Uddannelsesorlov til suppleringsuddannelse. Fastsættelse af nærmere regler i bekendtgørelsesform

§ 2. Personer over 25 år kan opnå orlov i op til 1 år til deltagelse i godkendte offentlige uddannelser. Det er en betingelse for at opnå orlov, at personen er medlem af en statsanerkendt arbejdsløshedskasse ved orlovens start og bevarer medlemskab af en statsanerkendt arbejdsløshedskasse i hele orlovsperioden, og at

1) beskæftigede dagpengeberettigede lønmodtagere har haft

beskæftigelse i mindst 3 år inden for de sidste 5 år og

aftaler orloven med arbejdsgiveren,

2) ledige er berettiget til ydelser efter lov om arbejdsløshedsforsikring mv. ved orlovens start,

3) selvstændige erhvervsdrivende ved orlovens start vil være berettiget til dagpenge ved ophør med arbejde i virksomheden, jf. § 57, stk. 3, i lov om arbejdsløshedsforsikring mv., og har haft erhvervsarbejde i mindst 3 år inden for de sidste 5 år.

§ 2. Der kan ikke opnås uddannelsesgodtgørelse og orlov til uddannelse til lange og mellemlange videregående uddannelser inden for Undervisningsministeriets lovgivning, jf. dog § 3 og § 5.

Stk. 2. Hvilke uddannelser, der defineres som lange og mellemlange videregående uddannelser, er fastsat i Dansk Uddannelses Nomenklatur. Som hovedregel forstås dog uddannelser, der varer mere end to år, og som bygger på en afsluttet uddannelse på erhvervsuddannelsesniveau eller en gymnasial uddannelse.

§ 3. Lange og mellemlange videregående uddannelser omfattes som hovedregel ikke af de uddannelser, der kan opnås orlov til efter § 2.

Stk. 2. Arbejdsministeren fastsætter efter forhandling med undervisningsministeren nærmere regler for, hvilke uddannelser der omfattes af § 2.

Stk. 3. Arbejdsministeren kan fastsætte nærmere regler for den mindste varighed af uddannelsesorlov.'

Af bemærkningerne til lovforslaget (lovforslag nr. L 273/1992-93) fremgår bl.a. følgende (Folketingstidende 1992-93, tillæg A, sp. 8866)

'Til § 3

Det er hensigten, at Arbejdsministeriet og Undervisningsministeriet i fællesskab udarbejder en positivliste over de godkendte offentlige uddannelser, man kan deltage i, når der oppebæres orlovsydelse. Udgangspunktet for listen vil være, at størsteparten af lange og mellemlange videregående uddannelser undtages, da disse ofte først påbegyndes som grunduddannelse i en sen alder. Hermed undgås konkurrence med Statens Uddannelsesstøtte og de i lovgivningen herom indeholdte adfærdsregulerende elementer.'

Bek. nr. 526 af 20. juni 1994 om orlov til uddannelse, sabbat og børnepasning (der er udstedt i medfør af bl.a. § 3, stk. 3, i lov om orlov) trådte ifølge dennes § 61, stk. 1, 1. punktum, i kraft den 1. juli 1994. Bekendtgørelsen indeholder i § 6, stk. 1-3, følgende bestemmelser

' § 6. Orlov kan bevilges til de uddannelser, der fremgår af de i henhold til lovens § 3, stk. 2, fastsatte regler, jf. dog stk. 2.

Stk. 2. Der kan opnås orlov til uddannelse til uddannelser omfattet af stk. 1, herunder eventuelle praktikperioder der indgår i uddannelsen, hvis uddannelsen enten

1) har et ugentligt antal undervisningstimer på mindst 20 timer,

2) er normeret som heltidsundervisning efter ministerielt fastsatte regler, eller

3) er godkendt som heltidsundervisning i forbindelse med statens uddannelsesstøtte.

Stk. 3. Arbejdsformidlingen kan efter retningslinier fastsat i det regionale arbejdsmarkedsråd efter en konkret vurdering fravige bestemmelserne i stk. 2, hvis det fremmer den uddannelsessøgendes muligheder på arbejdsmarkedet.'

Bek. nr. 1051 af 17. december 1993 om uddannelser hvortil der kan opnås uddannelsesgodtgørelse og orlov til uddannelse, er udstedt i medfør af både lov om en aktiv arbejdsmarkedspolitik og § 3, stk. 2, i lov om orlov. Bekendtgørelsen indeholder bl.a. følgende bestemmelser

' § 1. Der kan opnås uddannelsesgodtgørelse, jf. lov om en aktiv arbejdsmarkedspolitik og orlov til uddannelse, jf. lov om orlov, til godkendte offentlige uddannelser, jf. dog § 2 og § 4.

Stk. 2....

Stk. 3....

§ 3. Uanset bestemmelserne i § 2 kan der bevilges uddannelsesgodtgørelse og orlov til uddannelse til lange og mellemlange videregående uddannelser inden for Undervisningsministeriets lovgivning, hvor der er ledige pladser efter uddannelsesinstitutionernes ordinære optagelse af uddannelsessøgende, eller hvor uddannelsen eller dele af den udbydes efter lov om åben uddannelse.

Stk. 2. Der kan inden for Undervisningsministeriets lovgivning endvidere bevilges uddannelsesgodtgørelse og orlov til uddannelse til følgende uddannelser, som mindst er på niveau med en mellemlang videregående uddannelse

1) ...

...

§ 4....

§ 5. Arbejdsformidlingen kan med baggrund i retningslinier fastsat af det regionale Arbejdsmarkedsråd og ud fra et konkret skøn over den lediges ønsker og forudsætninger samt arbejdsmarkedets behov bevilge uddannelsesgodtgørelse til uddannelser, der ikke er omfattet af bestemmelserne i §§ 1-4.'

I tilknytning hertil har Arbejdsministeriet udsendt vejledning nr. 234 af 28. december 1993 til bek. nr. 1051 af 17. december 1993 om uddannelser, hvortil der kan opnås uddannelsesgodtgørelse og orlov til uddannelse.

Vejledningen indeholder bl.a. et referat af reglerne i bekendtgørelsens § 3. Vejledningen indeholder også følgende uddybning af bestemmelsen i bekendtgørelsens § 3, stk. 1, 2. sætning ('hvor der er ledige pladser efter uddannelsesinstitutionernes ordinære optagelse af uddannelsessøgende'). I vejledningen anføres

' 2.b.3. - 3. undtagelse

Endeligt kan der opnås uddannelsesorlov eller uddannelsesgodtgørelse til mellemlange og lange videregående uddannelser efter Undervisningsministeriets lovgivning, hvor der på de enkelte institutioner efter sommeroptaget har vist sig ledige pladser. Dette gælder alle lange og mellemlange videregående uddannelser, og således ikke kun, når uddannelserne udbydes som åben uddannelse.

Tilgangen til 'ledige pladser' gælder for supplering samme år (som sker fra 1. august), en eventuel opsamling af interesserede med henblik på vinterstudiestart på denne institution samt for det ordinære optag det følgende år.

Tilmeldingssekretariatet under Københavns Universitet vil hvert år i august måned til de regionale arbejdsformidlingskontorer udsende en liste over ledige pladser ved de videregående uddannelsesinstitutioner efter det ordinære optag via den koordinerede tilmelding (KOT) samme år. Udover supplering samme år samt en eventuel 'vinterstudiestart' gælder listen som nævnt for det ordinære optag det efterfølgende år. Dette betyder, at orlovssøgende kan søge om optagelse på de mellemlange og lange videregående uddannelser i 1994, hvor der kunne konstateres ledige pladser pr. 28. juli 1993 og så fremdeles.'

Arbejdsmarkedsstyrelsen har i NOA-Meddelelse nr. O.14/94 af 26. maj 1994 præciseret hvad der forstås ved begrebet 'ledige pladser' i § 3, stk. 1, i bek. nr. 1051 af 17. december 1993 om uddannelser, hvortil der kan opnås uddannelsesgodtgørelse og orlov til uddannelse. NOA-Meddelelsen har følgende indhold

'På foranledning af en række henvendelser vedrørende forståelsen af begrebet 'ledige pladser', skal styrelsen oplyse følgende

For så vidt angår 'ledige pladser' udarbejdes der hvert år efter tildelingen af studiepladser efter den koordinerede tilmelding (KOT) en liste over studiepladser, der ikke har kunnet besættes via KOT.

Listen over ledige studiepladser i forhold til KOT '94 vil blive sendt til regionskontorerne, når tilmeldingen af studiepladser er afsluttet sidst i juli måned.

Efter udsendelsen af listen over 'ledige pladser' vil det være muligt inden for en frist på højst 1 måned at søge om optagelse på disse ledige pladser.

Det er kun disse pladser, der defineres som ledige pladser i relation til bekendtgørelsens § 3, stk. 1, og det er således i forhold til disse pladser, at orlov til uddannelse kan bevilges. Det er i den forbindelse uden betydning, hvis den uddannelsessøgende som kommer ind på en ledig plads, kan få meritoverført eventuelt forudgående uddannelse, idet det er afgørende, at vedkommende er optaget på en ledig plads.

På visse uddannelsesinstitutioner er der vinterstudiestart. For at kunne få uddannelsesorlov til en uddannelse med vinterstudiestart, skal den uddannelsessøgende være optaget på en ledig plads til vinterstudiestarten.

Der vil dog kunne bevilges uddannelsesorlov til uddannelsessøgende, der søger om optagelse via KOT, hvis der året forinden var ledige pladser på studiet. Hvis der eksempelvis er ledige pladser på en uddannelse efter KOT i 1993, kan en uddannelsessøgende få bevilget uddannelsesorlov, hvis vedkommende bliver optaget på den pågældende uddannelse via KOT i 1994.

Der kan imidlertid kun bevilges uddannelsesorlov svarende til det antal ledige pladser, der var udmeldt året forinden.

Undervisningsministeriet har den 5. maj 1994 sendt listen over ledige pladser efter KOT i 1993 til alle regionskontorer.'

I NOA-Meddelelse nr. O.15/94 af 26. maj 1994 har Arbejdsmarkedsstyrelsen fortolket bestemmelserne i § 3, stk. 1, i lov om orlov og § 2, stk. 1, i bekendtgørelse nr. 1051 af 17. december 1993 om uddannelser, hvortil der kan opnås uddannelsesgodtgørelse og orlov til uddannelse. Denne NOA-Meddelelse angår spørgsmålet om hvorvidt sidefag, basisuddannelser og suppleringsuddannelser på universiteter m.fl. skal anses for 'lange og mellemlange videregående uddannelser' i lovens og bekendtgørelsens forstand og har følgende indhold

'På baggrund af en række henvendelser vedrørende muligheden for at få uddannelsesorlov til sidefag, basisuddannelser og suppleringsuddannelser på universiteter m. fl. skal styrelsen oplyse følgende

Undervisningsministeriet har oplyst til styrelsen, at sidefag, basisuddannelser og suppleringsuddannelser tidsmæssigt er et kortere uddannelsesforløb, der i sig selv ikke anses for en kompetencegivende uddannelse, men betragtes som en del af et mellemlangt eller langvarende videregående uddannelsesforløb.

Uanset at den uddannelsessøgende kun tager sidefaget/basisuddannelsen/suppleringsuddannelsen, og uanset at uddannelsen har niveauplacering '5' i Dansk Uddannelsesnomenklatur, vil der derfor ikke kunne bevilges uddannelsesorlov til uddannelsen.

Undervisningsministeriet har endvidere oplyst, at den supplerende journalistuddannelse også er omfattet af denne fortolkning.'

I Dansk Uddannelses-Nomenklatur, udgivet i 1994 af Danmarks Statistik og Undervisningsministeriet (herefter benævnt DUN 94), er s. 4ff bl.a. anført følgende

" Uddannelsesbegreb

Ordet uddannelse bruges i daglig tale dels i betydningen kundskabsformidling (en uddannelses- eller undervisningsproces inden for en organisatorisk ramme), dels som betegnelse for afslutningen på et uddannelsesforløb.

I forbindelse med indplacering af uddannelser efter DUN-klassificeringssystemet er begrebet uddannelse primært anvendt i den sidstnævnte betydning, men DUN kan dog i vidt omfang også anvendes til en systematisk gruppering af igangværende uddannelsesforløb.

Fagligt indhold

DUN er baseret på en gruppering af uddannelserne efter fagligt indhold. Opdelingen af uddannelser i faglige grupper kan principielt foretages på grundlag af uddannelsernes emneindhold eller erhvervssigte. ...

...

...

Uddannelsesniveau

Afsluttede uddannelser kan foruden efter fagligt indhold også klassificeres efter fagligt niveau, idet man ved en uddannelses niveau forstår den samlede uddannelsestid, der er nødvendig til at fuldføre den pågældende uddannelse.

Som anført i det følgende knytter der sig imidlertid betydeligt flere problemer til en klassificering af uddannelser efter uddannelsesniveau end efter fagligt indhold, hvortil kommer, at der i langt flere tilfælde gennem tiden vil kunne ske ændringer i en uddannelses niveau mæssige placering end i dens faglige område. Den 5-cifrede DUN-kode til entydig identifikation af de enkelte uddannelser er derfor alene baseret på det faglige indhold, mens klassifikationen efter uddannelsesniveau er indeholdt i et uafhængigt supplerende 6. ciffer.

Det er ikke muligt helt objektivt at lægge retningslinier for, hvorledes det faglige niveau for en uddannelse bør fastlægges. I stedet kan man tilstræbe at følge nedenstående retningslinier, som i praksis har vist sig at føre til acceptable resultater i langt de fleste tilfælde.

Principielt bør en uddannelses faglige niveau fastlægges efter en vurdering af uddannelsens slutniveau. I de fleste tilfælde kan fastlæggelse af det faglige niveau ske ved at lægge varigheden af den forudgående uddannelse sammen med den normerede varighed af den uddannelse, som skal klassificeres.

Indgangsniveauet for uddannelsen fastlægges på grundlag af de formelle krav om forudgående skolegang eller uddannelse.

Inden for det danske uddannelsessystem vil det i en række tilfælde føre til urimelige resultater, hvis man ved fastsættelsen af det faglige niveau alene lagde vægt på skoleuddannelsen.

Såvel virksomhedspraktik som forudsætninger om erfaring, modenhed mv. må tillægges vægt ved fastsættelsen af det faglige niveau. Fx vil krav om en vis alder ved begyndelsen af en uddannelse set i forbindelse med optagelsesproceduren kunne godtgøre et højere fagligt niveau for uddannelsen, end man ville nå ved blot at tage hensyn til forudgående skolegang og varigheden af den aktuelle uddannelse. I andre tilfælde vil det være mest hensigtsmæssigt at placere en uddannelse efter en sammenligning med andre uddannelser, der opfattes som beslægtede eller parallelle med den pågældende uddannelse. I denne forbindelse kan der ved indplaceringen lægges vægt på, at uddannelser, der giver samme kompetence, placeres på samme uddannelsesniveau.

På denne baggrund kan uddannelserne indplaceres på følgende 10 uddannelsesniveauer.

...

...

5 Korte videregående uddannelser .............13.-14. uddannelsesår

6 Mellemlange videregående uddannelser ...........15.-16. uddannelsesår

7 Lange videregående uddannelser ...........17.-18. uddannelsesår.

...'

Konkret fremgår af DUN 94 at såvel 20103 Humanistisk sidefag som 20104 Humanistisk suppleringsfag har uddannelsesniveau 6 (mellemlang videregående uddannelse). Samtlige cand. merc.-uddannelser (20121 mfl.) har uddannelsesniveau 7 (lange videregående uddannelser). Derimod er humanistiske basisuddannelser (20100 mfl.) og 20121 Humanistisk bifagsuddannelse indplaceret på uddannelsesniveau 5 (som kortere videregående uddannelser).

2. Arbejdsformidlingens konkrete afgørelse

Ved NOA 14/94 præciserede Arbejdsmarkedsstyrelsen over for arbejdsformidlingerne den efter Arbejdsmarkedsstyrelsens opfattelse rette fortolkning af bekendtgørelse nr. 1051 af 17. december 1993 i relation til begrebet 'ledige pladser'. Som fremhævet af myndighederne må det af hensyn til en ensartet administrativ praksis anses for væsentligt at lokale eller regionale myndigheders fortolkning af reglerne og retsanvendelse i konkrete sager er ens. På det foreliggende administrative område kan en ensartet administrativ praksis ikke opnås ved behandling af konkrete (klage)sager hos en central administrativ instans, idet der ikke er rekurs til en central myndighed. Arbejdsmarkedsstyrelsen har i stedet valgt at udsende fortolkningsbidrag med henblik på at opnå en ensartet administrativ praksis i de såkaldte 'NOA-Meddelelser'.

Den fortolkning som Arbejdsmarkedsstyrelsen præciserede i NOA 14/94, ligger efter min opfattelse inden for det lovliges rammer (jf. nedenfor under pkt. 3 a ). Jeg mener herefter ikke jeg kan kritisere at AF-Storkøbenhavn på baggrund af NOA 14/94 ændrede sin administrative praksis på området.

(A) har under sagen bl.a. anført at hun mener det er forkert at AF-Storkøbenhavn ikke har foretaget en konkret vurdering eller dispenseret i hendes sag, således at hun alligevel kunne være bevilget orlov til uddannelse. Heri er jeg ikke enig.

Efter § 6, stk. 3, i bek. nr. 526 af 20. juni 1994 om orlov til uddannelse, sabbat og børnepasning kan arbejdsformidlingen i visse tilfælde 'efter en konkret vurdering fravige bestemmelserne i stk. 2'. Bekendtgørelsens § 6, stk. 2, opstiller krav til en uddannelses mindste tidsmæssige udstrækning (bestemmelsen er citeret ovenfor). Derimod kan der ikke efter bekendtgørelsens § 6, stk. 3, ske fravigelse fra bekendtgørelsens § 6, stk. 1, og dermed fra reglerne i bek. nr. 1051 af 17. december 1993 om uddannelser, hvortil der kan opnås uddannelsesgodtgørelse og orlov til uddannelse.

Efter § 5 i sidstnævnte bekendtgørelse (citeret ovenfor) kan arbejdsformidlingen i visse tilfælde bevilge uddannelsesgodtgørelse til bl.a. uddannelser som ikke er omfattet af bekendtgørelsens § 3. Bestemmelsen i § 5 i bek. nr. 1051 af 17. december 1993 angår imidlertid kun uddannelsesgodtgørelse, og ikke orlov til uddannelse.

3. De generelle spørgsmål som sagen rejser

a) Er den erhvervsøkonomiske suppleringsuddannelse en kort eller en mellemlang/lang videregående uddannelse?

Loven anvender (i § 3) udtrykket 'lange og mellemlange videregående uddannelser'. Loven definerer ikke nærmere begrebet, men lovens § 3, stk. 2, og lovens forarbejder forudsætter at det administrativt nærmere fastsættes hvilke uddannelser der falder ind under begrebet. Efter min opfattelse udelukker loven ikke en fortolkning som den Arbejdsmarkedsstyrelsen og AF-Storkøbenhavn har anlagt.

Bekendtgørelsen (bek. nr. 1051 af 17. december 1993 § 3, stk. 1) anvender udtrykket 'lange og mellemlange videregående uddannelser inden for Undervisningsministeriets lovgivning'. Lovens udtryk kan herved siges at være præciseret derhen at begrebet skal fortolkes i overensstemmelse med den fortolkning der sædvanligvis anlægges efter lovgivningen på Undervisningsministeriets område. Efter min mening er det herved langt fra klart hvorledes det konkrete fortolkningsspørgsmål skal løses. På den anden side udelukker bekendtgørelsen ikke en fortolkning som den Arbejdsmarkedsstyrelsen og AF-Storkøbenhavn har anlagt.

Fortolkningsspørgsmålet bliver først afklaret i Arbejdsministeriets vejledning nr. 234 af 28. december 1993 sammenholdt med Arbejdsmarkedsstyrelsens NOA-Meddelelse nr. O.15/94. Arbejdsministeriets og Arbejdsmarkedsstyrelsens fortolkning beror bl.a. på formålsbetragtninger som jeg må anse for lovlige i den givne sammenhæng.

Jeg har ikke grundlag for at kritisere det konkrete fortolkningsresultat.

b) Kan retsgrundlaget fortolkes således at en 'ledig plads' er en ledig plads efter de ordinære optag i den koordinerede tilmelding?

Efter lovens § 3, stk. 1, kan der 'som hovedregel' ikke opnås orlov til lange og mellemlange uddannelser, og efter lovens § 3, stk. 2, skal der administrativt fastsættes nærmere regler for de uddannelser der kan gives orlov til. Loven forudsætter således at der administrativt fastsættes undtagelser til lovens hovedregel, men loven indeholder ikke nogen nærmere angivelse af undtagelserne.

I bek. nr. 1051 af 17. december 1993 om uddannelser, hvortil der kan opnås uddannelsesgodtgørelse og orlov til uddannelse er det i § 3, stk. 1, som en (af flere) undtagelser til lovens hovedregel fastsat at der kan bevilges (bl.a.) orlov til udddannelse til lange og mellemlange videregående uddannelser 'hvor der er ledige pladser efter uddannelsesinstitutionernes ordinære optagelse af uddannelsessøgende'.

Spørgsmålet er om bekendtgørelsen kan fortolkes således som AF-Storkøbenhavn og Arbejdsmarkedsstyrelsen har gjort - nemlig at der ved 'ledige pladser' forstås tilfælde hvor det af Den Koordinerede Tilmelding efter det ordinære optag angives at der er ledige pladser på studiet. Efter min opfattelse udelukker bekendtgørelsens ordlyd ikke en sådan fortolkning. Som anført af Arbejdsmarkedsstyrelsen er der ligeledes ved en sammenhængende læsning af bekendtgørelsens bestemmelser visse - omend efter min opfattelse dog forholdsvis svage - holdepunkter for at 'ledige pladser' skal forstås således som AF-Storkøbenhavn og Arbejdsmarkedsstyrelsen har ment.

En sikker angivelse af hvad der skal forstås ved 'ledige pladser' i bekendtgørelsens § 3, stk. 1, findes derimod i pkt. 2.b.3 i Arbejdsministeriets vejledning nr. 234 af 28. december 1993 til bekendtgørelsen. Vejledningen er offentliggjort i Ministerialtidende.

NOA-Meddelelse nr. O.14/94 indeholder efter min opfattelse blot en gentagelse af det fortolkningsresultat som fremgår af vejledningen.

Da vejledningen efter min opfattelse ligger inden for rammerne af bekendtgørelsen, mener jeg ikke - af de grunde jeg har anført ovenfor under pkt. 2 - jeg kan kritisere at AF-Storkøbenhavn fulgte den fortolkning som fremgår af vejledningen.

c) Burde der have været fastsat nærmere regler i bekendtgørelsesform?

I den sag der er omtalt i Folketingests Ombudsmands beretning for året 1981, s. 22f, rejste ombudsmanden over for Arbejdsministeriet bl.a. spørgsmålet om hvilke retningslinier der følges ved valget mellem cirkulære- og bekendtgørelsesform.

I min rapport om egen drift-projektet angående 105 sager fra EF-direktoratet om EF's markedsordninger for landbrug mv. (mælkestøtte, eksportstøtte og hektarstøtte) som er offentliggjort i min beretning for 1995, s. 481ff, har jeg bl.a. anført (beretningen, s. 562)

'"1) I Justitsministeriets vejledning nr. 153 af 22. september 1987 om udarbejdelse af administrative forskrifter er bl.a. anført

' Anvendelse af bekendtgørelser

4. Efter lovtidendeloven fra 1870, jf. lovbekendtgørelse nr. 617 af 15. september 1986 (nu lovbek. nr. 842 af 16. december 1991; min bemærkning), er kundgørelse en absolut betingelse for, at en forskrift kan træde i kraft og dermed håndhæves over for borgerne. Det er derfor af afgørende betydning, at regler, der skal håndhæves over for borgerne, udformes som bekendtgørelser (eller kgl. anordninger), der kundgøres efter lovtidendeloven.

Bekendtgørelsesformen skal således anvendes, hvis reglerne skal normere retsstillingen mellem borgerne indbyrdes eller pålægge borgerne pligter over for det offentlige. Endvidere bør bekendtgørelse også anvendes, hvis reglerne går ud på at tillægge borgerne rettigheder over for det offentlige.

Beslutningen om, at kompetence generelt overlades f.eks. af en minister til en styrelse, bør endvidere af hensyn til borgernes mulighed for at kunne vide, hvem der er rette myndighed, altid angives i en bekendtgørelse.

Om valg af den rette form for forskrifter kan der i øvrigt henvises til Folketingets ombudsmands beretning, 1980, s. 677, 1983, s. 265 og 1984, s. 164 og s. 213.'

Jeg kan helt tilslutte mig de anførte synspunkter idet jeg yderligere kan henvise til den sag der er omtalt i min beretning for året 1993, s. 46ff.'

I relation til de generelle fortolkningsspørgsmål som indgår i den konkrete sag (jf. ovenfor pkt. 3 a ) og b)) skal jeg udtale følgende

ad a): Spørgsmålet om hvorvidt suppleringsuddannelser (og andre uddannelsesforløb med tilknytning til lange og mellemlange uddannelser) som i sig selv har en kortere varighed, trods denne kortere varighed må anses for en lang eller mellemlang uddannelse, er efter min opfattelse et åbenbart fortolkningsspørgsmål af grundlæggende og generel betydning for afgrænsningen af bestemmelsen i lovens § 3, stk. 1. Det er videre min opfattelse at Arbejdsministeriet i bekendtgørelsen, som ministeriet efter lovens § 3, stk. 2, skal udstede, burde have taget udtrykkelig stilling til spørgsmålet.

ad b): Den forståelse myndighederne har anlagt af begrebet 'ledige pladser' er efter min opfattelse udtryk for en - i forhold til naturlig sproglig forståelse - indskrænkende fortolkning. Som det fremgår af sagen, er der tale om et ganske grundlæggende fortolkningsspørgsmål. Spørgsmålets eksistens burde efter min opfattelse have stået Arbejdsministeriet klar. Jeg må gå ud fra at dette faktisk også var tilfældet, idet ministeriet tog udtrykkelig stilling til spørgsmålet i vejledningen som blev udsendt 11 dage efter bekendtgørelsen. Efter min opfattelse burde Arbejdsministeriet have taget udtrykkelig stilling til spørgsmålet i bekendtgørelsen.

Sammenfattende må jeg således finde det beklageligt at Arbejdsministeriet ikke i bek. nr. 1051 af 17. december 1993 om uddannelser, hvortil der kan opnås uddannelsesgodtgørelse og orlov til uddannelse, optog klare og udtrykkelige regler om de spørgsmål som er nævnt ovenfor under pkt. 3 a ) og b). Jeg har meddelt Arbejdsministeriet min opfattelse og har samtidig henstillet til ministeriet at præcisere bekendtgørelsen på disse punkter hvis bekendtgørelsen fortsat skal finde anvendelse."

Som svar på min redegørelse oplyste Arbejdsministeriet i skrivelse af 14. januar 1997 at bek. nr. 1051 af 17. december 1993 er ophævet (og med virkning fra 1. januar 1997 erstattet af bek. nr. 981 af 21. november 1996), og at "den såkaldte tompladsordning ikke længere eksisterer".

På baggrund heraf skrev jeg bl.a. følgende til Arbejdsministeriet

"Bek. nr. 981 af 21. november 1996 om uddannelser, hvortil der kan opnås uddannelsesgodtgørelse og orlov til uddannelse, har i § 5, stk. 4, ophævet bek. nr. 1051 af 17. december 1993. Bek. nr. 981 af 21. november 1996 trådte i kraft den 1. januar 1997, jf. bekendtgørelsens § 5, stk. 1.

En bestemmelse svarende til § 3, stk. 1, i bek. nr. 1051 af 17. december 1993 findes ikke i bek. nr. 981 af 21. november 1986.

Arbejdsministeriet har i skrivelsen af 14. januar 1997 videre oplyst, at

'... afgrænsningsvanskelighederne i forbindelse med sidefag, bifag, overbygningsuddannelser og lignende, der knytter sig til længerevarende videregående uddannelser, endnu ikke har fundet en løsning. Spørgsmålet er under behandling i samarbejde med Undervisningsministeriet, og når der foreligger en afklaring, vil der blive udsendt en NOA-meddelelse. Selve bekendtgørelsen forventes at skulle revideres i løbet af ½års tid, og der vil da blive optaget nærmere bestemmelser om de nævnte uddannelser.'

Bek. nr. 981 af 21. november 1986 indeholder i § 2, stk. 1, nr. 1, følgende bestemmelse

' § 2. Der kan ikke opnås uddannelsesgodtgørelse eller orlov til uddannelse til

1) Lange og mellemlange videregående uddannelser, bortset fra uddannelser, der udbydes efter lov om åben uddannelse eller på tilsvarende vilkår. Ved afgørelsen af, om der er tale om en mellemlang eller lang videregående uddannelse, tages der udgangspunkt i Dansk Uddannelses Nomenklatur.'

Jeg har taget det oplyste til efterretning.

Jeg udbeder mig oplysning om hvad der videre sker i relation til spørgsmålet om optagelse af regler i bekendtgørelsesform angående afgrænsningen af sidefag, overbygningsuddannelser og lignende, der knytter sig til længerevarende videregående uddannelser."

NOTER (*1) Jf. FOB 1980, s. 677, FOB 1981, s. 22, FOB 1983, s. 265, FOB 1984, s. 164, FOB 1984, s. 213, FOB 1993, s. 46 og FOB 1995, s. 481 (s. 562).

Uddannelsesorlov til suppleringsuddannelse. Fastsættelse af nærmere regler i bekendtgørelsesform

Resumé

En kvinde klagede over at Arbejdsformidlingen havde afslået hendes ansøgning om uddannelsesorlov til den etårige erhvervsøkonomiske suppleringsuddannelse på en handelshøjskole.

Lov om orlov anvender (i § 3) udtrykket "lange og mellemlange videregående uddannelser". Ombudsmanden havde ikke grundlag for at kritisere at myndighederne havde anset den erhvervsøkonomiske suppleringsuddannelse for en mellemlang eller lang videregående uddannelse i orlovslovens forstand.

Arbejdsministeriet havde endvidere i en vejledning nærmere angivet hvad der skulle forstås ved begrebet "ledige pladser" i § 3, stk. 1, i bek. nr. 1051 af 17. december 1993 om uddannelser, hvortil der kan opnås uddannelsesgodtgørelse og orlov til uddannelse. Ombudsmanden fandt ikke at kunne kritisere at Arbejdsformidlingen havde fulgt Arbejdsministeriets fortolkning af begrebet "ledige pladser".

Derimod fandt ombudsmanden det beklageligt at Arbejdsministeriet ikke i bekendtgørelsen havde optaget klare og udtrykkelige regler om de to nævnte fortolkningsspørgsmål, og henstillede samtidig til ministeriet at præcisere bekendtgørelsen på disse punkter hvis bekendtgørelsen fortsat skulle finde anvendelse. Ombudsmanden anførte bl.a. at det første fortolkningsspørgsmål er et åbenbart fortolkningsspørgsmål af grundlæggende og generel betydning for afgrænsningen af bestemmelsen i lovens § 3, stk. 1, og at den forståelse myndighederne havde anlagt af begrebet "ledige pladser" var udtryk for en - i forhold til naturlig sproglig forståelse - indskrænkende fortolkning i relation til et ganske grundlæggende fortolkningsspørgsmål hvis eksistens burde have stået Arbejdsministeriet klar. (J.nr. 1994-2529-022).

A klagede over at Arbejdsformidlingen havde afslået hendes ansøgning om uddannelsesorlov til den etårige erhvervsøkonomiske suppleringsuddannelse for humanister på Handelshøjskolen i København.

I sin klage anførte A bl.a. at hun ikke kunne forstå afgørelsen på baggrund af reglerne i bekendtgørelsen og den fortolkning som følger af Arbejdsmarkedsstyrelsens NOA-Meddelelse nr. O.15/94. I den forbindelse anførte A at myndighederne havde sat almindelige retsprincipper om individuel og konkret vurdering ud af kraft idet der er udformet en generel regel der udelukker at der kan ydes orlov til den pågældende uddannelse.

A henviste også til at andre af hendes studiekammerater havde fået bevilget orlov til uddannelsen på et tidligere tidspunkt. Derfor mente hun at der havde fundet usaglig forskelsbehandling sted. Endelig anførte A at hun desuden blev optaget på uddannelsen efter afslutningen af den ordinære optagelse på uddannelsen.

På baggrund af klagen indhentede jeg udtalelser fra Arbejdsformidlingen. Jeg forelagde dem for A der kommenterede udtalelserne.

Da jeg ved min foreløbige gennemgang af sagen var blevet opmærksom på visse forhold af mere generel karakter i forbindelse med Arbejdsformidlingens afgørelse i sagen, bad jeg Arbejdsmarkedsstyrelsen om en udtalelse. Jeg bad styrelsen om at tilbagesende sit svar gennem Arbejdsministeriet, jf. § 5, stk. 3, i Instruks for Folketingets Ombudsmand. Jeg bad i denne forbindelse Arbejdsmarkedsstyrelsen og Arbejdsministeriet om en stillingtagen til følgende spørgsmål

" 1. Som sagen foreligger for mig, er der først og fremmest to spørgsmål der giver anledning til nærmere undersøgelser. Dels spørgsmålet om hvorvidt den erhvervsøkonomiske suppleringsuddannelse på Handelshøjskolen i København er en lang eller mellemlang videregående uddannelse, jf. § 2 i bek. nr. 1051 af 17. december 1993. Dels spørgsmålet om hvad der skal forstås ved udtrykket '... ledige pladser efter uddannelsesinstitutionernes ordinære optagelse af uddannelsessøgende...', jf. § 3, stk. 1, i samme bekendtgørelse.

Arbejdsformidlingen har fortolket begge bestemmelser under henvisning til NOA-Meddelelser (O.14/94 og O.15/94), jf. AF-Storkøbenhavns udtalelse til mig af 4. januar 1995.

På denne baggrund beder jeg Arbejdsmarkedsstyrelsen og Arbejdsministeriet redegøre for det retlige grundlag for udsendelse af NOA-Meddelelser samt for deres retlige status.

2. AF-Storkøbenhavn har i sin afgørelse af 6. oktober 1994 og i udtalelsen af 4. januar 1995 lagt til grund at den erhvervsøkonomiske suppleringsuddannelse er en del af et langt eller mellemlangt videregående uddannelsesforløb. Arbejdsformidlingen har i den forbindelse i udtalelsen af 4. januar 1995 henvist til NOA-Meddelelse nr. O.15/94.

Arbejdsformidlingen har endvidere i udtalelsen lagt til grund at (A) ikke var omfattet af 'ledig plads'-systemet, jf. § 3, stk. 1, i bek. nr. 1051 af 17. december 1993. Arbejdsformidlingen har i den forbindelse henvist til NOA-Meddelelse nr. O.14/94. I udtalelsen har Arbejdsformidlingen bl.a. anført følgende

...

Til vurdering af om en ansøgning kan bevilges efter 'ledig plads' systemet, lægges alene til grund, om den søgte uddannelse er noteret på listen efter den koordinerede tilmelding jf. NOA-Meddelelse nr. O.14/94. Det er således ikke nok, at uddannelsesinstitutionen efterfølgende udtaler, at der er ledige pladser.

...

På denne baggrund beder jeg Arbejdsmarkedsstyrelsen tage stilling til om den kan tilslutte sig AF-Storkøbenhavns forståelse af de pågældende NOA-Meddelelser.

3. Hvis AF-Storkøbenhavns forståelse af NOA-Meddelelserne er korrekt, beder jeg styrelsen og ministeriet redegøre for om der i lov og navnlig bekendtgørelse er det fornødne hjemmelsmæssige grundlag for denne forståelse. Jeg henviser i den sammenhæng til den sag der er refereret i Folketingets Ombudsmands beretning for året 1981, s. 22."

I skrivelse af 8. januar 1996 udtalte AF-Storkøbenhavn herefter følgende

"I den konkrete sag har AF-Storkøbenhavn afgivet en udtalelse til Ombudsmanden den 4. januar 1995 og her i henvist til den vejledning, som ved sagens afgørelse er indhentet i NOA-Meddelelser O14 og O15/94 med hensyn til forståelsen af begrebet 'ledig plads' og mulighederne for at få orlov til sidefag, basisuddannelser og suppleringsuddannelser på universiteter mfl.

AF-Storkøbenhavn (har) ikke yderligere at føje til den nævnte udtalelse."

I skrivelse af 14. juni 1996 fremkom Arbejdsmarkedsstyrelsen med følgende supplerende udtalelse

"Det fremgår af den konkrete klagesag bl.a., at (A) i august måned 1994 hos AF-Storkøbenhavn blev stillet i udsigt, at hun kunne få bevilget uddannelsesorlov til den etårige erhvervsøkonomiske suppleringsuddannelse for humanister på Handelshøjskolen i København. Hun modtog senere fra Arbejdsformidlingen et afslag på en til AF indgiven ansøgning om uddannelsesorlov, idet AF henviste til, at ansøgningen ikke kunne imødekommes, da der ikke kunne bevilges uddannelsesorlov til lange eller mellemlange videregående uddannelser. Ombudsmanden har - efter at have modtaget (A)'s klage - anmodet AF-Storkøbenhavn om en udtalelse, herunder navnlig om fortolkningen af § 3 i Arbejdsministeriets bekendtgørelse nr. 1051 af 17.12.1993 om uddannelser, hvortil der kan opnås uddannelsesgodtgørelse og orlov til uddannelse.

Af ombudsmandens citater fra AF-Storkøbenhavns udtalelse af 4.1.1995 med bilag af 20.12.1994 fremgår bl.a., at der i perioden forud for behandlingen af (A)'s ansøgning om uddannelsesorlov har hersket den opfattelse hos Arbejdsformidlingen, at den omhandlede 1-årige erhvervsøkonomiske suppleringsuddannelse var omfattet af hovedreglen i ovennævnte bekendtgørelses § 2, stk. 2, dvs., at Arbejdsformidlingen på dette tidspunkt har lagt til grund, at nævnte uddannelse isoleret betragtet var af under 2 års varighed. Arbejdsformidlingen så sig, efter at være blevet opmærksom på Arbejdsmarkedsstyrelsens NOA-Meddelelse nr. O.15/94 af 26.5.1994, nødsaget til at ændre praksis, således at der alligevel ikke kunne bevilges uddannelsesorlov til den omhandlede suppleringsuddannelse, idet NOA-Meddelelsen bl.a. henviste til, at Undervisningsministeriet var af den opfattelse, at en suppleringsuddannelse, som ikke i sig selv har status som kompetencegivende, begrebsmæssigt defineres som en del af et mellemlangt eller længerevarende videregående uddannelsesforløb. Det forhold, at pågældende blev optaget på uddannelsen efter ordinær optagelse, kunne ikke alene danne grundlag for en bevilling, da det kun er ledige uddannelsespladser, der er ubesatte i umiddelbar tilslutning til den ordinære årlige anvisning af uddannelsespladser via den koordinerede tilmelding (KOT), og som er optaget på KOT's liste over således ubesatte studiepladser, der kan bevilges uddannelsesorlov til.

Folketingets Ombudsmand har anmodet Arbejdsmarkedsstyrelsen om en redegørelse/-stillingtagen vedrørende 3 spørgsmål.

1. Forståelse af NOA-Meddelelser O 14 og 15/94.

I ombudsmandens brev under pkt. 2 på side 6 har ombudsmanden henvist til AF-Storkøbenhavns afgørelse af 6.10.1994 og AF's udtalelse til denne sag af 4.1.1995, hvoraf det fremgår, at AF har lagt til grund, at den erhvervsøkonomiske suppleringsuddannelse er en del af et langt eller mellemlangt videregående uddannelsesforløb. Arbejdsformidlingen har i denne forbindelse henvist til NOA-Meddelelse nr. O.15/94.

For så vidt angår det ovenfor nævnte 'ledig plads'-system har AF bl.a. henvist til styrelsens NOA-Meddelelse nr. O.14/94.

Ombudsmanden har på denne baggrund anmodet styrelsen om at tage stilling til, om styrelsen kan tilslutte sig AF-Storkøbenhavns forståelse af de pågældende NOA-Meddelelser.

Specielt vedrørende styrelsens NOA-Meddelelse nr. O.14/94 af 26.5.1994.

Hvad denne NOA-Meddelelse angår bedes nedenstående sammenholdt med styrelsens brev af dags dato til Folketingets Ombudsmand, jf. den verserende parallelle ombudsmandssag, j. nr. 1996-127-022 NE hos Folketingets Ombudsmand.

Styrelsen forstår ombudsmanden således, at det er de nedenfor citerede afsnit af NOA-Meddelelse nr. O.14/94, der navnlig er af betydning for denne sag

Citat fra NOA-Meddelelse nr. O.14/94

'På foranledning af en række henvendelser vedrørende forståelsen af begrebet 'ledige pladser', skal styrelsen oplyse følgende

For så vidt angår 'ledige pladser' udarbejdes der hvert år efter tildelingen af studiepladser efter den koordinerede tilmelding (KOT) en liste over studiepladser, der ikke har kunnet besættes via KOT.

Listen over ledige studiepladser i forhold til KOT '94 vil blive sendt til regionskontorerne, når tildelingen af studiepladser er afsluttet i juni måned.

Efter udsendelsen af listen over "ledige pladser" vil det være muligt inden for en frist på højst 1 måned at søge optagelse på disse ledige pladser.

Der er kun disse pladser, der defineres som ledige pladser i relation til bekendtgørelsens § 3, stk. 1, og det er således i forhold til disse pladser, at orlov til uddannelse kan bevilges.' (Fremhævet af styrelsen).

NOA-Meddelelsen var et fortolkningsbidrag til § 3, stk. 1, i Arbejdsministeriets bekendtgørelse nr. 1051 af 17.12.1993.

Nævnte § 3, stk. 1, var sålydende

' Uanset bestemmelserne i § 2 kan der bevilges uddannelsesgodtgørelse og orlov til uddannelse til lange og mellemlange videregående uddannelser inden for Undervisningsministeriets lovgivning, hvor der er ledige pladser efter uddannelsesinstitutionernes ordinære optagelse af uddannelsessøgende, eller hvor uddannelsen eller dele af den udbydes efter lov om åben uddannelse.' (Styrelsens fremhævelser).

Yderligere fortolkningsbidrag til denne bestemmelse er gengivet i vejledning af 28.12.1993 til bekendtgørelsen, idet det under pkt. '2.b.3 - 3. undtagelse' er anført følgende

'Endelig kan der opnås uddannelsesorlov eller uddannelsesgodtgørelse til mellemlange og lange videregående uddannelser efter Undervisningsministeriets lovgivning, hvor der på de enkelte institutioner efter sommeroptaget har vist sig ledige pladser. Dette gælder alle lange og mellemlange videregående uddannelser, og således ikke kun, når uddannelserne udbydes som åben uddannelse.

Tilgangen til 'ledige pladser' gælder for supplering samme år (som sker l. august), en eventuel opsamling af interesserede med henblik på vinterstudiestart på denne institution samt for det ordinære optag det følgende år.

Tilmeldingssekretariatet under Københavns Universitet vil hvert år i august måned til de regionale arbejdsformidlingskontorer udsende en liste over ledige pladser ved de videregående uddannelsesinstitutioner efter det ordinære optag via den koordinerede tilmelding (KOT) samme år. Udover supplering samme år samt en eventuel "vinterstudiestart" gælder listen som nævnt for det ordinære optag det følgende år. Dette betyder, at orlovssøgende kan søge om optagelse på de mellemlange og lange videregående uddannelser i 1994, hvor der kunne konstateres ledige pladser pr. 28. juli 1993 og så fremdeles.' (Fremhævelserne er styrelsens).

I forannævnte særskilte ombudsmandssag vedrørende (B) (ombudsmandens sag j. nr. 1996-127-022 NE) har arbejdsminister Jytte Andersen i en skrivelse af 4.12.1995 besvaret en henvendelse fra (B).

I arbejdsministerens svar af 4.12.1995 blev der bl.a. oplyst følgende

'Spørgsmålet om, hvad der helt konkret skal forstås ved en ubesat plads, er der også taget stilling til, idet ledige pladser, der er optaget på den liste, som tilmeldingssekretariatet udarbejder efter det ordinære optag, betragtes som ledige pladser, der kan give adgang til uddannelsesorlov.

Den uddannelse, De nu er igang med, er De kommet ind på gennem en ledigbleven plads, og det er ikke det samme som en ledig plads. Selv om det kan forekomme som det rene ordkløveri, må AF holde sig til de officielt fastsatte bestemmelser, og det har derfor været umuligt for AF at nå frem til en anden - for Dem mere positiv - afgørelse, end den allerede trufne.' (Styrelsens fremhævelser).

På baggrund af ovenstående kan styrelsen svare bekræftende på ombudsmandens spørgsmål, om styrelsen er enig med AF-Storkøbenhavn i forståelsen af indholdet af styrelsens NOA-Meddelelse nr. O.14/94.

Specielt vedrørende styrelsens NOA-Meddelelse nr. O.15/94 af 26.5.1994.

Denne NOA-Meddelelse indeholder bl.a. følgende

'På baggrund af en række henvendelser vedrørende muligheden for at få uddannelsesorlov til sidefag, basisuddannelser og suppleringsuddannelser mfl. skal styrelsen oplyse følgende

Undervisningsministeriet har oplyst til styrelsen, at sidefag, basisuddannelser og suppleringsuddannelser tidsmæssigt er et kortere uddannelsesforløb, der i sig selv ikke kan anses for en kompetencegivende uddannelse, men betragtes som en del af et mellemlangt eller længerevarende videregående uddannelsesforløb.

Uanset at den uddannelsessøgende kun tager sidefaget/basisuddannelsen/ suppleringsuddannelsen, og uanset at uddannelsen har niveauindplacering '5' i Dansk Uddannelsesnomenklatur, vil der derfor ikke kunne bevilges uddannelsesorlov til uddannelsen.' (Styrelsens fremhævelser).

Ovennævnte bekendtgørelse nr. 1051 af 17.12.1993 indeholder i § 2 følgende

' § 2. Der kan ikke opnås uddannelsesgodtgørelse og orlov til uddannelse til lange og mellemlange videregående uddannelser inden for Undervisningsministeriets lovgivning, jfr. dog § 3 og § 5.

Stk. 2. Hvilke uddannelser, der defineres som lange eller mellemlange videregående uddannelser, er fastsat i Dansk Uddannelses Nomenklatur. Som hovedregel forstås dog uddannelser, der varer mere end to år, og som bygger på en afsluttet uddannelse på erhvervsuddannelsesniveau eller en gymnasial uddannelse.' (Styrelsens fremhævelser).

Da styrelsen blev bekendt med, at der i AF-regionerne var anlagt forskellige fortolkninger af ovennævnte § 3, stk. 2, rettede styrelsen henvendelse til Undervisningsministeriet om den rette forståelse af begrebet lange og mellemlange uddannelser, jfr. nærmere herom neden for under punkt 2.

Forud for udarbejdelsen af NOA-Meddelelse nr. O.15/94 har styrelsen haft kontakt til Undervisningsministeriet, som i første omgang telefonisk var indforstået med indholdet af det udkast til meddelelse nr. O.15/94, som dette ministerium fik tilsendt, og som i øvrigt indholdsmæssigt var identisk med den endelige NOA-Meddelelse. Dette blev bekræftet skriftligt ved Undervisningsministeriets brev til styrelsen af 19.12.1994, hvoraf fremgår følgende

'Som opfølgning på tidligere skriftlige og mundtlige henvendelser senest telefonisk henvendelse af 18.12.1994 fra Arbejdsmarkedsstyrelsen om indplacering af sidefag/ suppleringsfag på positivlisten kan Universitetsafdelingen bekræfte følgende

Humanistbekendtgørelsens § 4 giver en højere uddannelsesinstitution mulighed for at udbyde afrundede uddannelsesdele og særligt tilrettelagte, sammenhængende deltidsstudier af højst 2 års varighed (sidefag/ suppleringsfag ).

Disse uddannelsesforløb er at betragte som en del af en længerevarende, videregående uddannelse, idet uddannelsesforløbene kan indgå som en del af en kandidatuddannelse.

De omtalte uddannelsesforløb indgår derfor ikke på positivlisten.' (Fremhævelserne er styrelsens).

Det fremgår af bekendtgørelse nr. 1051 af 17.12.1993, at denne er fastsat efter forhandling med undervisningsministeren. Bekendtgørelsen indledes således

'I henhold til § 27, stk. 1, i lov nr. 434 af 30. juni 1993 om en aktiv arbejdsmarkedspolitik og § 3, stk. 1, i lov nr. 435 af 30. juni 1993 om orlov fastsættes efter forhandling med undervisningsministeren:' (Fremhævet af styrelsen).

Ifølge en i sagen foreliggende samtalerapport af 20.5.1994 har Arbejdsministeriets departement, som har fået NOA-Meddelelse nr. O.15/04 tilsendt i udkast med henblik på departementets eventuelle bemærkninger, tilkendegivet ikke at have indvendinger imod indholdet af denne meddelelse.

På baggrund af ovenstående kan Arbejdsmarkedsstyrelsen svare bekræftende på ombudsmandens spørgsmål, om styrelsen og AF-Storkøbenhavn har den samme forståelse af NOA-Meddelelse nr. O.15/94.

Styrelsen finder det naturligvis beklageligt, at AF-Storkøbenhavn i august måned 1994, hvor (A) henvendte sig, ikke var opmærksom på NOA-Meddelelse nr. O.15/94 af 26. maj 1994 og derved kunne have givet vejledning i overensstemmelse med meddelelsen.

2. Hjemmelsmæssige grundlag for NOA-Meddelelserne O. 14 og 15/94.

Ombudsmanden har i brev af 18.12.1995 under pkt. 3 på side 7 anmodet bl.a. styrelsen om at redegøre for, om der i lov og navnlig bekendtgørelse er det fornødne hjemmelsmæssige grundlag for styrelsens forståelse af ovennævnte NOA-Meddelelser, idet ombudsmanden samtidig har henvist til den sag, der er refereret i Folketingets Ombudsmands beretning for 1981, s. 22.

Hvad angår NOA-Meddelelse nr. O.14/94 af 26.5.1994 er det styrelsens opfattelse, at denne meddelelse lægger sig i umiddelbar forlængelse af Arbejdsministeriets vejledning nr. 234 af 28.12.1993 til dets bekendtgørelse nr. 1051 af 17.12.1993 om uddannelser, hvortil der kan opnås uddannelsesgodtgørelse og orlov til uddannelse. Meddelelsen indeholder alene en præcisering af, hvad der allerede ville kunne udledes af vejledningen til bekendtgørelsen.

For så vidt angår NOA-Meddelelse nr. O.15/94 af 26.5.1994 skal styrelsen, efter at have orienteret sig i ombudsmandens ovennævnte beretning fra 1981 og ombudsmandens beretning fra 1980, s. 677-86, udtale, at formuleringen af bekendtgørelsens § 2, stk. 1, medfører, at det er efter Undervisningsministeriets lovgivning, det skal afklares, hvornår der er tale om lange og mellemlange videregående uddannelser. NOA-Meddelelse nr. O.15/94 giver AF-systemet klar besked om Undervisningsministeriets forståelse af begrebet lange og mellemlange uddannelser for så vidt angår specielt de kortvarige suppleringsuddannelser og er derfor i overensstemmelse med § 2, stk. 1.

Derimod er styrelsen ikke længere overbevist om, at NOA-Meddelelsen er fuldt ud i overensstemmelse med formuleringen i bekendtgørelsens § 2, stk. 2, 1. pkt., hvorefter definitionen af lange og mellemlange uddannelser er fastsat i DUN. For så vidt angår de kortvarige suppleringsuddannelser synes der ikke at være en fuld overensstemmelse mellem § 2, stk. 1 og stk. 2, idet disse uddannelser er fastsat i DUN som korte uddannelser. Styrelsen vil derfor tilbagekalde NOA-Meddelelsen ved en ny NOA-Meddelelse.

3. NOA-Meddelelsens retlige grundlag og status.

Ombudsmanden har anmodet Arbejdsmarkedsstyrelsen og Arbejdsministeriet om at redegøre for det retlige grundlag for udsendelse af NOA-Meddelelser samt for disses retlige status.

Hertil skal styrelsen udtale følgende

De første NOA-Meddelelser blev udsendt i foråret 1994 i tilslutning til den arbejdsmarkedsreform, der blev sat i værk pr. 1.1.1994.

Begrebet 'NOA' står for: 'Nyt om lov om orlov m.v. og nyt om lov om en aktiv arbejdsmarkedspolitik m.v.'

NOA-Meddelelserne har afløst de tidligere såkaldte ATB-Meddelelser (Arbejdstilbudsmeddelelser), der var knyttet til den før 1.1.1994 gældende lov om arbejdstilbud til ledige.

ATB-Meddelelserne blev sat i værk i begyndelsen af marts måned 1991 ud fra et ønske om at bringe tidligere rundskrivelser på dette lovområde ind i fastere rammer.

Udgangspunktet for og sigtet med de tidligere ATB-Meddelelser og nu NOA-Meddelelserne har således været i systematisk form at orientere Arbejdsformidlingen og arbejdsløshedskasserne om løbende fortolkningsbidrag til gældende lovgivning m.v.

Især på orlovsområdet har der været et stort behov for en hurtig udmelding til AF om fortolkning af reglerne, idet interessen for og dermed tilgangen til orlovsordningerne har været langt større end forventet.

Styrelsen er som overordnet myndighed i forhold til Arbejdsformidlingen forpligtet til at oplyse og vejlede Arbejdsformidlingen om den rette forståelse af den lovgivning, som AF skal administrere, jfr. for så vidt angår orlovsområdet navnlig § 21 i Arbejdsministeriets lovbekendtgørelse nr. 5 af 8.1.1996 af lov om orlov. Her anvendes NOA-Meddelelserne som en midlertidig orientering.

Styrelsen har for nylig udsendt 3 cirkulærer om henholdsvis uddannelses-, sabbat- og børnepasningsorlov, der knytter sig til Arbejdsmarkedsstyrelsens bekendtgørelse nr. 1169 af 21.12.1995 om orlov til uddannelse, sabbat og børnepasning. Forud herfor gennemgik styrelsen de eksisterende NOA-Meddelelser på orlovsområdet med henblik på disses optagelse i cirkulærerne. Det blev dog ikke fundet hensigtsmæssigt at optage de ovennævnte NOA-Meddelelser nr. O.14/94 og O. 15/94, da der snarest vil blive udsendt nye regler om, hvilke uddannelser, der for fremtiden ville kunne søges bl.a. uddannelsesorlov til. De nye regler vil skulle erstatte ovenomtalte bekendtgørelse nr. 1051 og vil bl.a. indebære, at de to NOA-Meddelelser falder bort.

Ovennævnte 3 cirkulærer er sendt til optagelse i Ministerialtidende.

NOA-Meddelelserne har således i forhold til AF karakter af midlertidige cirkulærer.

Det kan oplyses, at Direktoratet for Arbejdsløshedsforsikringen har et tilsvarende system, hvor fortolkningsbidrag udsendes midlertidigt som DfA-meddelelser. Der blev i 1994 aftalt mellem direktoratet, Styrelsen og Arbejdsløshedskassernes Samvirke, at fortolkningsbidrag vedrørende de bestemmelser i orlovsbekendtgørelsen, der hører under arbejdsløshedskassernes afgørelseskompetence, også udsendes som NOA-Meddelelser, således at fortolkningsbidragene vedrørende orlovsbekendtgørelser er samlet ét sted, inden de bliver indarbejdet i henholdsvis direktoratets B-vejledninger til kasserne om de forsikringsmæssige aspekter af orlovsreglerne og styrelsens cirkulærer til AF - eller i selve bekendtgørelsen.

4. Yderligere bemærkninger.

For så vidt angår (A)'s konkrete klage, skal styrelsen supplerende oplyse følgende

a. Styrelsen har telefonisk hos AF-Storkøbenhavn fået oplyst, at (A) ikke har deltaget i den uddannelse, hvortil hun i sin tid ansøgte om uddannelsesorlov. I stedet har hun ifølge oplysninger i AF-MATCH fra september måned 1994 til juli måned 1995 været under uddannelse med arbejdsløshedsdagpenge.

b. På side 3 nederst i ombudsmandens brev er (A) citeret for en henvisning til Magisterbladet 1/95, som har refereret til bestemmelsen om, at Arbejdsmarkedsrådet kan dispensere fra positivlisten. Der henvises formentlig til § 5 i bekendtgørelse nr. 1051, men denne bestemmelse anviser alene en dispensationsmulighed for så vidt angår uddannelser, hvortil der bevilges uddannelsesgodtgørelse i henhold til bestemmelserne på aktivlovsområdet."

I skrivelse af 2. juli 1996 henholdt Arbejdsministeriet sig til Arbejdsmarkedsstyrelsens udtalelse af 14. juni 1996.

Efter at jeg havde gjort A bekendt med Arbejdsmarkedsstyrelsens og Arbejdsministeriets ovenfor refererede udtalelser, fremkom hun med yderligere bemærkninger til sagen.

Ombudsmandens udtalelse

" 1. Retsgrundlaget

Arbejdsformidlingens afgørelse er truffet på baggrund af lov om orlov (lovbek. nr. 269 af 15. april 1994). Loven indeholder bl.a. følgende bestemmelser

'Kapitel 2

Orlov til uddannelse