Partsstatus - Afgørelsesbegrebet i sag om forlængelse af Hillerød-motorvejen

§ 4, stk. 1, i lov om offentlige veje er affattet således

'Vejbestyrelsers afgørelser vedrørende forhold, der er omfattet af denne lov, kan påklages til trafikministeren for så vidt angår retlige spørgsmål,...'

Frederiksborg Amtskommune har imidlertid ikke ved sin henvendelse til Trafikministeriet, Vejdirektoratet truffet en afgørelse, som kan påklages til Trafikministeriet eller en anden forvaltningsmyndighed.

Da amtskommunen således ikke har handlet i strid med forvaltningslovens § 25 ved ikke at give klagevejledning i forbindelse med den pågældende henvendelse, foretager Indenrigsministeriet heller ikke videre vedrørende dette spørgsmål.

..."

Den 1. november 1993 skrev foreningen A til Vejdirektoratet at man gennem Trafikministeriet havde fået kendskab til Vejdirektoratets brev af 21. oktober 1993. Foreningen bad Vejdirektoratet "ændre sin afgørelse således, at begæringen om ekspropriation udsættes indtil Naturklagenævnets afgørelse af det vedtagne Regionplantillægs gyldighed foreligger".

Den 21. december 1993 bad Trafikministeriet Kommissarius ved Statens Ekspropriationer på Øerne om at forelægge projektet vedrørende Hillerød-motorvejens forlængelse for ekspropriationskommissionen. Ministeriet henledte kommissarius' opmærksomhed på at der forelå tre klager over regionplantillægget som Naturklagenævnet endnu ikke havde taget stilling til.

Den 7. februar 1994 skrev Skov- og Naturstyrelsen til Frederiksborg Amt at man kunne godkende anlægsprojektet på visse nærmere angivne betingelser.

Vejdirektoratet skrev den 23. marts 1994 til foreningen A at foreningens brev af 1. november 1993 til direktoratet desværre var bortkommet. Direktoratet bad A om at indsende brevet på ny således at direktoratet kunne tage stilling til de rejste spørgsmål om partsstatus og ret til at fremkomme med en udtalelse. Den 28. marts 1994 sendte foreningen A den ønskede kopi af brevet til direktoratet. A gjorde opmærksom på at man mente at Vejdirektoratet i sagen havde handlet stærkt i modstrid med reglerne for god forvaltningsskik.

Den 11. april 1994 traf Naturklagenævnet afgørelse i sagen om klagerne over tilvejebringelsen af regionplantillægget for vejanlægget vedrørende Hillerød-motorvejens forlængelse. Af afgørelsen fremgik bl.a. følgende

"...

Som det fremgår af ovenstående, anser Naturklagenævnet Frederiksborg Amtsråds tilvejebringelse af regionplantillæg nr. 10 til Regionplan 1989 (Hillerødmotorvejens forlængelse) for at være mangelfuld ved,

· at der ikke i VVM-redegørelsen er foretaget en vurdering af de alternativer, som er bragt i forslag under offentlighedsfasen efter planlovens § 22, stk. 2 og 3, under hensyn til disse alternativers virkning på miljøet,

· at VVM-redegørelsen ikke indeholder en beskrivelse af de metoder, der er anvendt til beregningen af virkningerne på miljøet, eller dog en henvisning til et baggrundsmateriale herom tillige med oplysning om, hvor dette materiale kunne gennemses,

· at VVM-redegørelsen ikke tilstrækkeligt har beskrevet vejanlæggets omgivelser og dets virkninger på omgivelserne i henseende til dyre- og plantelivet samt de påtænkte afværgeforanstaltninger og

· at en ejer, der berøres særligt af den ændrede vejtilslutning ved Isterødvejen, ikke fik lejlighed til at udtale sig før amtsrådets endelige vedtagelse af tillægget.

Spørgsmålet er herefter, om disse retlige mangler er så væsentlige, at de medfører regionplantillæggets ugyldighed.

Et flertal på 9 medlemmer udtaler herom

Siden vedtagelsen af anlægsloven i 1969 om en motorvej fra Farum til Hemmingstrup er vejen anlagt på strækningen fra Farum til Herredsvej vest for Hillerød. Efter en samlet vurdering på denne baggrund findes de konstaterede retlige mangler ved tilvejebringelsen af regionplantillægget ikke at være så væsentlige, at de kan fremkalde ugyldighed af det nu endeligt vedtagne regionplantillæg.

..."

Den 21. april 1994 meddelte Frederiksborg Amt en række dispensationer fra bestemmelser i naturbeskyttelseslovens kapitel 2 og landzonetilladelse i medfør af planlovens § 35 til forlængelse af Hillerød-motorvejen. Meddelelsen blev udsendt til en række myndigheder, foreninger og privatpersoner, herunder foreningen A. Amtet oplyste samtidig om muligheden for at klage over dispensationerne til Naturklagenævnet.

Vejdirektoratet gav den 19. april 1994 foreningen A aktindsigt i en række dokumenter i sagen og skrev i den forbindelse bl.a. følgende

"...

For så vidt angår det af foreningen rejste krav om, at Vejdirektoratet skal udsætte sagens afgørelse bemærkes, at efter den for gennemførelse af statslige vejanlæg fastsatte fremgangsmåde er det ikke Vejdirektoratet, der træffer 'afgørelse'. Det tilkommer derimod vedkommende ekspropriationskommission at træffe bestemmelse om det pågældende vejanlægs gennemførelse. Dette sker dels ved en besigtigelsesforretning, hvor kommissionen tager stilling til projektet som helhed, dels ved efterfølgende ekspropriationsforretninger vedrørende de enkelte berørte ejendomme.

Vejdirektoratet vil derfor finde det rigtigst, at foreningen nu retter henvendelse til Kommissarius ved Statens Ekspropriationer på Øerne, Tordenskjoldsgade 30, 1055 København K., og beder om at modtage underretning om tid og sted for den kommende besigtigelsesforretning og anmoder om særskilt indvarsling til denne.

..."

Den 5. maj 1994 bad foreningen A Vejdirektoratet om at rette henvendelse til kommissarius og foranledige ekspropriationsforretningen sat i stå. Foreningen A henviste bl.a. til at klagefristen vedrørende de af amtet meddelte dispensationer endnu ikke var udløbet. Den 11. maj 1994 svarede direktoratet bl.a. følgende

"...

Efter § 2 i Forvaltningsloven gælder loven for behandlingen af sager, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed.

Med udtrykket 'truffet afgørelse' sigtes til udfærdigelse af retsakter (forvaltningsakter), det vil sige udtalelser, der går ud på at fastsætte, hvad der er eller skal være ret i et foreliggende tilfælde (efter det pågældende lovgrundlag).

En myndigheds indstilling eller udtalelse til en anden forvaltningsmyndighed til brug for en sags afgørelse er ikke en 'afgørelse' i lovens forstand. Ligeledes er en myndigheds processuelle beslutninger, f.eks at en sag skal oversendes til en anden myndighed med henblik på, at denne træffer afgørelse, ikke afgørelser i lovens forstand.

Afgørelser træffes over for vedkommende borgere, in casu de lodsejere, der vil blive berørt ved gennemførelsen af vejanlægget, der sker med grundlag i bestemmelserne i lov om fremgangsmåden ved ekspropriation vedrørende fast ejendom, jfr. § 46 i Lov om offentlige Veje (Lovbekendtgørelse nr. 624 af 21. juli 1993).

Det er ikke Vejdirektoratet, der træffer sådanne afgørelser, derimod vedkommende ekspropriationskommission, jfr. § 15 i Lov om Fremgangsmåden ved Ekspropriation vedrørende Fast Ejendom (Lovbekendtgørelse nr. 522 af 4. juli 1991).

Med hensyn til Foreningens henvisning til bestemmelsen i Forvaltningslovens § 11 skal således bemærkes, at selve begæringen om aktindsigt efter Vejdirektoratets opfattelse er imødekommet, jfr. senest Vejdirektoratets brev af 19. april 1994, medens det ikke tilkommer Vejdirektoratet at udsætte sagens afgørelse i denne anledning, jfr. ovenfor. Tilsvarende gælder ifølge Vejdirektoratets opfattelse med hensyn til Foreningens krav om udsættelse i medfør af Forvaltningslovens § 21.

Som anført i brevet herfra af 19. april 1994 er det fortsat Vejdirektoratets opfattelse, at Foreningen nu i givet fald må rejse spørgsmålet om sagens udsættelse over for ekspropriationskommissionen, dels ved den kommende besigtigelsesforretning, dels ved de efterfølgende ekspropriationsforretninger vedrørende de enkelte berørte lodsejeres ejendomme.

...

Efter det således foreliggende finder Vejdirektoratet ikke grundlag for at rette henvendelse til Kommissarius ved Statens Ekspropriationer på Øerne om udsættelse af den til 18. maj 1994 berammede besigtigelsesforretning.

..."

I brev af 16. maj 1994 stillede foreningen A en række spørgsmål til Kommissarius ved Statens Ekspropriationer på Øerne.

Den 18. og 19. maj 1994 afholdt ekspropriationskommissionen besigtigelsesforretning vedrørende Hillerød-motorvejens forlængelse. Af udskrift af forhandlingsprotokollen fra besigtigelsesforretningen fremgik bl.a. følgende

"...

Såvel under mødet på Kulsviergården som under den senere besigtigelse i marken havde berørte ejere og repræsentanter for stedlige interesser lejlighed til at udtale sig.

I den forbindelse fremlagde Kommissarius brev af 16. maj 1994 fra 'Foreningen (A)' og brev af 16. maj 1994 fra (C) som ejer af en ejendom.

For nævnte forening udtalte (D) sig og supplerede de i foreningen (A)'s brev fremsatte betragtninger.

For så vidt der fra de fremmødte skriftligt eller mundtligt er fremsat forslag om at vælge principielt andre alternativer for vejanlægget, var der i kommissionen enighed om, at der efter sagens forudgående behandling og de af de respektive myndigheder gjorte overvejelser ikke var grundlag for nu at iværksætte yderligere undersøgelser om principielt alternative løsninger.

Der var i kommissionen ligeledes enighed om, at der ikke var fremført noget, der var til hinder for at gennemføre den berammede besigtigelse.

Kommissionen besigtigede forholdene i marken i Hillerød kommune efter nærmere aftale med de fremmødte ejere og vedtog det fremlagte projekt med nedennævnte bemærkninger.

..."

Den 19. maj 1994 klagede foreningen A over de dispensationer som amtet havde givet fra bl.a. kapitel 2 i naturbeskyttelsesloven. Den 10. juni 1994 sendte amtet denne og andre modtagne klager til Naturklagenævnet.

Den 14. juli 1994 klagede foreningen A til mig bl.a. over Vejdirektoratets sagsbehandling og over at Vejdirektoratet havde godkendt projektet og fremsat ekspropriationsbegæring. Den 2. august 1994 skrev jeg til foreningen A at jeg - under hensyn til at Trafikministeriet endnu ikke havde givet ekspropriationsbemyndigelse - havde fundet det rigtigst at sende A's klage til ministeriet således at det som A havde anført, kunne indgå i ministeriets behandling af sagen, og således at ministeriet kunne få lejlighed til at kommentere A's kritik af Vejdirektoratet.

I anledning af A's klage bad Trafikministeriet Vejdirektoratet om en udtalelse. Af direktoratets udtalelse af 25. august 1994 fremgik bl.a. følgende

"...

1. Foreningen nævner i klagen, at Vejdirektoratet (Motorvejskontoret) - på trods af Vejdirektoratets brev af 15. oktober 1993 som foreløbigt svar på foreningens brev af 5. oktober 1993 - havde godkendt projektet overfor Frederiksborg Amt den 26. oktober 1993 og i brev af 21. oktober 1993 havde fremsendt anmodning til Trafikministeriet om ekspropriation.

Vejdirektoratet kan hertil oplyse følgende

ad Vejdirektoratets brev af 26. oktober 1993 (kopi vedlagt).

Brevet indeholder ikke en administrativ men alene en teknisk godkendelse overfor Amtet, som i dette forhold er at opfatte som Vejdirektoratets rådgiver.

Godkendelsen er et led i et ganske almindeligt projekteringsforløb og har alene indflydelse på projekteringsarbejdets fremdrift.

Projekteringen udføres altid parallelt med, at projektet behandles myndighedsmæssigt.

ad Vejdirektoratets brev af 21. oktober 1993 til Trafikministeriet.

Brevet, der indeholder en ekspropriationsbegæring - altså en anmodning om nedsættelse af en ekspropriationskommission til at behandle projektet/vejanlægget, indeholder heller ikke noget, der foregriber eventuelle klager eller andet, der kan få opsættende virkning på projektet.

Besigtigelsesforretningen kunne først afholdes efter Naturklagenævnets afgørelse af klagen vedrørende det af Frederiksborg Amt vedtagne regionplantillæg, hvilken afgørelse blev truffet den 11. april 1994, og ekspropriationen til anlægget kunne først påbegyndes, når Trafikministeriet havde meddelt ekspropriationsbemyndigelse. En sådan bemyndigelse må i øvrigt - i første omgang - afvente Naturklagenævnets besvarelse af Frederiksborg Amts i kopi vedlagte brev af 16. august 1994 vedrørende spørgsmålet om den opsættende virkning af de indgivne klager over Frederiksborg Amts disposition m.v. til projektet af 19. april 1994.

På grund af en 'krydsning', som skyldtes efterårsferien, fik Motorvejskontoret ikke lejlighed til at tage den verserende sag (foreningens brev af 5. oktober 1993 og Vejdirektoratets foreløbige svar af 15. oktober 1993) i betragtning i forbindelse med afsendelse af de to omtalte breve (af 21. oktober 1993 til Trafikministeriet og af 26. oktober 1993 til amtet).

...

2. Ved besigtigelsesforretningen den 18. - 19. maj 1994 blev projektet vedtaget af ekspropriationskommissionen. Som det fremgår af side 9 i besigtigelsesprotokollen, blev de af foreningen (og andre) rejste indsigelser mod projektet afvist af kommissionen.

3. Til det i klagen anførte vedrørende VVM-redegørelse bemærkes følgende

En VVM-redegørelse for hele anlægget er gennemført i 'Forslag til Regionplantillæg nr. 10 til Regionplan 1989 med VVM-redegørelse'.

Frederiksborg Amt har vedtaget regionplantillægget. Denne vedtagelse blev som nævnt under pkt. 1 påklaget til Naturklagenævnet, der i sin afgørelse af 11. april 1994 stadfæstede regionplantillægget som gyldigt uanset de deri indeholdte mangler.

Vejdirektoratet må derfor stille sig uforstående overfor det af foreningen fremførte vedrørende VVM-redegørelsen, idet kravene hertil er opfyldt også for den statslige del (syd for Isterødvej).

4. Linjeføringen for den statslige del er ikke ændret i forhold til anlægslovens linjeføring, som foreningen fejlagtigt anfører i klagen under pkt. 4, 2. afsnit, sidste side.

...

Vejdirektoratet mener ikke, at det tjener noget formål at 'omgøre' de nævnte beslutninger jfr. også det under pkt. 1 anførte. Vejdirektoratet mener heller ikke, at foreningen med henvisning til forvaltningsloven (jfr. Vejdirektoratets besvarelser til foreningen nævnt under pkt. 6) eller på andet grundlag kan kræve sagen stillet i bero - i hvert fald ikke udover det tidspunkt, hvor Naturklagenævnet har truffet afgørelse i den verserende klagesag jfr. pkt. 1. Ellers ville foreningen kunne forhale sagen i det uendelige rent bortset fra, at foreningen synes at have haft tid nok til at 'afgive en udtalelse', men i stedet har valgt at trække sagen i langdrag.

..."

Den 19. september 1994 skrev Trafikministeriet bl.a. følgende til foreningen A i anledning af foreningens klage til mig. Ministeriets brev var vedlagt en kopi af Vejdirektoratets udtalelse

"...

Vedrørende klagen over Vejdirektoratet

...

Ministeriet finder ikke, at foreningen kan betragtes som part i sagen vedrørende udarbejdelsen af anlægsprojektet og Vejdirektoratets fremsendelse af ekspropriationsbegæringen til ministeriet. Ministeriet finder således ikke, at der har været noget krav om partshøring af foreningen i henhold til forvaltningslovens § 21, eller at foreningen - hverken i henhold til § 11 eller § 21 - har haft ret til at forlange, at Vejdirektoratets ekspropriationsbegæring blev udsat eller trukket tilbage, til foreningen havde haft lejlighed til at udtale sig.

Med hensyn til partshøring af ejere og brugere, der kan blive berørt af det påtænkte anlæg, skal vi henlede opmærksomheden på, at lov om fremgangsmåden ved ekspropriation vedrørende fast ejendom indeholder nærmere bestemmelser om, hvorledes sådanne ejere og brugere kan få adgang til at fremkomme med bemærkninger og synspunkter som led i ekspropriationsprocessen.

Vedrørende klagen over Trafikministeriet.

Med hensyn til spørgsmålet om udsættelse af sagens forelæggelse for ekspropriationskommissionen bemærkes, at foreningens klage over forslaget til regionplantillæg ifølge Naturklagenævnets afgørelse af 1. september 1993 ikke havde opsættende virkning, og at ministeriet således måtte lægge til grund, at der forelå et vedtaget regionplantillæg. Ministeriet fandt således ikke grundlag for at udsætte sagen uanset foreningens ønske herom. Vi skal i den forbindelse henvise til det ovenfor anførte om foreningens adgang til at kræve udsættelse i henhold til forvaltningslovens §§ 11 og 21.

Ministeriet har ej heller fundet, at de i foreningens brev af 5. oktober 1993 anførte forhold har kunnet begrunde en udsættelse af sagens henvisning til ekspropriationskommissionen med henblik på afholdelse af besigtigelsesforretning i henhold til § 12 i ekspropriationsprocesloven. Det bemærkes herved, at der endnu ikke er givet ekspropriationsbemyndigelse i henhold til lovens § 14.

...

Endelig skal ministeriet med hensyn til spørgsmålet om 'prøvelse af respekt for anden lovgivning' meddele, at ministeriet naturligvis ikke kan give ekspropriationsbemyndigelse til et projekt, hvis det må lægges til grund, at projektet strider mod gældende love og bestemmelser. Det samme gælder ekspropriationskommissionens beslutninger i henhold til ekspropriationsprocesloven. Såvel ministeriet som ekspropriationskommissionen må imidlertid i så henseende ofte lægge andre kompetente myndigheders afgørelser til grund for vurderingen. Kommissarius har overfor ministeriet oplyst, at det ikke er korrekt, når De i Deres brev af 14. juli 1994 til ombudsmanden har anført, at kommissarius under besigtigelsesforretningen skulle have tilkendegivet, at det ikke var kommissionens opgave 'ved besigtigelsen at verificere overholdelsen af gældende lovgivning i det hele taget. ' Kommissarius har overfor ministeriet tilkendegivet, at der kan melde sig lovlighedsspørgsmål, som kommissionen og kommissarius givetvis vil kunne tage op, men at han ikke finder at det er kommissionens opgave at tage stilling til alle 'juridiske spidsfindigheder'. Eksempelvis nævner han, at han i en sag som denne, hvor de kompetente miljømyndigheder, d.v.s. Skov- og Naturstyrelsen og Frederiksborg Amt, har været inde i sagen, ikke finder, at det kan være kommissionens opgave selvstændigt at tage stilling til, om Bernerkonventionen og EU-direktiver om naturbeskyttelse er overholdt. Ministeriet er enig i denne vurdering.

..."

Den 8. februar 1995 traf Naturklagenævnet en delafgørelse i sagen om klager over amtets dispensationer i medfør af naturbeskyttelseslovens kapitel 2. Af afgørelsen fremgik bl.a. følgende

"...

Ejerne af de ejendomme, der er omfattet af amtets dispensationer, har en så væsentlig og individuel interesse i dispensationssagen, at de må anses som parter i sagen og dermed have partsbeføjelser efter forvaltningsloven. Da flere berørte lodsejere/naboer er repræsenteret ved foreningen (A), kan deres partsbeføjelser udøves af foreningen. (A) burde derfor have været inddraget i den høring, amtet foretog, forinden dispensationerne blev meddelt. Foreningen (A)'s indsigelser mod de meddelte dispensationer indgår i Naturklagenævnets afgørelse af klagesagen. Den undladte høring af (A) kan derfor ikke anses for en så væsentlig retlig mangel ved dispensationerne, at den medfører dispensationernes ugyldighed.

Naturklagenævnets delafgørelse går herefter ud på, at det ikke har været nødvendigt at meddele landzonetilladelse i medfør af planlovens § 35, at amtets dispensationer fra naturbeskyttelseslovens kapitel 2 stadfæstes for så vidt angår vejanlæggets linieføring, og at nævnet i en senere afsluttende afgørelse vil tage stilling til, om der af hensyn til beskyttelsen af flora og fauna i området skal stilles yderligere betingelser om afhjælpende foranstaltninger.

..."

Foreningen A skrev den 10. februar 1995 til Trafikministeriet at Naturklagenævnet i sin afgørelse havde stadfæstet at foreningen var part i sagen om Hillerød-motorvejens forlængelse. Foreningen A ønskede på den baggrund på ny aktindsigt og bad om at afgørelsen om ekspropriationsbemyndigelsen blev udsat til foreningen havde haft lejlighed til at fremkomme med en udtalelse. Trafikministeriet svarede samme dag bl.a. følgende

"...

Som meddelt i brev af 19. september 1994 finder ministeriet ikke, at foreningen kan betragtes som part i sagen vedrørende spørgsmålet om ekspropriationsbemyndigelsen. Ministeriet finder derfor ikke at foreningen har krav på aktindsigt i ministeriets sag efter forvaltningslovens kap. 4. Ministeriet finder heller ikke, at foreningen har krav på partshøring i henhold til forvaltningslovens § 21, eller at foreningen - hverken i henhold til § 11 eller § 21 - har ret til at forlange, at sagen bliver udsat til foreningen måtte have udtalt sig i sagen.

Denne holdning er ikke ændret ved Naturklagenævnets afgørelse i relation til Naturbeskyttelsesloven.

Foreningens henvendelse er herefter behandlet som en anmodning om aktindsigt i henhold til offentlighedsloven. Kopi af dokumenter, der er omfattet af reglerne om aktindsigt, og som ikke tidligere er fremsendt til foreningen fremsendes hermed.

..."

Den 10. februar 1995 anbefalede Vejdirektoratet på ny over for Trafikministeriet at projektet blev gennemført. Vejdirektoratet henviste til delafgørelsen fra Naturklagenævnet.

Den 2. marts 1995 skrev Trafikministeriet bl.a. følgende til Kommissarius ved Statens Ekspropriationer på Øerne

"...

I brev af 25. maj 1994 har De anmodet om bemyndigelse til at iværksætte ekspropriation til Hillerødmotorvejens forlængelse på grundlag af det ved besigtigelsesforretningen den 18. og 19. maj 1994 bestemte.

Sagen har beroet på Naturklagenævnets afgørelse i anledning af de fremsatte klager over de af amtet meddelte dispensationer i henhold til lov om naturbeskyttelse.

Naturklagenævnet har som bekendt truffet en delafgørelse den 8. februar 1995, hvori nævnet bl.a. stadfæster amtets dispensationer for så vidt angår vejanlæggets linieføring.

Ministeriet har herefter indhentet en udtalelse fra Vejdirektoratet, jf. vedlagte kopi af Vejdirektoratets breve af 21. juli 1994 og 1. marts 1995. På det herefter foreliggende grundlag meddeler ministeriet herefter bemyndigelse til at lade den fornødne ekspropriation foretage.

Opmærksomheden henledes på, at Naturklagenævnet i en senere afsluttende afgørelse vil tage stilling til, om der af hensyn til beskyttelsen af flora og fauna i området skal stilles yderligere betingelser om afhjælpende foranstaltninger.

..."

Den 9. marts 1995 skrev foreningen A bl.a. følgende i en klage til mig

"...

Efter modtagelsen af Naturklagenævnets afgørelse af 8. febr. 1995, ligeledes tilsendt ombudsmanden i kopi, henvendte foreningen sig igen til Trafikministeriet med telefax af 10.02.95. I brevet henledes ministeriets opmærksomhed på, at Naturklagenævnet - omsider - har stadfæstet foreningens, d.v.s. berørte lodsejeres/naboers partsstatus i sagen om Hillerødmotorvejens forlængelse, og at A burde have været partshørt.

Ministeriet blev samtidigt anmodet om udsættelse med afgørelse vedrørende ekpropriationsbemyndigelse, under henvisning til forvaltningslovens kapitel 5, idet foreningen ikke anser hjemmelsgrundlaget for en bemyndigelse til ekspropriation for retligt gyldigt. Foreningen udtrykte i den forbindelse ønske om, at Folketingets Ombudsmand havde udtalt sig i klagesagerne vedr. Skov- og Naturstyrelsen og Naturklagenævnet, for, i overensstemmelse med forvaltningslovens almindelige bestemmelser, at disse nye oplysninger, fremkommet på partens initiativ, skulle indgå i ministeriets retlige prøvelse af hjemmelsgrundlaget før bemyndigelsen.

Trafikministeriet afviser i brev af 10. febr. 1995 at anerkende foreningens partsbeføjelser og har desuden, efter hvad der er oplyst overfor foreningen, givet bemyndigelse til ekspropriation, som vil finde sted allerede den 28. ds.

Ministeriets fremgangsmåde finder foreningen både arrogant og uoverensstemmende med forvaltningslovens regler, hvilket derfor giver anledning til denne fornyede henvendelse med anmodning om genoptagelse af sagen og en afgørelse på det nu foreliggende grundlag.

...

Med udgangspunkt i forvaltningslovens almindelige bestemmelser, og vejledningen hertil - og som i øvrigt klart udtrykt i FOB 1993 p. 23 eller FOB 1992 p. 23 f. vedr. partsbegrebet og afgørelsesbegrebet - finder foreningen ikke at kunne afvises hverken af ministeriet eller af Vejdirektoratet.

Ministeriets begrundelse for afvisning af foreningen som part i sagen turde være i direkte modstrid med kendsgerningerne, som de vil fremgå af sagens akter i såvel Vejdirektoratet som i ministeriet. Heri er utvetydigt fremført, dels den væsentlige direkte retlige interesse i sagens udfald for foreningens medlemmer af berørte grundejere/naboer, dels at foreningen var klager i sagen til Naturklagenævnet men også klager til Skov- og Naturstyrelsen over det mangelfulde retlige grundlag for styrelsens godkendelse efter naturbeskyttelsesloven.

Ministeriets afvisning af at udsætte afgørelse med ekspropriationsbemyndigelse er givet på trods af Naturklagenævnets utvetydige tilkendegivelse af foreningens partsbeføjelser. Afvisningen er ikke sagligt begrundet eller konkretiseret, men bl.a. udtrykt ved, at ministeriets holdning ikke er ændret ved Naturklagenævnets afgørelse. Afgørelsen er således særdeles usaglig, og giver derfor anledning til formodning om usaglige hensigter.

Ministeriet har derved, meget bekvemt, frataget foreningen muligheden for prøvelse af hjemmelsgrundlaget før en ekspropriation.

Foreningen mener på ovenstående baggrund, at ministeriet forsøger at undsige sig ansvaret for Vejdirektoratets sagsbehandling og godkendelse, samt at ministeriets egen afgørelse om ekspropriationsbemyndigelse er ugyldig, dels ved at hjemmelsgrundlaget ikke er retligt holdbart, dels efter forvaltningslovens almindelige regler.

Foreningen tillader sig at anmode Folketingets Ombudsmand om en afgørelse af partsspørgsmålet og om ugyldigheden af bemyndigelsen ved en henstilling til ministeriet om at ændre sin beslutning og udsætte ekspropriationer gennem Statens Kommissarius indtil ombudsmandens afgørelse i sagerne vedr. Skov- og Naturstyrelsen og Naturklagenævnet (j.nr. 1994-1756-149 og 1994-2050-129 resp.) foreligger og indgår i ministeriets retlige prøvelse af hjemmelsgrundlaget.

..."

Samme dato som foreningen A klagede til mig, skrev foreningen til trafikministeren og bad ham ændre afgørelsen om ekspropriationsbemyndigelsen og pålægge kommissarius at udsætte enhver ekspropriationsforretning indtil min udtalelse i sagen forelå. Foreningen A skrev desuden direkte til kommissarius og bad ham udsætte ekspropriationsforretningerne.

Den 13. marts 1995 meddelte trafikministeren foreningen at ministeriet den 2. marts 1995 havde givet ekspropriationsbemyndigelse. Den 14. marts 1995 meddelte kommissarius at foreningens anmodning om udsættelse ikke kunne tages til følge.

Den 22. marts 1995 svarede trafikministeren på foreningens brev af 9. marts 1995. Ministeren skrev bl.a. følgende

"...

Hjemmelen til at foretage ekspropriation til gennemførelse af det omhandlede anlæg findes dels i lov nr. 312 af 18. juni 1969 om visse hovedlandevejsstrækninger, dels i lov om offentlige veje. Trafikministeriet har i brev af 10. juni 1993 til Frederiksborg Amt meddelt tilladelse til, at ekspropriation til amtets del af anlægget sker i henhold til lov om fremgangsmåden ved ekspropriation vedrørende fast ejendom, jf. lov om offentlige veje § 46, stk. 3.

Plangrundlaget for gennemførelsen af anlægget foreligger i form af Frederiksborg Amts vedtagelse af regionplantillæg nr. 10 til Regionplan 1989 for Frederiksborg Amt. Den fornødne VVM-vurdering af anlægget er sket i forbindelse med regionplantillægget. Naturklagenævnet har ved sin afgørelse af 11. april 1994 konstateret, at der var retlige mangler ved tilvejebringelsen af regionplantillægget, men at disse mangler ikke var så væsentlige, at de medførte tillæggets ugyldighed. Det forhold, at Naturklagenævnet i sin delafgørelse af 8. februar 1995 har anerkendt Foreningens partsbeføjelser i relation til de af amtet meddelte dispensationer i henhold til naturbeskyttelsesloven, kan efter ministeriets opfattelse ikke ændre gyldigheden af det vedtagne regionplantillæg.

Med hensyn til dispensationerne i henhold til Naturbeskyttelsesloven kan jeg konstatere, at Naturfredningsnævnet i sin delafgørelse af 8. februar 1995 har udtalt, at Foreningen burde have været inddraget i den høring, amtet foretog, forinden dispensationerne blev meddelt. Under hensyn til, at Foreningens indsigelser mod de meddelte dispensationer er indgået i Naturklagenævnets afgørelse af klagesagen, fandt nævnet imidlertid ikke, at den undladte høring kunne anses for en så væsentlig mangel ved dispensationerne, at den medførte dispensationernes ugyldighed. I samme delafgørelse stadfæstede Naturklagenævnet amtets dispensationer for så vidt angår vejanlæggets linieføring.

Det er herefter min opfattelse, at der foreligger det for ekspropriationerne fornødne plangrundlag, samt de fornødne dispensationer i henhold til Naturbeskyttelsesloven.

I Deres brev har De desuden klaget over, at Kommissarius har afslået at udsætte besigtigelsesforretningen den 18.-19. maj trods Foreningens anmodning herom, og at Ekspropriationskommissionen i forbindelse med besigtigelsesforretningen har undladt at tage stilling til Foreningens retlige indsigelser som part i sagen. Endvidere har De klaget over, at ministeriet har afvist anmodning om aktindsigt, samt afvist at udsætte dels fremsendelsen af sagen til Kommissarius med henblik på besigtigelse, dels meddelelse af ekspropriationsbemyndigelse, til foreningen som part i sagen havde haft lejlighed til at udtale sig.

Ministeriet har i breve af 19. september 1994 og 10. februar 1995 udtalt sig om disse klagepunkter. Efter det for mig oplyste er det ikke korrekt, at Foreningen ikke har fået aktindsigt i sagen, idet ministeriet har fremsendt kopi af de i sagen foreliggende akter i det omfang, Foreningen har bedt herom. Derimod har ministeriet ikke fundet, at Foreningen kunne betragtes som part i sagen for så vidt angår forelæggelse af sagen for ekspropriationskommissionen og meddelelse af ekspropriationsbemyndigelse, således at foreningen i relation hertil ville have haft krav på partshøring i henhold til forvaltningslovens § 21 eller ret til at forlange sagen udsat, til Foreningen havde haft lejlighed til at udtale sig. Denne vurdering er jeg enig i, også for så vidt angår Deres anmodning til Kommissarius om udsættelse af besigtigelsesforretningen. Jeg skal i den forbindelse henvise til, at lov om fremgangsmåden ved ekspropriation vedrørende fast ejendom indeholder nærmere bestemmelser om, hvorledes ejere og brugere og andre, der har en retlig interesse at varetage i anledning af ekspropriationen, kan få adgang til at fremkomme med bemærkninger og synspunkter som led i ekspropriationsprocessen.

Med hensyn til spørgsmålet om hvilke forhold, ekspropriationskommissionen skal tage stilling til i forbindelse med besigtigelsesforretningen, skal jeg henvise til ministeriets brev af 19. september 1994. Ekspropriationskommissionen skal naturligvis reagere, hvis den ikke finder, at det retlige grundlag for ekspropriationen er til stede. Kommissionen er imidlertid ikke ankemyndighed i relation til eksempelvis miljømyndighedernes afgørelser, hvorfor kommissionen som udgangspunkt må lægge de afgørelser, som de kompetente miljømyndigheder har truffet, til grund. I den aktuelle sag, finder jeg ikke grundlag for at kritisere ekspropriationskommissionens vurdering i så henseende.

Jeg kan endelig konstatere, at besigtigelsesforretningen i sin tid først blev gennemført, efter at Naturklagenævnet havde taget stilling til klagen over regionplantillæggets udarbejdelse, og at ministeriets ekspropriationsbemyndigelse har afventet Naturklagenævnets afgørelse vedrørende klagerne over amtets dispensationer i relation til linieføringen.

Jeg finder herefter ikke, at der er grundlag for at fastslå, at det retlige grundlag for ekspropriationerne ikke er til stede, og da jeg ikke finder, at Deres klage til Folketingets Ombudsmand kan have opsættende virkning, agter jeg ikke at imødekomme Deres anmodning om, at ekspropriationsbemyndigelsen tilbagekaldes.

..."

Den 24. marts 1995 traf Naturklagenævnet delafgørelse nr. 2 i sagen om klager over dispensationer fra naturbeskyttelseslovens kapitel 2. Af afgørelsen fremgik bl.a. følgende

"...

Det fastsættes som en yderligere betingelse for de meddelte dispensationer, at det snarest muligt søges sikret, at individer af arter af frøer og tudser, der er tilknyttet vandhuller, som skal opfyldes i forbindelse med anlæg af motorvejen, i videst muligt omfang overføres til andre vandhuller.

..."

Den 27. marts 1995 udbad jeg mig udtalelser fra Trafikministeriet og Vejdirektoratet i anledning af foreningen A's klage. Den 28. marts 1995 bad foreningen på ny Trafikministeriet om at få udsat enhver ekspropriationsforretning indtil min udtalelse forelå. Den 29. marts 1995 afviste Trafikministeriet foreningens anmodning af de grunde der var nævnt i brevet af 22. marts 1996.

Den 28. og 29. marts, 4. og 5. april og den 19., 20. og 25. april 1995 afholdt ekspropriationskommissionen vedrørende Hillerødmotorvejens forlængelse ekspropriationsforretninger.

Den 1. juni 1995 modtog jeg Vejdirektoratets og Trafikministeriets udtalelser af henholdsvis 19. maj 1995 og 31. maj 1995. Af Vejdirektoratets udtalelse fremgik bl.a. følgende

"...

1. I forbindelse med den af foreningen påståede tilsidesættelse af forvaltningsloven henvises der i klagen til, at Naturklagenævnet i sin afgørelse af 8. februar 1995 har anerkendt foreningens partsstatus i sagen om Hillerødmotorvejens forlængelse, hvorfor foreningen burde have været partshørt.

Hertil bemærkes, at Naturklagenævnet i sin afgørelse ikke har taget og heller ikke har kunnet tage stilling til spørgsmålet om partsstatus i sagen om Hillerødmotorvejens forlængelse som helhed , men alene i relation til sagen om Frederiksborg Amts dispensationer i henhold til naturbeskyttelsesloven.

2. Vejdirektoratet har tidligere - jfr. brev herfra af 25. august 1994 til ministeriet - taget stilling til spørgsmålet om foreningens partsstatus i relation til forvaltningsloven for så vidt angår sagsbehandlingen i Vejdirektoratet.

Der henvises herved til den i brevet pkt. 6 nævnte brevveksling med foreningen. Vejdirektoratet kan fortsat henholde sig til det deri anførte, hvorefter det er Vejdirektoratets hovedsynspunkt, at de forvaltningsretlige afgørelser (udfærdigelse af retsakter) i hele sagens forløb er truffet af andre myndigheder end Vejdirektoratet, hvorfor foreningen ikke har kunnet betragtes som part i sagen i relation til Vejdirektoratets sagsbehandling.

..."

Af Trafikministeriets udtalelse fremgik bl.a. følgende

"...

Foreningens klage af 9. marts 1995 drejer sig om afvisningen af foreningen som part i sagen og om det retlige grundlag for ekspropriationsbemyndigelsen. Ministeriet skal henvise til, hvad der er anført herom i ministeriets breve af 19. september 1994 og 22. marts 1995 til foreningen. Som det fremgår heraf, er det ministeriets opfattelse, at ejere og brugere og andre, der har en retlig interesse at varetage i anledning af en ekspropriation, har adgang til at fremkomme med deres bemærkninger og synspunkter som led i den ekspropriationsproces, der er fastlagt i lov om fremgangsmåden ved ekspropriation vedrørende fast ejendom. Ministeriet finder således ikke, at lodsejerne og disses repræsentanter generelt kan betragtes som parter i relation til spørgsmålet om forelæggelse af projektet for ekspropriationskommissionen eller om meddelelse af ekspropriationsbemyndigelse til det samlede projekt. Ministeriet foretager således ikke partshøring af lodsejere eller andre, der muligt kan have en retlig interesse i ekspropriationerne til et givet projekt, idet det forudsættes, at eventuelle synspunkter fremføres i forbindelse med den omtalte ekspropriationsproces.

..."

Ombudsmandens udtalelse

"Foreningen har gjort gældende at den har partsstatus efter forvaltningsloven i Trafikministeriets sag om ekspropriation til Hillerød-motorvejens forlængelse. Forvaltningslovens regler om parters rettigheder gælder i afgørelsessager, jf. forvaltningslovens § 2, stk. 1. Forinden spørgsmålet om partsstatus kan vurderes, er det nødvendigt at afgøre hvorledes sagen (eller sagerne) om ekspropriation skal afgrænses, og herefter tage stilling til om der er tale om afgørelsessager, jf. nærmere nedenfor.

1. Afgrænsning af sagerne

Trafikministeriets tilladelse til at ekspropriation skal ske efter reglerne i lov om fremgangsmåden ved ekspropriation vedrørende fast ejendom for så vidt angår den del af vejanlægget hvor Frederiksborg Amt er vejbestyrelse, i stedet for som normalt efter reglerne i kapitel 5 i lov om offentlige veje, er meddelt i henhold til § 46, stk. 3, i lov om offentlige veje (lovbek. nr. 532 af 20. juni 1994). Bestemmelsen har følgende ordlyd

' § 46.

...

Stk. 3. Ekspropriation til amtskommunale og kommunale vejanlæg sker efter reglerne i dette kapitel. Trafikministeren kan efter en vejbestyrelses begæring tillade, at ekspropriation sker efter reglerne i lov om fremgangsmåden ved ekspropriation vedrørende fast ejendom.'

Trafikministeriets ekspropriationsbemyndigelse er givet i henhold til § 14, stk. 1, i lov om fremgangsmåden ved ekspropriation vedrørende fast ejendom (lovbek. nr. 522 af 4. juli 1991), ligesom selve ekspropriationsforretningerne er foretaget i medfør af bestemmelser i denne lov. §§ 11, 12, 13, 14 og 15, stk. 1, i loven har følgende ordlyd

' § 11. Anmodning om foretagelse af ekspropriation fremsættes af anlægsmyndigheden over for trafikministeren.

§ 12. Når trafikministeren har henvist ekspropriationsbegæringen til behandling ved en ekspropriationskommission og anlægsmyndigheden har foretaget foreløbig afmærkning af anlægget, afholder kommissionen en besigtigelsesforretning på stedet.

Stk. 2. Bekendtgørelse om tid og sted for afholdelse af besigtigelsesforretningen skal med mindst 14 dages varsel indrykkes i Statstidende og i et eller flere på egnen udkommende dagblade. Oversigtsplaner for det påtænkte anlæg skal i mindst 14 dage før besigtigelsesforretningens afholdelse ligge til eftersyn på det stedlige kommunekontor eller et andet for offentligheden tilgængeligt sted, og bekendtgørelsen skal indeholde oplysning herom.

Stk. 3. I det omfang de foreløbige planer gør det muligt drager kommissarius omsorg for, at ejere og brugere af de arealer, der må antages at blive berørt af det påtænkte anlæg, eventuelt gennem vedkommende kommunalbestyrelse, underrettes om forretningens afholdelse og gøres bekendt med planernes fremlæggelse samt deres adgang til at give møde under forretningen.

§ 13. Under besigtigelsesforretningen foretager kommissionen en almindelig prøvelse af det foreliggende projekt. Kommissionen kan herved bestemme, at ekspropriationen kun kan gennemføres, såfremt der foretages sådanne ændringer i projektet, som kommissionen finder nødvendige af hensyn til ejere, andre rettighedshavere, almene interesser eller anlæggets hensigtsmæssige gennemførelse. Kommissionen tager særlig stilling til, om der som led i ekspropriationen skal foretages afbrydelser, omlægninger eller etablering af vejforbindelser, af vandløb, af adgangsforbindelser til ejendomme eller restarealer, af ledningsanlæg eller lignende.

Stk. 2. (udeladt).

Stk. 3. Anlægsmyndigheden, andre interesserede myndigheder, ejere eller brugere af og servitutberettigede med hensyn til ejendomme, der direkte eller indirekte berøres af ekspropriationen, har adgang til under besigtigelsesforretningen at fremkomme med bemærkninger til projektet og herunder fremsætte forslag til dettes ændring.

§ 14. Når projekt for det påtænkte anlæg er vedtaget af kommissionen og anlægsmyndigheden ønsker det således vedtagne projekt fremmet, træffer trafikministeren beslutning om meddelelse af ekspropriationsbemyndigelse , medmindre beslutning herom er truffet før besigtigelsen.

Stk. 2. Anlægsmyndigheden udfærdiger med bistand af den ledende landinspektør en plan vedrørende ekspropriationens gennemførelse med fortegnelse over alle grundejere og brugere, der vil blive berørt af de for anlæggets gennemførelse nødvendige ekspropriationer, og med oplysning om den omtrentlige størrelse af de berørte arealer og en kort angivelse af de ændringer i de bestående forhold, anlægget i øvrigt vil medføre for ejendommene ( arealfortegnelse med ekspropriationsplan).

§ 15. Ekspropriationskommissionen afholder derefter en ekspropriationsforretning. '

Beslutningen om hvilken fremgangsmåde der skal anvendes i forbindelse med ekspropriationen, og beslutningen om ekspropriationsbemyndigelse er således truffet i medfør af to forskellige regelsæt. Bl.a. derfor er der efter min opfattelse tale om to forskellige sager hos Trafikministeriet.

Ministeriets beslutning om fremgangsmåden blev truffet den 10. juni 1993, dvs. mere end et år forud for foreningens henvendelse til mig. Foreningens klage i forhold til denne beslutning er derfor forældet i medfør af ombudsmandslovens etårsfrist. Under hensyn til beslutningens nære sammenhæng med ministeriets senere beslutninger i ekspropriationssagen har jeg dog fundet at kunne se bort fra fristen, jf. ombudsmandslovens § 6, stk. 5.

2. Spørgsmålet om hvorvidt Trafikministeriets beslutning om tilladelse til at ekspropriationen kan ske efter lov om fremgangsmåden ved ekspropriation vedrørende fast ejendom kan karakteriseres som en afgørelse i forvaltningslovens forstand

Forvaltningslovens § 2, stk. 1, har følgende ordlyd

' § 2. Loven gælder for behandlingen af sager, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed.'

Efter forarbejderne til bestemmelsen (Folketingstidende 1985-86, tillæg A, sp. 115) sigtes der med udtrykket 'truffet afgørelse' til udfærdigelse af retsakter, det vil sige udtalelser der går ud på at fastsætte hvad der er eller skal være ret i et foreliggende tilfælde. Det samme er anført i Justitsministeriets vejledning om forvaltningsloven (1986), pkt. 10. Udfærdigelsen af retsakten vil som regel fremtræde som den pågældende myndigheds afslutning på sagens behandling.

Uden for afgørelsesbegrebet falder som udgangspunkt processuelle beslutninger der ikke i materiel forstand fastsætter hvad der skal være ret i et pågældende tilfælde, jf. herved blandt andre Hans Gammeltoft-Hansen mfl., Forvaltningsret (1994), s. 41. Udgangspunktet kan fraviges hvis reale hensyn taler for at lade forvaltningslovens retsgarantier finde anvendelse i forbindelse med beslutningen; dette kan bl.a. være tilfældet hvis fastlæggelsen af den processuelle retsstilling på bestemte punkter vil være styrende for borgerens materielle retsposition.

Trafikministeriets beslutning af 10. juni 1993 går alene ud på at fastlægge efter hvilke regler de egentlige ekspropriationsforretninger skal finde sted. Beslutningen fastsætter ikke hvad der i materiel forstand skal være ret - dette bliver først afgjort i forbindelse med selve ekspropriationsforretningernes foretagelse. Beslutningen er derfor efter min opfattelse ikke en afgørelse i forvaltningslovens forstand.

Jeg finder ikke at der er reale hensyn som taler for at fravige dette udgangspunkt: hvad enten selve ekspropriationen finder sted efter reglerne i lov om fremgangsmåden ved ekspropriation af fast ejendom eller efter reglerne i lov om offentlige veje, er der for borgeren opstillet en række retsgarantier som skal påses i forbindelse med ekspropriationernes foretagelse. Beslutningen om hvilken fremgangsmåde der skal anvendes, er derfor efter min opfattelse ikke styrende for borgerens retsposition i materiel henseende.

Når sagen vedrørende Trafikministeriets tilladelse til at ekspropriationen kunne ske efter lov om fremgangsmåden ved ekspropriation vedrørende fast ejendom, ikke er en afgørelsessag i forvaltningslovens forstand, kan jeg således ikke kritisere at Trafikministeriet ikke tillagde foreningen partsstatus i forbindelse med sagen.

3. Spørgsmålet om hvorvidt Trafikministeriets udstedelse af ekspropriationsbemyndigelse kan karakteriseres som en afgørelse i forvaltningslovens forstand

Trafikministeriets udstedelse af ekspropriationsbemyndigelse har de karakteristika der er kendetegnende for en afgørelse i forvaltningslovens forstand: Trafikministeriet udsteder ved meddelelsen af bemyndigelsen en retsakt - det fastslås hvad der er eller skal være ret i det pågældende tilfælde. Herudover udgør udstedelsen af bemyndigelsen afslutningen på Trafikministeriets behandling af sagen.

På den baggrund er det min opfattelse at Trafikministeriets udstedelse af ekspropriationsbemyndigelse er en afgørelse i forvaltningslovens forstand. Det er derfor i relation til sagen om udstedelsen af ekspropriationsbemyndigelsen relevant at afgøre om foreningen burde være tillagt partsstatus.

4. Spørgsmålet om hvorvidt foreningen burde være tillagt partsstatus i Trafikministeriets sag om udstedelse af ekspropriationsbemyndigelse

Kompetencen i forbindelse med en ekspropriation til et vejanlæg er delt mellem flere forskellige myndigheder. Anlægsmyndigheden/vejbestyrelsen tilvejebringer projektgrundlaget hvorefter projektprøvelsen og selve ekspropriationerne sker ved ekspropriationskommissionen i overensstemmelse med reglerne i lov om fremgangsmåden ved ekspropriation vedrørende fast ejendom.

Trafikministeriet deltager også i behandlingen af ekspropriationssagen: Trafikministeriets rolle i sagen er at henvise den til behandling i ekspropriationskommissionen (§ 12, stk. 1) og at meddele ekspropriationsbemyndigelse når projektet er vedtaget af ekspropriationskommissionen (§ 14, stk. 1).

I forarbejderne til lov om fremgangsmåden ved ekspropriation vedrørende fast ejendom er bl.a. anført følgende om Trafikministeriets rolle i sagen (jf. Folketingstidende 1963-64, tillæg A, sp. 815f og 818f )

'...

Lovforslagets § 11 bestemmer i overensstemmelse med den gældende ordning, at alle sager fortsat forelægges kommissionerne gennem ministeriet for offentlige arbejder. Dette er for det første nødvendigt af praktiske hensyn. Ministeriet skal nedsætte de til sagernes behandling nødvendige kommissioner (lovforslagets §§ 5 og 7) og fordele forretningerne mellem kommissarierne (§ 4). Dernæst opnås der ved denne ordning, der i praksis har virket tilfredsstillende, ensartethed i behandling og bedømmelse af statens ekspropriationssager. Ministeriet for offentlige arbejder må i overensstemmelse hermed i forståelse med vedkommende fagministerium påse, at ekspropriationssager, der fremkommer fra forskellige ministerier behandles efter ensartede retningslinjer. Der påhviler med andre ord nævnte ministerium en koordinationspligt.

Før en sag forelægges en ekspropriationskommission til besigtigelse, må ministeriet for offentlige arbejder særligt foretage en prøvelse af, om fornøden lovhjemmel til gennemførelse af de planlagte ekspropriationer foreligger. Efter afholdt besigtigelse og før ekspropriationsbemyndigelse (i henhold til lovforslagets § 14) gives, vil det bl. a. være nævnte ministeriums opgave at tage initiativ til løsning af de eventuelle konfliktssituationer, der kan være opstået ved, at ekspropriationsanlæggets gennemførelse eller måden, hvorpå det ønskes udformet, kræver indgreb i andre væsentlige samfundsinteresser.

...

Er der mod projektet rejst indsigelse, som er taget til følge af kommissionen, kan dennes beslutning ikke efterprøves eller underkendes af anden administrativ myndighed, og domstolene kan alene efterprøve den trufne beslutnings lovlighed. Da det af kommissionen vedtagne projekt således kan og i praksis meget ofte vil indeholde ændringer i forhold til det af anlægsmyndigheden forelagte forslag, må anlægsmyndigheden have adgang til at tage stilling til, om anlægget ønskes fremmet i den vedtagne form. Når sådan beslutning foreligger kan der gives bemyndigelse til at iværksætte ekspropriationerne, men sådan bemyndigelse kan dog også ved mindre omfattende anlæg gives forud for besigtigelsen. Anlægsmyndigheden har imidlertid i så fald under den kombinerede besigtigelses- og ekspropriationsforretning adgang til at begære sagen udsat, såfremt der med hensyn til projektets udførelse træffes beslutninger, som gør det tvivlsomt, om anlægsmyndigheden vil have projektet gennemført i den af kommissionen vedtagne skikkelse.

Den ordning, at ministeren for offentlige arbejder skal give en bemyndigelse til ekspropriationernes iværksættelse på grundlag af et af kommissionen vedtaget projekt, betyder for så vidt en modifikation i reglen om, at kommissionens afgørelser om projektet ikke kan efterprøves. Hvis der under besigtigelsen er fremkommet indsigelser mod et projekt eller visse punkter i dette, og er disse indsigelser af væsentlig samfundsmæssig betydning, er der intet til hinder for, at de i spørgsmålet interesserede retter henvendelse til ministeren for offentlige arbejder med henstilling om, at ekspropriationsbemyndigelse ikke gives under hensyn til, at kommissionens afgørelse ikke i tilstrækkelig grad tilgodeser de hensyn som vedkommende interessenter varetager. Ministerens eneste beføjelse i forholdet til kommissionen er ganske vist kun den at kunne undlade at give den ekspropriationsbemyndigelse, som er nødvendig for projektets gennemførelse. Men der åbnes herved mulighed for en fornyet drøftelse af det pågældende spørgsmål, i givet fald først efter sagens behandling i regeringen. Resultatet heraf kan være, at der udarbejdes et helt nyt projekt for det pågældende anlæg, som derefter må behandles forfra i kommissionen.

Denne ordning betyder imidlertid ikke, at der er adgang til nogen normal efterprøvelse af kommissionens beslutninger om projektet, men har som anført alene betydning, hvor væsentlige samfundsinteresser står over for hinanden. Særligt bemærkes, at spørgsmål der har betydning for den enkelte ejendom endeligt må finde deres løsning ved kommissionens afgørelse, jfr. herved bestemmelsen i jernbaneforordningens § 5, sidste stk.

...'

I Dansk Miljøret (1978) af von Eyben er bind 4, s. 122f, bl.a. anført følgende om ministeriets kompetence

'...

Af forarbejderne fremgår, at ministeriets beføjelser i første række er begrundet i praktiske hensyn, såsom nedsættelse af de nødvendige kommissioner, og hensyn til ensartethed i behandling og bedømmelse af statens ekspropriationssager, jfr. Ekspropriationsbetænkning I.67. Selvom ministeriet i denne forbindelse må foretage en prøvelse af, om fornøden lovhjemmel til gennemførelse af de planlagte ekspropriationer foreligger, forekommer det klart, at den instituerende prøvelse ikke kan gå videre end til en legalitetskontrol.

...

Endvidere peges der i forarbejderne på, at det i tilfælde af konflikter mellem ekspropriationsanlæggets gennemførelse og væsentlige samfundsinteresser er ministeriets opgave et være initiativtagende og formidlende. I ministeriets adgang til at træffe beslutning om ekspropriationsbemyndigelse ligger derfor efter det anførte ikke nogen myndighed til at afgøre sådanne konflikter.

...'

Trafikministeriets opgave er primært at påse at projektgrundlaget - således som det tilvejebringes i medfør af anden lovgivning - er til stede, og at projektet således ikke strider mod lovgivningen eller andre væsentlige samfundsinteresser. Den egentlige materielle prøvelse af projektet, herunder prøvelse i forhold til de enkelte berørte ejendomme - hvor hensyn som måtte være sammenfaldende med foreningens medlemmers individuelle interesser, eventuelt kan varetages - finder sted hos andre myndigheder, bl.a. i ekspropriationskommissionen. Trafikministeriets udstedelse af ekspropriationsbemyndigelsen er af mere generel karakter og primært rettet mod ekspropriationskommissionen og anlægsmyndigheden.

Som betingelse for at blive anset for part i en sag antages normalt at den pågældende skal have en væsentlig, individuel interesse i sagens udfald.

Som jeg skrev til foreningen i min udtalelse af 26. juni 1996 i sag nr. 1995-192-149, var det mit indtryk at foreningen i sine henvendelser til myndighederne fremstod som repræsentant for medlemmernes almindelige og generelle modstand mod projektet til Hillerød-motorvejens forlængelse. Det er mit indtryk at foreningen fremstår på samme måde i sine henvendelser til myndighederne i den foreliggende sag.

I betragtning heraf - og i betragtning af at Trafikministeriet ikke foretager en nærmere prøvelse af projektgrundlaget i forhold til de medlemmer af foreningen der er individuelt berørt af projektet - mener jeg ikke at jeg kan kritisere Trafikministeriets vurdering hvorefter foreningen ikke blev anset for part i sagen.

Det følger heraf at jeg heller ikke kan kritisere at ministeriet ikke foretog partshøring eller udsatte sagen med henblik på at foreningen kunne fremkomme med en udtalelse.

Jeg foretager mig herefter ikke mere i anledning af foreningens henvendelse.

..."

NOTER: (*1) Jf. FOB 1992, s. 23ff og FOB 1993, s. 23.

§ 25, stk. 1, i forvaltningsloven (lov nr. 571 af 19. december 1985 med senere ændringer) er affattet således

'§ 25. Afgørelser, som kan påklages til anden forvaltningsmyndighed, skal, når de meddeles skriftligt, være ledsaget af en vejledning om klageadgang med angivelse af klageinstans og oplysning om fremgangsmåden ved indgivelse af klage, herunder om eventuel tidsfrist. Det gælder dog ikke, hvis afgørelsen fuldt ud giver den pågældende part medhold.'

Partsstatus. Afgørelsesbegrebet i sag om forlængelse af Hillerød-motorvejen

Den 11. marts 1993 godkendte Amtsrådet i Frederiksborg Amt et forslag til regionplantillæg hvis formål var at gennemføre en forlængelse af Hillerød-motorvejen. Forslaget blev i henhold til reglerne i planloven fremlagt til offentlig høring i perioden 3. april til 29. maj 1993. I høringsperioden modtog amtets tekniske forvaltning en række høringssvar fra myndigheder, foreninger og enkeltpersoner. Bl.a. modtog amtet en indsigelse fra foreningen A. A's indsigelse gik bl.a. ud på at den VVM-redegørelse der var udarbejdet i forbindelse med regionplantillægget, på flere punkter var mangelfuld.

Den 6. maj 1993 skrev Frederiksborg Amt til Vejdirektoratet at vejprojektet omfattede både et hovedvejsanlæg (med staten som vejbestyrelse) og et landevejsanlæg (med Frederiksborg Amt som vejbestyrelse). Af hensyn til en ensartet erstatningsfastsættelse i forbindelse med ekspropriation til vejanlægget bad amtet Vejdirektoratet om at foranledige at Kommissarius ved Statens Ekspropriationer på Øerne foretog besigtigelse og ekspropriation for det samlede vejanlæg. Vejdirektoratet anbefalede herefter den 14. maj 1993 denne løsning over for Trafikministeriet.

I breve af 17. og 26. maj 1996 klagede foreningen A til Miljøministeriet over at VVM-redegørelsen i forbindelse med regionplantillægget var mangelfuld. A bad ministeriet om at sætte anlægsprojektet i stå indtil der var udarbejdet den fornødne VVM-redegørelse. Miljøministeriet videresendte klagerne til behandling hos Naturklagenævnet.

Den 10. juni 1993 skrev Trafikministeriet bl.a. følgende til Frederiksborg Amt

"...

Ministeriet er enig med Vejdirektoratet og amtet i, at det er hensigtsmæssigt, at kommissarius forestår besigtigelse og ekspropriation for det samlede anlæg, hvorfor den ønskede tilladelse hermed gives.

Anmodning om ekspropriation til det samlede anlæg bedes til sin tid, når det fornødne projektgrundlag er til stede, fremsendt hertil, hvorefter ekspropriationsbegæringen vil blive henvist til behandling ved ekspropriationskommissionen.

Ministeriet forudsætter, at behandlingen af indkomne klager over det af Frederiksborg Amt udarbejdede forslag til regionplantillæg, herunder klagen til ministeren fra (B), jf. amtets brev af 24. maj 1993 (j.nr. 8-50-1-3-92), forinden er afsluttet, og at regionplantillægget med eventuelle ændringer endeligt er vedtaget af amtsrådet.

Ministeriet forventer at høre nærmere fra amtet og Vejdirektoratet, når der er taget stilling til, om nogle af de indkomne alternative forslag skal undersøges nærmere.

..."

Den 25. august 1993 skrev A til Trafikministeriet at man i forbindelse med en aktindsigtsbegæring var blevet bekendt med ministeriets brev af 10. juni 1993 til amtet. Foreningen A henledte i den forbindelse ministeriets opmærksomhed på A's klage til Naturklagenævnet over regionplantillægget. A bad ministeriet udsætte sin tilladelse til ekspropriationsforretningen indtil Naturklagenævnet havde truffet endelig afgørelse i sagen.

Den 1. september 1993 traf Naturklagenævnet afgørelse om at foreningen A's klage til nævnet ikke kunne tillægges opsættende virkning.

Den 9. september 1993 godkendte Amtsrådet i Frederiksborg Amt regionplantillægget med en række ændringsforslag der bl.a. tilgodeså nogle af de indsigelser der var fremkommet i høringsfasen. Den 14. september 1993 sendte amtets tekniske forvaltning herefter detailprojektet for vejanlægget til Vejdirektoratet med henblik på godkendelse. Vejdirektoratet blev i samme forbindelse oplyst om at foreningen A havde påklaget regionplantillægget til Naturklagenævnet.

Trafikministeriet skrev den 23. september 1993 bl.a. følgende til foreningen A

"...

Anmodning om foretagelse af ekspropriation fremsættes af anlægsmyndigheden overfor trafikministeren. Anlægsmyndigheden kan kun fremsætte en sådan anmodning, når det fornødne projektgrundlag er tilstede. Det vil sige, at ministeriet jfr. vores brev af 10. juni 1993 forudsætter, at behandlingen af indkomne klager over det af Frederiksborg Amt udarbejdede forslag til regionplantillæg forinden er afsluttet, og at regionplantillægget med eventuelle ændringer er endelig vedtaget af amtsrådet.

Det foreligger nu oplyst, at Frederiksborg Amtsråd har godkendt regionplantillægget den 9. september 1993 jfr. vedlagte kopi af brev af 14. september 1993 til Vejdirektoratet. I forbindelse med godkendelsen er der taget stilling til samtlige indkomne bemærkninger og klager. Det er endvidere oplyst, at foreningen (A) har påklaget regionplantillægget til Naturklagenævnet. Klagen har ikke opsættende virkning jfr. vedlagte kopi af delafgørelse af 1. september 1993 fra Naturklagenævnet. Ministeriet har derfor ikke mulighed for at udsætte en ekspropriationsforretning i den anledning.

Når trafikministeren har henvist ekspropriationsbegæringen til behandling ved en ekspropriationskommission, og anlægsmyndigheden har foretaget en foreløbig afmærkning af anlægget, afholder kommissionen en besigtigelsesforretning på stedet. Under besigtigelsesforretningen foretager kommissionen en almindelig prøvelse af det foreliggende projekt, dvs. bestemmer om der skal foretages sådanne ændringer i projektet, som kommissionen finder nødvendige af hensyn til ejere, andre rettighedshavere, almene interesser eller anlæggets hensigtsmæssige gennemførelse, herunder også en afgørelse fra Naturklagenævnet på foreningen (A)'s klage.

Ministeriet afventer nu en anmodning fra anlægsmyndigheden til det samlede anlæg om foretagelse af ekspropriation. Ministeriet vil derefter tage stilling til spørgsmålet om ekspropriationsbemyndigelse.

..."

Den 28. september 1993 skrev foreningen A bl.a. følgende til Trafikministeriet

"...

Alle klager er ikke afsluttet, og foreningen har ikke anket regionplantillægget. Vi henviser til vedlagte kopi af vort brev af d.d. til Frederiksborg Amt.

...

Delafgørelsen fra Naturklagenævnet omtaler alene opsættende virkning i henhold til planloven for amtsrådets eventuelle vedtagelse af forslaget.

Foreningen skal herefter henlede ministeriets opmærksomhed på, at afvisningen er givet på et fejlagtigt grundlag.

..."

I sit brev af samme dato til amtet gjorde foreningen A amtet opmærksom på at amtets brev til Vejdirektoratet af 14. september 1993 indeholdt forkerte og fordrejede oplysninger. Foreningen A bad på den baggrund amtet om at tilbagekalde brevet.

Den 5. oktober 1993 bad foreningen A "som part i sagen" Vejdirektoratet om aktindsigt og om udsættelse af afgørelsen om godkendelse af projektet og begæring om ekspropriation indtil foreningen havde haft lejlighed til at sætte sig ind i sagen og afgive en udtalelse.

Den 6. oktober 1993 sendte Frederiksborg Amt følgende orientering til Trafikministeriet om regionplantillægget

"Efter behandling af de i høringsperioden modtagne besvarelser, i alt ca. 380, har Amtsrådet den 9. september 1993 vedtaget forslaget med de bemærkninger, ændringer og hensigtserklæringer, som fremgår af vedlagte kopi af dagsordenbladet, sag nr. 7. Det i dagsordenen omtalte notat af 12. august 1993 vedlægges til orientering.

Amtsrådets afgørelse kan i henhold til lov om planlægning påklages til Naturklagenævnet for så vidt angår retlige spørgsmål. Klageberettiget er enhver med retlig interesse i sagens udfald. Eventuel klage skal indgives skriftligt inden 4 uger efter offentlig bekendtgørelse i bl.a. Statstidende den 29. september 1993.

Forvaltningen vil her gøre opmærksom på, at regionplantillægget kun behandler forhold af regionplanmæssig betydning. Forhold der direkte berører enkelte ejendomme vurderes som led i den videre detailplanlægning og påtænkte besigtigelse, formentlig i november 1993, hvor lodsejeren har mulighed for at drøfte konkrete ejendomsforhold med ekspropriationskommissionen."

Foreningen A klagede den 14. oktober 1993 til Indenrigsministeriet over at Frederiksborg Amt havde givet vildledende og forkerte oplysninger til Vejdirektoratet og Trafikministeriet. Foreningen A bad Indenrigsministeriet foranledige at Frederiksborg Amt tilbagekaldte ekspropriationsbegæringen.

Den 15. oktober 1993 bekræftede Vejdirektoratet modtagelsen af foreningens brev af 5. oktober 1993. Vejdirektoratet oplyste at man forventede at kunne besvare foreningens henvendelse i løbet af 2-3 uger. Ligeledes den 15. oktober 1993 skrev Trafikministeriet bl.a. følgende til foreningen A

"...

Ministeriet skal hertil bemærke, at vi er opmærksomme på foreningens klage til Naturklagenævnet, men at vi ingen indflydelse har på selve afgørelsen fra nævnet.

Som det fremgår af ministeriets brev af 10. juni 1993 forudsatte ministeriet, at behandlingen af indkomne klager over det af Frederiksborg Amt udarbejdede forslag til regionplantillægget var afsluttet, og at regionplantillægget med eventuelle ændringer var vedtaget, før det fornødne projektgrundlag kunne siges at være tilstede.

Frederiksborg Amt meddelte i brev af 14. september 1993 til Vejdirektoratet, at regionplantillægget var godkendt af Amtsrådet, og at der i den forbindelse var taget stilling til samtlige indkomne bemærkninger og klager. Samtidig blev det oplyst, at regionplantillægget var påklaget til Naturklagenævnet, ligesom det forelå oplyst, at klagen ikke havde opsættende virkning i henhold til planloven.

Ministeriet var - allerede på grund af tidspunktet for klagen - opmærksom på, at der ikke var tale om en klage over selve regionplantillægget, men over proceduren i forbindelse med udarbejdelse af regionplanforslaget. Da denne klage imidlertid ikke havde opsættende virkning i henhold til planloven, måtte ministeriet lægge til grund, at der forelå et vedtaget regionplantillæg.

Ministeriet har som tidligere meddelt ikke taget stilling til spørgsmålet om eventuel ekspropriationsbemyndigelse. Vi har ikke mulighed for på nuværende tidspunkt at foretage andet end at afvente en anmodning fra anlægsmyndigheden om foretagelse af ekspropriation. Når begæring herom fremkommer, vil vi derefter tage stilling til spørgsmålet om ekspropriationsbemyndigelse.

..."

I et brev af 21. oktober 1993 bad Vejdirektoratet Trafikministeriet om at forelægge det samlede anlæg i forbindelse med Hillerød-motorvejens forlængelse for vedkommende ekspropriationskommission. Vejdirektoratet skrev i den forbindelse bl.a. følgende til ministeriet

"...

Foreningen (A) har i brevene af 17. og 26. maj, 29. juli og 25. august 1993 klaget over VVM-redegørelsen og gør gældende, at forslaget til regionplantillæg nr. 10 er ugyldigt, og derfor ikke kan vedtages endeligt af Frederiksborg Amtsråd.

Naturklagenævnet har i delafgørelse af 1. september 1993 meddelt, at klagen ikke har opsættende virkning. Der vedlægges til orientering kopi af Naturklagenævnets delafgørelse af 1. september 1993 og kopi af Naturklagenævnets brev af 1. september 1993 til Frederiksborg Amt vedr. klage over forslag til regionplantillæg nr. 10.

Regionplantillægget for det samlede vejanlæg er endelig godkendt af amtsrådet den 9. september 1993. I forbindelse med godkendelsen er der taget stilling til samtlige indkomne bemærkninger og klager. De ændringer, som de indkomne bemærkninger har givet anledning til er indarbejdet i skitseprojektet, og der er ikke indkommet alternative forslag, som skal undersøges nærmere. Der henvises til vedlagte kopi af Frederiksborg Amts brev af 6. oktober 1993 til ministeriet vedrørende regionplantillæg nr. 10.

Vejdirektoratet har princip-godkendt projektet for så vidt angår statens del af anlægget fra Hldv. 106, Herredsvejen til Ldv. 527, Isterødvejen, incl. tilslutningsanlæggene.

Detailprojektet til besigtigelse er udarbejdet, og besigtigelsen er planlagt til gennemførelse i december 1993.

..."

Den 26. oktober 1993 meddelte Vejdirektoratet Frederiksborg Amt at man kunne godkende anlægsprojektet.

Den 28. oktober 1993 udtalte Indenrigsministeriet bl.a. følgende

"...

Det retlige grundlag for Frederiksborg Amtskommunes anmodning om at rejse en sag om ekspropriation fremgår af § 46, stk. 3, i lov om offentlige veje (lovbekendtgørelse nr. 430 af 31. maj 1991), som er affattet således

'Stk. 3. Ekspropriation til amtskommunale og kommunale vejanlæg sker efter reglerne i dette kapitel. Trafikministeren kan efter vejbestyrelsens begæring tillade, at ekspropriation sker efter reglerne i lov om fremgangsmåden ved ekspropriation vedrørende fast ejendom.'

Indenrigsministeriet lægger på baggrund af Trafikministeriets udtalelse i brev af 23. september 1993 til grund, at Frederiksborg Amtskommune har haft fornødent grundlag for at begære foretagelse af ekspropriation efter reglerne i lov om fremgangsmåden ved ekspropriation vedrørende fast ejendom.

Det bemærkes i den forbindelse, at det er uden betydning, at amtskommunen i brevet af 14. september 1993 fejlagtigt ikke har anført, at foreningens klage til Naturklagenævnet vedrører forslaget til regionplantillægget. I øvrigt fremgik det af omstændighederne for Trafikministeriet, at foreningens klage kun vedrørte forslaget, idet det var oplyst i brevet, at Naturklagenævnet havde truffet en delafgørelse den 1. september 1993, og at amtskommunen derefter endeligt vedtog regionplantillægget den 9. september 1993.

Indenrigsministeriet finder på den baggrund ikke, at Frederiksborg Amtskommune har handlet i strid med lovgivningen ved at fremsætte en begæring efter vejlovens § 46, stk. 3, og foretager derfor ikke videre vedrørende dette spørgsmål.

Ombudsmandens udtalelse

Resumé

En forening klagede over at Trafikministeriet i to sager vedrørende Hillerød-motorvejens forlængelse ikke havde tillagt foreningen status som part i forvaltningslovens forstand.

I den ene sag fastlagde Trafikministeriet efter hvilke regler de egentlige ekspropriationsforrretninger skulle finde sted. Denne beslutning var af processuel karakter og ikke en afgørelse i forvaltningslovens forstand. Ombudsmanden kunne allerede af den grund ikke kritisere at ministeriet ikke havde tillagt foreningen partsstatus i sagen.

I den anden sag havde Trafikministeriet udstedt en ekspropriationsbemyndigelse. En sådan beslutning er en afgørelse i forvaltningslovens forstand. Det gav dog ikke ombudsmanden anledning til kritik at ministeriet ikke havde anset foreningen for part i forvaltningslovens forstand i denne sag. Ombudsmanden henviste dels til at foreningen i sine henvendelser til ministeriet fremstod som repræsentant for medlemmernes almindelige og generelle modstand mod projektet til Hillerød-motorvejens forlængelse, dels til at ministeriet ikke i forbindelse med sin afgørelse skulle foretage en nærmere prøvelse af projektgrundlaget i forhold til de foreningsmedlemmer som var individuelt berørt af projektet. (J.nr. 1995-674-501).