Almindelig frist for udnyttelse af klagemulighed. Forældelsesfrist i lov om Sundhedsvæsenets centralstyrelse

Almindelig frist for udnyttelse af klagemulighed. Forældelsesfrist i lov om Sundhedsvæsenets centralstyrelse

C klagede på vegne af A til mig over at Sundhedsvæsenets Patientklagenævn havde afvist at behandle hendes klage over en operation i 1963. Patientklagenævnet havde bl.a. henvist til § 22, stk. 1, i lov om sundhedsvæsenets centralstyrelse mv.

Sagens omstændigheder var følgende

Den 14. november 1994 klagede A til Patientklagenævnet over en operation på Gentofte Amtssygehus i 1963. Hun henviste til resultatet af en undersøgelse den 17. oktober 1994 hos speciallæge i intern medicin og nefrologi, overlæge B.

Af speciallægens erklæring (af 18. oktober 1994) fremgår bl.a. følgende

" Aktuelle

For 30 år siden KAS Gentofte, opereret i underlivet og steriliseret, 1-2 år efter hysterektomi og oophorektomi, husker ikke hvorfor, fik ingen hormonbehl. trods overgangsaldersympt.

...

Jan. 94 døde ægtefælle, blev svært påvirket af dette og blev til sidst indl. til udredning i Kalundborg feb. 94, hvor bl.a. gastroskopi viste normale forhold. Ultralyd viste normale organer i abdomen, bortset fra at hø. nyre var omdannet til en stor hydronefrotisk sæk, suppl urografi viste normal ve. nyre og ikke fungerende nyre på hø. side, samt et metalfragment ved hør. blærehjørne (på bill. kunne det godt ligne en af de clips, der bruges til sterilisation)".

Overlægen konkluderede afslutningsvist bl.a. følgende

"Jeg har forklaret hende, hvad det er, der er sket, også at det formentlig er den clips, der er brugt til sterilisation, som er fejlplaceret på ureter samtidig.

Nyrerne kan man således ikke gøre noget for..."

Den 16. november 1994 afviste Sundhedsvæsenets Patientklagenævn at behandle klagen idet nævnet henviste til toårsfristen i centralstyrelseslovens § 22, stk. 1. Nævnet anførte bl.a. følgende

"De oplyser, at De efter operationen havde mange gener bl.a. i form af mavesmerter. På den baggrund er det Patientklagenævnets opfattelse, at De på tidspunktet umiddelbart efter operationen, hvor De havde generne blev bekendt med eller burde være blevet bekendt med, at der eventuelt kunne være sket en fejl på KAS Gentofte. Da De ikke har indsendt klagen inden 2 år fra dette tidspunkt, og da der ikke findes at være særlige grunde til at se bort fra klagefristen, kan Patientklagenævnet ikke behandle Deres klage."

Den 29. november 1994 - efter at A igen havde skrevet til nævnet - fastholdt nævnet sin afgørelse med den givne begrundelse.

A's egen læge henvendte sig den 9. december 1994 til nævnet idet hun fandt afvisningen uforståelig, "idet pt. jo rent faktisk har konsulteret flere læger, uden at man har kunnet finde årsagen til pt. smerter. Først ved besøg hos dr. (B) har man kunnet finde årsagen".

Patientklagenævnet indhentede herefter den 21. december 1994 det materiale som overlæge B havde om A, herunder den tidligere nævnte erklæring af 18. oktober 1994.

I sit følgebrev bemærkede speciallægen bl.a. følgende over for Patientklagenævnet

"...

Alt i alt tyder det på en årsagssammenhæng, som den der er fremført i pt.s klage nemlig, at man ved operationen er kommet til at sætte en klemme på urinlederen.

Det er muligt, at komme forholdene lidt nærmere ved at suppl. med billede af metalfragmentet, taget i forskellige projektioner, men skal man helt til bunds i det, vil det formentlig være nødvendigt med en expl. laparotomi."

I et brev til A af 31. marts 1995 svarede nævnet herefter bl.a. følgende

"De har anført, at De først den 17. oktober 1994 ved lægekonsultationen hos overlæge (B) blev bekendt med, at der eventuelt kunne være begået en fejl ved operationen i 1963. Speciallæge (B) har oplyst til Patientklagenævnet, at man sandsynligvis er kommet til at sætte en klemme på urinlederen i forbindelse med en operation i 1963 på Gentofte Amtssygehus.

Ifølge bemærkningerne til lov om sundhedsvæsenets centralstyrelse mv. løber klagefristen efter § 22 først fra det tidspunkt, hvor klageren var eller burde være bekendt med det forhold, der klages over.

I praksis antages det imidlertid (fremhævet af mig), at denne regel skal ses i sammenhæng med reglerne om forældelse af krav på erstatning. Erstatningskrav forældes i henhold til lovgivningen om disse spørgsmål senest 20 år efter den begivenhed, som udløste kravet.

Da den behandling, som De har modtaget fandt sted for mere end 20 år siden, set i forhold til klagens indgivelse til Patientklagenævnet, er Deres klage ikke indgivet rettidigt, og Patientklagenævnet kan således ikke behandle den."

Den 18. april 1995 skrev C på A's vegne bl.a. følgende til nævnet

"I de mellemliggende 32 år har (A) været indlagt 4 gange med alarmerende symptomer som blodstyrtning, svimmelhed, forhøjet blodtryk, smerter i underlivet m.m. Hun har desuden konsulteret adskillige læger, uden at man på noget tidspunkt har næret mistanke om, at der kunne foreligge en fejl i forbindelse med operationen eller være noget i vejen med nyrerne. Specielt i de første år efter operationen var (A) ud over smerter hjemsøgt af inkontinens, træthed, depression m.m. og blev behandlet for blærebetændelse, tyktarmskatar, nervøsitet og andre formodede årsager til de stadigt tilbagevendende plager. Den for tidlige overgangsalder efter operationen fik også sin del af skylden.

...

Det man her forlanger er, at patienten skal være bedre orienteret om fejl, der kan forekomme under en operation, end lægerne. Og selv om (A) havde haft mistanke om at være blevet offer for regulær lægesjusk, så står det jo ikke i patientens magt at udforske det nærmere.

...

Min påstand er, at klagefristen i denne sag løber fra den

17/10-94, hvor patienten fik kendskab til lægefejlen. Jeg anmoder derfor Sundhedsvæsenets Patientklagenævn om at behandle klagen."

Den 11. maj 1995 fastholdt nævnet - i et brev til Dem - sin afgørelse i sagen. Nævnet henviste til det der var anført i brevet af 31. marts 1995.

I anledning af C's klage til mig afgav Sundhedsvæsenets Patientklagenævn en udtalelse af 12. januar 1996 som C kommenterede den 19. januar 1996.

I brevet henviste nævnet til en udtalelse fra mig refereret i Folketingets Ombudsmands beretning (herefter FOB) for året 1989, s. 184ff. Nævnet anførte herefter bl.a. følgende

"Patientklagenævnet har opfattet udtalelsen fra Folketingets Ombudsmand således, at nævnet i de tilfælde, hvor klager ikke var eller burde være bekendt med det forhold, der klages over, kan analogisere til de tilsvarende regler i forældelsesloven om forældelse af erstatningskrav, således at klager skal være indgivet til nævnet senest 20 år efter den påklagede handling.

På tidspunktet for (A)'s klage til Patientklagenævnet var der gået over 30 år, fra hun blev opereret på Amtssygehuset i Gentofte, til hun klagede. (A)'s reelle mulighed for at opnå erstatning var således forældet ifølge § 4 i forældelsesloven af 1908, da der var forløbet mere end 20 år fra skadens indtræden og dermed stiftelsen af et eventuelt erstatningskrav.

Det fremgår af bemærkninger til Centralstyrelseslovens § 22, stk. 1, at indførelsen af den 2-årige forældelsesfrist var begrundet, dels i efterforskningsmæssige forhold, dels i ressourcemæssige forhold, jf. FT 1986-87, tillæg A, sp. 1165.

Patientklagenævnet bemærker i den forbindelse, at sygehusjournalen er en væsentlig del af oplysningsgrundlaget i sager, hvor der klages over en sundhedsfaglig behandling på et hospital. En læges pligt til at opbevare journalmaterialet strækker sig imidlertid ikke udover 10 år fra den seneste optegnelse i journalen, jf. lægelovens § 13, stk. 3.

For Patientklagenævnet vil det således være forbundet med vanskeligheder, og sandsynligvis ikke være muligt, at få oplyst et påklaget forhold, der ligger over 30 år tilbage i tiden, således at nævnet kan tage stilling til klagen på et tilstrækkeligt grundlag."

Ombudsmandens udtalelse

"(A)'s sag vedrører først og fremmest forståelsen af centralstyrelseslovens § 22, stk. 1. Inden jeg kommer nærmere ind på denne bestemmelse, finder jeg anledning til en kort omtale af de almindelige forvaltningsretlige regler (om bl.a. klagefrister) som finder anvendelse hvis der på et område enten ikke findes specialregler, eller den konkrete sag ikke kan henføres under disse.

Den konkrete sag rejser for mit vedkommende følgende spørgsmål

gælder der en almindelig frist for udnyttelse af en klage-/rekursmulighed,

er (A)'s klage indgivet for sent i forhold til toårsfristen i lov om sundhedsvæsenets centralstyrelse, § 22, stk. 1, og

har Sundhedsvæsenets Patientklagenævn - hvis klagen må anses for at være indgivet inden for fristen - haft et tilstrækkeligt grundlag for at afvise at behandle (A)'s patientklage.

Om en almindelig frist for udnyttelse af en klage-/rekursmulighed

I 1989-90 behandlede jeg en sag hvorunder det i overskriften nævnte spørgsmål opstod. Sagen er omtalt i FOB 1990, s. 250f. Jeg vedlægger en kopi af de to sider til Deres orientering.

Sagen gav mig ikke anledning til at udtale en opfattelse af gældende ret på området. Under henvisning til de udtalelser fra betænkning nr. 657/1972 - særligt s. 63, 1. sp. - og til den juridiske litteratur som er omtalt i den pågældende sag, er det min opfattelse at der ikke gælder nogen almindelig frist for udnyttelse af en klage-/rekursmulighed. Jeg henviser tillige til Forvaltningsret (1994) ved Karsten Loiborg mfl., s. 640.

Om toårsfristen i centralstyrelseslovens § 22, stk. 1

Patientklagenævnet har ved sit afslag på at tage (A)'s klage op til behandling henvist til § 22, stk. 1, i lov om sundhedsvæsenets centralstyrelse

' § 22. Klage skal være indgivet inden 2 år efter det tidspunkt, hvor klageren var eller burde være bekendt med det forhold, der klages over. Nævnet kan dog se bort fra overskridelse af fristen, hvis særlige grunde taler derfor.'

Om forståelsen af denne bestemmelse udtalte jeg den 22. januar 1990 bl.a. følgende (FOB 1989, s. 184ff, mit j.nr. 1989-1048-43)

'...

Patientklagenævnets afgørelse er truffet i henhold til § 22 i lov nr. 397 af 10. juni 1987 om sundhedsvæsenets centralstyrelse mv., som har følgende ordlyd

'Klager skal være indgivet inden 2 år efter det tidspunkt, hvor klageren var eller burde være bekendt med det forhold, der klages over. ...'

Det følger af bemærkningerne til bestemmelsen (Folketingstidende 1986-87, tillæg A, sp. 1180), at fristen på 2 år er begrundet i efterforskningsmæssige forhold, idet sager, der ligger flere år tilbage, vanskeligt lader sig oplyse, og i ressourcemæssige forhold.

Det præciseres dog, at forældelsesfristen - i overensstemmelse med lovens ordlyd - først løber fra det tidspunkt, hvor klageren var eller burde være bekendt med det forhold, der klages over.

Herudover giver lovens ordlyd eller dens forarbejder ikke nogen vejledning om, hvornår en klager skal anses for at være eller burde være bekendt med det forhold, der klages over.

Patientklagenævnet har i udtalelsen til mig redegjort for forældelsesbestemmelsens anvendelse i forskellige tilfældegrupper, som har foreligget i praksis. Jeg finder ikke at have grundlag for at kommentere disse tilfælde nærmere, men skal mere generelt om fortolkningen af forældelsesregler - udtale følgende

Bestemmelsen må efter min opfattelse ses i sammenhæng med et af hovedformålene med at oprette Patientklagenævnet, nemlig at sikre den enkelte borgers retssikkerhed (Folketingstidende 1986-87, tillæg A, sp. 1165).

Selv om det fremgår udtrykkeligt af bemærkningerne til centralstyrelsesloven, at Patientklagenævnet ikke kan tage stilling til erstatningsspørgsmål, har nævnets udtalelser ofte afgørende betydning for klagere, der mener sig berettiget til erstatning. Dette fremgår bl.a. af Patientklagenævnets årsberetning for 1988, hvor der anføres følgende

...(citatet fra Patientklagenævnets årsberetning er udeladt her)

Et eventuelt erstatningskrav f.eks. som følge af fejlagtig udført lægebehandling forældes ifølge § 1, stk. 1, nr. 5, i forældelsesloven af 1908 på 5 år regnet fra kravets forfaldstid, jf. § 2. Spørgsmålet om, hvornår denne forældelsesfrist begynder at løbe, må ses i sammenhæng med § 3 i loven. Fristen suspenderes, såfremt skadelidte på grund af utilregnelig uvidenhed om sit krav ikke har kunnet gøre dette gældende. Herefter regnes forældelsesfristen først fra den tid, da skadelidte var eller ved sædvanlig agtpågivenhed ville have været i stand til at kræve sit krav betalt.

Som det fremgår af ovenstående, er der en nær sammenhæng mellem Patientklagenævnets faglige vurdering af, om en given behandling er ansvarspådragende, og patientens reelle mulighed for erstatning.

Det må derfor efter min opfattelse antages, at begyndelsestidspunktet for 2-års fristen for indgivelse af klage til Patientklagenævnet - i mangel af nærmere vejledning i motiverne - må forstås i overensstemmelse med § 2 og § 3 i forældelsesloven af 1908.

Fristen kan således først regnes fra det tidspunkt, hvor klageren (patienten) ved sædvanlig agtpågivenhed må antages at have haft en sådan viden, at han med rimelighed var i stand til at sætte sine gener i forbindelse med en mulig fejlbehandling. Først på dette tidspunkt har patienten anledning til at indgive en klage til nævnet.

..."

Patientklagenævnet har i udtalelsen til mig - med henvisning til den ovenfor citerede ombudsmandsudtalelse om bestemmelsen i centralstyrelseslovens § 22, stk. 1 - som begrundelse for ikke at undersøge den foreliggende patientklage anført

at (A)'s reelle muligheder for erstatning ikke længere er til stede, og

at klagen på nuværende tidspunkt, 30 år efter, formentlig ikke lader sig undersøge.

Som det fremgår af citatet ovenfor, angik min henvisning til 1908-lovens regler (§§ 2 og 3) begyndelsestidspunktet for toårsfristen og fremkom i sammenhæng med at centralstyrelseslovens forarbejder ikke ydede bidrag til den nærmere fastlæggelse af fristens begyndelsestidspunkt.

Som nævnet er inde på i udtalelsen til mig og som nævnt i min tidligere udtalelse, er toårsfristen ifølge forarbejderne begrundet med (generelle) efterforsknings-og ressourcemæssige forhold. Nævnet har som begrundelse for ikke at behandle (A)'s klage, i forbindelse med sin henvisning til centralstyrelseslovens § 22, stk. 1, henvist til efterforskningsog ressourcemæssige forhold i den konkrete sag. Som bestemmelsen i § 22, stk. 1, er formuleret, retter denne sig mod klagers subjektive forhold. Sådanne objektive forhold som nævnet i udtalelsen til mig er inde på, får derfor efter min opfattelse først betydning når vurderingen af klagers subjektive forhold er foretaget, og klagen anses for at være indgivet inden for fristen. De (konkrete) forhold som nævnet er inde på, kan indgå i den efterfølgende vurdering af om klagen - uanset den er indgivet rettidigt - skal optages til behandling. Forholdene har imidlertid som anført intet med toårsfristen at gøre.

Patientklagenævnet afslog den 16. november 1994 at behandle (A)'s patientklage fordi hun ikke havde klaget inden for toårsfristen. Nævnet fastholdt sin afgørelse den 29. november 1994 med den givne begrundelse. På baggrund af nævnets formulering i brevet af 31. marts 1995 - ordet imidlertid, se citatet ovenfor, s. 3 - og det nævnet har anført i sin udtalelse til mig, må jeg lægge til grund at nævnet - på dette senere tidspunkt af sagsforløbet - er af den opfattelse at (A) ikke var eller burde have været bekendt med de forhold som hun har klaget til Patientklagenævnet over, før i 1994. Jeg må derfor konkludere at (A) - også efter nævnets opfattelse - har klaget inden for fristen. Nævnet har imidlertid - også på dette senere tidspunkt - henvist til centralstyrelseslovens § 22, stk. 1, som (en del af) begrundelsen for ikke at behandle sagen. Da klagen, er indgivet rettidigt, giver § 22, stk. 1, ikke hjemmel til at afvise klagen, og Patientklagenævnet burde derfor ikke have henvist til denne bestemmelse.

Jeg har gjort nævnet bekendt med min opfattelse.

Om afslag på at optage en i øvrigt rettidigt indgivet klage til behandling

Det er almindeligt antaget at en myndighed i særlige tilfælde kan undlade at behandle en i øvrigt rettidigt indgivet klage. I forbindelse med den konkrete vurdering kan der lægges vægt på om det påklagede forhold har (stadig har) en retlig eller faktisk betydning, og klager således har tilstrækkelig retlig interesse i at få det påklagede forhold bedømt, eller om sagen i forhold til den pågældende, eller det offentlige, (i øvrigt) er af væsentlig betydning. Jeg henviser til den tidligere nævnte sag refereret i FOB 1990 (s. 250f ) og den der omtalte litteratur.

Som anført har Patientklagenævnet i udtalelsen til mig som begrundelse for ikke at undersøge den foreliggende patientklage anført at (A)'s reelle muligheder for erstatning ikke længere er til stede, og at klagen på nuværende tidspunkt, 30 år efter, formentlig ikke lader sig undersøge.

(A) har ifølge Patientklagenævnets sagsakter på intet tidspunkt tilkendegivet over for nævnet at hun ønskede sagen behandlet i nævnet med henblik på at opnå erstatning. Af (A)'s henvendelse til mig udleder jeg imidlertid at klagen til Sundhedsvæsenets Patientklagenævn blev indgivet som led i hendes bestræbelse på at opnå erstatning som følge af den formodede fejl på amtssygehuset i Gentofte. På den baggrund og idet jeg henviser til det nævnet har anført om (A)'s reelle muligheder for erstatning, har jeg ikke tilstrækkelig anledning til at foretage mig mere på dette punkt.

Om sagen på nuværende tidspunkt kan oplyses i et omfang så nævnet vil kunne træffe afgørelse, er i følge nævnets sagsakter og udtalelsen til mig ikke afklaret. Nævnet har over for mig udtalt at dette formentlig ikke lader sig gøre. Om dette forhold i sig selv kunne give tilstrækkeligt grundlag for at afvise at behandle sagen, har jeg ikke anledning til at komme nærmere ind på. Jeg henviser til det jeg ovenfor har anført om (A)'s manglende retlige interesse i at få det påklagede forhold bedømt, og foretager mig heller ikke mere på dette punkt.

..."

NOTER: (*1) Jf. FOB 1989, s.184 og FOB 1990, s. 250ff

Ombudsmandens udtalelse

Resumé

En kvinde klagede over at Sundhedsvæsenets Patientklagenævn havde afvist at behandle hendes klage over en operation foretaget i 1963. Patientklagenævnet havde som en del af begrundelsen henvist til § 22, stk. 1, i lov om sundhedsvæsenets centralstyrelse hvorefter der gælder en frist på to år for indgivelse af klager til nævnet.

Klageren anførte at hun hverken var eller burde være bekendt med de påklagede forhold før i 1994. Klagen der var indgivet samme år, måtte derfor være rettidig.

Ud over fortsat at henvise til toårsfristen i centralstyrelseslovens § 22, stk. 1, anførte Patientklagenævnet i en udtalelse til ombudsmanden at kvindens reelle muligheder for erstatning ikke længere var til stede, og at klagen, 30 år efter, formentlig ikke lod sig undersøge.

Efter sin formulering retter bestemmelsen i centralstyrelseslovens § 22, stk. 1, sig mod klagers subjektive forhold. Ombudsmanden lagde til grund at nævnet på et senere tidspunkt af sagsforløbet var af den opfattelse at kvinden ikke var eller burde være bekendt med de forhold hun klagede over, før i 1994. Hun havde således - også efter nævnets opfattelse - klaget inden for fristen. Da klagen var rettidigt indgivet, gav den pågældende bestemmelse ikke hjemmel til at afvise klagen. Patientklagenævnet burde derfor ikke have henvist til bestemmelsen som (en del af) begrundelsen for ikke at behandle sagen.

Det er almindeligt antaget at en myndighed i særlige tilfælde kan undlade at behandle en i øvrigt rettidigt indgivet klage. Under henvisning til det der var oplyst om kvindens manglende retlige interesse i at få det påklagede forhold bedømt, havde ombudsmanden ikke grundlag for at henstille at Patientklagenævnet genoptog sagens behandling. (J.nr. 1995-2286-420).