Afslag på tilbagebetaling af fejlagtigt indbetalte forsikringspræmier til en frivilig dagpengeforsikring

Kapitel 11 afløser sygeforsikringslovens kap. V om adgangen til frivilligt at sikre sig dagpenge, navnlig for selvstændige erhvervsdrivende og for husmødre.

...'

Reglerne om dagpenge i sygedagpengeloven, herunder reglerne om frivillig forsikring, er således til dels en videreføring af dagpengereglerne i de 'gamle' love om statsanerkendte sygekasser og ulykkesforsikring fra henholdsvis 1915 og 1916. Det forhold at de to 'gamle' love er direkte undtaget fra forsikringsaftalelovens anvendelsesområde, taler efter min opfattelse derfor for at også reglerne om frivillig dagpengeforsikring efter sygedagpengeloven må være undtaget fra lovens anvendelsesområde.

At den frivillige dagpengeforsikring er reguleret ved (selvstændig) lov og bekendtgørelse, taler også imod at sikringen skulle være omfattet af forsikringsaftalelovens bestemmelser. Jeg har ved denne vurdering bl.a. lagt vægt på at der - hvis forsikringsaftaleloven fandtes anvendelig - ville kunne opstå tvivl om hvilke af de to regelsæts bestemmelser der skulle anvendes i en given situation. Der kan herved henvises til de betænkeligheder der blev udtrykt i forarbejderne til forsikringsaftaleloven for så vidt angår ulykkesforsikring.

Forsikringsaftaleloven er endvidere en såkaldt social beskyttelseslov. En privat forsikring beror på en aftale mellem et forsikringsselskab som den stærke part og forsikringstageren som den svage part. Når forsikringstagerens forhold som ved frivillig dagpengeforsikring er reguleret i en selvstændig lov og bekendtgørelse, og ikke udelukkende beror på en aftale, er der ikke samme beskyttelseshensyn at tage som i forbindelse med privat forsikring.

Sammenfattende har jeg ikke tilstrækkeligt grundlag for at kritisere Den Sociale Ankestyrelses opfattelse af at forsikringsaftaleloven ikke finder anvendelse på den frivillige dagpengeforsikring efter sygedagpengeloven. Jeg bemærker dog at spørgsmålet må finde sin endelige afklaring ved domstolene.

2. Tilbagebetaling af præmie

Det spørgsmål som herefter foreligger til min bedømmelse, er om De (uanset at den forsikring De har tegnet, ikke er omfattet af forsikringsaftaleloven) er berettiget til at få tilbagebetalt den præmie som De har indbetalt til Ankestyrelsen i perioden fra 1. januar 1990 - hvor De omdannede Deres selskab til et anpartsselskab - og til Deres udmeldelse i september 1994.

Ankestyrelsens afgørelse

Ankestyrelsen afviste den 20. oktober 1994 at tilbagebetale præmiebeløbet under henvisning til § 44 i Socialministeriets bek. nr. 701 af 22. juli 1994. Bestemmelsen har følgende ordlyd

' § 44. Ændring af den sikrede sats fra det højeste beløb til 2/3 heraf og den tilsvarende nedsættelse af præmien samt udmeldelse af forsikringen kan ske med virkning fra udgangen af et kvartal, hvis anmodning herom er modtaget i Den Sociale Ankestyrelse mindst 20 dage før kvartalets udgang.'

Ankestyrelsen henviste til sin administrative praksis på området hvorefter forsikringen som udgangspunkt ikke kan anses for ophørt før forsikringstageren selv opsiger den. Udgangspunktet fraviges kun netop i tilfælde som Deres, hvor en virksomheds driftsform er ændret tidligere end i det kvartal hvor forsikringen opsiges. I sådanne tilfælde har opsigelsen - også med hensyn til præmiebetaling - virkning fra det forrige kvartal.

Den administrative praksis er efter Ankestyrelsens oplysninger fastsat ud fra et ønske om regelforenkling og administrativ konveniens. Ankestyrelsen administrerer ud over den frivillige dagpengeforsikring for selvstændige erhvervsdrivende også forsikringsordningen for private arbejdsgivere. Der findes for så vidt angår denne forsikringsordning, en lignende praksis for tilbagebetaling af præmier.

Min vurdering af retsgrundlaget

Sygedagpengeloven indeholder ingen regler om udmeldelse og tilbagebetaling af forsikringspræmie for den frivillige dagpengeforsikring for selvstændigt erhvervsdrivende. I § 44 i bekendtgørelsen findes alene en regel om at udmeldelse kan ske med virkning fra udgangen af et kvartal, hvis anmodning herom er modtaget i Ankestyrelsen mindst 20 dage før kvartalets udgang.

I en tidligere sag gengivet i Folketingets Ombudsmands beretning for året 1993, s. 82ff, udtalte jeg imidlertid at spørgsmålet om tilbagebetaling af kontingent til en arbejdsløshedskasse - når der ikke er fastsat regler herom - beroede på almindelige formueretlige overvejelser, herunder om medlemskabets retsvirkninger samt om hvorvidt betalingen af kontingentet byggede på urigtige forudsætninger. Dette synspunkt har efter min opfattelse også betydning for denne sag

Ankestyrelsen administrerer som udgangspunkt den frivillige dagpengeforsikring for selvstændige erhvervsdrivende i henhold til de (offentligretlige) regler der er fastsat om ordningen i sygedagpengeloven og i bekendtgørelse om dagpenge ved sygdom og fødsel.

Når en selvstændigt erhvervsdrivende tilmelder sig den frivillige dagpengeforsikring, opstår der tillige et (privatretligt) aftaleforhold mellem den selvstændigt erhvervsdrivende på den ene side og Ankestyrelsen på den anden side. Der er tale om en gensidigt bebyrdende aftale hvor Ankestyrelsen optræder som forsikringsgiver og den selvstændigt erhvervsdrivende som forsikringstager. Forsikringstageren opnår ved at betale præmie at være dækket af forsikringen og have ret til ydelser i tilfælde af forsikringsbegivenhedens indtræden.

I det omfang der ikke er fastsat særlige regler for dette aftaleforhold, må det efter min opfattelse som udgangspunkt være reguleret af almindelige formueretlige grundsætninger - herunder især aftaleretlige regler. Der er således tale om et forhold der delvist er reguleret af offentligretlige og delvist af privatretlige regler.

Min vurdering af Ankestyrelsens praksis og den trufne afgørelse

Ankestyrelsen har i udtalelsen til mig redegjort for sin praksis før den 2. april 1990. Dengang tilbagebetalte man den præmie der var indbetalt af en virksomhed efter det tidspunkt hvor virksomheden var omdannet til et aktie- eller anpartsselskab, og indtil anmodningen om udmeldelse.

I forbindelse med den nye dagpengelovs ikrafttræden den 2. april 1990 ændrede man praksis på området. Herefter kan forsikringen ikke anses for ophørt før forsikringstageren selv opsiger den. Hvis virksomhedsomdannelsen er sket på et tidligere tidspunkt, kan opsigelse, også med hensyn til præmiebetaling, dog få virkning fra forrige kvartal - men aldrig fra et tidligere tidspunkt.

Jeg må lægge til grund at denne praksisændring først og fremmest er sket under hensyn til forenklings- og administrative hensyn. Der skete ikke i forbindelse med vedtagelsen af sygedagpengeloven af 1989 nogen ændring i lovgrundlaget for den frivillige dagpengeforsikring.

På den baggrund må jeg konkludere at Ankestyrelsen ifølge sin praksis i disse sager afslår tilbagebetaling uden at foretage en vurdering af om forsikringstageren på baggrund af bl.a. almindelige formueretlige grundsætninger er berettiget til at få tilbagebetalt præmien. På tilsvarende måde må jeg i Deres sag lægge til grund at Ankestyrelsen afviste at tilbagebetale forsikringspræmien uden at foretage en konkret vurdering af om man på baggrund af bl.a. formueretlige grundsætninger var forpligtet til at tilbagebetale præmien.

Jeg har derfor henstillet til Ankestyrelsen at genoverveje sin praksis således at den bringes i overensstemmelse med almindelige formueretlige grundsætninger, og i den forbindelse genoptage behandlingen af Deres sag med henblik på overvejelser af om man på baggrund af de ovennævnte synspunkter er forpligtet til helt eller delvist at tilbagebetale præmien.

I forbindelse med Ankestyrelsens fornyede behandling af Deres sag har jeg henledt styrelsens opmærksomhed på følgende forhold

For så vidt angår almindelige private forsikringsforhold, findes i forsikringsaftalelovens § 16, stk. 2, en regel om hvorledes der skal forholdes med præmien i tilfælde af at forsikringen ophører af andre grunde end opsigelse eller præmierestance. Det er inden for sådanne forsikringsforhold antaget at en forsikring - ud over de nævnte ophørsgrunde - kan ophøre som følge af at den interesse eller fare man har forsikret, falder bort. Dette kommer ikke direkte til udtryk i loven, men er forudsat i motiverne til forsikringsaftalelovens § 16, stk. 2, jf. s. 46f i Udkast til forsikringsaftalelov, København 1925. Jeg henviser i øvrigt til Forsikringsaftaleloven med Kommentarer, s. 109, og Dansk Forsikringsret, s. 153.

Reglen i § 16, stk. 2, indebærer at en forsikringstager hvis forsikring ophører som følge af bortfald af den interesse eller fare der er forsikret, kun skal betale præmie indtil ophøret. Der skal således kun betales præmie i den periode hvor selskabet bærer en risiko. Reglen finder anvendelse uanset om præmien er forudbetalt eller ej, og bevirker således at en præmie der er forudbetalt for en periode der ligger efter forsikringens ophør, normalt kan kræves tilbagebetalt.

I motiverne til forsikringsaftaleloven (jf. referencen ovenfor) er bl.a. anført følgende om anvendelsen af § 16 i loven

'...

En Forsikring kan af forskellige Grunde ophøre forinden Udløbet af den Tid, for hvilken den er indgaaet. Ophøret kan være hjemlet dels ved positiv Lov eller andre almindelige Retsregler, dels ved selve Aftalen.

...

I alle saadanne Tilfælde opstaar det Spørgsmaal, hvorledes der skal forholdes med Præmien. Efter almindelige Kontraktsgrundsætninger vil Selskabet kun kunne kræve saa stor Del af Præmien, som svarer til den Tid, i hvilken det har baaret Risikoen. Derhos vil den Part, som er skyld i Forholdets Afbrydelse, være pligtig at erstatte den anden Part det Tab, denne derved lider. Da Præmien normalt betales forud, vil det som Regel være Forsikringstageren, der staar med et Krav på Tilbagebetaling af en Del af Præmien, og man benytter derfor hyppigt Udtrykket 'Ristorno' som Betegnelse for den Regulering af Præmien, der finder Sted i de heromhandlede Tilfælde.

...'

Som det fremgår, betegnes princippet i forsikringsaftalelovens § 16, stk. 2, i motiverne som en almindelig kontraktgrundsætning.

Jeg har dog ikke i sagen foretaget en nærmere vurdering af hvilke formueretlige grundsætninger der måtte regulere forholdet, og hvilken betydning det har for tilbagebetalingsspørgsmålet i Deres sag.

..."

Den Sociale Ankestyrelse meddelte mig senere at Ankestyrelsen havde foretaget en ny vurdering af sagen under hensyntagen til almindelige formueretlige grundsætninger. Ankestyrelsen havde besluttet at fastholde sin oprindelige afgørelse, således at A ikke kunne få tilbagebetalt den præmie han har indbetalt siden han i 1990 omdannede sin virksomhed til et anpartsselskab.

Da A ikke på ny havde rettet henvendelse til mig, og da Ankestyrelsen havde fulgt min henstilling om at genoverveje sagen under hensyntagen til almindelige formueretlige grundsætninger, foretog jeg mig ikke mere i anledning af sagen. Jeg bemærkede dog over for Ankestyrelsen at jeg ikke havde foretaget en nærmere vurdering af tilbagebetalingsspørgsmålet i A's sag.

NOTER: (*1) Jf. FOB 1993, 82ff

Afslag på tilbagebetaling af fejlagtigt indbetalte forsikringspræmier til en frivillig dagpengeforsikring

En selvstændigt erhvervsdrivende (A) klagede til mig over Den Sociale Ankestyrelses afslag på tilbagebetaling af forsikringspræmier.

A tilmeldte sig den 5. juni 1989 den frivillige dagpengeforsikring for selvstændigt erhvervsdrivende. A drev på dette tidspunkt en såkaldt enmandsforretning.

Med virkning fra 1. januar 1990 omdannede A sin virksomhed til et anpartsselskab. Han udmeldte sig i denne forbindelse ikke af den frivillige dagpengeforsikring, og han gav heller ikke på anden måde besked om omdannelsen til Den Sociale Ankestyrelse.

I september 1994 blev A syg. Han anmeldte sygdommen til den frivillige dagpengeforsikring og blev ved denne lejlighed orienteret om at han ikke var dækket af forsikringen, idet han ved omdannelsen af sit firma fra et personligt firma til et anpartsselskab skulle have tegnet en anden forsikring.

Den 15. september 1994 bad A herefter Den Sociale Ankestyrelse om at blive udmeldt af forsikringen. I oktober 1994 meddelte Ankestyrelsen at udmeldelse kunne finde sted med virkning fra udgangen af et kvartal hvis anmodning om udmeldelse var modtaget i Ankestyrelsen mindst 20 dage før kvartalets udgang. Ankestyrelsen meddelte dog at A efter omstændighederne ville blive udmeldt med udgangen af juli kvartal 1994.

Den 14. oktober 1994 anmodede A's hustru på A's vegne Ankestyrelsen om at få tilbagebetalt indbetalte præmier fra 1. januar 1990 hvor A's virksomhed blev omdannet til et anpartsselskab, og frem til udmeldelsen.

Den 20. oktober 1994 traf Ankestyrelsen afgørelse om at man ikke kunne tilbagebetale præmiebeløbene. Af afgørelsen fremgår bl.a. følgende

"...

Det kan oplyses, at Ankestyrelsen ikke automatisk får besked, når en virksomhed ændrer driftsform.

Det påhviler den, der har tegnet forsikring selv at underrette Ankestyrelsen om sådanne ændringer og samtidig anmode om at blive udmeldt af forsikringsordningen.

Udmeldelse kan finde sted med virkning fra udgangen af et kvartal, hvis anmodning herom er modtaget i Ankestyrelsen mindst 20 dage før kvartalets udgang, jf. § 44 i Socialministeriets bekendtgørelse nr. 701 af 22. juli 1994.

Efter Ankestyrelsens praksis kan forsikringen dog opsiges til udgangen af forrige kvartal, når ændring af driftsform er sket tidligere end indeværende kvartal.

Forsikringen er i overensstemmelse hermed opsagt pr. 30. september 1994.

Ankestyrelsen kan derfor ikke tilbagebetale de for perioden 1. januar til 30. september 1994 indbetalte præmiebeløb.

Da virksomheden er et anpartsselsskab, kan Ankestyrelsen tilbyde Dem en forsikring i forsikringsordningen for private arbejdsgivere efter dagpengelovens § 27.

..."

Den 24. oktober 1994 anmodede A's revisor, C, telefonisk Ankestyrelsen om på ny at overveje spørgsmålet vedrørende tilbagebetaling. Den 8. november 1994 meddelte Ankestyrelsen at styrelsen ikke fandt grundlag for at ændre den trufne afgørelse.

Den 17. november 1994 klagede A til mig. Han skrev bl.a. at han ikke kunne forstå at han skulle betale en forsikringspræmie når han ikke var dækket af forsikringen. Han bad mig tage stilling til om han havde fået den rigtige behandling.

Den 8. december 1994 bad jeg Ankestyrelsen om udlån af sagens akter.

Med brev af 20. januar 1995 modtog jeg akterne fra Den Sociale Ankestyrelse. I brevet skrev Ankestyrelsen bl.a. følgende

"...

Ankestyrelsen skal hertil bemærke, at (A) den 15. september 1994 rettede henvendelse til Ankestyrelsen med anmodning om at blive udmeldt af forsikringsordningen for Frivilligt Forsikrede Arbejdsgivere, samt bemærkning om at der skulle tegnes en ny forsikring, da firmaet var omdannet til et anpartsselskab.

Ankestyrelsen sendte herefter en bekræftelse på udmeldingen til (A). Det fremgår af dette brev, at udmeldelsen havde virkning fra udgangen af juli kvartal 1994.

(A) fremsendte den 14. oktober 1994 en anmodning om at få tilbagebetalt forsikringspræmier for perioden januar 1990, hvor firmaet blev omdannet til anpartsselskab frem til udmeldelsen i september 1994.

Ankestyrelsen meddelte ved brev af 20. oktober 1994, at der efter Ankestyrelsens praksis ikke kan ske tilbagebetaling af præmiebeløbene for den nævnte periode. Vi oplyste samtidig, at Ankestyrelsen ikke får automatisk besked, når en virksomhed ændrer driftsform, samt at det påhviler den, der har tegnet forsikring selv at underrette Ankestyrelsen om sådanne ændringer og samtidig anmode om udmeldelse af forsikringsordningen.

Denne afgørelse er i overensstemmelse med reglerne og Ankestyrelsens praksis.

Af Socialministeriets bekendtgørelse nr. 701 af 22. juli 1994, § 44, fremgår det, at udmeldelse af forsikringen kan ske med virkning fra udgangen af et kvartal, hvis anmodning herom er modtaget i Ankestyrelsen mindst 20 dage før kvartalets udgang.

Dette fremgår også af Ankestyrelsens orientering på tilmeldelses-/ændrings- og udmeldelsesblanketten til Frivillig Dagpengeforsikring.

Det fremgår i øvrigt af Ankestyrelsens orientering, at en anpartshaver, der arbejder for sit anpartsselskab anses for lønmodtager og ikke kan tegne frivillig forsikring.

Ankestyrelsen finder ikke, at der i denne sag er særlige grunde, der taler for at se bort fra praksis på området.

..."

I brev af 11. april 1995 bad jeg Ankestyrelsen om en udtalelse i anledning af A's klage. Jeg skrev bl.a. følgende

"...

Reglerne vedrørende udmeldelse fra Den Frivillige Dagpengeforsikring findes i § 44 i Socialministeriets bekendtgørelse nr. 701 af 22. juli 1994. Bestemmelsen har følgende ordlyd.

' § 44. Ændring af den sikredes sats fra det højeste beløb til 2/3 heraf og den tilsvarende nedsættelse af præmien samt udmeldelse af forsikringen kan ske med virkning fra udgangen af et kvartal, hvis anmodning herom er modtaget i Den Sociale Ankestyrelse mindst 20 dage før kvartalets udgang.'

I henhold til reglen har en udmeldelse således tidligst virkning fra udgangen af det kvartal, der udløber efter anmodningen om udmeldelse. Der er ikke i forbindelse med reglerne om udmeldelse fastsat bestemmelser om at udmeldelse kan ske med tilbagevirkende kraft, og heller ikke regler vedrørende en eventuel tilbagebetaling af præmier.

Ankestyrelsen har bl.a. på baggrund af reglerne om udmeldelse fastsat en praksis vedrørende udmeldelse og præmie(tilbage)betaling i forbindelse med udmeldelse. I henhold til denne praksis sker udmeldelse/præmiebetaling som udgangspunkt i alle tilfælde efter reglerne, således at udmeldelse ikke får tilbagevirkende kraft, og der dermed ikke kan ske en tilbagebetaling af præmier, uanset om der i en periode ikke har været forsikringsdækning.

Udgangspunktet fraviges dog, bl.a. i tilfælde som (A)'s, hvor en virksomheds driftsform er ændret tidligere end det kvartal, hvor udmeldelsen sker. I sådanne tilfælde kan forsikringen opsiges til udgangen af forrige kvartal.

Af et af Ankestyrelsen vedlagt notat om denne praksis fra et møde den 2. maj 1990 fremgår bl.a. følgende

'...

Det blev vedtaget, at udmeldelse skal ske efter reglerne, men at tilbagevirkende ophør kan accepteres når begrundelsen er at virksomheden er ophørt. Tilbagevirkende ophør kan tidligst få virkning fra udgangen af forrige kvartal. Et evt. for meget indbetalt bidrag tilbagebetales automatisk. Tilbagevirkende ophør accepteres når pgl. er gået på efterløn, når pgl. meddeler at virksomheden er ophørt, eller Aps'er som har stået tilmeldt den frivillige ordning.

...

Endvidere er det fastslået, at vi pr. 2. april 1990 ændrer vores praksis m.h.t. tilbagebetaling af præmie. De anmodninger, som er modtaget i afdelingen inden 2. april 1990 får tilbagebetalt præmie for den periode der er betalt præmie på forkert grundlag. Efter 2. april 1990 følges reglerne og ovennævnte praksis er gældende.'

Afgørelsen i (A)'s sag er truffet i overensstemmelse med denne praksis, idet udmeldelsen af 15. september 1994 fik virkning fra udgangen af juni 1994.

Jeg anmoder Ankestyrelsen om at fremkomme med en udtalelse angående følgende

Er Ankestyrelsen omfattet af forsikringsaftaleloven i det omfang den driver 'forsikringsvirksomhed' i henhold til reglerne i sygedagpengeloven om frivillig sikring for selvstændigt erhvervsdrivende?

I bekræftende fald; har Ankestyrelsen overvejet om forsikringsaftalelovens § 16, stk. 2, ville kunne finde anvendelse? Der sigtes herved til at bestemmelsen antages at omfatte tilfælde hvor den forsikrede interesse falder bort.

Såfremt Ankestyrelsen ikke anser sig for omfattet af forsikringsaftaleloven og § 16, stk. 2, af den grund ikke kan anses for anvendelig, anmoder jeg Ankestyrelsen om at tage stilling til følgende

På hvilket grundlag var den praksis fastsat, som Ankestyrelsen i perioden før 2. april 1990 lagde til grund ved afgørelse af, om tilbagebetaling skulle finde sted i tilfælde som det foreliggende?

På hvilket grundlag ændrede Ankestyrelsen denne praksis, hvorefter tilbagebetaling alene kan ske i et meget begrænset omfang?

..."

Af Ankestyrelsens udtalelse af 16. juni 1995 fremgik bl.a. følgende

"...

1. og 2. Forsikringsaftaleloven

...

Spørgsmålet om Ankestyrelsen er omfattet af forsikringsaftaleloven i det omfang vi administrerer forsikringsordningen for selvstændigt erhvervsdrivende, er ikke direkte reguleret i hverken forsikringsaftaleloven eller sygedagpengeloven.

Det fremgår af forsikringsaftalelovens § 1, stk. 1, at loven finder anvendelse på forsikringsaftaler, der indgås med forsikringsaktieselskaber, gensidige forsikringsselskaber eller andre selskaber og institutioner, der driver forsikringsvirksomhed. I § 1, stk. 2, er listet en række undtagelser til lovens anvendelsesområde. Frivillig sikring for selvstændigt erhvervsdrivende er ikke nævnt. Derimod nævnes ulykkesforsikring og sygekassevirksomhed, jf. § 1, stk. 2, nr. 3 og 4. Dagpenge efter sygedagpengeloven afløste dagpenge efter ulykkesforsikringsloven og dagpenge efter den tidligere sygeforsikringslov herunder dagpenge efter sygekassernes frivillige dagpengesikring. På denne baggrund må den nuværende frivillige sikring ligeledes antages at være undtaget.

Det kan tilføjes, at loven i praksis alene finder direkte anvendelse på virksomheder, der er omfattet af lov om forsikringsvirksomhed. Hvad der skal anses for forsikringsvirksomhed fastlægges gennem Finanstilsynets praksis. Den frivillige sikring for selvstændigt erhvervsdrivende er ikke underlagt tilsyn fra Finanstilsynet.

Reglerne om Ankestyrelsens administration af frivillig sikring for selvstændigt erhvervsdrivende findes i sygedagpengelovens § 20 samt Socialministeriets bekendtgørelse nr. 701 af 22. juli 1994 om dagpenge ved sygdom eller fødsel, kapitel 13.

Forsikringsordningen for frivillig sikring er en delvist bidragsfinansieret social sikring, hvor forsikringsbidragene skal dække 40 % af udgifterne. Resten af udgifterne dækkes af staten, jf. sygedagpengelovens § 29, stk. 1. Præmierne fastsættes af Socialministeren.

Reglerne for Ankestyrelsens administration af frivillig sikring er således reguleret ved lov og bekendtgørelse, og der er ikke de samme beskyttelseshensyn, der danner grundlag for forsikringsaftaleloven.

På denne baggrund er det Ankestyrelsens helt klare opfattelse, at forsikringsaftalelovens regler ikke finder anvendelse på Ankestyrelsens administration af frivillig sikring af selvstændigt erhvervsdrivende.

3. Grundlag for praksis før 2. april 1990

Lige siden lov nr. 262 af 7. juni 1972 om dagpenge ved sygdom eller fødsel har der været mulighed for frivillig sikring. I lovens § 28 var det bestemt, at kredsen, der kunne tegne frivillig sikring var personer med anden dagpengegivende indtægt end lønindtægt. Denne bestemmelse var uændret indtil 2. april 1990.

Før 2. april 1990 regulerede bekendtgørelse nr. 382 af 7. juni 1988 (før denne bekendtgørelse nr. 951 af 23. december 1986 og før denne bekendtgørelse nr. 556 af 12. december 1985) om den frivillige sikring reglerne for frivillig sikring af selvstændigt erhvervsdrivende. Af bekendtgørelsens § 1, stk. 1, fremgik det, at personer, der har anden dagpengegivende erhvervsindtægt end lønindtægt, kan tegne frivillig dagpengesikring for de første 3 uger af sygeperioden.

Af bekendtgørelsens § 5, stk. 2, fremgik det at udmeldelse af forsikringen kunne ske med virkning fra udgangen af et kvartal, hvis anmodningen var modtaget 20 dage før kvartalets udgang. Ved manglende betaling kunne udelukkelse ske ligeledes med virkning fra udgangen af kvartalet, jf. bekendtgørelsens § 6. Der var ikke i øvrigt fastsat regler for sikringens ophør. Stillingtagen hertil skete gennem Sikringsstyrelsens, senere Socialstyrelsens praksis.

Før den gældende dagpengelovs ikrafttræden den 2. april 1990 tilbagebetalte forsikringsordningen for frivillig sikring præmie, der var indbetalt af en virksomhed efter det tidspunkt, hvor virksomheden var omdannet til et aktie- eller anpartsselskab og indtil anmodningen om udmeldelsen.

Begrundelsen for denne praksis var, at der tidligere var tvivl om, hvorvidt en aktie- eller anpartshaver havde status som lønmodtager eller selvstændigt erhvervsdrivende, og at pågældende derfor kunne være i begrundet tvivl om, de skulle være forsikret i den frivillige sikring for selvstændigt erhvervsdrivende eller i forsikringen for mindre private arbejdsgivere. Det skal bemærkes, at bekendtgørelsen om dagpengegivende indtægter blev ændret allerede i 1982 så det direkte fremgik, at beløb et selskab udbetaler til aktionær eller anpartshaver, der arbejder for selskabet, er dagpengegivende indtægt, jf. Socialministeriets bekendtgørelse nr. 689 af 20. december 1982.

4. Grundlag for ændring af praksis 2. april 1990

I forbindelse med den nye dagpengelovs ikrafttræden den 2. april 1990 skete der en række ændringer på lovens område. Et af hovedhensynene bag loven var en ønskelig forenkling på dagpengeområdet og at gøre dagpengeordningen lettere administrerbar.

Loven gav anledning til, at praksis på dagpengeområdet blev revideret på en lang række felter, især gennem Dagpengeudvalgets virksomhed. Men også på områder - som f.eks. den frivillige sikring - hvor der ikke var tale om ændrede lovbestemmelser kunne der være anledning til at vurdere praksis ud fra hovedhensynene bag den nye lov, herunder forenklings- og administrationshensynet.

For så vidt angår den konkrete problemstilling var det som nævnt tidligere blevet fastslået, at en aktie- eller anpartshaver, der arbejder for sit selskab, anses for lønmodtager og ikke kan tegne frivillig forsikring.

Som følge heraf har det siden januar 1986 stået på tilmeldingsblanketterne til forsikringsordningen, at en aktie-eller anpartshaver, der arbejder for sit selskab anses for lønmodtager og derfor ikke kan tegne frivillig sikring. De pågældende virksomheder vil derimod kunne optages i forsikringsordningen for private arbejdsgivere. Der er således ofte sammenfald mellem de personer, der tegner forsikring i de to ordninger. De pågældende bør derfor kunne skifte fra den ene ordning til den anden uden besvær eller ophør i forsikringsdækningen. Der blev derfor også truffet bestemmelse herom samtidig med beslutningen om ændringen af praksis for tilbagebetaling ved udmeldelse af den frivillige sikring for selvstændigt erhvervsdrivende.

Ændringen af tilbagebetalingsreglerne ved udmeldelse havde ligeledes baggrund i et ønske om at gøre reglerne i de to forsikringsordninger mere ensartede. For forsikringsordningen for private arbejdsgivere gjaldt - og gælder fortsat - at udmeldelse af ordningen kan ske med udgangen af det kvartal hvor anmodningen herom er modtaget, samt at ophør kan følge af inaktivt arbejdsgivernummer [og] sker med virkning fra udgangen af det kvartal hvor Socialstyrelsen får kendskab hertil, jf. Socialministeriets bekendtgørelse nr. 150 af 3. marts 1990, § 4, stk. 2 og 3.

Ændringen af praksis har således primært haft baggrund i den nye dagpengelovs ikrafttræden den 2. april 1990, samt et ønske om koordinering af praksis vedrørende de to forsikringsordninger på området, jf. vedlagte notat af 26. april 1990 vedrørende ordningen for forsikrede arbejdsgiveres udmeldelsespraksis og mødereferat af 21. maj 1990.

Det tilføjes, at det synes at fremgå af mødereferatet af 21. maj 1990 fra det møde, hvor de nævnte ændringer blev bekræftet, at den hidtidige tilbagebetalingspraksis havde været for lempelig, og at ændringen bragte praksis i overensstemmelse med bekendtgørelsens regler. Dette bekræftes af de medarbejdere, der deltog i mødet."

Ved brev af 21. juni 1995 gav jeg A lejlighed til at fremkomme med sine eventuelle bemærkninger til Ankestyrelsens udtalelse. A fremkom ikke med sådanne bemærkninger.

Ombudsmandens udtalelse

" 1. Anvendelse af forsikringsaftaleloven på den frivillige dagpengeforsikring efter sygedagpengeloven

Forsikringsaftaleloven (lovbek. nr. 726 af 24. oktober 1986 med senere ændringer) trådte i kraft den 1. januar 1932.

Anvendelsesområdet for loven er fastlagt i § 1 der har følgende ordlyd

' § 1. Denne lov finder anvendelse på forsikringsaftaler, der indgås med forsikringsaktieselskaber, gensidige forsikringsselskaber eller andre selskaber og institutioner, der driver forsikringsvirksomhed.

Stk. 2. Loven gælder ikke for

Genforsikring.

Invalideforsikring i henhold til lov nr. 197 af 16. juni 1927.

Ulykkesforsikring tegnet i henhold til lov nr. 205 af 6. juli 1916, jf. bekendtgørelse nr. 187 af 14. juli 1927, jf. for Færøernes vedkommende anordninger nr. 503 af 29. november 1922, nr. 37 af 23. februar 1924, nr. 213 af 24. juli 1925 og nr. 41 af 9. marts 1926.

Overenskomst afsluttet med en begravelseskasse, en i henhold til lov nr. 144 af 10. maj 1915, jfr. bekendtgørelse nr. 87 af 19. april 1929, statsanerkendt sygekasse, jfr. for Færøernes vedkommende anordning nr. 59 af 21. februar 1930, en af de i § 34 i lov nr. 144 af 10. maj 1915 omhandlede under statskontrol virkende gensidige sygeforeninger, en af de i § 31 i lov nr. 197 af 16. juli 1927 omhandlede sygekasser, den i § 8 i lov nr. 67 af 1. april 1912 nævnte som sygekasse anerkendte sygeforsikring for udenlandske landarbejdere, og en af de i lov nr. 126 af 28. april 1916, jf. lov nr. 180 af 1. april 1925 omhandlede læge- og befordringskasser på Færøerne.

Aftale, hvorved fagsammenslutninger yder deres medlemmer dækning mod tab ved arbejdsløshed eller arbejdsstandsning.

Aftale, hvorved en arbejdsgiver tilsiger de i hans virksomhed beskæftigede personer pension.'

Det er Ankestyrelsens opfattelse at Ankestyrelsen ikke er omfattet af forsikringsaftalelovens regler ved administrationen af forsikringsordningen for selvstændigt erhvervsdrivende. Dette fremgår af Ankestyrelsens udtalelse til mig af 16. juni 1995.

Forsikringsaftalelovens § 1, stk. 1

Til støtte for sit synspunkt har Ankestyrelsen for det første henvist til § 1, stk. 1, i forsikringsaftaleloven. Ankestyrelsen har i den forbindelse oplyst at forsikringsaftaleloven i praksis alene finder direkte anvendelse på virksomheder der er omfattet af lov om forsikringsvirksomhed. Jeg har endvidere forstået Ankestyrelsen således at den frivillige dagpengeforsikring for selvstændigt erhvervsdrivende ikke er undergivet tilsyn fra Finanstilsynet og således ikke er omfattet af lov om forsikringsvirksomhed.

Den praksis Ankestyrelsen henviser til vedrørende forsikringsaftalelovens § 1, stk. 1, er bl.a. omtalt i Preben Lyngsø, Forsikringsaftaleloven med kommentarer, fjerde udg., (1992), s. 34, og Preben Lyngsø, Dansk Forsikringsret, syvende udg., (1994), s. 22f.

Forfatteren konkluderer dog - under henvisning til den omtalte praksis - alene at forsikringsaftalelovens regler ikke finder anvendelse på aftaler der indgås med enkeltmand. Når henses hertil og til ordlyden af § 1, stk. 1 ('eller andre selskaber og institutioner'), mener jeg ikke at det ud fra bestemmelsen i § 1, stk. 1, kan udelukkes at forsikringsaftaler der indgås med Ankestyrelsen, kan være omfattet af lovens anvendelsesområde.

Forsikringsaftalelovens § 1, stk. 2, nr. 3 og 4

Til støtte for sit synspunkt har Ankestyrelsen for det andet henvist til § 1, stk. 2, nr. 3 og 4, i forsikringsaftaleloven. Visse ulykkesforsikringer og sygekassevirksomheder er undtaget fra lovens anvendelsesområde efter disse bestemmelser. Dagpenge efter sygedagpengeloven afløste dagpenge efter ulykkesforsikringsloven og dagpenge efter den tidligere sygeforsikringslov, herunder dagpenge efter sygekassens frivillige dagpengeforsikring. På denne baggrund mener Ankestyrelsen at den nuværende frivillige dagpengeforsikring ligeledes må antages at være undtaget.

I lovens § 1, stk. 2, er opremset en række forhold som loven ikke finder anvendelse på. Karakteristisk for nogle af undtagelserne er at der er tale om 'social forsikring', jf. herved Dansk Forsikringsret, s. 26. Undtaget er hermed bl.a. ulykkesforsikring tegnet i henhold til lov nr. 205 af 6. juli 1916, jf. § 1, stk. 2, nr. 3, og aftaler afsluttet med en statsanerkendt sygekasse i henhold til lov nr. 144 af 10. maj 1915, jf. § 1, stk. 2, nr. 4.

Forsikringsaftaleloven bygger på resultaterne af et kommissionsarbejde. Arbejdet blev afsluttet i 1925, og resultaterne blev nedfældet i 'Udkast til lov om forsikringsaftaler', (København 1925). I kommissionens udkast var aftaler med statsanerkendte sygekasser - som i det senere vedtagne forslag - var udelukket fra lovens anvendelsesområde. Den såkaldte sociale ulykkesforsikring var derimod ikke udelukket. Om årsagen til at ulykkesforsikringen ikke var undtaget fra lovens anvendelsesområde, fremgår bl.a. følgende af udkastets s. 27 og 28

"...

Den Forsikring, der tegnes i henhold til Ulykkesforsikringsloven af 6. juli 1916, jfr. Lov 28. Juni 1920, indgaas jo med Ulykkesforsikringsselskaber, der tillige driver Forsikringsvirksomhed af anden Art. Den efter Ulykkesforsikringslovens Regler tegnede Forsikring er derhos dels pligtmæssig, dels frivillig. I sidste Fald kan der næppe anføres nogen skellig Grund til at undtage Forsikringen fra Lovens Område.

..."

I det lovforslag som blev fremsat og senere vedtaget, blev der kun foretaget enkelte ændringer i forhold til kommissionens udkast. En af disse ændringer var at undtage ulykkesforsikring fra lovens anvendelsesområde. I bemærkningerne til lovforslagets § 1 (Folketingstidende 1929-30, tillæg A, sp. 3174f ) er bl.a. anført følgende

"...

Medens Kommissionen saaledes som det fremgår af Motiverne pag. 27-29 har den Opfattelse, at Ulykkesforsikring tegnet i Henhold til Lov Nr. 205 af 6. juli 1916, jfr. Bekendtgørelse Nr. 187 af 14. Juli 1927, bør høre ind under Lovens Gyldighedsomraade, har Arbejderforsikringsraadet - til hvis Standpunkt Ministeriet for Sundhedsvæsen har sluttet sig - indstillet, at denne Ulykkesforsikring ikke omfattes af Loven. Til Støtte herfor er det af Arbejderforsikringsraadet navnlig gjort gældende, at Lovforslagets Regler, der har den rette Løsning af de almindelige forsikringstekniske Spørgsmaal for Øje, ikke egner sig til at overføres paa den sociale Ulykkesforsikring, hvor de givne Regler hviler på en socialpolitisk Opfattelse af, hvad det til enhver Tid er rimeligt at yde Arbejderne efter en Forsikring, der ganske overvejende bæres af Arbejdsgiverne, samt at Arbejderforsikringsraadet, der fastsætter Erstatningernes Størrelse og udbetaler Erstatningsbeløbene, gennem sin Administration yder de sikrede (Arbejderne) det fornødne Værn.

Da man har kunnet tiltræde disse Betragtninger, og da Ulykkesforsikringslovens Regler på flere Punkter afviger fra Lovforslagets Bestemmelser, saaledes at det, saafremt den sociale Ulykkesforsikring omfattes af Lovforslaget, maa befrygtes, at det i Sammenstødstilfælde kan forvolde Tvivl, hvilket Sæt Retsregler man bør give Fortrinet, har Ministeriet som et nyt Punkt indføjet en Bestemmelse, hvorefter den heromhandlede Ulykkesforsikring unddrages fra Lovens Gyldighedsområde.

I Lighed med, at Udkastet fra Lovens Gyldighedsområde unddrager Overenskomster afsluttet med de under Tilsyn værende Begravelseskasser og de statsanerkendte Sygekasser, har man endvidere undtaget forskellige andre under Statens Tilsyn virkende Sygekasser og Sygeforeninger, hvor de samme Grunde for en Undtagelse gør sig gældende.

..."

De regler som på tidspunktet for forsikringsaftalelovens ikrafttræden fandtes i lov nr. 205 af 6. juli 1916 om forsikring mod følger af ulykkestilfælde, blev siden for størstedelens vedkommende afløst af regler i lov om forsikring mod følger af ulykkestilfælde (lov nr. 183 af 20. maj 1933, jf. lovbek. nr. 137 af 26. april 1968) som siden blev afløst af lov om arbejdsskadeforsikring, og som i dag er afløst af lov om forsikring mod følger af arbejdsskade. De regler der fandtes i lov nr. 144 af 10. maj 1915 om anerkendte sygekasser, blev siden primært afløst af regler i lov om folkeforsikring som siden blev afløst af regler i lov om den offentlige sygeforsikring (lov nr. 239 af 10. juni 1960, jf. lovbek. nr. 403 af 23. oktober 1967), og som i dag er afløst af regler i lov om offentlig sygesikring.

I lov nr. 205 af 6. juli 1916 om forsikring mod følger af ulykkestilfælde og i lov nr. 144 af 10. maj 1915 om anerkendte sygekasser fandtes regler om dagpenge som følge af uarbejdsdygtighed ved tilskadekomst og sygdom. I ulykkesforsikringsloven var der allerede på dette tidspunkt mulighed for at visse arbejdsgivere kunne tegne en frivillig forsikring, hvorved de bl.a. kunne opnå dagpenge i forbindelse med uarbejdsdygtighed ved ulykkestilfælde. I 'sygekassesystemet' blev egentlige regler om frivillig dagpengeforsikring for folk med anden erhvervsindtægt end lønindtægt indsat i lov nr. 239 af 10. juni 1960 om den offentlige sygeforsikring.

I forbindelse med vedtagelsen af den første sygedagpengelov (lov nr. 262 af 7. juni 1972) blev der i kapitel 11 indsat regler om frivillig dagepengeforsikring for blandt andre husmødre og selvstændigt erhvervsdrivende. Samtidig blev reglerne om dagpenge i ulykkesforsikringsloven, herunder reglerne om frivillig dagpengeforsikring (§ 55), ophævet, jf. lov nr. 261 af 7. juni 1972. Lov om den offentlige sygeforsikring var forinden sygedagpengelovens ikrafttræden 1. april 1973 blevet afløst af lov om offentlig sygesikring (lov nr. 311 af 9. juni 1971). I denne lov var reglerne om dagpenge, herunder reglerne om frivillig forsikring (kapitel 5), ikke medtaget.

I de almindelige bemærkninger til lovforslaget om sygedagpenge (Folketingstidende 1971-72, tillæg A, sp. 7313) er bl.a. anført følgende

'...

Ordningen skal afløse de gældende regler om dagpenge i sygeforsikringsloven, i ulykkesforsikringslovgivningen og i lov om børnetilskud og andre familieydelser. Dagpengene skal ydes efter ensartede regler uden hensyn til, om indtægtstabet skyldes sygdom, tilskadekomst eller fødsel, og ordningen bygger således på kommissionens målsætning, om at ydelserne skal afhænge af behovet, uanset årsagen til indtægtstabet.

...

Ordningen skal dække hele befolkningen imod tab af arbejdsindtægt på grund af sygdom, tilskadekomst eller fødsel. Ordningen skal således omfatte alle lønmodtagere - ikke alene de lønmodtagere der i dag er sikret under dagpengeordningen for lønarbejdere efter sygeforsikringsloven, men også funktionærer og tjenestemænd m.fl. som har ret til løn under sygdom. Under ordningen inddrages endvidere alle med selvstændigt erhverv.

...'

I bemærkningerne til kapitel 11 (Folketingstidende 1971-72, tillæg A, sp. 7336) hvori reglerne om frivillig dagpengeforsikring findes er bl.a. anført følgende

'...

Ombudsmandens udtalelse

Resumé

En selvstændigt erhvervsdrivende klagede over Den Sociale Ankestyrelses afslag på at tilbagebetale forsikringspræmier som var indbetalt fejlagtigt til den frivillige dagpengeforsikring. Efter at den erhvervsdrivende havde omdannet sin enkeltmandsvirksomhed til et anpartsselskab, var han ikke længere dækket af forsikringen. Dette blev først klart for ham knap fire år efter virksomhedsomdannelsen da han forsøgte at anmelde et sygdomstilfælde til forsikringen.

Ombudsmanden udtalte i forbindelse med spørgsmålet om tilbagebetaling af forsikringspræmier at forholdet mellem den selvstændige erhvervsdrivende og Ankestyrelsen delvist er reguleret af offentligretlige regler og delvist af privatretlige regler. Ombudsmanden mente at Ankestyrelsen havde afslået tilbagebetaling uden at foretage en vurdering af om forsikringstageren på baggrund af bl.a. almindelige formueretlige grundsætninger var berettiget til at få tilbagebetalt præmien. Ombudsmanden henstillede til Ankestyrelsen at genoverveje sin praksis således at den blev bragt i overensstemmelse med almindelige formueretlige grundsætninger, og at genoptage behandlingen af mandens sag om tilbagebetaling af forsikringspræmier da det ikke kunne lægges til grund at Ankestyrelsen havde foretaget en konkret vurdering. (J.nr. 1994-2789-025).