilling.

Jeg går i øvrigt ud fra at universitetet - som det er sket i den konkrete sag - imødekommer anmodninger om en uddybende begrundelse for afslag.

Manglende begrundelse af en bebyrdende afgørelse vil som hovedregel medføre at afgørelsen er ugyldig (Carl Aage Nørgaard og Jens Garde, Forvaltningsret, Sagsbehandling (1995), s. 304).

Da universitetet efter Deres klage på ny vurderede (B')s ansøgning og i den forbindelse gav en konkret begrundelse for afgørelsen, har jeg imidlertid ikke fundet grundlag for at henstille at sagen genoptages. Jeg foretager mig således ikke mere i denne sag.

Ad 2) Anvendelse af et andet kriterium end offentliggjort

På baggrund af myndighedernes udtalelser må jeg lægge til grund at universitetet ikke har anvendt et andet (skærpet) kriterium end det offentliggjorte ved vurderingen af ansøgerne, herunder ved vurderingen af (B), men at der alene har været tale om forskellige ordvalg.

Da ordvalget i brevet af 28. august 1995 imidlertid kan efterlade (og har efterladt) det indtryk at der faktisk har været tale om anvendelse af et andet og skærpet kriterium, finder jeg det uheldigt at der i dette brev er anvendt et andet ordvalg.

Jeg har gjort myndighederne bekendt med min opfattelse, men foretager mig ikke mere vedrørende dette spørgsmål.

..."

NOTER: (*1) Jf. FOB 1990, s. 28.

Ombudsmandens udtalelse

Resumé

De standardbreve der anvendes ved afslag på optagelse på studier, opfylder efter ombudsmandens opfattelse ikke kravene i forvaltningslovens § 22 om samtidig begrundelse og § 24 om indholdet af en begrundelse. Standardbrevene indeholder udelukkende en ren meddelelse om afgørelsen uden tilstrækkelig angivelse af retsgrundlaget for afgørelsen og uden angivelse af kriterier for udvælgelsen eller af omstændigheder i forbindelse med afslaget i den konkrete sag. Ombudsmanden henstillede at det fremtidigt i forbindelse med afslag angives efter hvilke kriterier udvælgelsen af ansøgere er sket. (J.nr. 1995-2332-702).