Aktindsigt i dokumenter fra Udenrigsministeriet

Bilag 1

Bilag 1

Karsten Revsbechs responsum af 14. februar 1996.

" Vedrørende: Brevveksling mellem Udenrigsministeriet og de danske repræsentationer i udlandet. Undtaget fra aktindsigt, jfr. offentlighedslovens § 7 (interne arbejdsdokumenter) ?

1. Indledning.

Ved telefonisk henvendelse af 26. januar 1996 og skrivelse af 30. januar 1996 har De anmodet mig om en udtalelse om, hvorvidt brevveksling mellem Udenrigsministeriet og de danske repræsentationer i udlandet kan undtagen fra aktindsigt som internt materiale, jfr. offentlighedslovens § 7.

2. Forelagte oplysninger mv.

Til brug for min redegørelse har De tilsendt mig bl.a.

· Udtalelser til Folketingets Ombudsmand af 10. oktober 1995 (bilagt notits af 9. oktober 1995) og af 10. januar 1996.

· Visse uddrag af Instruks for Udenrigstjenesten,

· Meddelelse af 7. juni 1987 fra Direktøren til samtlige kontorer (R.I., j. nr. 15. M. Dan. 2/11. a.),

· Enkelte uddrag af andre instrukser,

· Betænkning 1209 af 1989.

De og enkelte andre embedsmænd i Udenrigsministeriet har endvidere mundtligt givet mig en række generelle oplysninger om ministeriets struktur og almindelige arbejdsgange m.m.

Jeg har suppleret ovennævnte materiale og oplysninger med diverse lovtekster o. lign. af relevans for problemstillingen.

3. Problemstilling.

De har anmodet mig om at tage stilling til to spørgsmål, som knytter sig til problemet om, hvorvidt den nævnte brevveksling er internt materiale.

Det første spørgsmål er, hvilket udfald en ombudsmandssag efter min opfattelse bør få, hvis Udenrigsministeriet i et konkret tilfælde fastholder, at en brevveksling mellem ministeriet og en dansk repræsentation i udlandet er undtaget fra aktindsigt, jfr. offentlighedslovens § 7, nr. 2.

Det andet spørgsmål er, hvilket resultat en eventuel retssag om samme problem kan forventes at få.

De har anmodet mig om særligt at vurdere, hvilken betydning de specielle bestemmelser i udlændingelovens § 46 b og i udenrigstjenestelovens § 13 har for anvendelsen af offentlighedslovens § 7, nr. 2, på brevveksling inden for udenrigstjenesten.

(Det bemærkes, at nedenstående kun drejer sig om offentlighedsloven - og ikke om forvaltningslovens kap. 4).

4. Reale hensyn taler stærkt for, at brevveksling anses for intern.

Folketingets Ombudsmand har i tilfælde af retlig tvivl lagt afgørende vægt på reale hensyn.

Et vigtigt eksempel herpå er FOB 1993.315. Sagens hovedspørgsmål var, om beslutninger om eksamenskarakterer er afgørelser i forvaltningslovens forstand.

Vedrørende de retlige overvejelser herom anførte ombudsmanden

"Ved en vurdering af spørgsmålet om, hvorvidt karaktergivning er en afgørelse i forvaltningslovens forstand, kan det på den ene side anføres, at eksamensafholdelsen og bedømmelsens resultat normalt vil være integreret som et led i et samlet undervisningsforløb, der har karakter af faktisk forvaltningsvirksomhed. På den anden side har karakterfastsættelse væsentlige lighedspunkter med sædvanlige forvaltningsafgørelser.

Forvaltningsloven og dens forarbejder indeholder ingen direkte eller indirekte stillingtagen til spørgsmålet. Det fremgår således ikke, hvorvidt lovgiver har inddraget denne - praktisk meget betydningsfulde - situation i overvejelserne om afgørelsesbegrebets forståelse. For min stillingtagen til spørgsmålet har jeg herefter fundet at måtte inddrage reale hensyn." (FOB 1993.315, s. 317, 2. sp. - 318, 1. sp.). (min fremhævelse).

Under overvejelserne om de reale hensyn gjorde ombudsmanden bl.a. opmærksom på, at hvis beslutninger om eksamenskarakterer er afgørelser i forvaltningslovens forstand medfører dette, at der skal gives samtidig begrundelse, jfr. forvaltningslovens §§ 22 og 24. Dette ville ifølge ombudsmanden medføre "meget omfattende om ressourcekrævende foranstaltninger på næsten alle uddannelsesmæssige områder" (318, 1. sp.) (min fremhævelse).

Under hensyn til, at lovgivningsmagten (modsat Norge) ikke havde taget stilling til spørgsmålet, samt til de reale hensyn, fandt ombudsmanden, at det ikke uden videre kunne fastslås, at beslutninger om eksamenskarakterer er afgørelser i forvaltningslovens forstand.

Ombudsmanden foretog sig herefter ikke videre vedrørende Undervisningsministeriets afgørelse, udover at henlede Folketingets Retsudvalgs og undervisningsministerens opmærksomhed på spørgsmålet om, hvorvidt karakterfastsættelse må betragtes som en afgørelse i forvaltningslovens forstand, med henblik på, at det kunne tages under overvejelse, om der bør ske en udtrykkelig afklaring heraf i lovgivningen (s. 319 og 320, 2. sp.).

Denne udtalelse fra Folketingets Ombudsmand og ræsonnementerne bag den er af væsentlig interesse for spørgsmålet om, hvorvidt brevveksling mellem Udenrigsministeriet om de danske repræsentationer i udlandet er interne arbejdsdokumenter. Meget stærke reale hensyn taler for at anse denne brevveksling for intern.

Den nævnte brevveksling er særdeles omfattende. Udenrigsministeriet har således oplyst, at der i 1994 mellem ministeriet og de udsendte repræsentationer blev udvekslet 80.533 telexer og telefaxer, samt ca. 49.000 skrivelser (udgående 13.056, indgående ca. 36.000). Hertil kommer et stort antal orienteringskopier til repræsentationerne af telefaxer m.v. fra andre repræsentationer m.m. Der er direkte elektronisk postforbindelse mellem ministeriet og to repræsentationer (EU- repræsentationen og NATO-representationen i Bryssel).(Jeg henviser til ministeriets notits af 9. oktober 1995, s. 5).

Det er helt afgørende for udenrigstjenestens virksomhed, for Danmarks forhold til andre lande og for Danmarks forhandlingsposition i internationale spørgsmål, at der ikke uden videre kommer oplysninger ud om denne brevvekslings indhold. Hvis Udenrigsministeriet er henvist til alene at undtage oplysninger efter offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 2, eller lignende bestemmelser, må der ud fra ovennævnte hensyn foretages en meget indgående vurdering af hvert enkelt dokument og dele heraf, hvis der begæres aktindsigt. Dette vil lægge beslag på overordentligt store ressourcer.

Hertil kommer, at Danmarks beslutningsproces i internationale spørgsmål kan blive hæmmet alvorligt, hvis ambassader og Udenrigsministerium ikke frit kan udveksle synspunkter og vurderinger m.m., i tillid til, at disse forbliver interne.

Der er et ganske betydeligt behov for, at processen frem mod en beslutning - der som beskrevet sker i et samspil mellem departement og ambassade - i sin helhed kan foregå frit på et skriftligt grundlag, uden risiko for at foreløbige overvejelser og forslag samt uforbeholdne bemærkninger om fremmede lande kommer ud til offentligheden og dermed også til det dagældende fremmede lands ledelse.

Det skal tilføjes, at en anvendelse af offentlighedslovens § 7, nr. 2, på brevveksling inden for udenrigstjenesten, ikke medfører, at denne tjeneste er helt lukket for offentligheden. Materiale, der er sendt til andre ministerier m.v., er eksempelvis ikke internt. Hertil kommer, at reglerne i offentlighedslovens § 4, stk. 1, 2. pkt., om meroffentlighed også finder anvendelse på internt materiale.

Ud fra Folketingets Ombudsmands praksis, som den kommer til udtryk i FOB 1993.315, kan det med betydelig vægt hævdes, at de ovennævnte reale hensyn, der stærkt taler for at afskære aktindsigt i brevveksling inden for udenrigstjenesten, kun kan tilsidesættes, hvis der er klare retlige holdepunkter for at antage, at brevvekslingen ikke kan anses for intern. Med andre ord skaber de stærke reale hensyn en almindelig formodning for, at brevvekslingen er intern.

I det følgende overvejes, om der findes klare retlige holdepunkter, som kan tilbagevise den nævnte realt begrundede formodning for, at brevvekslingen er intern.

5. Retsstillingen i Norge.

I den ovennævnte FOB 1993.315 inddrog Folketingets Ombudsmand norsk ret til belysning. Dette er relevant, fordi norsk og dansk ret, herunder forvaltningsret, er særligt nært beslægtede.

Det er derfor af interesse, at opfattelsen i Norge synes at være, at korrespondance mellem Norges ambassader og Utenriksdepartementet er at betragte som intern inden for samme organ i relation til den norske offentlighedslov. (Denne lov blev gennemført nogenlunde samtidig med den danske offentlighedslov af 1970).

I Arvid Frihagen, Offentligheteloven, 3. utg., bd.I, 1994, s. 167, siges således (vedrørende postjournaler, som der altid er aktindsigt i efter den norske offentlighedslovs § 2)

"Det kan ikke være grunnlag for å sette som regel at korrespondance mellem ellers nært tilknyttede organer pliktes journalført. Er det først en postjournal, må den imidlertid være offentlig på vanlig myte selv om det kan være aktuelt å se korrespondensen som den omhandler for å våre i første rakke intern innen samme organ. slik det f. eks. kan være spørsmål om ved Norges ambassaders registrering av post til op fra Utenriksdepartementet og de andre departementene..........

Om Utenriksdepartementet og utenriksstasjonerne er eet og samme organ, kan nok stå som noe usikkert. Ved forberedelsen til offetlighetslovens gjennomføring i 1970-71 la Justitsdepartementets lovavdeling til grunn at de i alminnelighet var å regne som ett organ i forhold til § 5...."

Ordningen i Norge synes altså at være følgende: Som udgangspunkt er Udenrigsministerium og ambassader samme organ/myndighed, og brevveksling mellem dem er undtaget fra aktindsigt som intern. Der kan imidlertid efter en konkret vurdering gives meroffentlighed, jfr. offentlighetelovens § 2, 3. ledd, og der kan, hvis ministeriet ønsker det, føres postjournaler, som - hvis de udarbejdes - er offentligt tilgængelige, jfr. § 2, 2. ledd.

I det omfang norsk ret kan inpirere fortolkningen af danske retsregler, taler den norske retsstilling således nærmest for, at brevveksling mellem danske ambassader og Udenrigsministeriet er internt materiale.

6. Lovgivningsmagten har aldrig taget direkte stilling.

Hverken partsoffentlighedsloven af 1964, offentlighedsloven af 1970, offentlighedsloven af 1985 eller kap. 4 i forvaltningsloven af 1985 indeholder i selve lovteksten en stillingtagen til spørgsmålet om, hvorvidt brevveksling mellem ambassader og Udenrigsministeriet er internt arbejdsmateriale.

Heller ikke i lovforslagsbemærkningerne til de pågældende love eller i betænkningerne fra de folketingsudvalg, som har behandlet lovforslagene, er forholdet mellem ambassader og Udenrigsministerium omtalt.

Lovgivningsmagten har således aldrig taget stilling til spørgsmålet, uanset at dette er ganske betydningfuldt - set både i forhold til den danske stats udenrigspolitiske interesser og i forhold til den offentlige ressourceanvendelse.

7. Forarbejderne til partsoffentlighedsloven af 1964.

Bestemmelsen i offentlighedslovens § 7, nr. 2, lyder

"Retten til aktindsigt omfatter ikke en myndigheds interne arbejdsdokumenter. Som interne arbejdsdokumenter anses .... brevveksling mellem forskellige enheder inden for samme myndighed..".

Denne bestemmelse er nært beslægtet med § 6, nr. 2, i lov nr. 141 af 13. maj 1964 om partsoffentlighed i forvaltningen, der lød

"Adgangen til at få oplysninger omfatter ikke .... brevveksling inden for samme myndighed".

Bag sidstnævnte bestemmelse ligger bl.a. overvejelser i betænkning 325/1963 om Offentlighed i Forvaltningen. I bemærkningerne til den bestemmelse (forslagets § 4), som - efter en omarbejdning - blev til § 6, nr. 2, i den endelige partsoffentlighedslov, hedder det i kommissionsbetænkningen (s. 65, jfr. s. 74)

"Undertiden kan det blive et spørgsmål, hvad der i denne henseende skal forstås ved en "myndighed" i modsætning til enkelte led af en samvirkende enhed. Som eksempler kan nævnes ministre (ministerier), ambassader m.v. i fremmede lande, amtmænd, amtsforvaltere, statsadvokaten, politimestre, sognefogeden, toldforvaltere, motorsagkyndige, udskrivningschefer, sessioner, amts- og kredslæger, havneråd i statshavnene, købstadskommunale havnebestyrelser, landvæsenskommissioner, skovridere og præster".

Man bør imidlertid være opmærksom pa, at de dagældende bemærkninger ikke er gentaget i selve det lovforslag, som blev fremsat for Folketinget (se FT 1963-64, tillæg A, sp. 1345 ff. navnlig sp. 1354 f ). Dette lovforslag er omarbejdet i forhold til det i betænkningen opstillede lovforslag.

Det er helt usandsynligt, at Folketingets medlemmer indgående studerer bemærkningerne til en kommissionsbetænknings lovforslag, når de nogen tid efter bliver præsenteret for bemærkninger til et egentligt formelt fremsat lovforslag. Det er bemærkningerne til det fremsatte lovforslag, de studerer. Dette må navnlig gælde, når det fremsatte lovforslag afviger fra det i kommissionsbetænkningen formulerede.

De nævnte bemærkninger i betænkningen vil endvidere kunne imødegås med, at der er tale om forarbejder til en ældre, nu uaktuel lov, som er ophævet. Endvidere er offentlighedsloven § 7, nr. 2, der nu udtrykkeligt taler om "forskellige enheder", formuleret en smule anderledes end partsoffentlighedslovens § 6, nr. 2 (se citat af bestemmelsen ovenfor).

Det skal også nævnes, at de pågældende bemærkninger er imødegået i betænkningen (325/1963) af Udenrigsministeriet. I en skrivelse af 3. maj 1961 fra Udenrigsministeriet til Offentlighedskommissionen, der er optaget som bilag til betænkningen (s. 200 f ), hedder det således

"I medfør af udkastets S 4, stk. 1, omfatter adgangen til at få oplysninger efter § 1 ikke brevveksling mellem forskellige afdelinger eller kontorer inden for samme forvaltningsmyndighed. Af ordlyden såvel som af bemærkningerne til den pågældende bestemmelse mener udenrigsministeriet at kunne udlede, at brevveksling mellem udenrigsministeriet og de danske diplomatiske og konsulære repræsentationer i udlandet er omfattet af § 4. Kommunikationerne mellem udenrigsministeriet og repræsentationerne har i realiteten samme interne karakter som kommunikationerne mellem ministeriets enkelte afdelinger og kontorer, og repræsentationerne har en betydeligt mindre selvstændig stilling i forhold til udenrigsministeriet end adskillige af de i bemærkningerne til lovforslaget nævnte direktorater, hvis korrespondance med de dem overordnede ministerier er undtaget fra offentlighedsprincippet. Der kan i denne forbindelse også henvises til bestemmelserne i lov om udenrigstjenesten (jfr. særlig dennes §§ 1 og 16) samt normerings- og klassificeringslovens § 7, stk. 1, hvoraf det fremgår, at udenrigstjenestens forskellige grene er at opfatte som en fælles tjeneste.

Udenrigsministeriet lægger afgørende vægt på, at dets korrespondance med repræsentationerne unddrages princippet om offentlighed, og såfremt der i denne henseende uanset det anførte skønnes at kunne komme til at bestå tvivl, skal man henstille en passende omformulering af § 4".

Hvis nogen antager, at Folketingets medlemmer har læst og lagt afgørende vægt på bemærkningerne til betænkningens (325/1963) lovforslag, kan man vel med lige så god ret hævde, at de samme medlemmer har læst Udenrigsministeriets imødegåelse i samme betænkning. Måske er det ministeriets imødegåelse, som har ført til, at ambassader ikke blev nævnt i de endelige bemærkninger til det for Folketinget fremsatte lovforslag.

(Se også bet. 857/1978 om offentlighedslovens revision, s. 499 f, der gengiver Udenrigsministeriets skrivelse af 26. august 1975, hvor især s. 500 (1. sp.) er af interesse i nærværende sammenhæng).

I lovforslagsbemærkningerne og udvalgsbetænkningerne til offentlighedsloven af 1970 og 1985 er offentlighedskommissionens betænkning nævnt flere steder, men intetsteds i bemærkninger og udvalgsbetænkningen omtales spørgsmålet om forholdet mellem ambassader og Udenrigsministeriet. Derimod gøres der en del ud af direktoraternes stilling (se således FT 1969-70, tillæg B, sp. 2071-2075).

Alt i alt kan den korte bemærkning om ambassader i betænkning 325/1963 ikke tillægges nogen vægt ved fortolkningen af offentlighedslovens § 7, nr. 2.

(Folketingets Ombudsmand antages traditionelt - som knyttet til netop Folketinget - at lægge vægt på Folketingets forudsætninger bag gennemførte love, som disse forudsætninger kommer til udtryk ved lovforarbejderne. Men dette gælder naturligvis kun de lovforarbejder, der reelt har foreligget for Folketinget, f. eks. bemærkningerne knyttet til de formelt fremsatte lovforslag).

8. Betydningen af offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 2.

Offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 2, lyder

"Retten til aktindsigt kan begrænses i det omfang, det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til .... rigets udenrigspolitiske eller udenrigsøkonomiske interesser, herunder forholdet til fremmede magter eller mellemfolkelige institutioner".

Hvis brevveksling mellem Udenrigsministerium og ambassader ikke kan anses for internt arbejdsmateriale, er ministeriet henvist til alene at anvende denne undtagelsesbestemmelse.

Undtagelse af oplysninger efter § 13, stk. 1, nr. 2, forudsætter en konkret vurdering af hver enkelt oplysning (og ikke alene hvert enkelt dokument). Det er derfor en meget besværlig vej at gå i praksis. Som det fremgår af afsnit 4 ovenfor vil det kræve en meget betydelig indsats af administrative og økonomiske ressourcer, hvis Udenrigsministeriet alene er henvist at anvende denne bestemmelse. Ministeriets sager kan ofte være meget omfattende (over 1000 sider). Det er derfor meget tids- og ressourcekrævende for ministeriet at skulle være begrænset til alene at kunne undtage efter § 13, stk. 1, nr. 2. Dette bestyrkes af, at det ofte er meget følsomme oplysninger, som ligger i de enkelte sager. Disse oplysninger kan skabe problemer i forhold til fremmede magter, hvis de kommer ud. Udenrigsministeriets gennemgang af sine sager må derfor ske med helt særlig omhu, hvor § 13, stk. 1, nr. 2, anvendes.

Samtidig hæmmes den danske udenrigspolitiske beslutningsproces, der har afgørende betydning for den danske stat, væsentligt, hvis kommunikationen ikke kan foregå frit, i tillid til at den er intern.

Det er imidlertid også vigtigt at være opmærksom på, at bestemmelsen i § 13, stk. 1, nr. 2, ikke er overflødig, hvis det accepteres, at brevveksling mellem Udenrigsministerium og ambassader er internt arbejdsmateriale. Bestemmelsen er selvstændig anvendelig på bl.a. materiale, som oversendes fra Udenrigsministeriet til andre myndigheder i Danmark eller på materiale, som kommer ind udefra.

9. Litteraturen.

Vedrørende litteraturen skal det nævnes, at Poul Andersen i en artikel i Juristen 1964, s. 448, tilslutter sig, at ambassaderne er "myndigheder" med den konsekvens, at materiale herfra til Udenrigsministeriet ikke kan undtagen fra aktindsigt efter partsoffentlighedslovens § 6, nr. 2. Poul Andersen siger det anførte

sted

"Nr. 2 i Opregningen kan ofte give Anledning til Tvivl. Man har hævdet, at Ambassader i den omhandlede Henseende man anses for en Del af Udenrigsministeriet; men dette kan ikke tiltrædes, jfr. Bet. S. 65".

Som det fremgår, star Poul Andersens synspunkt svagt. Der anføres således ingen argumenter for det, bortset fra en blank henvisning til de ovenfor anførte bemærkninger, der som nævnt aldrig har været forelagt direkte for Folketinget (se afsnit 7 ovenfor).

I senere litteratur betegnes spørgsmålet som tvivlsomt. Det gælder således Eilschou Holm, Offentlighedsloven (af 1970), 1971, s. 80, hvor det hedder

"Det har været omtvistet, om bestemmelsen omfatter brevveksling mellem udenrigsministeriet og de danske repræsentationer i udlandet eller mellem disse sidste indbyrdes .... ".

Hos John Vogter, Offentlighedsloven, 1992, siges (s. 146)

"Det har været omtvistet, om bestemmelsen i § 7, nr. 2, omfatter brevveksling mellem udenrigsministeriet og de danske repræsentationer i udlandet eller mellem disse repræsentationer indbyrdes .... Spørgsmålet er tvivlsomt .... ".

Tilsvarende fremgår af Asbjørn Jensen, Bo Vesterdorf og John Vogter, Offentlighedsloven, 1986, s. 118.

I Karnovs Lovsamling 1992, s. 222, note 6, hedder det

"Af princippet om udenrigstjenestens enhed, jfr. § 2, følger at korrespondance mellem ministeriet og repræsentationerne anses for internt materiale i offentlighedslovens forstand".

Denne note i Karnovs Lovsamling er i dag udarbejdet af forfattere, som har tilknytning til Udenrigsministeriet. Det er derfor vigtigt at være opmærksom på, at note har samme indhold i de tidligere udgaver af Karnovs Lovsamling, hvor lov om udenrigstjenesten blev kommenteret af en uafhængig forfatter, professor, dr. jur. Claus Gulmann. Se eksempelvis Karnovs Lovsamling 1982, bd. 1, s. 188, note 5.

Det kan således konstateres, at nyere litteratur udtrykker en vis tvivl, men dog med en tendens til at opfatte brevvekslingen mellem ambassader og Udenrigsministeriet som internt, jfr. offentlighedslovens § 7, nr. 2.

10. Udenrigstjenesten er en lovbestemt ENHEDSFORVALTNING, jfr. lov om udenrigstjenesten § 2.

Lov nr. 150 af 13. april 1983, § 2, har følgende ordlyd

"Udenrigstjenestens 3 grene, udenrigsministeriet, de diplomatiske og de konsulære repræsentationer, udgør en fælles tjeneste".

Bestemmelsen har den betydning, at udenrigstjenesten som et udgangspunkt kan anses for en samlet, organisatorisk enhed. Dette har lovgivningsmagten godkendt.

Herved falder brevveksling mellem ambassader og Udenrigsministeriet som udgangspunkt ubesværet ind under ordlyden af bestemmelsen i offentlighedslovens § 7, nr. 2, der taler om "forskellige enheder inden for samme myndighed".

Når lov om udenrigstjenesten (§ 2) fastslår, at denne tjeneste er fælles, er det naturligt at anse ambassader og Udenrigsministerium som forskellige enheder inden for samme myndighed.

Det er da også denne bestemmelse, der har ført forskellige forfattere til i Karnovs Lovsamling at fastslå, at korrespondance mellem ministeriet og repræsentationerne anses for internt materiale i offentlighedens forstand (se således Tyge Lehmann og Finn Abrahamsen i Karnovs Lovsamling 1992, bd. 1, s. 222, note 6, og Claus Gulmann i Karnovs Lovsamling 1982, s. 188, note 5).

Det er nærliggende at havde, at den nævnte bestemmelse i § 2 gør udenrigstjenesten til en ENHEDSFORVALTNING på samme måde som kommunalforvaltningen, der efter kommunalretlige grundsætninger anses for en enhedsforvaltning. Som bekendt er brevveksling inden for kommunalforvaltningen så at sige pr. definition intern, netop fordi denne forvaltning er en enhedsforvaltning.

Der er fastsat en særlig bestemmelse vedrørende kommuner i offentlighedslovens § 7, nr. 3. Det er imidlertid vigtigt at være opmærksom på, at denne bestemmelse alene står ex tuto (dvs. for en sikkerhed skyld). Den skal (i øvrigt ligesom § 7, nr. 2) ses som en præcisering af § 7, nr. 1, som skal sikre mod, at der opstår fortolkningstvivl. Det fremgår af forarbejderne til den tilsvarende bestemmelse i § 5, nr. 5, i offentlighedsloven af 1970, jfr. FT 1969-70, tillæg B, sp. 2146 ff. I forarbejderne til den nugældende § 7, nr. 2, bekræftes dette synspunkt, idet det i FT 1985-86, tillæg A, sp. 220, siges

"Som følge af den almindelige kommunalretlige grundsætning om kommunalforvaltningens enhed må det antages, at anvendelsesområdet for bestemmelsen i nr. 3 formentlig i det hele er dækket af reglen i nr. 2. Det kan imidlertid ikke udelukkes, at udeladelsen af bestemmelsen, der er enslydende med gældende lovs § 5, nr. 5, kunne give anledning til fortolkningstvivl. Justitsministeriet har derfor - efter henstilling fra de kommunale organisationer m. fl. - i modsætning til offentlighedsudvalget - fundet fortsat at burde medtage en særlig bestemmelse om kommunale afdelinger." (min fremhævelse).

Med en vis ret kan man hævde, at tanken om, at udenrigstjenesten er en enhedsforvaltning, står stærkere, end det er tilfældet for kommunalforvaltningens vedkommende. Det hænger sammen med, at lov om udenrigstjenesten (§ 2) indeholder en udtrykkelig bestemmelse om udenrigstjenestens enhed. Det gør kommunestyrelsesloven ikke for kommunalforvaltningens vedkommende. Enhedstanken kan her kun udledes indirekte af kommunestyrelseslovens § 2, stk. 1.

Enhedstanken er helt fundamental i relation til udenrigstjenesten, og er muligvis en af de afgørende årsager til, at der overhovedet er gennemført en lov om udenrigstjenesten. I Karnovs Lovsamling 1982, s. 221, note 2, og 1992, s. 221, note 1, anfører Claus Gulmann, henholdsvis Lehmann og Abrahamsen, således

"Der ses ikke at være fremsat en særlig grund til at organisere udenrigsministeriet ved lov, men ordningen kan have sammenhæng med ønsket om at sikre udenrigstjenestens enhed, dels i forholdet mellem den diplomatiske og konsulære tjeneste, dels i forholdet mellem ministeriet og repræsentationerne". (min fremhævelse).

Lov om udenrigstjenesten § 2 skaber således en formodning for, at Udenrigsministeriets brevveksling med ambassaderne er interne arbejdsdokumenter (jfr. offentlighedslovens § 7, nr. 2).

11. Lov om udenrigstjenesten § 2 (der er enhedsforvaltningens retlige Grundlag) er en sjælden bestemmelse.

Lov om udenrigstjenesten § 2, som retligt skaber den udenrigstjenestelige enhedsforvaltning, er en særegen og sjældent forekommende bestemmelse. Jeg har ikke kunnet undersøge alle lovgivningsområder, men har dog set på en del.

Af særlig interesse er lovgivningen om forsvaret. For det første fordi man på grund af forsvarets organisation og opgaver umiddelbart må forvente, at hvis der andre steder forekommer bestemmelser svarende til udenrigstjenestelovens § 2, vil det være i relation til forsvaret. For det andet fordi en af de ledende udtalelser fra ombudsmanden vedrørende offentlighedslovens § 7, nr. 2 (tidligere § 5, nr. 4) er FOB 1973.166, som angår forsvaret.

Hverken i den nugældende lov om forsvarets formal, opgaver og organisation (lov nr. 909 af 8. december 1993) eller i de tidligere tilsvarende love er der imidlertid bestemmelser svarende til udenrigstjenestelovens § 2.

Heller ikke i de love, som regulerede og regulerer de områder, indenfor hvilke Justitsministeriet har truffet ledende afgørelser vedrørende offentlighedslovens § 7, nr. 2 (tidligere § 5, nr. 4 og partsoffentlighedslovens § 6, nr. 2) findes tilsvarende bestemmelser.

Ligeledes har det ikke været muligt at finde bestemmelser svarende til udenrigstjenestelovens § 2 inden for områder, hvor det har været naturligt at søge, fordi området udgør en vis samlet organisation. Det gælder de tidligere bestemmelser om postvæsen og DSB, samt bestemmelser om folkekirken og told- og skattevæsen.

Ovenstående har som konsekvens, at hvis det accepteres, at udenrigstjenesten er etableret som en enhedsforvaltning ved udenrigstjenestelovens § 2, trækker dette ikke automatisk med sig, at en lang række andre statslige områder også er enheder, som kan undtagen efter offentlighedslovens § 7, nr. 2.

Alt tyder på, at inden for statsforvaltningen er den udenrigstjenestelige enhedsforvaltning noget specielt - med et helt særligt retligt grundlag i udenrigstjenestelovens § 2.

12. Udenrigstjenesten fungerer også reelt som en udpræget enhedsforvaltning.

Udenrigstjenesten er ikke blot i formel forstand en enhedsforvaltning. Den fungerer også i realiteten som en sådan.

I notits af 9. oktober 1995 har Udenrigsministeriet beskrevet relationerne mellem ministeriet og ambassaderne. Det fremgår, at der er udstedt en generel instruks for udenrigstjenesten. Repræsentationernes virksomhed er endvidere nøje reguleret af et tæt net af tjenestebefalinger af såvel generel som konkret karakter. Disse udsendes til stadighed.

Generelle tjenestebefalinger er indeholdt i oversigter og meddelelser, der sendes til alle medarbejdere eller alle repræsentationer med udsendt personale.

Hertil kommer et meget stort antal instruktioner i konkrete sager fra et kontor til en repræsentation. Disse kan være skriftlige (skrivelse, telex eller telefax) eller mundtlige og kan være såvel mere formelle som uformelle. Der er således til stadighed kontakter mellem repræsentationerne, dvs. disses medarbejdere, og ministeriet, dvs. de enkelte kontorer og disses medarbejdere.

Repræsentationerne er i medfør af instruktionerne underkastet stadig og løbende kontrol, idet der som altovervejende hovedregel skal indberettes til ministeriet, og dette skal holdes underrettet om alt relevant for tjenesten som helhed. Repræsentationerne handler således i alt væsentligt pa institutionens vegne pa samme made som ministeriets andre enheder.

Det er mit klare indtryk, at den faktiske enhedsforvaltning er langt mere udpræget i udenrigstjenesten end i kommunalforvaltningen. I kommunerne er udvalgene ofte ved stiltiende (i nogle tilfælde udtrykkelig) delegation tillagt beføjelser, som kommunalbestyrelsen ikke blander sig i.

I betænkning 894/1980, s. 75 f og 134 f, beskrives dette forhold ligefrem således, at udvalgene har en betinget kompetence. Det vil sige, at udvalgene som udgangspunkt har en kompetence, der gælder, indtil kommunalbestyrelsen konkret griber ind i denne kompetence.( Se også Nørgaard og Garde, Forvaltningsret. Sagsbehandling, 4. udg., s. 50, note 39).

Det kan tilføjes, at de kommunale udvalg selv (dvs. uafhængigt af kommunalbestyrelsen) fastsætter deres forretningsorden og regler om varigheden af udvalgsmøderne, jfr. kommunestyrelseslovens § 20, stk. 3, ligesom udvalgene selv vælger (og afsætter) deres formand, jfr. samme lovs § 22, stk. 1, 1. pkt. Endvidere er udvalgene undergivet direkte tilsyn af de kommunale tilsynsmyndigheder, jfr. lovens § 61, stk. 6.

De kommunale udvalg har på baggrund af de sidstnævnte bestemmelser i kommunestyrelsesloven (§ 20, stk. 3, § 22, stk. 1, 1. pkt., og § 61, stk. 6) i langt højere grad end ambassaderne karakter af særskilte organer (jfr. herved udenrigstjenestelovens § 3, stk. 1, der anvender udtrykket organer under Udenrigsministeriet).

13. Udenrigsministeriets og ambassadernes indbyrdes funktioner forudsætter, at brevveksling er intern.

I forarbejderne til offentlighedslovens § 7, nr. 2, siges følgende

"Endvidere må der lægges vægt på, om varetagelsen af de enkelte enheders indbyrdes funktioner må antages at forudsætte, at udveksling af dokumenter enhederne imellem betragtes som intern." (FT 1985-86, tillæg A, sp. 219 f ).

Der er her tale om et funktionelt kriterium, der indgår som et supplement til organisatoriske kriterier (se afsnit 17) ved vurderingen af, om undtagelsesbestemmelsen i offentlighedslovens § 7, nr. 2, kan finde anvendelse.

Folketingets Ombudsmand synes at have lagt vægt pa dette kriterium i FOB 1992.96 om koncernledelse i Industriministeriet (se bl. a. beretningens s. 100, 2. sp.).

Redegørelsen ovenfor i afsnit 12 og 4 viser en sådan funktionel sammenhæng mellem Udenrigsministerium og ambassader, at det også af denne grund er nærliggende at lade offentlighedslovens § 7, nr. 2, finde anvendelse på udenrigstjenesten.

Hele udenrigstjenestens virksomhed synes opbygget på en forudsætning om, at tjenesten funktionelt udgør en enhed.

14. Medfører udlændingelovens § 46 b, at ambassader er selvstændige myndigheder ?

Udlændingelovens § 46 b lyder

"§ 46 b. Ansøgning om opholdstilladelse efter § 7, stk 4, behandles kun, hvis ansøgningen indeholder oplysninger om ansøgerens tilknytning til Danmark.

Stk. 2. Vedkommende danske diplomatiske eller konsulære repræsentation skal påse, at ansøgningen opfylder betingelsen i stk. 1, og kan afvise ansøgningen, såfremt dette ikke er tilfældet. Beslutningen om afvisning kan ikke indbringes for anden administrativ myndighed."

Bestemmelsen blev indsat ved lov nr. 482 af 24. juni 1992.

Eksistensen af denne bestemmelse behøver efter min vurdering ikke at medføre, at ambassaderne bliver selvstændige myndigheder i relation til offentlighedslovens § 7, nr. 2.

Som nævnt ovenfor i afsnit 10 er udenrigstjenesten en enhedsforvaltning. Det følger af lov om udenrigstjenesten § 2. Også i realiteten fungerer udenrigstjenesten klart som en enhedsforvaltning (se afsnit 12).

Det er derfor relevant at sammenligne med, hvad der gælder for en anden enhedsforvaltning, nemlig kommunalforvaltningen. Denne sammenligning er også relevant, fordi den særlige bestemmelse i offentlighedslovens § 7, nr. 3, kun står ex tuto (for en sikkerheds skyld), idet kommunalforvaltningen allerede er dækket af § 7, nr. 2 (se FT 1985-86, tillæg A, sp. 220, og afsnit 10 ovenfor).

For så vidt angår den kommunale forvaltning antages, at grundsætningen om enhedsforvaltning indebærer, at kommunale organer og enheder, som er institueret i kommunestyrelsesloven (der er den generelle lov for kommunerne), og som afleder deres kompetence fra kommunalbestyrelsen, udgør een og samme forvaltningsmyndighed.

Indtil 1. januar 1990 var det sociale udvalg tillagt en selvstændig kompetence i sociale personsager. Dette var sket ved særlige bestemmelser i anden lov (end kommunestyrelsesloven), nemlig i sociallovgivningen.

Det var og er den almindelige retsopfattelse, at det sociale udvalgs personsager ikke var en del af den kommunale enhedsforvaltning. Det var derimod andre sager, der behandledes i det sociale udvalg, f. eks. sager om åbningstider i daginstitutioner.

Der har herefter været foretaget en funktionsopdeling i relation til offentlighedslovens § 7. De dokumenter, som vedrørte personsager, og som derfor faldt ind under det sociale udvalgs selvstændige kompetence efter særlige bestemmelser i sociallovgivningen, var ikke interne, når disse dokumenter fremsendtes til andre grene af kommunens forvaltning. Dokumenter vedrørende sager, som hørte under den Generelle lov for den kommunale enhedsforvaltning, dvs. kommunestyrelsesloven, var derimod interne arbejdsdokumenter, og altså undtaget efter offentlighedslovens § 7 (se Asbjørn Jensen, Bo Vesterdorf og John Vogter, Offentlighedsloven, 1986 (1. udg.), s. 121, og Niels Eilschou Holm, Offentlighedsloven, 1971 (vedrørende den tidligere lovs § 5)).

Efter min opfattelse er det ganske nærliggende at anvende en tilsvarende funktionsopdeling vedrørende ambassaderne. Den generelle lov for den udenrigstjenestelige enhedsforvaltning er lov om udenrigstjenesten (der ved sin § 2 skaber enhedsforvaltningen). Alle dokumenter, der efter denne lov hører under den udenrigstjenestelige enhedsforvaltning, er interne og derfor undtaget efter offentlighedslovens § 7. Dokumenter, der hører under den - i denne sammenhæng - særlige lovbestemmelse i udlændingelovens § 46 b, er derimod en del af ambassadens selvstændige kompetence og dermed ikke interne (i relation til Udenrigsministeriet).

Denne tanke bestyrkes af, at det af forarbejderne til udlændingelovens § 46 b fremgår forudsætningsvis, at hvis der skulle have været adgang til rekurs, var Direktoratet for Udlændinge eller Flygtningenævnet de mest nærliggende rekursmyndigheder (altså en myndighed uden for Udenrigsministeriet) (se FT 1991-92, tillæg A, sp. 6250).

Det skal tilføjes, at Justitsministeriet (i modsætning til offentlighedskommissionen) i nogle tilfælde, som er refereret i forarbejderne til offentlighedsloven af 1970 (FT 1969-70, tillæg B, sp. 2073-2075), har taget afstand fra at lade en administrativ afdelings funktioner opdele pa selvstændige og uselvstændige myndighedsområder. Man har fundet det mest nærliggende, at en administrativ afdeling må karakteriseres generelt, enten som en selvstændig myndighed eller som en del af en anden myndighed.

Dette gælder imidlertid kun "i almindelighed" (FT 1969-70, tillæg B, sp. 2073, nederst). Endvidere angår betragtningen efter sammenhængen primært direktorater. Endelig har den i lovforarbejderne refererede praksis ikke været til hinder for, at der - som omtalt ovenfor - har været foretaget en funktionsopdeling vedrørende det sociale udvalg, der som udgangspunkt hører til i den kommunale enhedsforvaltning. En funktionsopdeling må anses for det normale, hvor en del af en enhedsforvaltning ved en særlig lovbestemmelse far tillagt særlige beføjelser på et særligt område.

(Det skal nævnes, at funktionsopdeling er ganske almindelig i relation til offentlighedslovens aktindsigtsregler, f.eks. også hvor en myndighed udfører sekretariatsopgaver for en anden myndighed, jfr. § 10, nr. 3. Til belysning kan nævnes FOB 1988.150. Se i øvrigt også FOB 1992.96 om koncernledelse i Industriministeriet).

Ved en funktionsopdeling som ovenfor skitseret undgår man også den klart utilfredsstillende situation, at indsættelsen af en enkelt, mindre betydningsfuld bestemmelse (her udlændingelovens § 46 b) i en særlov medfører, at Udenrigsministerium og ambassader med eet slag bliver to adskilte myndigheder - med den af lovgivningsmagten helt utilsigtede konsekvens, at deres indbyrdes brevveksling ikke er intern i offentlighedslovens forstand.

Det forekommer ganske indlysende, at ingen i hverken regering eller Folketing har forestillet sig, at udlændingelovens § 46 b, der blev til i en akut situation, skulle medføre, at offentlighedslovens § 7, nr. 2, ikke kunne dække brevveksling mellem Udenrigsministerium og ambassader.

En funktionsopdeling forekommer også ud fra en real betragtning nærliggende, fordi afgørelser efter udlændingelovens § 46 b efter det oplyste kun udgør en forsvindende lille del af udenrigstjenestens samlede aktiviteter.

Endelig skal det nævnes, at kompetencen efter udlændingelovens § 46 b nok formelt er en afgørelseskompetence, men reelt er afgørelseselementet meget begrænset. Den diplomatiske eller konsulære repræsentation skal alene foretage en helt summarisk sagsbehandling med henblik på at påse, om ansøgningen indeholder oplysninger om ansøgerens tilknytning til Danmark. Er svaret benægtende, kan ansøgningen afvises. Er svaret bekræftende, går ansøgningen videre til behandling hos myndighederne i Danmark.

15. Medfører lov om udenrigstjenesten § 13 (notarialforretninger), at ambassaderne er selvstændige myndigheder ?

Lov om udenrigstjenesten § 13, stk. 1, lyder

"§ 13. Udsendte medarbejdere, der indtager chefstillinger, er bemyndiget til hver for sit embede, at udføre sådanne forretninger, som i Danmark påhviler en notarius publicus med hensyn til danske statsborgeres retshandler, herunder retshandler, der indgås med fremmede. De herom behørigt udfærdigede akter skal i Danmark have samme retsvirkning som her i landet udstedte notarialakter."

Efter min opfattelse kan denne bestemmelse ikke føre til, at ambassaderne anses for selvstændige myndigheder i offentlighedslovens forstand.

For det første er det værd at bemærke, at bestemmelsen ikke omtaler ambassader, diplomatiske repræsentationer eller konsulære repræsentationer. Bestemmelsen omtaler "udsendte medarbejdere", altså personer og ikke myndigheder.

Taget efter ordlyden er det ikke nødvendigvis en ambassade, der kan udføre notarialforretninger. Det kan i princippet enhver embedsmand - altså også en ansat i selve Udenrigsministeriet - i en chefstilling, som er udsendt til varetagelse af opgaver for udenrigstjenesten (hvis ministeriet har uddannet ham hertil).

For det andet betyder det forhold, at enkelte personer i en enhedsforvaltning kan udføre visse specielle og begrænsede funktioner med hjemmel i den generelle lov om den pågældende enhedsforvaltning, ikke, at enhedsforvaltningen af den grund må opløses i flere "myndigheder". Til støtte herfor kan henvises til, at borgmesteren efter kommunestyrelseslovens § 31, stk. 1, har en begrænset selvstændig lovbestemt beføjelse til at afgøre visse sager på kommunalbestyrelsens vegne (en beføjelse, som ikke kan fratages borgmesteren). (Det kan tilføjes, at borgmesteren også skal underskrive en række dokumenter, jfr. kommunestyrelseslovens § 32). Dette gør ikke borgmesteren til en selvstændig myndighed i offentlighedslovens forstand (modsat tidligere det sociale udvalg, der var en selvstændig myndighed inden for det område, hvor det var tillagt mere omfattende beføjelser efter bestemmelser i særlige sociallove).

En nærliggende alternativ måde at anskue forholdet pa er følgende: Nok står § 13 om udsendte embedsmænds adgang til at udføre notarialforretninger i lov om udenrigstjenesten. Men bestemmelsen er i realiteten en blank henvisning til de regler, som efter andre love (arveloven m.m.) til enhver tid gælder for en notarius publicus (jfr. udtrykket: "som påhviler en notarius publicus"). Det er derfor nærliggende at se § 13 som en speciel beføjelse, der er tillagt de udsendte embedsmænd - en beføjelse, som ligger ved siden af de generelle opgaver, som udenrigstjenesten varetager. Hvis § 13 derfor menes at have tilknytning specielt til ambassader, er det - ligesom i relation til udlændingelovens § 46 b (se afsnit 14 ovenfor) - nærliggende at foretage en funktionsopdeling vedrørende ambassaderne. Dette betyder, at materiale, som fremsendes til myndigheder i Danmark vedrørende notarialforretninger på ambassaderne ikke er internt, mens materiale inden for udenrigstjenestens generelle opgaver er internt i forhold til Udenrigsministeriet (altså på samme måde, som det var tilfældet tidligere vedrørende det sociale udvalg, se afsnit 14 ovenfor).

Det kan tilføjes, at efter de kriterier, som opregnes i afsnit 17 nedenfor, og som har betydning for, om et direktorat m. v. er en selvstændig myndighed, er det afgørende, om direktoratet m. v. har omfattende selvstændige beføjelser. Notarialforretninger kan vist ikke siges at være omfattende beføjelser.

I øvrigt har jeg forstået, at der kun udføres ganske få notarialforretninger pa ambassaderne. Også ud fra reale betragtninger vil det således være uacceptabelt, hvis § 13 skulle medføre, at den meget omfattende brevveksling mellem ambassader og Udenrigsministerium inden for udenrigstjenestens hovedopgaven ikke kan opfattes som intern.

16. Andre særlige befrielser.

Ifølge pasbekendtgørelsens § 4, stk. 2, kan repræsentationerne udstede pas til danske statsborgere, der opholder sig i udlandet. Bestemmelsen er fastsat af justitsministeren med hjemmel i paslovens § 1, stk. 2.

Også denne opgave må opfattes som en særlig funktion, der hviler på en særlig lov med tilhørende særlig bekendtgørelse. I forholdet mellem Udenrigsministeriet og ambassaderne har denne funktion derfor ingen konsekvenser i relation til offentlighedslovens § 7, nr. 2.

Pasudstedelsen må altså udskilles som en særlig funktion på samme måde som beføjelsen efter udlændingelovens § 46 b (se afsnit 14 ovenfor).

17. Nogle formelle, organisatoriske kriterier for om ambassaderne er selvstændige eller uselvstændige myndigheder.

Ved stillingtagen til, om brevveksling mellem et direktorat og det dagældende ministeriums departement er omfattet af offentlighedslovens § 7, nr. 2, har man normalt anvendt visse kriterier til vurdering af, om direktoratet har en selvstændig stilling i forhold til departementet. Har direktoratet ud fra kriterierne en selvstændig placering, kan brevveksling mellem direktorat og departement ikke anses for intern, d.v.s. den er ikke omfattet af undtagelsesbestemmelsen i offentlighedslovens § 7, nr. 2.

De dagældende kriterier - som taler for en selvstændig stilling - er følgende

· Direktoratet er ikke undergivet departementets instruktionsbeføjelser.

· Direktoratets afgørelser kan rekurreres til departementet.

· Direktoratet træffer afgørelse pa egne vegne.

· Direktoratets selvstændige afgørelseskompetence er af forholdsvis omfattende karakter.

· Direktøren har ikke direkte referat til ministeren.

· Direktoratet er opført selvstændigt pa finansloven.

Det antages, at de nævnte kriterier i almindelighed også vil kunne tillægges betydning ved afgørelsen af, om offentlighedslovens § 7, nr. 2, er anvendelig i andre tilfælde, hvor afgørelsen kan give anledning til tvivl. Det er naturligvis en forudsætning herfor, at de administrative afdelinger, hvis indbyrdes forhold, der er tale om at vurdere, indgår som led i en administrativ struktur, der organisatorisk og funktionelt lader sig sammenligne med direktoratstilfældene.

Det må antages, at ambassaderne - i hvert fald delvist - opfylder dette krav, således at kriterierne kan anvendes her.

I det følgende gennemgås en række forhold vedrørende ambassaderne med henblik pa en belysning i relation til disse kriterier.

Det skal understreges at denne gennemgang strengt taget ikke er nødvendige fordi udenrigstjenesten efter loven er en enhedsforvaltning, og spørgsmålet om anvendelse af offentlighedslovens § 7, nr. 2, derfor kan afgøres allerede da dette forhold (ligesom det er tilfældet for kommunalforvaltningens vedkommende). Gennemgangen foretages dog alligevel, fordi den kan virke belysende.

a. Ministeriets instuktionsbeføjelse.

Ifølge lov om udenrigstjenesten (lov nr. 150 af 13. april 1983), § 3, stk.1, er udenrigsrepræsentationerne organer under Udenrigsministeriet.

Ifølge Karnovs Lovsamling 1992, bd.l, s. 222, note 6, fastslår denne bestemmelse, at Udenrigsministeriet har instruktionsbeføjelsen over for repræsentationerne (se også Claus Gulmann i Karnovs Lovsamling 1982, bd. 1, s. 188, note 5).

Jeg har forstået, at Udenrigsministeriet også i praksis giver indgående instruktioner til ambassaderne, således eksempelvis i Instruks for Udenrigstjenesten, Bd. 1.

I Udenrigsministeriets notits af 9. oktober 1995, s. 4 f, er endvidere beskrevet, hvorledes der til stadighed gives såvel generelle som konkrete tjenestebefalinger til repræsentationerne.

De konkrete tjenestebefalinger indebærer efter det oplyste ofte en konkret fravigelse af Instruks for Udenrigstjenesten.

Instruktionsbeføjelsen trækker i retning af, at ambassaderne er uselvstændige enheder - og brevveksling derfor intern.

b. Træffer ambassaden afgørelse på egne vegne (inden for lov om udenrigstjenesten) - og er afgørelseskompetencen omfattende ?

Som omtalt ovenfor i bl. a. afsnit 14 træffer ambassaderne ifølge nogle få lovbestemmelser (bl. a. udlændingelovens § 46 b) enkelte selvstændige afgørelser. Disse hører imidlertid formelt eller reelt under andre love og andre ministres ressort, og må derfor adskilles som særlige opgaver, der ikke (i relation til offentlighedslovens § 7, nr. 2) påvirker forholdet mellem ambassader og Udenrigsministerium, inden for de hovedopgaver, der skal varetages efter lov om udenrigstjenesten (se det omtalte afsnit 14)

I nærværende afsnit skal det vurderes, om ambassaderne har selvstændig afgørelseskompetence inden for de opgaver, som vedrører lov om udenrigstjenesten.

Det skal her først fastslås, at en eventuel delegation f.eks. i en instruks, af opgaver fra Udenrigsministeriet til ambassaderne ikke gør disse til selvstændige myndigheder i relation til offentlighedslovens § 7, nr. 2. Udenrigstjenesten er som nævnt i afsnit 10 etableret som en enhedsforvaltning. I den sammenlignelige kommunalforvaltning, der ligeledes er en enhedsforvaltning, gør den omfattende interne delegation (eventuelt i form af delegationsplaner o. lign.) til udvalgene og administrationen ikke disse til selvstændige myndigheder i relation til offentlighedslovens § 7. (Jeg gør her atter opmærksom på, at den særlige bestemmelse om kommunalforvaltningen i offentlighedslovens § 7, nr. 3, alene står ex tuto (for en sikkerheds skyld), idet den kommunale enhedsforvaltning ville være fuldt omfattet af § 7, nr. 2, jfr. afsnit 10 ovenfor med henvisninger til lovforarbejder).

Et eksempel på et direktorat, som træffer afgørelse på egne vegne, er Miljøstyrelsen. Denne er ved en lovhjemlet delegationsbekendtgørelse blevet tildelt beføjelser pa omfattende områder, inden for hvilke den træffer afgørelser på egne vegne.

Efter de oplysninger, som er forelagt mig, kan ambassaderne opkræve visse gebyrer efter faste takster, fastsat i bekendtgørelse nr. 117 af 20. februar 1995 om betaling for tjenestehandlinger i udenrigstjenesten. Det er tvivlsomt, om en sådan opkrævning kan opfattes som en egentlig afgørelse pa egne vegne.

Samtidig skal det bemærkes, at bekendtgørelsen intet siger om, at det nødvendigvis er ambassaderne, som opkræver. Efter, hvad jeg har fået oplyst, foretages opkrævningen af den enhed i udenrigstjenesten, som har kontakten med den pågældende borger. Det kan f. eks. være Udenrigsministeriet i København, hvis den pågældende har fået statistisk materiale hjem fra en udenrigsrepræsentation gennem ministeriet, jfr. herved bek. 117/1995 § 13, stk. 1. (I øvrigt en klar understregning af udenrigstjenestens enhed).

Jeg har endvidere forstået, at ambassaderne kan træffe visse beslutninger af intern karakter, idet man får fastsat en budgetramme, inden for hvilken ambassaden selv kan disponere i et vist omfang. Dette er som nævnt kun beslutninger af intern karakter, og er ikke afgørelseskompetence.

Ambassaden har efter det oplyste i et vist omfang adgang til at ansætte lokale folk på meget lavt niveau (til rengøring o.l.). Dette kan principielt opfattes som en (begrænset) afgørelsesbeføjelse.

Som det fremgår ovenfor, er der ikke tale om, at ambassaderne har nogen omfattende afgørelseskompetence inden for det område, som dækkes af lov om udenrigstjenesten.

Dette forhold taler således - efter de ovennævnte formelle kriterier - for, at ambassaderne har en uselvstændig stilling, og dermed for, at deres brevveksling med Udenrigsministeriet er intern, jfr. offentlighedslovens § 7, nr. 2.

Jeg har forstået, at ambassadernes stilling i forhold til Udenrigsministeriet lidt forenklet kan beskrives således, at ambassaderne er dele (afdelinger) af ministeriet, som i princippet kunne være placeret i København, men som af praktiske grunde er placeret i fremmede lande. Ambassadernes (mere overordnede) personale er således blot at betragte som Udenrigsministeriets udsendte repræsentanter på stedet.

c. Rekurs til ministeriet ?

Som det fremgår af det foregående afsnit b, træffer ambassaderne kun meget få egentlige afgørelser inden for det område, som omfattes af lov om udenrigstjenesten.

I ingen af disse tilfælde er der efter det oplyste rekurs til Udenrigsministeriet. Højst kan ministeriet af egen drift genoptage en afgørelse truffet af en ambassade (eventuelt som en remonstrationssag).

Kriteriet om, hvorvidt der er rekurs til ministeriet, vil således tale for, at ambassaden er en uselvstændig enhed, der (i alt væsentligt) alene handler i henhold til intern delegation fra Udenrigsministeriet. Kriteriet taler altså for, at brevveksling (inden for området af lov om udenrigstjenesten) mellem Udenrigsministerium og ambassader er intern, jfr. offentlighedslovens § 7, nr. 2.

d. Har ambassadøren direkte referat til ministeren ?

Ud fra de mundtlige oplysninger, jeg har modtaget fra Udenrigsministeriet, har jeg forstået, at oplysninger og meddelelser til Udenrigsministeriet normalt har karakter af en såkaldt departemental indberetning, d.v.s. at ambassaden skriver til ministeriet.

Jeg har samtidig forstået, at der herudover - efter gammel sædvane - består en ret for den enkelte ambassadør til at skrive direkte til udenrigsministeren, hvilket betegnes som en indstilling i depeche-form. Denne form anvendes - efter hvad jag har forstået - ved særligt vigtige indberetninger. Ambassadøren kan i øvrigt til enhver tid vælge at kontakte ministeren direkte - hvad ambassadører efter det oplyste faktisk også jævnligt gør.

Depeche-formen og evt. den almindelige adgang til at kontakte ministeren må efter min vurdering kunne sammenlignes med et direkte referat til ministeren, idet jeg forstår, at den enkelte ambassadør selv afgør, hvornår en sag er så vigtig, at det er nødvendigt at gå direkte til ministeren.

Direkte referat til ministeren betyder, at ambassaden principielt er at betragte som en del af ministeriet, og forekomsten af depeche-formen og de direkte kontakter taler derfor for, at brevveksling er intern.

e. Er ambassaden opført selvstændigt på finansloven ?

Efter de oplysninger, som er forelagt mig, er ambassaderne ikke opført selvstændigt på finansloven.

Dette har jeg kunnet bekræfte ved en gennemgang af (forslag til) Finanslov for finansåret 1996 (incl. anmærkninger). Derimod er - til sammenligning - Miljøstyrelsen og Skov- og Naturstyrelsen anført selvstændigt på finansloven (se ovennævnte finanslovsforslag, s. 112 f ).

(Forholdet til finansloven er beskrevet i Udenrigsministeriets notits af 9. oktober 1995).

Udenrigsministeriet kan efter det for mig oplyste selvstændigt oprette og nedlægge ambassader.

Dette kriterium vedrørende finansloven taler alt i alt for, at Udenrigsministerium og ambassader er en enhed, og at deres indbyrdes brevveksling derfor er intern.

f. Sammenfatning vedrørende formelle kriterier.

Sammenfattende taler alle de formelle, organisatoriske kriterier (a - f) for, at ambassaderne har en forholdsvis uselvstændig stilling i forhold til Udenrigsministeriet inden for de hovedopgaver, som vedrører lov om udenrigstjenesten.

Kriterierne taler dermed for, at brevveksling mellem Udenrigsministeriet og ambassaderne er at betragte som intern, og derved er undtaget fra aktindsigt, jfr. offentlighedslovens § 7, nr. 2.

18. Langvarig praksis for anvendelse af offentlighedslovens §7, nr. 2.

Ifølge de oplysninger, som Udenrigsministeriet har forelagt mig, består der en langvarig og fast praksis for, at ministeriet anvender offentlighedslovens § 7, nr. 2, til at undtage den nævnte brevveksling som intern. Ministeriet har med andre ord lange fulgt den fortolkningspraksis, at den nævnte undtagelsesbestemmelse i § 7, nr. 2, omfatter brevveksling mellem ambassader og Udenrigsministeriet.

Dette har ministeriet over for mig dokumenteret ved henvisning til bl. a. Meddelse fra Direktøren af 7. juni 1987 (R. I., j. nr. 15 M. Dan. 2/lla.), s. 6, hvor det hedder

"Som interne arbejdsdokumenter betragtes bl.a. dokumenter, der udarbejdes af en myndighed til eget brug (notater, referater, koncepter o. l.) og brevveksling inden for samme myndighed. Korrespondance mellem Udenrigsministeriet og repræsentationerne må anses for omfattet af sidstnævnte dokumenttype".

Der kan også henvises til Udenrigsministeriets cirkulæreskrivelse (nr. RD 3727) af 22. oktober 1964, samt redegørelsen i bet. 857/1978, s. 499 f.

At der foreligger en sådan fast fortolkningspraksis, kan få afgørende betydning under såvel en ombudsmandssag som en eventuel retssag. Det er en efterhånden klassisk opfattelse i dansk forvaltningeretlig retskildelære, at hvis to forståelser af loven har nogenlunde lige meget for sig, vælger domstolene den, som administrationen har fulgt.

Der er gode reale grunde for, at domstolene følger en sådan linie. Som det påpeges af Torstein Eckhoff, Rettskildelere, 2. utg., 1987, s. 206 f

"Domstolene bør ikke tvinge forvaltningen til å endre en innarbeidet praksis med mindre temmelig gode grunner taler for det. At de selv ville ha valgt en annen tolkning dersom praksis ikke hadde foreligger, bør ikke være tilstrekkelig grunn. For praksisendringer skaper ofte problemer både for forvaltningen og dens klienter."

Specielt i relation til den sidste sætning i citatet fra Eckhoff skal det nævnes, at det fremgår af Udenrigsministeriets notits af 9. oktober 1995, at udenrigstjenesten i sin funktion bygger på en forudsætning om, at brevveksling mellem ambassader og Udenrigsministerium er intern.

(I John Vogter, Offentlighedsloven med kommentarer, 1992, s. 147, anføres i relation til brevveksling mellem ambassader og Udenrigsministerium: "I praksis anvendes § 7, nr. 2, ikke". Som det fremgår ovenfor er denne oplysning imidlertid forkert).

19. Konklusion I: Hvilket udfald bør en ombudsmandssag få ?

Denne redegørelses hovedspørgsmål er, om brevveksling mellem Udenrigsministeriet og de danske repræsentationer i udlandet er undtaget fra aktindsigt i henhold til offentlighedslovens § 7, nr. 2 (interne arbejdsdokumenter).

De har anmodet mig om en stillingtagen til, hvilket udfald en ombudsmandssag om dette spørgsmål bør få.

Det gennemgående synspunkt i min redegørelse ovenfor er, at udenrigstjenesten er en enhedsforvaltning. Det støtter jeg på lov om udenrigstjenesten § 2 ("fælles tjeneste ") i kombination med den måde, hvorpå udenrigstjenesten rent faktisk fungerer, ligesom synspunktet har støtte i nyere litteratur (afsnit 10 og 12 ovenfor). Det er herefter nærliggende at sammenligne med en anden betydningsfuld enhedsforvaltning, nemlig kommunalforvaltningen.

(Jeg gør her opmærksom pa, at den særlige bestemmelse i offentlighedslovens § 7, nr. 3, om kommunerne alene står ex tuto, idet den kommunale enhedsforvaltning ifølge lovforarbejderne i forvejen er dækket af § 7, nr 2, jfr. afsnit 10 ovenfor og FT 1985-86, tillæg A, sp. 220).

Under henvisning til lovgivningsmagtens manglende direkte stillingtagen til det betydningsfulde spørgsmål, til hvad der efter almindelig opfattelse gælder for den sammenlignelige kommunale enhedsforvaltning, til den nyere litteratur, til nogle traditionelle formelle kriterier, til Udenrigsministeriets langvarige praksis, til at udenrigstjenesten funktionelt forudsætter, at korrespondance er intern, til antagelser i norsk ret (som er nært beslægtet med dansk ret), og til de tungtvejende reale hensyn, må jeg for mit eget vedkommende komme til den konklusion, at den rigtige løsning er, at offentlighedslovens § 7, nr. 2, undtager brevveksling mellem ambassaderne og Udenrigsministeriet fra aktindsigt (interne arbejdsdokumenter).

Derimod kan brevveksling om opgaver, som formelt eller reelt (notarialforretninger) bygger pa andre love end lov om udenrigstjenesten, ikke anses for intern i forhold til Udenrigsministeriet.

Der må med andre ord foretages en funktionsopdeling mellem dokumenter, som vedrører hovedopgaven efter den generelle lov om udenrigstjenesten og dokumenter, som vedrører andre love (svarende til, hvad der tidligere gjaldt for det sociale udvalg i kommunerne).

Som det fremgår er jeg for mit eget vedkommende ikke i tvivl om, at den rigtige løsning er at undtage ambassadernes brevveksling med Udenrigsministeriet (inden for området af hovedopgaven efter lov om udenrigstjenesten) fra aktindsigt efter offentlighedslovens § 7, nr. 2. Jeg kan imidlertid ikke udelukke, at andre jurister vil komme til, at der er tvivl.

Hvis ombudsmanden skulle finde, at de rent retlige overvejelser giver anledning til tvivl, vil jeg mene, at ombudsmanden - på samme måde som i FOB 1993.315 - bør lægge afgørende vægt på reale hensyn ved sin endelige stillingtagen. De reale hensyn i denne sag taler med overordentlig stor vægt for, at brevveksling mellem ambassader og Udenrigsministerium inden for området af lov om udenrigstjenesten anses for omfattet af offentlighedslovens § 7, nr. 2 (interne arbejdsdokumenter).

Efter min opfattelse bør en ombudsmandssag derfor falde ud på een af følgende to måder

Principalt: En tilkendegivelse fra Folketingets Ombudsmand om, at brevveksling mellem Udenrigsministerium og ambassader inden for opgaveområder, som naturligt hører under lov om udenrigstjenesten er omfattet af offentlighedslovens § 7, nr. 2. En samtidig tilkendegivelse om, at brevveksling, som formelt eller reelt har et fundament i andre love, ikke er omfattet af § 7, nr. 2.

Subsidiært: En tilkendegivelse fra Folketingets Ombudsmand om, at ombudsmanden på grund af retlig tvivl, set i sammenhæng med stærke reale hensyn, ikke finder tilstrækkeligt grundlag for at karakterisere Udenrigsministeriets retsopfattelse som urigtig. Dette kan tænkes kombineret med en henstilling fra ombudsmanden til Udenrigsministeriet om ved lejlighed at søge spørgsmålet om aktindsigt i brevveksling mellem ministeriet og ambassader afklaret ved lov (altså svarende til FOB 1993.315 omtalt i afsnit 4 ovenfor).

20. Konklusion II: Det forventede udfald af en eventuel retssag.

De har ligeledes anmodet mig om at tage stilling til, hvad der vil være det mest sandsynlige resultat af en retssag.

Sagen foreligger nu for Folketingets Ombudsmand. En retssag er først aktuel efter, at ombudsmanden har afgivet sin udtalelse.

Det må indgå i vurderingen.

En retssag kan i den situation komme op ved, at Udenrigsministeriet undlader at efterkomme ombudsmandens eventuelle kritik eller henstilling vedrørende aktindsigt i ambassadernes indberetninger m.v. En sådan kritik eller henstilling er som bekendt ikke formelt bindende. Herefter kan det tænkes, at den borger, som ønsker aktindsigt, og som har fået medhold hos ombudsmanden, vil anlægge retssag mod ministeriet.

En sådan fremgangsmåde vil jeg normalt ikke anbefale et ministerium. Myndighederne bør som altovervejende hovedregel følge ombudsmandens udtalelser.

I denne sag er der imidlertid meget tungtvejende reale hensyn til bl. a. udenrigstjenestens funktionsdygtighed og dermed den danske stats interesser. Det er derfor i denne specielle sag velbegrundet, hvis ministeriet søger spørgsmålet endeligt afklaret ved domstolene, inden man opgiver at anvende offentlighedslovens § 7, nr. 2, i forhold til brevveksling mellem Udenrigsministeriet og ambassaderne. Formentlig kan der også skabes en vis politisk forståelse for dette, netop på grund af de stærke reale hensyn, og endvidere pa grund af de ganske gode argumenter, ministeriet kan anføre til støtte for sit synspunkt.

Argumenterne for Udenrigsministeriets retsopfattelse (hvis der foretages en funktionsopdeling, som beskrevet i bl. a. afsnit 14 ovenfor) er gode. Hertil kommer, at domstolene ikke er bundet af ombudsmanden tidligere - måske noget vidtgående - praksis vedrørende offentlighedslovens § 7, nr. 2 (tidligere § 5, nr. 4). Endvidere har domstolene tidligere vist betydelig forståelse for reale hensyn i sager om aktindsigt (se således U 1975.765 om sygehusjournaler). Endelig synes domstolene tilbøjelige til i tvivlstilfælde at acceptere den fortolkningspraksis, som forvaltningen har fulgt.

Det er klart, at en eventuel udtalelse fra Folketingets Ombudsmand om, at ministeriets retsopfattelse findes urigtig, vil svække ministeriets muligheder under en retssag. Dette skyldes ombudsmandens betydelige anseelse og autoritet.

Alt i alt er det min vurdering, at sandsynligheden for, at Udenrigsministeriet (efter en eventuel kritisk ombudsmandsudtalelse) vinder en retssag om det her omhandlede spørgsmål er 55 pct.

NOTER:(*) Jf. FOB 1973, s. 166, FOB 1976, s. 367, FOB 1986, s. 90, FOB 1992, s. 79,

FOB 1992, s. 206, FOB 1992, s. 96, FOB 1994, s. 340,

FOB 1993, s.112, FOB 1994, s. 56, FOB 1993, s. 315, FOB 1988, s. 150.

§ 2 i lov om udenrigstjenesten er således næppe så usædvanlig som hævdet af Udenrigsministeriet og Karsten Revsbech. Allerede af den grund er det vanskeligt at bruge dette som argument i diskussionen. Dertil kommer at det ville være tvivlsomt om bestemmelsens "sjældenhed" skulle kunne underbygge den opfattelse at ambassaderne er selvstændige myndigheder.

Udenrigstjenesten fungerer som en enhedsforvaltning

Udenrigsministeriets beskrivelse af forholdet mellem ministeriet og ambassaderne giver indtryk af en forholdsvis tæt styring fra departementets side af ambassadernes virksomhed, samt en meget omfattende kommunikation mellem ambassaderne og ministeriet.

Derimod ses der ikke at være nærmere oplysninger om informationsudvekslinger mellem repræsentationerne og konsulattjenesterne indbyrdes, hvilket må være en forudsætning for at beskrive den samlede udenrigstjeneste som en "udpræget enhedsforvaltning".

Om udenrigstjenesten i større eller mindre grad end kommunerne kan siges at fungere som en enhedsforvaltning, kan efter min opfattelse ikke tillægges synderlig betydning for det her omhandlede spørgsmål. At kommunerne i relation til offentlighedslovens § 7 er en samlet myndighed, er direkte fastslået i bestemmelsens nr. 3 og er i øvrigt klart forudsat i forarbejderne til offentlighedsloven. Det er således fra lovgivers side klart og konkret fastslået at kommunerne skal anses for enhedsforvaltninger.

Endelig bør det nævnes at flere af de myndigheder som i praksis er anset for selvstændige myndigheder, må antages at indgå i organisatoriske sammenhænge i lige så høj grad som udenrigstjenesten kan hævdes at fungere som en samlet tjeneste. Det gælder f.eks. tilsynskredsene under Direktoratet for Arbejdstilsynet og Skovdistrikterne i forhold til Skov- og Naturstyrelsen.

Umiddelbart referat

At repræsentationerne har direkte referat til ministeren, spiller efter min opfattelse en mindre entydig rolle for vurderingen af ambassadernes selvstændige stilling. Det umiddelbare referat viser på den ene side at repræsentationerne har deres egen forholdsvis selvstændige ledelse i lighed med hvad der gjaldt for de tidligere generaldirektorater. Følgen kan være at repræsentationerne anses for at være selvstændige myndigheder, der er underordnede departementet.

Det kan imidlertid også - som anført af ministeriet - tages som udtryk for at repræsentationerne kan sidestilles med et kontor i ministeriet, hvor det i så fald må forudsættes at alle kontorcheferne ("eksterne" som "interne") generelt har umiddelbart referat til ministeren.

Henlæggelse af selvstændig kompetence til repræsentationerne

Som anført i min foreløbige redegørelse, anser jeg det for et væsentligt argument for at betragte ambassaderne som selvstændige myndigheder at de ved lov eller bekendtgørelse har fået tillagt særskilte beføjelser.

Udenrigsministeriet har afvist dette argument. Så vidt jeg forstår, sker det ud fra følgende synspunkter

Notarialforretningerne er henlagt til de udsendte embedsmænd og ikke til repræsentationerne, og kompetencetillæggelsen beror i øvrigt på ressourcemæssige og politiske hensyn.

Desuden har det ikke været tilsigtet ved den pågældende lovgivning at frakende brevveksling mellem ambassader og ministeriet dens interne karakter.

Det sidste er uden tvivl korrekt så sandt som den pågældende lovgivning slet ikke ses at forholde sig til hvorledes offentlighedslovens § 7 skal forstås. Dette udelukker imidlertid ikke at der ved bedømmelsen af ambassaders administrative status i overensstemmelse med sædvanlig fortolkning lægges vægt på at dele af myndigheders opgaver er tildelt organet ved lov.

Om grunden til at henlægge opgaver til repræsentationerne er af ressourcemæssig og politisk karakter forekommer mig i denne henseende heller ikke at være afgørende. Så vidt jeg kan se, bygger meget væsentlige dele af den forvaltningsmæssige kompetencefordeling jo på sådanne hensyn.

Udenrigsministeriet har i udtalelsen af 14. marts 1996 til mig henvist til Karsten Revsbechs responsum og som anført meddelt at ministeriet kan tilslutte sig hans vurderinger. Responsummets bemærkninger om betydningen af at der er tillagt ambassaderne selvstændig kompetence, findes s. 18-24.

Karsten Revsbech har efter min mening ret i at det ikke generelt kan afvises at kompetencetildelingen tillægges den betydning i forhold til offentlighedslovens § 7, at de enkelte repræsentationer må anses for funktionsopdelte. Følgen måtte da være at ambassaderne (eller embedsmændene) inden for deres lovbestemte kompetenceområde er selvstændige myndigheder i forhold til såvel ministeriet som i forhold til den øvrige del af ambassaden.

Revsbech har som et led i sin argumentation også henvist til de resultater der ressourcemæssigt og administrativt er de mest hensigtsmæssige.

Revsbechs bemærkninger om § 13 i lov om udenrigstjenesten synes at udspringe af en fejllæsning af bestemmelsen. Revsbech mener at bestemmelsen åbner mulighed for at "i princippet enhver embedsmand - altså også en ansat i selve Udenrigsministeriet - i chefstilling som er udsendt til varetagelse af opgaver for udenrigstjenesten", kan udføre notarialforretninger. § 13 siger: "Udsendte medarbejdere, der indtager chefstillinger, er bemyndiget til hver for sit embede , at udføre ..." (min fremhævning). Det understregede indicerer klart at beføjelserne er henlagt til stillingsindehavere, men at det drejer sig om stillinger der er knyttet til "embeder", dvs. til repræsentationer.

At der findes eksempler på at der ved lov er tillagt bestemte stillingsindehavere selvstændig kompetence uden at den pågældende stilling af den grund får status af selvstændig myndighed, og at den kommunale styrelseslovs § 31 er et eksempel herpå, er korrekt. Det er så vidt ses, ikke relevant for det synspunkt der er fremført i min foreløbige redegørelse om at repræsentationerne som sådanne er selvstændige myndigheder. Argumentet ville have større vægt over for en opfattelse om at de enkelte stillingsindehavere der kunne udføre notarialforretninger, var selvstændige myndigheder. Det er som anført ovenfor ikke min opfattelse.

En central del af Revsbechs argumentation bygger på en parallelslutning fra praksis vedrørende kommunale enheder der er blevet tillagt selvstændig kompetence ved lov. I denne forbindelse har Revsbech henvist til at udenrigstjenesten ligesom kommunerne er opbygget som en enhedsforvaltning.

Som anført foran, s. 34, mener jeg ikke at der er lovstøtte for at hævde at udenrigstjenesten er en enhedsforvaltning, forstået som en og samme administrative myndighed i den forstand ordet er anvendt i offentlighedslovens § 7.

Kommunerne er sammensat af mange forskellige organer; byråd, udvalg, borgmester, børn- og ungeudvalg, skolebestyrelser, huslejenævn, hegnssyn, forældrebestyrelser, de kommunale forvaltningsgrene og de kommunale institutioner. I forhold til sådanne juridiske enheder er det naturligt i lovgivningen at slå fast hvorvidt de i forhold til f.eks. kapitel 8 i forvaltningsloven (om videregivelse af oplysninger) og i forhold til § 7 i offentlighedsloven er en og samme myndighed. Når det i lovgivningen udtrykkeligt er tilkendegivet eller forudsat at kommunerne bygger på et princip om en enhedsforvaltning, er det sandsynligvis for at rydde den tvivl af vejen som kommunernes særlige sammensætning og opbygning kan give anledning til. Tilsvarende lovgivningsmæssige tilkendegivelser er ikke naturlige når det drejer sig om eksempelvis Kulturministeriets departement, Skov- og Naturstyrelsen eller Søfartsstyrelsen, idet disse organer utvivlsomt er opbygget som enhedsforvaltninger.

Den kommunale enhedsforvaltning er i lovgivningen fortrinsvis udtrykt ved at kompetence i lovgivningen henlægges til kommunalbestyrelsen, uden at det har været tanken at byrådene selv behøver at udøve den. Når lovgivningen undtagelsesvis har henlagt kompetence til kommunale organer der fungerer forholdsvis selvstændigt (som f.eks. når børn- og ungeudvalget er tillagt beføjelser i henhold til bistandslovens regler om børn og unge), er det ikke unaturligt at konkludere at det pågældende organ ved udøvelsen af de pågældende beføjelser er en selvstændig myndighed.

I modsætning til kommunerne er ambassaderne organiseret som traditionelle administrative enheder med en administrativ chef og ansatte. Det forekommer på ingen måde naturligt i forhold til sådanne myndigheder at tale om en funktionsopdeling hvorefter ambassaderne er selvstændige myndigheder inden for de lovbestemte kompetenceområder, men udgør en del af Udenrigsministeriet ved udøvelsen af delegerede beføjelser.

Ambassadernes hierarkiske placering og organisatoriske opbygning i øvrigt

Udenrigsministeriets bemærkninger om adgangen til at udstede tjenstlige instrukser, om nedlæggelse og oprettelse af repræsentationer og om repræsentationernes organisatoriske opbygning som helhed ses ikke at føje noget væsentligt nyt til det ministeriet tidligere har anført.

Heller ikke Karsten Revsbechs bemærkninger herom i responsummet, s. 24-31, ses at indeholde nye oplysninger af væsentlig betydning i forhold til det tidligere af ministeriet fremførte.

Jeg har genovervejet mine synspunkter i den foreløbige redegørelse på dette punkt og finder at måtte fastholde dem. Derudover skal jeg henvise til det jeg har anført foran, s. 37, om betydningen af direkte referat samt, s. 36, om udenrigstjenesten som en fungerende enhedsforvaltning.

Langvarig praksis

Såvel Karsten Revsbech som Udenrigsministeriet har til støtte for at brevveksling mellem ambassaderne og Udenrigsministeriet må anses for intern, henvist til langvarig administrativ praksis. Som dokumentation for denne praksis er der henvist til

· Udenrigsministeriets cirkulæreskrivelse af 22. oktober 1964

· redegørelsen i betænkning nr. 857/1978, s. 492f, om offentlighedslovens revision

· meddelelse fra direktøren af 7. juni 1987.

John Vogter har i kommentarerne til Offentlighedsloven (1992), s. 147, oplyst at offentlighedslovens § 7, nr. 2, "ikke anvendes i relation til brevveksling mellem Udenrigsministeriet og ambassaderne". Denne oplysning er blevet bestridt af Karsten Revsbech i hans responsum, s. 32.

Jeg er enig i at en lang og fast administrativ praksis må indgå som et led i fortolkningen af § 7, stk. 1, nr. 2, og at dette især må tillægges betydning såfremt en omlægning af praksis må antages at medføre væsentlige administrative problemer.

Jeg går ud fra at de af ministeriet påberåbte cirkulæreskrivelser har været lagt til grund i praksis, og at cirkulærerne derfor i en vis forstand må siges at afspejle en fulgt praksis. Jeg finder dog ikke at John Vogters oplysninger om det modsatte uden videre kan affærdiges som ukorrekte. En vis underbyggelse af oplysningerne hos John Vogter kan hentes i det forhold at bestemmelsen i § 5, nr. 6, i offentlighedsloven af 1970 må antages for perioden fra 1. januar 1971 til 1. januar 1987 at have reduceret betydningen af om brevvekslingen mellem ambassader og Udenrigsministeriet er intern eller ekstern. Ifølge den anførte bestemmelse var "dokumenter om udenrigspolitiske og udenrigsøkonomiske forhold" undtaget fra aktindsigt, hvad enten dokumenter af den nævnte type var internt arbejdsmateriale eller af ekstern karakter.

Herefter finder jeg ikke at kunne lægge til grund at den nævnte praksis som udtryk for en bestemt retsopfattelse med sikkerhed kan antages at have været fulgt i administrativ praksis i hele perioden fra 1964 til nu.

Reale hensyn

Såvel Udenrigsministeriet som Karsten Revsbech har til støtte for at anvende offentlighedslovens § 7, stk. 1, nr. 2, på brevveksling mellem ministeriet og ambassader henvist til reale hensyn (Karsten Revsbechs bemærkninger findes s. 3-5 i responsummet). Jeg forstår at der derved sigtes til at et andet fortolkningsresultat vil få betydelige ressourcemæssige følgevirkninger. Denne vurdering bygger så vidt ses, på at antallet af skrivelser, telefaxer og e-post-meddelelser der udveksles inden for udenrigstjenesten, er overordentligt stort.

Karsten Revsbech har yderligere henvist til at reale hensyn i den sag der er omtalt i Folketingets Ombudsmands beretning for året 1993, s. 315, blev tillagt væsentlig betydning for fortolkningen af ordet "afgørelse" i forvaltningslovens § 2.

Hertil skal jeg først henvise til at det administrative besvær ved at behandle aktindsigtsanmodninger selvsagt ikke umiddelbart beror på mængden af dokumenter der kan søges aktindsigt i, men på i hvilket omfang der rent faktisk bliver indgivet begæring om aktindsigt.

Desuden ses en indskrænkende fortolkning af § 7, stk. 1, nr. 2, ikke at lette ministeriet for den administrative belastning der måtte følge af at antallet af begæringer om aktindsigt stiger. Ministeriet vil under alle omstændigheder skulle vurdere om faktuelle oplysninger i interne dokumenter skal ekstraheres i henhold til offentlighedslovens § 11 og udleveres. Desuden har ministeriet oplyst at man i alle tilfælde af ansøgninger om aktindsigt nøje overvejer om der bør gives, meroffentlighed; medmindre denne praksis opgives, ville sådanne vurderinger fortsat skulle foretages.

Jeg finder Karsten Revsbechs henvisning til Folketingets Ombudsmands beretning for året 1993, s. 315 vedrørende ressourcemæssige hensyn mindre relevant i den foreliggende sammenhæng. I den sag var det spørgsmålet om eksamenskarakterer kan betragtes som "sager hvori der er eller vil blive truffet afgørelse". Virkningen af et bekræftende svar ville være at samtlige partsbeføjelser i forvaltningsloven ville gælde i denne relation, bl.a. pligten til at give begrundelse og klagevejledning. Fortolkningsresultatets administrative virkninger blev i øvrigt fremdraget som et led i en samlet afvejning af fortolkningsfaktorer der efter min vurdering pegede i hver sin retning, og som efter min mening var så ligeværdige at jeg ikke havde tilstrækkeligt grundlag for definitivt at fastslå hvorvidt eksamenskarakterer er afgørelser.

Efter min vurdering er det uholdbart at tillægge eventuelle ressourcemæssige synspunkter en sådan vægt at de i sig selv skulle kunne begrunde en egentlig formodning om at brevveksling mellem ambassader og Udenrigsministeriet er intern.

Retsstillingen i Norge

Da den norske offentlighedslov på mange punkter ligner den danske, er det naturligt som Karsten Revsbech har gjort i sit responsum, s. 7, at undersøge hvorledes ordningen er i Norge. Norsk ret synes imidlertid at være lige så usikker som dansk ret. At det norske justitsdepartements lovafdeling i 1970 mente at utenriksdepartementet og utenriksstasjonerne er et og samme organ, kan næppe tillægges afgørende vægt i forhold til de retskildefaktorer der er gennemgået foran.

Stortingets Ombudsman har i årsmeldingen for 1993, s. 169, udtalt at repræsentationerne burde have egen journal hvilket synes at være et indicium for at ambassaderne opfattes som forholdsvis selvstændige organer. Stortingets Ombudsman har imidlertid ikke haft anledning til at forholde sig direkte til dette spørgsmål.

Oplysninger om norsk ret kan på denne baggrund næppe tillægges særskilt betydning som fortolkningsdatum.

Den hidtidige administrative praksis

Den hidtidige praksis vedrørende karakteristikken af myndigheder som værende selvstændige bygger generelt på det synspunkt at blot nogle af de relevante faktorer taler for at en myndighed må anses for selvstændig forvaltning, betragtes den pågældende enhed som selvstændig. I sin udtalelse af 14. marts 1996 har Udenrigsministeriet oplyst at Civilretsdirektoratet anses for en enhed inden for Justitsministeriets departement og har i den forbindelse henvist til Folketingets Ombudsmands beretning for året 1994, s. 156 (se foran s. 30). Til det sidste bemærkes at Civilretsdirektoratet efter min mening utvivlsomt udgør en selvstændig myndighed, samt at udtalelsen i Folketingets Ombudsmands beretning for året 1994, s. 156 ikke ses overhovedet at være relevant ved vurderingen af dette spørgsmål. Når Justitsministeriet ikke blev nævnt i den pågældende sag, skyldes det at Civilretsdirektoratet har den endelige administrative kompetence i bidragssager.

Sammenfatning

Det er således min opfattelse at repræsentationerne i udenrigstjenesten må betragtes som selvstændige forvaltningsmyndigheder. Jeg er enig med Udenrigsministeriet i at den nugældende offentlighedslov og forarbejderne til denne lov ikke giver egentlige holdepunkter for en stillingtagen til spørgsmålet. Resultatet stemmer imidlertid bedst med det princip om åbenhed som offentlighedsloven bygger på, og den praksis der i øvrigt foreligger vedrørende afgrænsning af myndigheder som selvstændige myndigheder. I denne sidste forbindelse finder jeg at det bør tillægges særlig betydning at repræsentationerne er tillagt selvstændig kompetence ved eller i henhold til lov.

De administrative problemer som ministeriet har peget på, finder jeg ikke kan løses ved at antage at brevveksling mellem ministeriet og ambassaderne er intern idet begæringer om aktindsigt uanset en sådan antagelse fortsat skal vurderes individuelt, dels med henblik på meroffentlighed, dels med henblik på ekstrahering i henhold til § 11.

Jeg har især overvejet ministeriets henvisning til at brevveksling mellem ambassader og ministeriet efter fast praksis er blevet anset for intern. Oplysningerne om denne praksis og dens retlige grundlag for en del af den pågældende periode er imidlertid ikke entydige og klare.

Omtalen i lov om udenrigstjenesten af denne som en "fælles tjeneste" kan siges at pege i retning af at betragte ambassader og ministeriet som en og samme myndighed. Andre bestemmelser i loven - især § 3 - peger imidlertid i en anden retning. En indskrænkende fortolkning af § 7 i offentlighedsloven kan derfor ikke udledes af lovens indhold og formuleringer.

Det er således min opfattelse at man ikke ad fortolkningens vej kan nå til det af Udenrigsministeriet ønskede resultat inden for rammerne af den gældende lovgivning.

Jeg har gjort Udenrigsministeriet bekendt med min opfattelse, men finder ikke at burde tilkendegive min opfattelse som en kritik. Jeg har endvidere henstillet til Udenrigsministeriet at genoptage sagen og træffe en ny afgørelse på grundlag af de synspunkter jeg har fremsat i min endelige udtalelse.

Jeg har udbedt mig underretning om ministeriets afgørelse.

Jeg har underrettet Folketingets Retsudvalg om sagen, jf. ombudsmandslovens § 11."

§ 3. Udenrigsrepræsentationerne er organer under udenrigsministeriet og opretholdes på de steder i udlandet, hvor varetagelsen af danske interesser gør det påkrævet. De oprettes og nedlægges af kongen, vicekonsulater dog af udenrigsministeren.

§ 13. Udsendte medarbejdere, der indtager chefstillinger, er bemyndiget til, hver for sit embede, at udføre sådanne forretninger, som i Danmark påhviler en notarius publicus med hensyn til danske statsborgeres retshandler, herunder retshandler, der indgås med fremmede. De herom behørigt udfærdigede akter skal i Danmark have samme retsvirkning som her i landet udstedte notarialakter.

...'

Som det ses, omtales i § 3 repræsentationerne som organisationer (fejlskrift i min skrivelse - skulle være organer - min bemærkning) der oprettes og nedlægges, hvilket efter min opfattelse peger i retning af at der er tale om selvstændige enheder.

Det er klart forudsat at hver enkelt repræsentation er en enhed som forestår og udøver ikke alene de opgaver som er tillagt udenrigstjenesten som sådan, men også særskilte under repræsentationerne hørende opgaver, jf. § 13, stk. 1.

Det forhold at repræsentationerne er undergivet instruktionsbeføjelse fra Udenrigsministeriet og rent faktisk i vid udstrækning modtager instrukser, ændrer efter min opfattelse ikke det forhold at repræsentationerne på baggrund af offentlighedslovens bestemmelser og forudsætninger samt den ovenfor omtalte praksis må anses for selvstændige myndigheder. På dette punkt adskiller forholdet mellem Udenrigsministeriet og dets repræsentationer sig ikke fra det almindelige over- og underordnelsesforhold som eksisterer mellem departementer og styrelser.

Heller ikke den omstændighed at antallet af repræsentationer skifter, kan efter min opfattelse tillægges særlig betydning for om repræsentationerne er selvstændige. At praktiske grunde kan føre til forholdsvis hurtige og hyppige tilpasninger til ændrede behov, ændrer ikke ved at repræsentationerne på et givet tidspunkt eksisterer med ledelse, ansatte og et geografisk afgrænset ressortområde.

Udenrigsministeriet har i notatet af 9. oktober 1995 anført at repræsentationerne ikke har fået tillagt selvstændig kompetence. Heri er jeg ikke enig, idet der ved § 13 i lov om udenrigstjenesten udtrykkeligt er henlagt beføjelser til cheferne for hvert repræsentationsembede til at udføre forretninger der i Danmark henhører under notarius publicus.

Dertil kommer at 'vedkommende danske diplomatiske eller konsulære repræsentation' ved udlændingelovens § 46 b er tillagt kompetence til at påse om en ansøgning om opholdstilladelse efter lovens § 7, stk. 4, opfylder betingelsen i lovens § 46 a, stk. 1, om ansøgerens tilknytning til Danmark. Repræsentationen kan afvise en ansøgning, og denne afgørelse kan ikke indbringes for anden administrativ myndighed.

Efter aftale med justitsministeren kan der desuden gives repræsentationer bemyndigelse til at udstede visum og opholdstilladelse, jf. § 47 i udlændingeloven.

Jeg er opmærksom på at personalet i repræsentationerne ofte er ansat med udenrigstjenesten som sådan som ansættelsesområde. Det gælder dog efter hvad jeg forstår, ikke hele personalet idet de enkelte repræsentationer i en vis udstrækning er bemyndiget til at ansætte og afskedige deres eget personale. Også på dette punkt fungerer repræsentationerne derfor i nogen måde som selvstændige administrative enheder.

Udenrigsministeriets betegnelse af repræsentationerne som 'Udenrigsministeriets kontorer i udlandet' har efter min opfattelse ikke dækning i lov om udenrigstjenesten eller udlændingeloven; og den modsvares heller ikke af den opfattelse af repræsentationerne som jeg i min hidtidige praksis har lagt til grund, uden at ministeriet har haft bemærkninger hertil.

I den sag der er gengivet i Folketingets Ombudsmands beretning for året 1993, s. 112, udtalte jeg således at ambassaden i Sofia ikke havde været berettiget til at rette henvendelse til de bulgarske myndigheder med personlige oplysninger om en bulgarsk statsborger der søgte asyl i Danmark. Jeg gjorde ambassaden i Sofia (men altså ikke Udenrigsministeriet som sådant) bekendt med min opfattelse idet jeg derved lagde til grund at fejlen måtte henføres til ambassaden som en selvstændig myndighed.

Sammenfattende er jeg mest tilbøjelig til at mene at repræsentationerne i udenrigstjenesten må betragtes som selvstændige forvaltningsmyndigheder.

Det ville på dette grundlag være min opfattelse at telexindberetningen fra ambassaden i Beograd til Udenrigsministeriet ikke vil kunne nægtes udleveret til (A) i henhold til § 7, stk. 1, nr. 2, i offentlighedsloven.

Offentlighedslovens § 11

Selv om det blev lagt til grund at brevvekslingen mellem repræsentationen i udenrigstjenesten og Udenrigsministeriet var omfattet af § 7, ville et afslag på aktindsigt ikke uden videre være berettiget. Offentlighedslovens § 11, stk. 1, indeholder følgende bestemmelse

'Oplysninger i dokumenter, der er omfattet af § 7 og § 10, nr. 1-4, om faktiske omstændigheder, der er af væsentlig betydning for sagsforholdet, skal uanset disse bestemmelser meddeles i overensstemmelse med lovens almindelige regler.'

Den del af brevvekslingen mellem ambassaden og andre repræsentationer og Udenrigsministeriet som er af faktuel karakter og samtidig af væsentlig betydning for sagsforholdet, er som det ses, omfattet af aktindsigt selv om det måtte lægges til grund at brevvekslingen var intern.

I den foreliggende sag ville konsekvensen formentlig være at en væsentlig del af oplysningerne i telexindberetningen ville være undergivet aktindsigt i henhold til denne bestemmelse."

I en skrivelse af 14. marts 1996 fremsatte Udenrigsministeriet bemærkninger til min foreløbige redegørelse. Ministeriet anførte bl.a. følgende

"...

Udenrigsministeriet er ikke enig i ombudsmandens foreløbige vurdering. Ministeriet er fremdeles af den klare opfattelse, at man har været beføjet til at afslå at udlevere en kopi af den pågældende telexindberetning under henvisning til, at der er tale om et internt arbejdsdokument, der kan undtages fra aktindsigt i medfør af offentlighedslovens § 7, nr. 2 (brevveksling mellem forskellige enheder inden for samme myndighed). Ministeriet finder fortsat, at de allerede fremførte synspunkter i skrivelse af 10. oktober 1995 med bilag og i udtalelsen af 10. januar 1996 vejer tungt til støtte for ministeriets principielle opfattelse.

De særlige aspekter, som ombudsmanden anfører i sin foreløbige redegørelse, giver Udenrigsministeriet anledning til følgende bemærkninger

På side 18 i den foreløbige redegørelse citerer ombudsmanden to afsnit fra Betænkning 325/1963 om Offentlighed i Forvaltningen.

Udenrigsministeriet skal hertil fremføre, at disse bemærkninger ikke blev gentaget i bemærkningerne til det lovforslag om partsoffentlighed, som blev fremsat for Folketinget. Dette lovforslag blev i øvrigt omarbejdet i forhold til det i betænkningen skitserede lovudkast. Der henvises endvidere til Udenrigsministeriets skrivelse af 3. maj 1961 til Offentlighedskommissionen, der er optrykt som bilag til betænkningen (side 200 f ), og hvori Udenrigsministeriet understreger den interne karakter af korrespondancen mellem ministeriet og repræsentationerne.

Endvidere bemærkes, at den citerede passus 'Undertiden kan det blive et spørgsmål, hvad der i denne henseende skal forstås ved en 'myndighed' ...' ikke éntydigt præciserer, hvorvidt den efterfølgende opregning af eksempler ('ministre (ministerier), ambassader mv. i fremmede lande...' etc.) har status af myndighed eller led af en samvirkende enhed. Efter sin ordlyd peger sætningen tværtimod på, at de pågældende instansers status er genstand for tvivl.

På side 20 anfører ombudsmanden, at lov om udenrigstjenesten, § 3, omtaler repræsentationerne som 'organisationer', der oprettes og nedlægges, hvilket skulle pege i retning af selvstændige myndigheder.

Udenrigsministeriet skal hertil bemærke, at repræsentationerne i loven betegnes som 'organer under Udenrigsministeriet' og ikke 'organisationer'. Repræsentationerne er netop ikke organisationer, men organer, der sammen med udenrigstjenestens øvrige grene indgår som integreret del af en egentlig organisation - 'en fælles tjeneste', jf. § 2. Ordvalget i § 2 viser, at udenrigstjenesten er en samlet, organisatorisk enhed. Lovens ord skaber således i sig selv en stærk formodning for, at Udenrigsministeriets brevveksling med ambassaderne er interne arbejdsdokumenter i offentlighedslovens forstand. Denne formodning underbygges af forarbejderne til lov om udenrigstjenesten af 6. maj 1921, hvorfra formuleringen om udenrigstjenesten som en fælles tjeneste har sin oprindelse.

Det kan undre, at ombudsmanden i sin foreløbige redegørelse ikke har fundet anledning til at kommentere en så central bestemmelse som § 2 i lov om udenrigstjenesten.

På side 20 forneden anfører ombudsmanden, at det forhold, at repræsentationerne er underkastet instruktionsbeføjelse fra Udenrigsministeriet og rent faktisk i vid udstrækning modtager instrukser, ikke ændrer det forhold, at repræsentationerne på baggrund af offentlighedslovens bestemmelser og forudsætninger samt praksis må anses for selvstændige myndigheder. På dette punkt adskiller forholdet mellem Udenrigsministeriet og dets repræsentationer sig ikke fra det almindelige over- og underordnelsesforhold, som eksisterer mellem departementer og styrelser.

Udenrigsministeriet er fortsat af den opfattelse, at § 7, nr. 2 i offentlighedsloven efter sin ordlyd umiddelbart omfatter udenrigstjenesten, der i henhold til § 2 i lov om udenrigstjenesten er organiseret som en enhedstjeneste. Der er hverken i offentlighedslovens forarbejder, forudsætninger eller i praksis momenter, der på autoritativ og overbevisende måde rokker ved det resultat, som en naturlig læsning af offentlighedsloven nødvendigvis må føre til, når den sammenholdes med lov om udenrigstjenesten.

Det står klart, at lovgiver aldrig har taget direkte stilling til spørgsmålet.

Med hensyn til den seneste offentlighedslovs forarbejder og forudsætninger erindres om, at ombudsmanden i sagen refereret i Folketingets Ombudsmands Beretning 1992.96 på side 99 henviser til forarbejderne i forbindelse med spørgsmålet om afgrænsningen af, hvad der skal anses for 'forskellige enheder inden for samme myndighed'. Ombudsmanden lægger her vægt på, at afgrænsningen beror på en konkret vurdering af det underliggende retsgrundlag, hvorved den organisatoriske opbygning af de pågældende administrative enheder må tages i betragtning. 'Endvidere må der lægges vægt på, om varetagelsen af de enkelte enheders indbyrdes funktioner må antages at forudsætte, at udveksling af dokumenter enhederne imellem betragtes som intern (Folketingstidende 1985/86, tillæg A, spalte 219 f.)'.

Udenrigsministeriet har i sine tidligere udtalelser udførligt redegjort for, at netop hensynet til ministeriets og repræsentationernes indbyrdes funktioner i udenrigstjenestens beslutningsproces gør det absolut nødvendigt, at kommunikationer mellem tjenestens forskellige grene anses for intern, jf. herved Gammeltoft-Hansen m.fl., Forvaltningsret 1994, s. 272: 'Ved afgrænsningen af, hvornår et dokument skal anses for internt, må der tages udgangspunkt i begrundelsen for, at disse dokumenter er undtaget. Ønsket om at sikre de ansatte en adgang til på en fri og formløs måde at foretage deres overvejelser og udføre det forberedende arbejde uden det pres, en eventuel senere offentliggørelse af overvejelserne kan være.'

Med hensyn til den af ombudsmanden citerede praksis er det Udenrigsministeriets opfattelse, at en egentlig præcedensvirkning for den foreliggende sag måtte forudsætte, at der var tale om en identisk eller umiddelbart sammenlignelig organisatorisk opbygning. Dette er ikke tilfældet.

Specielt i relation til spørgsmålet om ministeriets instruktionsbeføjelse i forhold til repræsentationerne er der på basis af praksis ikke holdepunkter for udsagnet om, at forholdet mellem Udenrigsministeriet og dets repræsentationer på dette punkt ikke adskiller sig fra det almindelige over- og underordnelsesforhold, som eksisterer mellem departementer og styrelser. Tværtimod - repræsentationerne og ministeriet samarbejder integreret og på alle niveauer om de enkelte sagers rette løsning, hvilket understreger, at repræsentationerne og ministeriet udgør én organisation med én samlet beslutningsproces.

I sine tidligere udtalelser har Udenrigsministeriet analyseret dette forhold såvel som de øvrige kriterier, som i praksis er tillagt vægt ved vurderingen af, om en styrelse bør anses for en selvstændig myndighed. Udenrigsministeriet er fremdeles af den opfattelse, at repræsentationerne også efter disse formelle, organisatoriske kriterier må betragtes som uselvstændige enheder. Det er samtidig vurderingen, at repræsentationerne ikke på rimelig måde kan sammenlignes med direktorater eller styrelser, idet udenrigstjenestens enhedsforvaltning inden for statsforvaltningen er sui generis med et helt særligt retligt grundlag, hvorved navnlig § 2 i lov om udenrigstjenesten skal fremhæves.

Udenrigsministeriet finder det i øvrigt påfaldende, at ombudsmanden i sin foreløbige redegørelse ikke har fundet anledning til at kommentere dels de synspunkter, som Udenrigsministeriet har fremført vedrørende repræsentationschefens direkte referat til udenrigsministeren/udviklingsministeren, dels de fremførte synspunkter vedrørende udenrigstjenesten som udgørende ét departement i finanslovens forstand.

På side 21 øverst i den foreløbige redegørelse anfører ombudsmanden, at den omstændighed, at antallet af repræsentationer skifter, ikke kan tillægges særlig betydning for, om repræsentationerne er selvstændige.

Udenrigsministeriet deler ikke dette synspunkt. Beslutning om oprettelse og nedlæggelse af repræsentationerne træffes centralt i lyset af de til enhver tid herskende politiske og forvaltningsmæssige behov, som vurderes løbende af ministeriets ledelse. Dette forhold understreger, at repræsentationerne - i modsætning til f.eks. direktorater - har en ikke-permanent karakter og en uselvstændig status i forhold til ministeriet.

På side 21, andet afsnit, i den foreløbige redegørelse anfører ombudsmanden, at der ved § 13 i lov om udenrigstjenesten udtrykkeligt er henlagt beføjelser til cheferne for hvert repræsentationsembede til at udføre forretninger, der i Danmark henhører under notarius publicus.

Udenrigsministeriet er af den opfattelse, at § 13 i lov om udenrigstjenesten har karakter af en speciel beføjelse (eller pligt), der er tillagt (eller pålagt) de udsendte embedsmænd ved siden af de generelle opgaver, som påhviler udenrigstjenesten i medfør af lovens § 1. Beføjelsen efter § 13 kan alene have virkning for korrespondance vedrørende notarialforretninger - ikke for korrespondance, der falder inden for udenrigstjenestens generelle opgaver.

§ 13 kan således ikke indebære, at brevveksling mellem repræsentationer og Udenrigsministerium inden for udenrigstjenestens generelle opgavefelt i henhold til § 1 i lov om udenrigstjenesten mister sin interne karakter.

Det skal i øvrigt bemærkes, at baggrunden for at pålægge udenrigstjenesten særlige opgaver uden for det generelle opgavefelt, der består i henhold til lovens § 1, bl.a. beror på ressourcemæssige og politiske hensyn, herunder et ønske om ikke at operere med parallelle udenrigstjenester. De her anførte betragtninger er ligeledes relevante for de nedenfor behandlede bestemmelser i udlændingeloven.

På side 21, tredje afsnit i den foreløbige redegørelse anfører ombudsmanden, at vedkommende danske diplomatiske eller konsulære repræsentation ved udlændingelovens § 46 b er tillagt kompetence til at påse om en ansøgning om opholdstilladelse efter lovens § 7, stk. 4, opfylder betingelsen i lovens § 46 a, stk. 1, om ansøgerens tilknytning til Danmark. Repræsentationen kan afvise en ansøgning, og denne afgørelse kan ikke indbringes for anden administrativ myndighed.

Ifølge Udenrigsministeriets oplysninger blev § 46 b i udlændingeloven indført som led i en opstramning af administrationen på udlændingeområdet med tanke på en mere effektiv behandling af ansøgninger om asyl indgivet i udlandet. Lovgiver har i den forbindelse ikke taget stilling til spørgsmålet om forholdet mellem Udenrigsministerium og repræsentationer i offentlighedslovens forstand.

Udenrigsministeriet ser også denne bestemmelse som en specifik pligt, der har direkte relation til et ressortområde (administration af udlændingeloven), der ligger uden for enhedstjenestens ressort, som defineret i § 1 i lov om udenrigstjenesten. Dette bestyrkes af forarbejderne til bestemmelsen, hvoraf det forudsætningsvis fremgår, at hvis der skulle have været adgang til rekurs, ville Direktoratet for Udlændinge (Udlændingestyrelsen) eller Flygtningenævnet være de mest nærliggende rekursmyndigheder, dvs. en myndighed uden for udenrigstjenesten.

I øvrigt bemærkes, at beføjelsen til at afvise en ansøgning efter § 46 b ikke har karakter af en substansafgørelse på basis af indgående sagsbehandling. Der er snarere tale om en ordensforskrift, dvs. et pålæg om at påse, at ansøgningen overholder visse formalia. Kravene i § 46 b er i øvrigt ikke store. Det eneste, bestemmelsen forlanger, er, at ansøgningen indeholder oplysninger om ansøgerens tilknytning til Danmark. En beslutning om afvisning, jf. § 46 b, stk. 2, sidste pkt., er derfor i praksis undergivet væsentlige begrænsninger og kan næppe karakteriseres som 'selvstændig kompetence' for repræsentationerne.

Bestemmelsen kan derfor ikke tillægges den - af lovgiver utilsigtede - virkning, at brevvekslingen mellem repræsentationer og Udenrigsministeriet inden for udenrigstjenestens almindelige opgavefelt i henhold til § 1 i lov om udenrigstjenesten skal frakendes intern karakter.

På side 21, fjerde afsnit anfører ombudsmanden, at efter aftale med justitsministeren kan der desuden gives repræsentationer bemyndigelse til at udstede visum og opholdstilladelse, jf. § 47 i udlændingeloven.

Udenrigsministeriet kan oplyse, at der er indgået en sådan aftale i forbindelse med udenrigsministerens udsendelse af en viseringsinstruks for den danske udenrigstjeneste. Viseringsinstruksen udgives og ajourføres af Udenrigsministeriet i samråd med Udlændingestyrelsen og Indenrigsministeriet. Den nævnte lovbestemmelse udspringer alene af det praktiske livs krav om, at en visumansøgning skal kunne indgives på det sted, hvor ansøgeren opholder sig.

Ansøgninger, der falder uden for en stående bemyndigelse, skal af den diplomatiske eller konsulære repræsentation forelægges Udlændingestyrelsen til afgørelse.

De stående bemyndigelser giver ret snævre rammer for udstedelse af visum. I langt de fleste tilfælde skal ansøgeren opfylde en række objektive betingelser for at få udstedt det ansøgte visum (være ansat af FN, være i transit til et andet land, have forretningsforbindelse med et dansk firma i overensstemmelse med forevist indbydelse, rejse i hjemlandets officielle ærinde etc.) Enhver ændring i de stående bemyndigelser og i særbemyndigelserne godkendes af Udlændingestyrelsen eller Indenrigsministeriet.

Repræsentationerne skal i henhold til viseringsinstruksen afvise ansøgninger fra personer, der opholder sig ulovligt i det land, hvor ansøgningen indgives. Denne beføjelse indebærer blot en objektiv konstatering af, om vedkommende har visum eller er fritaget for visum.

Ej heller udlændingelovens § 47, stk. 2 kan indebære, at den generelle brevveksling mellem ambassader og Udenrigsministerium inden for udenrigstjenestens almindelige ressortområde i henhold til lov om udenrigstjenesten § 1 skal frakendes sin interne karakter.

På side 21 i den foreløbige redegørelse anfører ombudsmanden, at han er opmærksom på, at personalet i repræsentationerne ofte er ansat med udenrigstjenesten som sådan som ansættelsesområde. Det gælder dog ikke hele personalet, idet de enkelte repræsentationer i en vis udstrækning er bemyndiget til at ansatte og afskedige deres eget personale. Også på dette punkt fungerer repræsentationerne i nogen måde som selvstændige administrative enheder.

Udenrigsministeriet skal hertil udtale, at det følger af repræsentationernes placering som organer under Udenrigsministeriet i henhold til § 3, stk. 1 i lov om udenrigstjenesten, at ansættelse og afskedigelse af lokalt ansat personale på repræsentationerne vil kræve bemyndigelse fra Udenrigsministeriet. Dette udgangspunkt er fastholdt i den gældende instruks for udenrigstjenesten.

Af praktiske/administrative årsager har Udenrigsministeriet givet repræsentationerne bemyndigelse til i et begrænset omfang at disponere på området uden forudgående konkret bemyndigelse fra ministeriet. Men sådanne konkrete dispositioner forudsætter altid en godkendelse (en sikkerhedsgodkendelse) fra ministeriet og er yderligere betinget af, at udgiften kan holdes inden for de af ministeriet fastsatte begrænsninger med hensyn til budget og lønsum. Der er endvidere intet, der forhindrer Udenrigsministeriet i, på et hvilket som helst tidspunkt at instruere en repræsentation om at ansætte eller afskedige en konkret medarbejder, hvis forholdene måtte tilsige dette.

Repræsentationernes beføjelse er dermed i praksis undergivet sådanne begrænsninger, at det ikke vil være rimeligt heraf at udlede et holdepunkt for, at repræsentationerne har status som selvstændige administrative enheder i forhold til Udenrigsministeriet.

På side 21-22 i den foreløbige redegørelse anfører ombudsmanden, at Udenrigsministeriets betegnelse af repræsentationerne som 'Udenrigsministeriets kontorer i udlandet' efter hans opfattelse ikke har dækning i lov om udenrigstjenesten eller udlændingeloven.

Udenrigsministeriet bemærker hertil, at betegnelsen af repræsentationerne som ministeriets 'kontorer' i udlandet afspejler både den faktiske og den retlige realitet. Denne betegnelse har fuldt ud dækning i lov om udenrigstjenesten, som netop fastlægger udenrigstjenesten som en samlet organisatorisk enhed. Ministeriets synspunkter til støtte herfor er nærmere beskrevet i de tidligere afgivne udtalelser og ovenfor. I denne forbindelse skal det bemærkes, at det er lov om udenrigstjenesten - og ikke udlændingeloven - der er det relevante retlige grundlag for udenrigstjenestens opgaver og organisation og dermed for vurderingen af, hvorvidt repræsentationerne kan anses for 'forskellige enheder inden for samme myndighed'.

I den foreløbige redegørelse side 22 henviser ombudsmanden specielt til en sag vedrørende ambassaden i Sofia, jf. Folketingets Ombudsmands Beretning 1993.112.

Den pågældende sag er i ombudsmandens beretning optrykt under Indenrigsministeriets område, som én blandt 46 sager vedrørende Direktoratet for Udlændinge.

Det fremgår af sagen, at der var tale om en ægthedsvurdering rekvireret ved direkte henvendelse fra Direktoratet for Udlændinge til ambassaden i Sofia. Ombudsmanden har i sin udtalelse foretaget en konkret bedømmelse af, om videregivelse af oplysninger til en udenlandsk myndighed var berettiget set i forhold til forvaltningslovens §§ 28 og 29.

Ombudsmanden fremsendte sin udtalelse om ambassadens handlemåde til Udenrigsministeriet med henblik på videreekspedition til Sofia.

Udenrigsministeriet finder ikke, at ombudsmanden i den refererede sag har taget stilling til den nu foreliggende problemstilling eller berørt den på en måde, der giver udtalelsen præcedensvirkning for den konkrete sag.

Udenrigsministeriet går i øvrigt ud fra, at ombudsmanden ville have udbedt sig Udenrigsministeriets synspunkter til den principielle juridiske problemstilling, dersom han havde fundet anledning til at underkaste denne en nøjere overvejelse.

Af det forhold, at ombudsmandens kritik i den nævnte sag var rettet mod ambassaden i Sofia, kan ikke udledes, at en ambassade er en selvstændig myndighed i offentlighedslovens § 7's forstand. I ombudsmandens praksis er der således eksempler på, at kritik/henstillinger vedrørende Civilretsdirektoratet rettes til Direktoratet som sådant, uanset at Direktoratet i relation til offentlighedsloven betragtes som en enhed inden for Justitsministeriets departement, jf. f.eks. Folketingets Ombudsmands Beretning 1994.156.

Ekstrahering i medfør af offentlighedslovens § 11, stk. 1?

På side 22-23 i den foreløbige redegørelse anfører ombudsmanden, at selvom det blev lagt til grund, at brevvekslingen mellem ambassaden i Beograd og Udenrigsministeriet var omfattet af § 7, ville et afslag på aktindsigt i telexindberetningen af 20. januar 1993 fra ambassaden ikke uden videre være berettiget, eftersom ekstraheringspligten i offentlighedslovens § 11, stk. 1 formentlig ville føre til, at en væsentlig del af oplysningerne i telexindberetningen ville være undergivet aktindsigt i henhold til denne bestemmelse.

Udenrigsministeriet skal erindre om, at det fremgår af den foreløbige redegørelse side 2-3, at Udenrigsministeriet i denne sag har stillet indholdet af den pågældende telexindberetning til rådighed som meroffentlighed. Udenrigsministeriet har derfor ikke i denne sag fundet anledning til at vurdere dokumentet i relation til offentlighedslovens § 11, stk. 1.

· 0 –

·

Konklusion

Sammenfattende er det Udenrigsministeriets opfattelse, at argumenterne til støtte for det synspunkt, at korrespondancen mellem repræsentationerne og Udenrigsministeriet er intern i offentlighedslovens forstand, er tvingende.

De områder, hvor repræsentationerne i medfør af lov om udenrigstjenesten og særlovgivningen har fået tillagt særlige opgaver, som falder uden for udenrigstjenestens egentlige virksomhed, og som henhører under andre myndigheder, udgør en så forsvindende lille del af repræsentationernes samlede virksomhed, at det ville være ganske misvisende at lade disse begrænsede opgaver styre vurderingen af repræsentationernes organisatoriske og funktionelle placering i udenrigstjenestens organisation.

Såfremt ombudsmanden imidlertid måtte være tilbøjelig til at mene, at repræsentationerne på de nævnte områder indtager en stilling som en selvstændig myndighed i offentlighedslovens forstand, vil Udenrigsministeriet i fremtiden lægge til grund, at korrespondance mellem Udenrigsministeriet og repræsentationerne på disse i lovgivningen afgrænsede områder ikke er omfattet af offentlighedslovens § 7, nr. 2.

Udenrigsministeriet henviser i øvrigt til vedlagte responsum, som man i sagens anledning har indhentet fra professor, dr. jur. Karsten Revsbech, Aarhus Universitet. Udenrigsministeriet kan for sit vedkommende ganske tilslutte sig professor Revsbechs vurderinger."

Ministeriet henviste som det ses, til et responsum af 14. februar 1996 fra professor i forvaltningsret Karsten Revsbech, Aarhus Universitet. Responsummet er vedlagt min redegørelse som bilag 1.

Jeg forstår ministeriets udtalelse således at uenigheden mellem ministeriet og mig koncentrerer sig om fortolkningen af offentlighedslovens § 7, stk. 1, nr. 2, dvs. om ambassader kan anses for selvstændige myndigheder. I det følgende vil jeg kommentere de væsentligste retskildesynspunkter fra Udenrigsministeriets seneste udtalelse og fra Karsten Revsbechs responsum og dernæst drage min endelige konklusion.

Offentlighedsloven og dens forarbejder

Jeg forstår Udenrigsministeriets udtalelse af 14. marts 1996 og Karsten Revsbechs responsum, s. 7-10, således at ministeriet finder at det forhold at bemærkningerne fra betænkning nr. 325/1963 ikke blev gentaget i lovforslaget om partsoffentlighed, understøtter ministeriets synspunkt eller i hvert fald ikke kan forstås som et væsentligt argument for at antage at ambassaderne er selvstændige myndigheder.

Jeg er enig i at der hverken udtrykkeligt i lovteksten til den nugældende lov eller i forarbejderne hertil er taget stilling til det her omhandlede problem. Efter min vurdering er det også begrænset hvad der kan udledes af forarbejderne til henholdsvis partsoffentlighedsloven fra 1964 og offentlighedsloven fra 1970.

Derimod er jeg ikke enig i at bemærkningerne fra betænkning nr. 325/1963 helt bør lades ude af betragtning. Partsoffentlighedsloven indeholdt en bestemmelse som ganske vist ikke er identisk med § 7 i den nugældende lov, men som byggede på et princip om at visse dokumenter og breve er af intern karakter fordi de alene er blevet udvekslet blandt personer med ansættelse hos samme myndighed. At ambassader, i den betænkning der lå til grund for lovforslaget til loven om partsoffentlighed, af det sagkyndige udvalg blev nævnt som eksempel på selvstændige myndigheder, vidner efter min mening om en organisationsopfattelse hos udvalgsmedlemmerne som generelt må antages at have haft betydning ved den fremtidige afgrænsning af myndighedsbegrebet i forbindelse med fastlæggelsen af, hvad der må karakteriseres som internt arbejdsmateriale.

Dertil kan føjes at der i såvel lovgivning som praksis siden 1963 er sket en markant udvikling i retning af større åbenhed i den offentlige forvaltning, og at det set i lyset heraf ikke bør afskrives som betydningsløst at det sagkyndige udvalg så tidligt som i 1963 i relation til det her omhandlede problem betragtede ambassader som selvstændige myndigheder og følgelig brevveksling mellem Udenrigsministeriet og ambassaderne som undergivet aktindsigt.

Sammenfattende om bemærkningerne i betænkning nr. 325/1963 er det min opfattelse at de ikke klart og definitivt kan tages til indtægt for den af mig anførte fortolkning af offentlighedslovens § 7, men at de dog afspejler en organisationsopfattelse hos det sagkyndige udvalg som må tillægges en vis vægt i forbindelse med forståelsen af den nugældende bestemmelse.

Litteraturen

Karsten Revsbech har i sit responsum (s. 11-12) gennemgået den juridiske litteratur vedrørende offentlighedsloven og konkluderet at "nyere litteratur udtrykker en vis tvivl, men dog med en tendens til at opfatte brevveksling mellem ambassader og Udenrigsministeriet som intern". - Jeg er ikke enig i dette udsagn.

Efter min opfattelse er det tvivlsomt hvor væsentlig og selvstændig betydning litteraturen kan tillægges ved løsningen af det her rejste fortolkningsspørgsmål, især i betragtning af at problemet ikke ses at have været undergivet en egentlig analyse af de citerede forfattere. Citeringsmåden i henseende til Eilschou-Holms kommentar til 1970-loven er efter min mening ikke ganske dækkende. Eilschou-Holms bemærkninger om ambassader er sålydende

" Det har været omtvistet, om bestemmelsen omfatter brevveksling mellem udenrigsministeriet og de danske repræsentationer i udlandet eller mellem disse sidste indbyrdes , se for en bekræftende besvarelse udenrigsministeriets cirkulæreskrivelse (nr. RD 3727) af 22. oktober 1964, men anderledes Poul Andersen, Juristen 1964, s. 448 og Betænkningen s. 65, jfr. s. 61. Spørgsmålet er formentlig nu uden praktisk betydning som følge af bestemmelsen i lovens § 5, nr. 6." (Min fremhævning).

I Karsten Revsbechs responsum er kun den understregede sætning citeret. Ikke mindst den sidste sætning i Eilschou-Holms kommentar tildrager sig imidlertid interesse. Som det ses, henvises der her til § 5, nr. 6, i 1970-loven. Bestemmelsen som ikke er gentaget i 1985-loven, havde følgende indhold

"Adgangen til at få oplysninger omfatter ikke

...

6) dokumenter om udenrigspolitiske og udenrigsøkonomiske forhold."

Om denne bestemmelse anførte Eilschou-Holm (s. 83) følgende

"Bestemmelsen er ny. Dokumenter om udenrigspolitiske og udenrigsøkonomiske forhold ville i vidt omfang kunne undtages efter bestemmelserne i lovens § 2, stk. 2, nr. 1, jfr. stk. 4. For at afskære tvivl i retsanvendelsen fandt man det imidlertid rigtigst at optage en udtrykkelig undtagelsesbestemmelse med hensyn til de nævnte dokumenter, jfr. F.T. 1969/70 tillæg A sp. 592.

Bestemmelsen adskiller sig fra de øvrige bestemmelser i § 5, idet de nævnte dokumenter ikke kan karakteriseres som internt arbejdsmateriale. Den indskrænkede fortolkning, som man på grundlag af praksis i henhold til partsoffentlighedsloven må anlægge på bestemmelserne i § 5, nr. 3-5, se nærmere kommentaren til § 5, nr. 3, under pkt. 4, er derfor ikke anvendelig i forhold til bestemmelsen i § 5, nr. 6." (Min fremhævning).

De citerede steder kan herefter næppe læses som en tilslutning til opfattelsen af at ambassader skulle være blotte afdelinger under én samlet myndighed, udenrigstjenesten.

John Vogters bemærkninger i kommentarerne til offentlighedsloven (1992) kan efter min vurdering heller ikke læses som en tilslutning til opfattelsen om at brevveksling mellem ambassader og Udenrigsministeriets departement er intern.

Tilbage står noten i Karnovs lovsamling til lov om udenrigstjenesten. Noten er tilsyneladende oprindeligt udformet af daværende professor Claus Gulmann, der med speciale i Folke- og EU-ret naturligt havde en mere faglig forbindelse til Udenrigsministeriet, og som med sit faglige ståsted i den internationale ret var en indlysende forfatter af kommentarerne til den samlede lov. Den pågældende forvaltningsretlige note er imidlertid blevet forfattet i 1982, dvs. da 1970-loven endnu var gældende, og hvor problemet som følge af § 5, nr. 6, i den dagældende lov ikke havde praktisk relevans (jf. ovenfor).

I betragtning af at der hos ingen af de nævnte forfattere findes egentlige analyser af spørgsmålet, kan jeg ikke være enig med Karsten Revsbech i at netop Poul Andersens opfattelse uden videre kan afvises med den begrundelse at den ikke er underbygget med argumenter. Jeg henviser herved også til Poul Andersens særlige og velbegrundede position i dansk forvaltningsretsvidenskab samt, mere specifikt, til hans medlemskab af det sagkyndige udvalg som afgav betænkning nr. 325/1963.

Lov om udenrigstjenesten

I lovens § 2 står at "udenrigstjenestens 3 grene, Udenrigsministeriet, de diplomatiske og de konsulære repræsentationer, udgør en fælles tjeneste".

Jeg forstår ministeriets og Karsten Revsbechs bemærkninger herom således at udtrykket "fælles tjeneste" opfattes som sammenfaldende med udtrykket "samme myndighed" i offentlighedslovens § 7. Revsbech har yderligere henvist til at loven har fastslået et princip om en enhedsforvaltning på samme måde som gældende for kommunernes forvaltning (s. 12-14 i Revsbechs responsum).

Det kan ikke afvises at loven må forstås som anført af Revsbech. Jeg finder dog ikke at en rent sproglig fortolkning giver noget sikkert fingerpeg om hvorledes de tre grene i udenrigstjenesten skal forstås i forhold til offentlighedslovens § 7. Jeg finder det imidlertid betænkeligt uden et forholdsvis sikkert grundlag herfor at anlægge en fortolkning som kan indebære en meget betydelig begrænsning i anvendelsen af offentlighedsprincippet i offentlighedslovens § 4, stk. 1.

Jeg mener derfor ikke at der på grundlag af ordvalget i lovens § 2 kan bygges en egentlig formodning for at brevveksling mellem ambassader og Udenrigsministeriet (og mellem ambassader indbyrdes) må betragtes som internt arbejdsmateriale i relation til offentlighedslovens § 7. Dertil kommer at anvendelsen af udtrykket "organer under Udenrigsministeriet" i § 2 samt tillæggelsen af selvstændig kompetence i § 13 efter min vurdering peger i retning af at anse repræsentationerne for selvstændige myndigheder.

Lov om udenrigstjenesten - § 2 er en sjælden bestemmelse

Især Karsten Revsbech har fremhævet at bestemmelsen i § 2 om at Udenrigsministeriet, de diplomatiske og de konsulære repræsentationer udgør en fælles tjeneste, er en sjælden bestemmelse (se responsummet, s. 14-16).

Dansk lovgivning om fordelingen af kompetence til forvaltningsmyndigheder er i sit systematiske grundlag ikke særlig stringent. I nogle tilfælde er myndighedernes kompetencefordeling fastsat i den materielle lovgivning. I andre tilfælde er myndighederne konstitueret ved organisationslove såsom den sociale styrelseslov og skattestyrelsesloven uden at der i organisationsloven er gjort op med kompetencefordelingen.

Reguleringen af udenrigstjenestens forhold synes at indgå som et normalt led i dette mønster. Selve organisationen er oprettet ved lov om udenrigstjenesten, og opgaverne er tildelt udenrigstjenesten som sådan ved grundloven, ved lov og ved kongelig resolution efter § 14. Fordelingen inden for udenrigstjenesten er sket ved loven selv, ved anden lovgivning og ved delegation.

Der er efter det oplyste ingen egentlig forklaring på at udenrigstjenesten i § 2 er betegnet som en fælles tjeneste. At vendingen ikke er brugt i anden sammenlignelig lovgivning, f.eks. om forsvaret, folkekirken, arbejdsformidlingerne, Arbejdstilsynet eller sundhedsvæsenet, kan der være flere forklaringer på.

Inden for de områder hvor kommunerne er inddraget som led i den administrative organisation, ville det støde an imod grundlovens § 82 at betegne organisationen som en enhed eller en fælles tjeneste.

At folkekirken ikke er undergivet en samlet organisatorisk lovgivning, er betinget af historiske og særegne kirkepolitiske forhold, jf. Alf Ross, Dansk Statsforfatningsret, bind 2, 3. udg., ved Ole Espersen, s. 760ff.

I øvrigt findes i dele af lovgivningen bestemmelser der kan minde om § 2. I lov om aktiv arbejdsmarkedspolitik, § 53, stk. 1, tales der således om "den statslige arbejdsformidling" hvis forskellige dele fremgår af lovens kapitel 20 og 21.

Betegnelsen "den statslige arbejdsformidling" udelukker ikke at de enkelte organer under arbejdsformidlingen: Arbejdsministeriet, Arbejdsmarkedsstyrelsen, arbejdsformidlingsregionerne og arbejdsmarkedsrådene, anses for indbyrdes uafhængige myndigheder.

Samme forhold gør sig gældende for så vidt angår Arbejdstilsynet der ifølge § 70 i lov om arbejdsmiljø består af "et direktorat, et arbejdsmiljøinstitut samt tilsynskredse". Som nævnt s. 20 anses de enkelte kredse i praksis alligevel for selvstændige myndigheder.

Aktindsigt i dokumenter fra Udenrigsministeriet

En avis A indgav i skrivelse af 13. juli 1995 klage til mig over Udenrigsministeriets afslag på en ansøgning fra avisen om aktindsigt i dokumenter vedrørende den serbiske advokat Igor Pantelic.

I den anledning indhentede jeg en udtalelse af 10. oktober 1995 fra Udenrigsministeriet. Med udtalelsen fulgte en notits af 9. oktober 1995 udarbejdet af ministeriets juridiske tjeneste.

A fremsatte i skrivelse af 16. november 1995 bemærkninger til udtalelsen.

A's bemærkninger gav mig anledning til at indhente en supplerende udtalelse af 10. januar 1996 fra Udenrigsministeriet.

Med skrivelse af 20. februar 1996 sendte jeg Udenrigsministeriet en foreløbig redegørelse om sagen og bad ministeriet fremkomme med sine bemærkninger hertil.

Ministeriet fremsatte yderligere bemærkninger i skrivelse af 14. marts 1996. Samtidig vedlagde ministeriet et responsum udfærdiget den 14. februar 1996 af professor i forvaltningsret, dr. jur. Karsten Revsbech, Aarhus Universitet (vedlagt som bilag 1).

Det fremgik af de foreliggende oplysninger at journalist B i skrivelse af 15. juni 1995 begærede aktindsigt i den såkaldte Pantelic-sag. Under en telefonsamtale den 27. juni 1995 med en af ministeriets medarbejdere præciserede B at han ønskede aktindsigt i "indberetninger i januar 1993 fra ambassaden i Beograd, der indeholder ambassadens vurdering af den da anvendte serbiske advokatforbindelse".

I en skrivelse af 5. juli 1995 besvarede Udenrigsministeriet anmodningen. Ministeriet anførte bl.a.

"...

Deres anmodning om aktindsigt vedrører således denne telexindberetning med påtegning. Da der er tale om et internt arbejdsdokument, jf. offentlighedslovens § 7, stk. 1, nr. 2. ('brevveksling mellem forskellige enheder inden for samme myndighed') beklager ministeriet at måtte afslå Deres anmodning. Uanset at Udenrigsministeriet således ikke efter loven er forpligtet til at give aktindsigt i telexen er ministeriet rede til nedenfor at gengive telexens indhold i sin helhed.

2. Omstændighederne var i øvrigt følgende: I Flygtningenævnets koordinationsudvalg den 9. december 1992 rejste et medlem spørgsmålet om ægthedsvurderinger af dokumenter vedrørende kosova-albanere, der efter det oplyste blev foretaget af en lokal juridisk kilde, der var serber eller kroat. Det pågældende medlem fandt, at udtalelserne og dermed beslutningsgrundlaget i sagerne kunne være præget af de etniske modsætninger i området. Udenrigsministeriet, der var opmærksom på de skitserede problemer, ville undersøge den konkrete sag.

Det bemærkes, at uanset at det pågældende medlem af koordinationsudvalget og andre i det asylretlige system på det tidspunkt havde fået kendskab til, at bl.a. advokat Pantelic blev anvendt til ægthedsvurderinger, var det rejste spørgsmål alene, om serbiske advokater kunne anvendes i ægthedsvurderinger vedrørende kosova-albanere og altså ikke , om advokat Pantelic var en pålidelig og troværdig kilde i almindelighed.

Som bekendt fra Udenrigsministeriets redegørelse til Folketingets Retsudvalg begyndte ambassaden i Beograd, da den hidtidige advokatforbindelse forlod Beograd, i foråret 1992 og på den hidtidige advokatforbindelses anbefaling at samarbejde med advokat Pantelic.

Allerede i sommeren 1992 havde ambassaden i Beograd rejst spørgsmålet om at finde en eller flere albanskkyndige advokater i Kosova, som levede op til Udenrigsministeriets krav. Med Udenrigsministeriets indforståelse søgte ambassaden i Beograd derefter via advokat Pantelic at finde en eller flere egnede advokater i Kosova.

Den 1. oktober 1992 overtog den nuværende chargé d'affaires (og eneste udsendte akademiske medarbejder) ledelsen af ambassaden i Beograd.

Medio december 1992 indberettede ambassaden i Beograd, at det fortsat ikke var lykkedes at finde den rette advokatforbindelse i Kosova, til hvem disse følsomme sager ville kunne overdrages, men at det formentlig i løbet af januar 1993 ville lykkes.

Så vidt ses, rykkede Udenrigsministeriet således pr. telefon den 19. januar 1993 ambassaden i Beograd for oplysning om, hvorvidt en pålidelig advokatforbindelse i Kosova var fundet.

Ambassaden svarede i telex-indberetning af 20. januar 1993 som følger

'Ambassaden har påny rykket advokat Igor Pantelic vedrørende mulighederne for at finde en pålidelig advokat i Kosovo.

Advokaten har nu meddelt, at det ikke er lykkedes for ham at finde en egnet kollega.

Advokat Pantelic har erklæret sig villig til selv at ville påtage sig opgaven.

Ambassaden kender ikke advokat Pantelic særlig godt, men er bekendt med, at han er generalsekretær for en organisation, der kalder sig 'The Humanitarian Law Fund'. Undertegnede har mødt hr. Pantelic en enkelt gang på ambassaden og er personligt noget forbeholden (uden at kunne begrunde dette) over for advokaten.

Organisationen er, ifølge en udsendt pressemeddelelse, en 'Non-governmental and non-profit organization. The fund's aim is to collect documentation on crimes and violation of basic freedoms and human rights in the war waged on the territory of former SFR Yugoslavia, on violation of freedoms and human rights in FR Yugoslavia and violation of minority rights in the space of former SFR Yugoslavia and FR Yugoslavia'.

Ifølge samme pressemeddelelse er en række fremtrædende intellektuelle, herunder borgerretsforkæmperen (navn) medlemmer af organisationen.

Ambassaden udbeder sig meddelelse, om hr. Pantelic vil kunne accepteres som ambassadens advokat i sager om ægthedsvurderinger.'

Udenrigsministeriet svarede ifølge påtegning på telexen pr. telefon den følgende dag, at ambassaden, da organisationen 'The Humanitarian Law Fund' som Pantelic var generalsekretær for, af ambassaden var bekræftet at være 'bona-fide' og da ambassaden bl.a. gennem den svenske ambassade havde fået Pantelic anbefalet, efter egen beslutning og vurdering kunne forsøge (at fortsætte) med Pantelic, men satse på at finde en lokal Kosova-advokat snarest muligt.

På mødet i Flygtningenævnets koordinationsudvalg den 3. februar 1993 redegjorde Udenrigsministeriet for sagens stilling og de bestræbelser, man udfoldede for at få flere kilder til brug for Kosova-albanske sager. Koordinationsudvalget tog disse oplysninger til efterretning. Der er i Udenrigsministeriets notat af 2. marts 1995 (pkt. 6) til Folketingets Retsudvalg redegjort for drøftelserne i Flygtningenævnets koordinationsudvalg.

3. Et problem i forbindelse med at finde en kosova-albansk advokat, dengang, var - fremgår det af akterne - ud over kvalitetskravene og kravene til uafhængighed - vedkommendes kundskaber i engelsk eller fransk. Kun hvis en kosova-albansk advokat kunne et af disse sprog, og det var tilsyneladende ikke almindeligt, kunne ambassaden kommunikere direkte med vedkommende. I modsat fald måtte man bruge en serbisk advokat som mellemled og tolk.

Det kan tilføjes, at ambassaden, for at illustrere og underbygge organisationens og advokatens troværdighed i verserende asylsager, i et brev til Udenrigsministeriet i marts 1993 indsendte en rapport om krænkelse af menneskerettigheder i Priboj i Sandzak udarbejdet af the Humanitarian Law Fund, hvor advokat Pantelic som nævnt var generalsekretær. Flygtningenævnet blev ligeledes underrettet herom."

I skrivelse af 13. juli 1995 klagede A til mig over at Udenrigsministeriet havde afslået at udlevere telexindberetningen af 20. januar 1993. Avisen gjorde bl.a. følgende gældende

"...

Det er (A')s opfattelse, at denne begrundelse ikke kan anvendes i denne sag - her er der tale om et telex, sendt fra en ambassade til ministeriet, hvor det er indgået i sagsakterne og journaliseret. Paragraf 7 er efter vores opfattelse møntet på brevveksling mellem forskellige kontorer i samme myndighed, for eksempel mellem to kontorer i Udenrigsministeriet. I denne sag er der tale om, at dokumentet kommer 'udefra', hvilket må stille sagen anderledes.

Som du vil kunne læse ud af Udenrigsministeriets svar, som er vedlagt i kopi, gengiver Udenrigsministeriet alligevel telex'et 'i sin helhed' - men ministeriet nægter at udlevere dokumentet. Vi finder denne fremgangsmåde besynderlig og det efterlader indtrykket af, at der på telex'et findes oplysninger, som man alligevel ikke ønsker offentliggjort. Blandt andet kan håndskrevne bemærkninger på papiret være udeladt, ligesom et navn er udeladt - se side 3 i Udenrigsministeriets svar - hvor navnet på en bestemt borgerretsforkæmper er væk. Samtidig fremgår det ikke, hvem på ambassaden, der har udfærdiget dokumentet.

(A) finder det afgørende, at offentlighedsloven giver adgang til at få papirer udleveret - vi kan ikke være tilfredse med, at man kun sender ordlyden, uanset at ordlyden ifølge ministeriet er gengivet 'i sin helhed.'

..."

Udenrigsministeriet kommenterede i skrivelse af 10. oktober 1995 klagen. Ministeriet bemærkede følgende

"...

Det er Udenrigsministeriets klare opfattelse, at korrespondance mellem ministeriet og dets repræsentationer i udlandet må betragtes som interne arbejdsdokumenter i relation til offentlighedslovens § 7. For en nærmere gennemgang af de forhold, der ligger til grund for denne opfattelse henvises til den redegørelse om spørgsmålet, som er indeholdt i vedlagte notat af 9. oktober 1995.

Det er også i den foreliggende sag Udenrigsministeriets opfattelse, at Udenrigsministeriet og ambassaden i Beograd er forskellige enheder inden for samme myndighed i offentlighedslovens forstand. Ambassaden handler efter instruktion fra Udenrigsministeriet, som definerer arbejdsopgaven og er ansvarlig for besvarelser til den rekvirerende udlændingemyndighed.

Udenrigstjenestens bistand til udlændingemyndighederne i asylsager er forudsat i § 54 i udlændingeloven (jfr. herved kommenteret Udlændingelov, 2. udgave 1993 Geneser, side 370 note 2). I den praksis, som har udviklet sig gennem de seneste 10 år på dette område, samles og afvejes alle relevante oplysninger til brug for ministeriets besvarelse af en forespørgsel fra udlændingemyndighederne. I det omfang bidrag til besvarelsen hidrører fra en eller flere danske repræsentationer, indgår disses bidrag på lige fod med bidrag fra andre enheder i ministeriet.

Det bemærkes for fuldstændighedens skyld, at det ligeledes er Udenrigsministeriets opfattelse, at telex-indberetningen med påtegninger ikke har en karakter eller et indhold, der falder ind under kriterierne i offentlighedslovens § 8. Telex-indberetningen med påtegninger sigter på at tilvejebringe et grundlag for en beslutning om, hvorvidt ambassaden kunne anvende en serbisk advokat (in casu advokat Pantelic) i forbindelse med ægthedsvurderinger af dokumenter, der var fremlagt af Kosovo-albanske asylansøgere. Indberetningen gengiver ikke indholdet af ministeriets endelige beslutning vedrørende sagens afgørelse.

Journalist B har således ikke haft noget retskrav på at blive gjort bekendt med telex-indberetningens indhold eller dens påtegninger. At Udenrigsministeriet desuagtet valgte at gengive disse oplysninger i ministeriets svar til B hænger sammen med et ønske om at undgå enhver mytedannelse i sagen. Som det vil fremgå ved en sammenligning med den originale telex-indberetning, der vedlægges i kopi til Ombudsmandens orientering, indeholder ministeriets svar af 5. juli 1995 en korrekt fremstilling af såvel telexindberetningens tekst som dens påtegninger.

Når Udenrigsministeriet i gengivelsen af telex-indberetningen i skrivelsen til B af 5. juli 1995 fjernede en række navne er årsagen især, at ministeriet har dårlige erfaringer med offentlighed på dette punkt. Både journalister, repræsentanter for interesseorganisationer og andre har haft en tendens til at kontakte yngre medarbejdere privat, offentliggøre deres navne og holde dem personligt ansvarlige for de dokumenter, de har skrevet under. Disse forhold var stærkt medvirkende til, at en af dette kontors yngre medarbejdere måtte have et hemmeligt telefonnummer. Det rigtige er naturligvis, at chefen for det pågældende kontor eller højere chefer har ansvaret, og man bør holde sig til den pågældende kontorchef/repræsentationschef eller højere placerede chefer, hvis navne er offentligt tilgængelige bl.a. i Udenrigsministeriets kalender.

Når Udenrigsministeriet også valgte i skrivelsen til B af 5. juli 1995 at udelade navnet på en borgerretsforkæmper, var det alene ud fra et hensyn til den pågældende. Udenrigsministeriet mente ikke, at kunne være sikker på, at den pågældende person fandt det ønskeligt at blive nævnt i de danske medier. Personens navn var i øvrigt sagen uvedkommende. I hvert fald i ét tilfælde har en udenlandsk kilde beklaget sig til den derværende ambassade over mange og aggressive telefonopringninger fra danske journalister, der kendte til vedkommendes navn fra asylsager.

Sagen har givet anledning til, at Udenrigsministeriet den 31. juli 1995 fremsendte vedlagte redegørelse til Folketingets Retsudvalg vedrørende den omtalte telexindberetning. I et bilag til redegørelsen citeres telexindberetningens tekst og alle påtegninger i deres helhed for herigennem at undgå yderligere mytedannelse omkring telex-indberetningens indhold. Denne meroffentlighed var helt konkret begrundet i sagens udvikling og er uden præjudice for andre sager. Pressen, og dermed også avisen (A), har modtaget kopi af denne redegørelse.

Det bemærkes at Udenrigsministeriet i ovennævnte citat har udeladt navnet på en medarbejder i det svenske Indvandreverk af hensyn til den pågældende."

I den vedlagte notits af 9. oktober 1995 uddybede Udenrigsministeriet sin opfattelse af forholdet mellem ministeriet og repræsentationerne på følgende måde

" Korrespondance mellem Udenrigsministeriet og repræsentationerne. Offentlighedslovens § 7 (interne arbejdsdokumenter).

Det er Udenrigsministeriets opfattelse, at dokumenter, der sendes mellem Udenrigsministeriet og repræsentationerne, d.v.s. inden for udenrigstjenesten, er 'interne arbejdsdokumenter' i offentlighedslovens forstand, jf. offentlighedslovens § 7, nr. 2.

Dette gælder dog ikke dokumenter, som er modtaget fra en kilde uden for udenrigstjenesten, eller dokumenter, som er videregivet til en adressat uden for denne, se nærmere nedenfor.

Det er kun korrespondancen mellem repræsentationerne og Udenrigsministeriet, der anses for interne arbejdsdokumenter i medfør af offentlighedslovens § 7, nr. 2. Repræsentationernes korrespondance med andre ministerier har i forhold til offentlighedsloven den samme status som anden brevveksling mellem offentlige myndigheder.

Lov nr. 150 af 13. april 1983 om udenrigstjenesten.

Den interne karakter af korrespondancen mellem Udenrigsministeriet og repræsentationerne er en naturlig konsekvens af den enhed, som altid har været et bærende princip i udenrigstjenestens organisation, således som det i øvrigt også er tilfældet for andre landes udenrigstjenester.

Udenrigsministeriet er det eneste danske ministerium, hvis organisatoriske forhold er fastlagt ved lov. Begrundelsen herfor skal ses i nær sammenhæng med ønsket om at sikre udenrigstjenestens enhed.

Også i den seneste lov om udenrigstjenesten (lov nr. 150 af 13. april 1983) er enhedsprincippet knæsat, jfr. § 2, hvori det udtrykkeligt anføres, at 'udenrigstjenestens 3 grene, Udenrigsministeriet, de diplomatiske og de konsulære repræsentationer udgør en fælles tjeneste'.

Beskyttelse af beslutningsprocessen.

I overensstemmelse med dette organisatoriske princip som efterleves af Udenrigsministeriet, se nedenfor har kommunikationerne mellem Udenrigsministeriet og repræsentationerne samme interne karakter som kommunikationerne mellem ministeriets enkelte afdelinger og kontorer. Uanset geografisk afsondret fra ministeriet indgår repræsentationerne med deres vurderinger, oplæg og aktivitet i øvrigt som et integreret led i varetagelsen af de opgaver, som påhviler udenrigstjenesten i henhold til loven. Der er én sagsbehandling, og repræsentationerne indgår som integrerede enheder heri.

Som andre udenrigstjenester er den danske udenrigstjeneste en sammenhængende enhedstjeneste, hvor spørgsmål, som er genstand for kommunikation eller drøftelse mellem stater, kan tages op af den ene eller anden part ved ethvert kontaktpunkt. I praksis sker det ofte, at samme spørgsmål drøftes samtidigt eller konsekutivt med samme (eller forskellige) udenrigstjenester via forskellige kontaktpunkter, f.eks. i de respektive hovedstæder eller i forbindelse med internationale møder og konferencer.

En del af den danske udenrigstjenestes handlinger kommer til udtryk ved tilkendegivelser m.v. i København, f.eks. ved udenrigsministeren, udviklingsministeren eller en af hjemmetjenestens chefer over for en her akkrediteret ambassadør. I sådanne tilfælde er den forudgående beslutningsproces en fællesproces, hvori indgår analysebidrag, vurderinger, antagelser, forslag mv. fra relevante dele af tjenesten, herunder ambassaden i det pågældende land og efter forholdene andre danske repræsentationer, som kan yde bidrag i den konkrete sag.

En anden del af den danske udenrigstjenestes handlinger kommer til udtryk ved tilkendegivelser mv. ved kontaktpunkter i udlandet, f.eks. i et andet lands hovedstad eller i en multilateral forhandling. I sådanne tilfælde er den forudgående beslutningsproces også en fællesproces, hvori indgår ministeriets instruktion og efter forholdene oplysninger, analyser, vurderinger, forslag mv. fra andre dele af udetjenesten.

En instruktion fra Udenrigsministeriet til en repræsentation vil typisk indeholde hovedlinie og rammer for en given konkret handling med dertil hørende baggrundsinformation i form af analyser, antagelser, forudsætninger, informationer etc. Ofte vil en instruktion henvise til et forløb, en analyse eller vurdering fra en anden repræsentation, ligesom den ofte vil indeholde alternative muligheder og mulige efterfølgende reaktioner, såfremt samtalepartnerens reaktion måtte nødvendiggøre sådanne. Ved den endelige udførelse af den konkrete handling vil endelig indgå informationer og vurderinger, navnlig om lokale forhold, som den pågældende repræsentation selv er i besiddelse af.

De fleste af de spørgsmål, som behandles i de internationale relationer mellem stater, har proceskarakter i den forstand, at drøftelser og forhandlinger typisk pågår over en vis tid, hvor påvirkning foregår gennem flere kontaktpunkter, og med konstant ændring af omstændigheder og forhold af betydning for den konkrete proces.

Udenrigstjenestens beslutningsproces er således, som for andre diplomatier, særegen i den forstand, at den forudsætter et integreret samvirke mellem forskellige enheder ude og hjemme. Under disse forhold er en omfattende kommunikation imellem tjenestens forskellige grene nødvendig.

Denne integrerede arbejdsform er som anført ikke speciel for den danske udenrigstjeneste. Det er et fællestræk for landenes udenrigstjenester, at der foregår en omfattende kommunikation og fælles beslutningstagen inden for de enkelte tjenester, og at denne interne kommunikation og beslutningsproces søges beskyttet. Der er i det hele taget udviklet mange sædvaner og kutymer vedrørende de internationale relationer mellem stater.

Det er efter Udenrigsministeriets opfattelse nødvendigt, at den danske udenrigstjeneste kan fungere under de vilkår, som gælder for andre udenrigstjenester. Sammenhæng i tjenestens virksomhed er af afgørende betydning, og det er afgørende, at det kan fastholdes, at der er tale om én sammenhængende sagsbehandling, hvori hjemmetjenesten og repræsentationerne indgår.

Dette er muligt, fordi tjenestens enheder ude og hjemme er sammenvævet i kraft af fælles ressourcer, fælles personale, fælles arbejdsform, fælles traditioner, fælles administration, alt under den samme administrative og politiske ledelse.

Udenrigstjenestens indretning, funktioner og arbejdsform, især forholdet mellem Udenrigsministeriet og repræsentationer med udsendte medarbejdere, vil blive nærmere beskrevet i det følgende. Udenrigstjenestens forhold og arbejdsopgaver er senest behandlet i betænkning nr. 1209, Udenrigskommissionen af 1. april 1989, Udenrigstjenesten mod år 2000. Udenrigsministeriets kalender, som udkommer én gang årligt, indeholder en oversigt over tjenesten, herunder personale mv.

At repræsentationerne i udenrigstjenesten er uselvstændige i forhold til den politiske og administrative ledelse i København afspejles af følgende

Instruktion og kontrol.

I henhold til lov om udenrigstjenesten § 15 fastsættes nærmere regler vedrørende udenrigstjenestens personel og drift m.v. i Instruks for Udenrigstjenesten, der udfærdiges af udenrigsministeren.

Den nugældende Instruks for Udenrigstjenesten er af 1989. Den er på konkrete detailspørgsmål suppleret/rettet ved tjenestebefalinger, se nedenfor. En ajourført og revideret udgave er under forberedelse, som dog i alt væsentligt ikke vil ændre den traditionelle udformning af instruksen.

Instruksen indeholder en relativt nøje beskrivelse af tjenestens opgaver. Disse har i vid udstrækning karakter af rapporteringsforpligtelser og servicefunktioner inden for tjenestens brede opgavefelt (økonomi, politik, udviklingsbistand, eksportfremme, information, kultur, konsularspørgsmål m.m.), men rummer dog også et begrænset antal klart definerede bemyndigelser til myndighedsudøvelse i snæver forstand, og i tilknytning dertil almindelige bemyndigelser og forholdsordrer. Ledetråden er, at repræsentationerne altid kan anmode om vejledning og instruktion og skal gøre det, når som helst der er tale om en situation med usædvanlige aspekter.

Repræsentationernes virksomhed er endvidere nøje reguleret af et tæt net af tjenestebefalinger (inden for tjenesten betegnet som instruktioner) af såvel generel som konkret karakter. Disse udsendes til stadighed.

Generelle tjenestebefalinger er indeholdt i oversigter og meddelelser, der sendes til alle medarbejdere eller til alle repræsentationer med udsendt personale.

Hertil kommer et meget stort antal instruktioner i konkrete sager fra et kontor til en repræsentation. Disse kan være skriftlige (skrivelse, telex eller telefax) eller mundtlige og kan være såvel mere formelle som uformelle. Der er således til stadighed kontakter mellem repræsentationerne dvs. disses medarbejdere, og ministeriet, dvs. de enkelte kontorer og disses medarbejdere.

Repræsentationerne er i medfør af instruktionerne underkastet stadig og løbende kontrol, idet der som altovervejende hovedregel skal indberettes til ministeriet, og dette skal holdes underrettet om alt relevant for tjenesten som helhed, hvilket illustrerer, at repræsentationerne i alt væsentligt handler på institutionens vegne på samme måde som ministeriets andre enheder.

Til belysning af størrelsesforholdet for denne interne brevveksling kan oplyses, at der i 1994 mellem Udenrigsministeriet og de udsendte repræsentationer blev udvekslet 80.533 (registrerede) telexer og telefaxer, samt ca. 49.000 skrivelser (udgående 13.056, indgående ca. 36.000). Hertil kommer et stort antal uformelle kommunikationer, skriftlige og mundtlige. Det tilføjes, at der er direkte elektronisk postforbindelse mellem foreløbig to repræsentationer (EU repræsentationen i Bryssel og NATOrepræsentationen i Bryssel) og ministeriet. Der tilstræbes en tilsvarende forenkling af kommunikationsforbindelserne med resten af repræsentationerne.

Det nævnte tal for interne telefaxer og telexer (80.533) skal ses i lyset af, at Udenrigsministeriets kommunikationscenter i 1994 håndterede ialt 294.713 registrerede telexer og telefaxer til og fra Udenrigsministeriet.

Hertil kommer den ikke registrerede post, som tilsendes repræsentationerne med den normale diplomatpost, i form af et meget stort antal orienteringskopier af telexer mv. fra andre repræsentationer m.m.

Disse tal bør vurderes i det lys, at Udenrigsministeriet i videst muligt omfang søger at orientere repræsentationer og kontorer ved hjælp af regelmæssige oversigter/ugeoversigter, godt 150 hæfter om året, som tilsendes repræsentationerne med den normale diplomatpost.

En meget stor del af den registrerede eksterne telexkommunikation udgøres af den faste informationsudveksling mellem EU-landene, den såkaldte coreutrafik.

Opgavefordeling repræsentationer ministerium ligger ikke fast.

Udenrigsrepræsentationerne er i henhold til lov om udenrigstjenesten § 3 stk. 1 organer under Udenrigsministeriet og opretholdes på de steder i udlandet, hvor varetagelsen af danske interesser gør det påkrævet. De oprettes og nedlægges af kongen, vicekonsulater dog af udenrigsministeren.

I praksis oprettes og nedlægges repræsentationerne selvstændigt af udenrigsministeren efter orientering af Udenrigspolitisk Nævn, og dette sker løbende. Selvom grænserne for repræsentationernes område stedligt ligger fast idet chefen for en repræsentation er akkrediteret i en eller flere stater - er der derfor en vis fluktuation i antallet af repræsentationer. Det kan i denne forbindelse nævnes, at visse stater (Mellemamerika) i perioder er blevet dækket af en ambassadør med sæde i København (kontor i Udenrigsministeriet). Udenrigstjenesten råder i dag over 100 repræsentationer i udlandet.

Udenrigstjenesten er således ikke bundet til en bestemt stedlig fordeling af sine repræsentationer, men lader denne afgøre af praktiske politiske og forvaltningsmæssige overvejelser, der til stadighed ajourføres. Repræsentationerne har ikke fået tillagt nogen selvstændig kompetence, men handler inden for givne instruktioner og bemyndigelser. Såfremt der var tale om, at repræsentationerne havde fået tillagt selvstændig kompetence, ville det have været naturligt at regulere dette udtrykkeligt i loven.

Selvstændig afgørelseskompetence for udsendte repræsentationer?

Det fremgår af det ovenfor omtalte lovgrundlag og kompleks af tjenestebefalinger, at de udsendte repræsentationer er Udenrigsministeriets kontorer i udlandet, og at der kun kan være tale om en selvstændig afgørelseskompetence for den enkelte repræsentation efter samme retningslinier som for et kontor i ministeriet i København.

Klager over tjenestehandlinger m.v. vil kunne fremsættes over for Udenrigsministeriet.

Chefen for en udsendt repræsentation har direkte referat til udenrigsministeren/udviklingsministeren.

Chefen for en udsendt repræsentation har direkte referat til ministeren. Dette viser sig bl.a., når udenrigsministeren eller udviklingsministeren med delegation rejser til internationale møder, hvad enten de er bilaterale eller multilaterale, idet chefen for den udsendte repræsentation da automatisk er medlem af delegationen, ofte som ministerens nærmeste rådgiver.

Nødvendigheden af det direkte referat illustreres ved møder i EU's ministerråd. Chefen for EU-repræsentationen er i sin egenskab af ministerens repræsentant på stedet den daglige chefforhandler og er derfor normalt ministerens nærmeste rådgiver.

Det direkte referat slår udtrykkeligt igennem i de såkaldte depecher, som har form af en personlig skrivelse direkte til udenrigsministeren fra den diplomatiske repræsentations faste eller fungerende chef. Det udmøntes endvidere ved det årlige repræsentationschefsmøde.

I det daglige kommunikerer repræsentationschefer (og repræsentationer) med ministeriet som sådant eller med enkeltenheder i ministeriet. Det er imidlertid klart, at enhver repræsentationschef kan vælge at kontakte ministeriets ledelse direkte, herunder efter forholdene den politiske ledelse.

Finansloven m.m.

Udenrigstjenesten udgør ét departement i finanslovens forstand, og Udenrigsministeriet og repræsentationerne har fælles driftsbevilling m.v. Der henvises nærmere til finansloven for 1995 med anmærkninger, der indeholder en redegørelse, se f.eks. om den fælles virksomhedsplanlægning. Specielt skal man mærke sig finanslovens fordeling på udenrigstjenestens hovedopgaver.

Repræsentationerne er også med hensyn til budgetlægning og regnskabsaflæggelse underlagt Udenrigsministeriet, hvortil kommer løbende konkrete instruktioner, ligesom der også her kan henvises til anmærkningerne til finansloven om et nyt økonomisystem.

Det tilføjes, at de udsendte repræsentationers regnskaber på basis af manuelt førte kassejournaler indtastes i Udenrigsministeriet. Der arbejdes på indførelse af repræsentationernes direkte bogføring i Udenrigsministeriets centrale økonomisystem inden for de nærmeste par år, idet et nyt økonomisk styringssystem for øjeblikket er i EU licitation.

Også personalet i Udenrigsministeriet og på de udsendte repræsentationer er fælles (idet der bortses fra lokalt ansat personale, som repræsentationerne rekrutterer lokalt, men efter bemyndigelse fra Udenrigsministeriet i hvert enkelt tilfælde), og medarbejderne er ansat med forflyttelsespligt, se loven om udenrigstjenesten. I det typiske ansættelsesforløb gør en medarbejder i udenrigstjenesten tjeneste i en række enheder, såvel ude som hjemme, se i øvrigt tjenestebiografierne i Udenrigsministeriets kalender.

Personalet, såvel ude- som hjemmeværende, administreres under ét af Udenrigsministeriets Fællessekretariat.

Også på arkivområdet udgør udenrigstjenesten en enhed. Det kan oplyses, at registrering af EUdokumenter foretages af EU-repræsentationen i Bryssel og (to enheder i) Udenrigsministeriet i fællesskab via én fælles base. Arkivet stiler mod fælles elektronisk protokolføring m.m. mellem ministeriet og repræsentationer. Fællesskabet på arkivområdet fremgår af Instruks for Udenrigstjenesten og supplerende instruktioner fra Udenrigsministeriets overarkivar, der efter behov udsender medarbejdere for kortere perioder til bistand, revision m.m. i repræsentationers arkiver. Udenrigstjenesten har endvidere efter arkivloven pligt til periodevis at aflevere sine gamle arkiver til Rigsarkivet, uanset om akterne er hjemmehørende i hjemme eller udetjenesten. Repræsentationernes arkiver afleveres via Udenrigsministeriets arkiv.

Lang administrativ praksis.

Udenrigsministeriet har - i konsekvens af det lovfæstede princip om enhedstjenesten, der går tilbage til loven af 1921 (nr. 257 af 6. maj) og kan udledes af lov nr. 123 af 27. maj 1908 konsekvent fastholdt dette princip, se skrivelse af 3. maj 1961 punkt 2 fra Udenrigsministeriet til Offentlighedskommissionen, der er optaget som bilag til betænkning nr. 325/1963 om offentlighed i forvaltningen (side 200-201). Se ligeledes betænkning 857/1978 om offentlighedslovens revision, Udenrigsministeriets skrivelse af 26. august 1975 punkt 3 (side 500, første spalte).

Denne juridiske opfattelse er afspejlet i Udenrigsministeriets administrative praksis.

Andre bemærkninger.

Det bemærkes for fuldstændighedens skyld, at en forudsætning for at tillægge kommunikationerne mellem ministeriet og repræsentationerne status som interne arbejdsdokumenter i medfør af offentlighedslovens § 7 er, at dokumentet i det konkrete tilfælde ikke er sendt til adressater uden for den kreds, der udgøres af Udenrigsministeriet og repræsentationerne. Herudover vil det i hvert enkelt tilfælde blive vurderet, om dokumentet er omfattet af § 8, og om det helt eller delvist er omfattet af § 11, stk. 1. Dersom dokumentet har mistet sin interne karakter, vil dokumentet være undergivet aktindsigt, medmindre der er andre undtagelsesbestemmelser i loven (undtagelse af oplysninger), som bør bringes i anvendelse for at beskytte de hensyn, som Udenrigsministeriet er forpligtet til at varetage. En sådan vurdering foretages tillige af udefra modtagne bilag til korrespondancen mellem Udenrigsministeriet og repræsentationerne, ligesom ekstraheringsforpligtelsen i § 12 og 13 iagttages.

Såfremt det blev statueret, at udenrigstjenestens arbejdsmetode med et snævert samvirke mellem hjemmetjenestens kontorer og udetjenestens repræsentationer, der alle arbejder under en fælles administrativ og politisk ledelse, ikke kan anses som udveksling af internt materiale mellem forskellige enheder inden for samme myndighed i offentlighedslovens forstand, ville det få endog særdeles vidtrækkende konsekvenser for tilrettelæggelsen og varetagelsen af samtlige virksomhedsområder inden for udenrigstjenestens ressort, hvor et samspil med repræsentationerne er en nødvendig forudsætning for opgavevaretagelsen."

I en udtalelse af 10. januar 1996 fremsatte Udenrigsministeriet yderligere bemærkninger til sagen. Ministeriet anførte følgende

" Ad punkt 1 i (A)'s brev

(A) har fra Ombudsmanden fået tilsendt Udenrigsministeriets udtalelse af 10. oktober 1995 (i det følgende benævnt 'udtalelse') og den medfulgte notits af 9. oktober 1995 (i det følgende benævnt 'notits'), der indeholder en redegørelse for Udenrigsministeriets principielle opfattelse med hensyn til den interne karakter af korrespondance mellem Udenrigsministeriet og repræsentationerne i henhold til offentlighedslovens § 7, nr. 2.

Redegørelsen er baseret på de kriterier, der i praksis er udviklet med hensyn til vurderingen af, om en administrativ enhed er en selvstændig forvaltningsmyndighed, jf. således Niels Eilschou Holm, Offentlighedsloven (af 1970) med kommentarer, Juristforbundets Forlag, København 1971, side 78; Folketingstidende 1969-70, tillæg B, spalte 2074; John Vogter, Offentlighedsloven med kommentarer, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 1992, side 143 f. og side 147f ; og Hans Gammeltoft-Hansen mfl., Forvaltningsret 1994, s. 74ff.

Det fremgår på forskellig vis af disse juridiske værker, at spørgsmålet om der er tale om forskellige enheder inden for samme myndighed eller en flerhed af selvstændige myndigheder - såfremt det ikke er afklaret i lovgivningen, herunder særlovgivningen - skal afgøres ud fra en samlet vurdering, og at der ved denne vurdering bør ses på en række forskellige kriterier.

Selv om Udenrigsministeriet er af den opfattelse, at udenrigstjenesten i sammenligning med andre vurderinger, som er foretaget i praksis, er særegen på næsten alle punkter, hvorfor de anviste kriterier kun i begrænset omfang umiddelbart kan anvendes på forholdet mellem udenrigsministeriet og udenrigstjenestens repræsentationer i udlandet, er udenrigsministeriets argumentation i udtalelsen af 10. oktober 1995 og den dertil knyttede notits af 9. oktober 1995 i det alt væsentlige baseret på disse kriterier.

Udenrigsministeriets retsopfattelse er baseret på en juridisk analyse af problemstillingen, hvilket kan illustreres ved denne oversigt

Afklaret i lovgivningen?

Se notits side 1 - 2, afsnittet om lov om udenrigstjenesten, notits side 8, afsnittet om lang administrativ praksis, hvor det anføres, at princippet om enhedstjenesten har været lovfæstet siden 1921 (med rødder i en lov fra 1908), notits side 7, afsnittet om finansloven, og udtalelsen side 2, afsnittet om udlændingelovens § 54.

Når udenrigsministeriet har fremhævet disse tilkendegivelser fra lovgivningen er det fordi udenrigsministeriet er af den opfattelse, at der må lægges betydelig vægt herpå.

Udenrigsministeriet er opmærksom på, at det i andre tilfælde, som ombudsmanden tidligere har taget stilling til, har været muligt at konstatere på grundlag af bestemmelser i lovgivningen, at der var tale om to eller flere forskellige myndigheder, f.eks. fordi det i lovgivningen bestemmes, at en myndigheds afgørelser kan påklages til en anden, eller fordi en eller flere myndigheder i lovgivningen tillægges specifikke beføjelser. Sådanne elementer vil efter udenrigsministeriets opfattelse ikke kunne påvises i lovgivningen for så vidt angår udenrigstjenestens repræsentationer i udlandet.

Forskellige kriterier, som bør indgå i en samlet vurdering, såfremt tilstrækkelig afklaring ikke vurderes at være givet i lovgivningen.

I det følgende opregnes sådanne kriterier, som teori og praksis har lagt vægt på ved stillingtagen til, om f.eks. brevveksling mellem et direktorat og et ministeriums departement er omfattet af offentlighedslovens § 7, nr. 2. Sigtet med disse kriterier er at vurdere, om direktoratet har en (tilstrækkelig) selvstændig stilling i forhold til departementet.

Disse kriterier er dog her 'omformuleret' med henblik på at vurdere udenrigstjenestens repræsentationer i udlandet, i stedet for styrelser, direktorater o.s.v. Udenrigstjenesten er som anført særegen, hvorfor det kan være uklart, om alle disse kriterier er relevante, og hvilken vægt de hver især bør tillægges ved den samlede vurdering.

Reale grunde: Beskyttelse af beslutningsprocessen.

Det hedder f.eks. i Gammeltoft-Hansen m.fl., Forvaltningsret 1994, s. 272: 'Ved afgrænsningen af, hvornår et dokument skal anses for internt, må der tages udgangspunkt i begrundelsen for, at disse dokumenter er undtaget. Ønsket om at sikre de ansatte en adgang til på en fri og formløs måde at foretage deres overvejelser og udføre det forberedende arbejde uden det pres, en eventuel senere offentliggørelse af overvejelserne kan være.'

Der henvises til notits side 2 - 4. Det fremgår af beskrivelsen, at samarbejdet mellem udenrigstjenestens grene er særegent, og derfor ikke umiddelbart kan sammenlignes med samarbejdet mellem et ministeriums departement og et underlagt direktorat eller styrelse.

Er repræsentationerne undergivet instruktion?

Der henvises til notits side 3 (første nye afsnit) og side 4 - 5, afsnittet Instruktion og kontrol.

Hvor omfattende og betydningsfulde er de opgaver, som er henlagt til repræsentationerne?

Opgaverne er både omfattende og betydningsfulde, men som det fremgår af udtalelse og notits er ingen opgaver i streng forstand 'henlagt' til repræsentationerne, idet disse udfører de opgaver, som til enhver tid er dem pålagt i henhold til generelle eller specifikke instruktioner, se navnlig notits afsnit 4 - 5, afsnittet Instruktion og kontrol. Disse instruktioner ændres løbende.

Er disse opgaver klart afgrænset fra andre enheders opgaver?

Der henvises navnlig til notits side 2 - 4, afsnittet Beskyttelse af beslutningsprocessen, hvor det fremgår, at valget af kontaktpunkt i enhver sag kan skifte 'fra dag til dag', hvilket er en del af den diplomatiske arbejdsform, og at alle enheder, hjemme og ude, forventes at bidrage i enhver sag, hvor det er relevant. Der henvises også til notits side 5-6, afsnittet Opgavefordelingen repræsentationerne-ministerium ligger ikke fast.

Træffer repræsentationerne afgørelse på egne vegne?

Den danske udenrigstjeneste træffer i meget begrænset omfang afgørelser i traditionel forvaltningsretlig forstand, idet tjenestens virksomhed, som det er tilfældet for andre udenrigstjenester, altovervejende er af udøvende karakter gennem deltagelse i regeringens formulering af Danmarks udenrigspolitik, jfr. Grundlovens § 19 i henhold til hvilken Danmarks udenrigspolitik føres af Kongen, altså regeringen. Der henvises til notits, navnlig side 6-7, afsnittene om selvstændig afgørelseskompetence og om repræsentationschefers referat til ministrene.

I det omfang der træffes afgørelser i udenrigstjenesten, f.eks. om en fremmed regering skal kontaktes i en given sag, og i givet fald ad hvilken kanal, på hvilket niveau og med hvilket indhold, kan det bekræftes, at afgørelse næsten undtagelsesfrit træffes af regeringen, en minister eller af Udenrigsministeriet. Rutineprægede kontakter varetages af ministeriets enheder og tjenestens repræsentationer på grundlag af generelle instruktioner.

Kan repræsentationernes afgørelser rekurreres til ministeriet?

Som anført ovenfor træffer repræsentationerne kun få afgørelser i traditionel forvaltningsretlig forstand og egentlig rekursadgang for tjenestens hovedvirksomhed er ikke relevant. Der henvises til notits side 6, hvor det er anført, at klager over tjenestehandlinger mv. vil kunne fremsættes over for Udenrigsministeriet. Sådanne sager vil typisk have karakter af remonstration i modsætning til rekurs i sædvanlig forvaltningsretlig forstand.

Hvordan refererer repræsentationscheferne (ambassadørerne til ministeriet/ministrene?

Der henvises til notits side 6 og 7, afsnittet Chefen for en udsendt repræsentation har direkte referat til udenrigsministeren/udviklingsministeren, og til notitsen i øvrigt, hvor tjenestens funktion og interne beslutningsproces er beskrevet.

Er repræsentationerne selvstændigt opført på finansloven, klassificeringslov m.v.?

Der henvises til notitsen side 7, hvor det er forklaret, at dette ikke er tilfældet med hensyn til finansloven, jfr. tillige § 11. Udenrigstjenesten i lov nr. 13 af 18. juni 1969 om klassificering af tjenestemandsstillinger.

Som det fremgår har udenrigstjenestens repræsentationer i udlandet en uselvstændig stilling i forhold til Udenrigsministeriet, hvorfor det er Udenrigsministeriets samlede vurdering, at de kriterier, som teori og praksis hidtil har anvendt, peger på, at udenrigstjenesten er én myndighed i offentlighedslovens forstand og at repræsentationerne og Udenrigsministeriet er forskellige enheder inden for den samme myndighed.

Lang administrativ praksis

Det er endelig Udenrigsministeriets opfattelse, at der ved en retlig vurdering må lægges vægt på den praksis, som fast og længe har været anlagt af myndigheden, og som forudsætter, at udveksling af dokumenter enhederne imellem betragtes som interne, indtil de ved afgivelse fra myndigheden måtte miste deres interne karakter.

Der henvises til notits side 8, afsnittet Lang administrativ praksis. Udenrigsministeriet har i mange konkrete sager baseret afslag på offentlighedslovens § 7, og udenrigstjenestens virksomhed er indrettet på, at den interne beslutningsproces netop er intern.

Det er således udenrigsministeriets retsopfattelse, at ministeriet og repræsentationerne udgør én myndighed i offentlighedslovens § 7's forstand.

(A) anfører, at udenrigstjenestens interesser kan varetages alene i kraft af de konkrete bestemmelser i offentlighedsloven om undtagelse af oplysninger.

Udenrigsministeriet deler ikke denne opfattelse af de grunde, som er anført i notitsen og udtalelsen. Det må i øvrigt påpeges, at offentlighedslovens system er baseret på undtagelse af sager, dokumenter og oplysninger fra aktindsigt under de i loven angivne betingelser.

(A) anfører endvidere, at regeringens intentioner om at skabe den størst mulige åbenhed i den offentlige forvaltning må gøre det naturligt at lade de pågældende indberetninger være 'omfattet af loven'.

Udenrigsministeriet vil gerne understrege, at man i administrationen af offentlighedsloven i overensstemmelse med sit ønske om størst mulig åbenhed tilstræber, at det rutinemæssigt allerede ved modtagelsen af en anmodning om aktindsigt overvejes, om der kan gives aktindsigt i større omfang end der er pligt til efter loven, jf. offentlighedslovens § 4, stk. 1, 2. pkt. (meroffentlighed).

Udenrigsministeriet har rent faktisk givet meroffentlighed i den foreliggende sag, se besvarelsen af 5. juli 1995 til B, jf. nedenfor ad punkt 3.

Ad punkt 2 i (A)'s brev

(A) anfører endvidere, at Udenrigsministeriet 'tidligere ... i vidt omfang' har udleveret indberetninger fra ambassader med den virkning, at ministeriet skulle være bundet af en sådan praksis, forudsat at det ikke i øvrigt strider mod offentlighedslovens undtagelsesbestemmelser.

Anvendelse af hjemmelen i offentlighedslovens § 7 forudsætter, at dokumentet ikke har mistet sin interne karakter. Det kan derfor bekræftes, at Udenrigsministeriet i vidt omfang har udleveret indberetninger fra ambassader, fordi disse har mistet deres interne karakter. Hertil kommer iagttagelsen af reglerne i §§ 8 og 11, stk. 1. Der henvises til afsnittet andre bemærkninger i notitsen side 8.

Efter Udenrigsministeriets opfattelse regulerer offentlighedsloven udtømmende spørgsmålet om, hvornår der er pligt til at give aktindsigt. Reglen i offentlighedslovens § 4, stk. 1 er netop formuleret som en fakultativ bestemmelse. Det forhold, at der i visse konkrete sager måtte være givet aktindsigt i større omfang, end der er pligt til efter offentlighedsloven (meroffentlighed), kan efter Udenrigsministeriets opfattelse ikke binde skønnet i fremtidige afgørelser vedrørende andre dokumenter, og ville i øvrigt ikke være i harmoni med lovens system. Der henvises i øvrigt til punkterne 6, 7 og 8 i Justitsministeriets vejledning om lov om offentlighed i forvaltningen (meroffentlighed).

Ad punkt 3 i (A)'s brev

(A) nævner endelig offentlighedslovens § 8, nr. 3.

Udenrigsministeriet henviser til udtalelsen side 2, tredie nye afsnit, og notitsen side 8, afsnittet andre bemærkninger.

For en ordens skyld mindes om, at Udenrigsministeriet som meroffentlighed har gengivet de udbedte oplysninger i afskrift, jf. Udenrigsministeriets besvarelse af 5. juli 1995, hvorved bemærkes, at meroffentlighed ikke er bundet til de former, der er foreskrevet i offentlighedsloven, og at der ikke er et ubetinget krav på at modtage fotokopier af dokumenter, når der er pligt til at give aktindsigt, jf. offentlighedslovens § 16, stk. 1."

I en foreløbig redegørelse om sagen af 20. februar 1996 udtalte jeg følgende

" Intern brevveksling

Udenrigsministeriets afslag på at udlevere telexindberetningen blev truffet på grundlag af § 7, stk. 1, nr. 2, i offentlighedsloven. Bestemmelsen har følgende indhold

' § 7. Retten til aktindsigt omfatter ikke en myndigheds interne arbejdsdokumenter. Som interne arbejdsdokumenter anses

...

brevveksling mellem forskellige enheder inden for samme myndighed ...'

Afgørende for om bestemmelsen kan anvendes, er om ambassaden i Beograd kan anses for en enhed inden for Udenrigsministeriet, eller om den må betragtes som en selvstændig forvaltningsmyndighed.

Der ses ikke at være taget stilling til i forarbejderne til den nugældende lov om ambassader skal anses for selvstændige myndigheder.

I betænkning nr. 325, 1963, som dannede grundlaget for lov nr. 141 af 13. maj 1964 om partsoffentlighed i forvaltningen, anførtes om problemstillingen følgende

'...

Medens brevveksling mellem de forskellige forvaltningsmyndigheder, herunder mellem ministerier, principielt bør være underkastet offentlighed, har man i § 4, stk. 1 b, foreslået, at brevveksling mellem forskellige afdelinger eller kontorer inden for samme myndighed ikke skal være omfattet af offentlighedsprincippet.

Undertiden kan det blive et spørgsmål, hvad der i denne henseende skal forstås ved en 'myndighed' i modsætning til enkelte led af en samvirkende enhed. Som eksempler kan nævnes ministre (ministerier), ambassader m.v. i fremmede lande, amtmænd, kommunalbestyrelser, herunder amtsråd, amtsforvaltere, statsadvokater, politimestre, sognefogeder, toldforvaltere, motorsagkyndige, udskrivningschefer, sessioner, amts- og kredslæger, havneråd i statshavnene, købstadkommunale havnebestyrelser, landvæsenskommissioner, skovridere og præster. Uden betydning for begrebet myndighed i den omhandlede henseende er det, om virksomheden udøves i et over- og underordnelsesforhold.

...'

I praksis er det antaget at spørgsmålet om hvorvidt en enhed eller et organ må betragtes som en selvstændig myndighed, især beror på hvilken grad af selvstændighed den enkelte enhed indtager, om der træffes afgørelser på egne vegne, om der er rekursadgang, om der er instruktionsbeføjelser over for de ansatte i enheden, samt hvor omfattende og betydningsfulde opgaver der er henlagt til enheden, jf. Karsten Loiborg mfl. Forvaltningsret, (1994), s. 76.

Som eksempel på hvilke myndigheder der herefter i Justitsministeriets praksis er blevet betragtet som selvstændige uafhængige myndigheder, kan nævnes at Direktoratet for Luftfartsvæsenet blev anset for selvstændigt i forhold til Ministeriet for Offentlige Arbejder (nu Trafikministeriet), at tilsynskredsene under Direktoratet for Arbejdstilsynet er blevet anset for selvstændige i forhold til direktoratet, at skovdistrikterne er blev anset for selvstændige i forhold til Direktoratet for Statsskovbruget (nu Skov- og Naturstyrelsen); jf. Offentlighedsloven med kommentarer af John Vogter (1992), s. 144.

Ombudsmanden har lagt til grund at såvel et regiment som en landsdelskommando er selvstændige myndigheder i forhold til hinanden (jf. Folketingets Ombudsmands beretning for året 1973, s. 166), at Jordbrugskommissionen og Statens Jordlovsudvalg er selvstændige myndigheder (jf. Folketingets Ombudsmands beretning for året 1976, s. 367), at biskopperne er selvstændige myndigheder i forhold til Kirkeministeriet (jf. Folketingets Ombudsmands beretning for året 1986, s. 90), at Det Rådgivende Fiskeriudvalg var en selvstændig myndighed over for Fiskeriministeriet (jf. Folketingets Ombudsmands beretning for året 1992, s. 79), at ad hoc gruppen vedrørende revision af telefonselskabernes regnskabsregler samt økonomi- og planlægningsudvalget ligesom Statens Teleudvalg - hvorunder gruppen var oprettet - var selvstændige myndigheder (jf. Folketingets Ombudsmands beretning for året 1992, s. 206), og at de enkelte styrelser under Industriministeriet, nu Erhvervsministeriet, var selvstændige myndigheder i forhold til departementet og ministeriets koncernledelse (jf. Folketingets Ombudsmands beretning for året 1992, s. 96), samt at Generaldirektoratet for Statsbanerne, Trafikministeriet og Vejdirektoratet er selvstændige (jf. Folketingets Ombudsmands beretning for året 1994, s. 340).

Udenrigstjenestens forhold er reguleret i lov nr. 150 af 13. april 1983 om udenrigstjenesten. Lovens §§ 2, 3 og 13 har følgende indhold

' § 2. Udenrigstjenestens 3 grene, udenrigsministeriet, de diplomatiske og de konsulære repræsentationer, udgør en fælles tjeneste.

Resumé

En avis klagede på vegne af en journalist over Udenrigsministeriets afslag på en ansøgning om aktindsigt i en indberetning fra ambassaden i Beograd. Udenrigsministeriet begrundede afslaget med at korrespondance mellem ministeriet og dets repræsentationer i udlandet måtte betragtes som interne arbejdsdokumenter.

Efter ombudsmandens opfattelse måtte repræsentationerne i Udenrigstjenesten betragtes som selvstændige forvaltningsmyndigheder, hvorfor indberetninger ikke kunne undtages fra aktindsigt under henvisning til offentlighedslovens § 7, stk. 1, nr. 2 ("interne arbejdsdokumenter").

På baggrund af denne opfattelse henstillede ombudsmanden til Udenrigsministeriet at genoptage sagen og træffe en ny afgørelse, men da sagen frembød retlig tvivl, fandt ombudsmanden ikke at burde tilkendegive sin opfattelse i form af en kritik. (J.nr. 1995-1519-401).