Opfølgning til FOB 1995.331. Aktindsigt i rettevejledninger

Opfølgning til FOB 1995.331.

Aktindsigt i rettevejledninger

I brev af 15. marts 1995 afslog Undervisningsministeriet A's anmodning om aktindsigt med henvisning til offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6.

Ministeriet skrev til A bl.a.

”I flg.

offentlighedslovens § 13, stk. 1 nr. 6, kan retten til aktindsigt begrænses i det omfang, det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til private og offentlige interesser, hvor hemmeligholdelse efter forholdets særlige karakter er påkrævet.

For at bestemmelsen kan finde anvendelse, skal der ifølge teorien kunne påvises en konkret skadevirkning.

Indledningsvis skal påpeges, at anvendelse af eksamensopgaver i undervisningen - såvel kvalitativt som kvantitativt - indtager en overordentlig central placering i det juridiske uddannelsesforløb.

Rettevejledninger, som de kendes på jurastudiediet har ikke karakter af 'facitlister', der udtrykker den rigtige løsning af en stillet eksamensopgave.

Rettevejledninger udarbejdes som en vejledning for de lærere og censorer, som skal bedømme opgaverne.

Meget ofte indeholder rettevejledningen således ikke en rigtig løsning på et spørgsmål i den stillede opgave, men derimod en række betragtninger over hvordan et opgavespørgsmål kan tænkes behandlet og løst, samt undertiden en tilføjelse om hvordan opgavestilleren mener at løsningen bør være.

Hvis en studerende vælger, at besvare en øvelsesopgave med kendskab til rettevejledningen, forekommer det overvejende sandsynligt, at besvarelsen vil blive afpasset efter denne.

Hermed, vil formålet med eksamensopgaverne som øvelsesopgaver fortabes.

Forsåvidt er der en sammenhæng mellem det her rejste spørgsmål om adgang til aktindsigt i besvarelsesvejledninger og spørgsmålet om adgang til eksamensopgaver forinden eksaminationens afholdelse, hvoraf sidst nævnte spørgsmål helt klart er omfattet af offentlighedslovens § 13, stk. 1. nr. 6.

I begge situationer forspildes formålet med den stillede opgave.

Som argument for offentliggørelse har været anført, at det ikke kan være universitetets eller ministeriets opgave at optræde som formynder, idet det må være den studerendes eget ansvar om vedkommende vælger at anvende rettevejledningen i forbindelse med løsning af opgaver.

Et sådant synspunkt er efter ministeriets opfattelse ikke foreneligt med uddannelsesinstitutionens forpligtelse til at sikre kvaliteten i den uddannelse, som tilbydes de studerende og - i sammenhæng hermed - sikre den faglige kvalitet af de færdiguddannede kandidater, som udgør uddannelsens slutprodukt.

I et masseuddannelsessystem som det juridiske må sandsynligheden for en gennemsnitlig studenteradfærd således veje tungt i overvejelserne vedrørende undervisningens form og indhold.

Offentliggørelse af rettevejledningerne må derfor efter ministeriets opfattelse nødvendigvis medføre, at universitetet ikke kan eller bør bruge eksamensopgaver som øvelsesopgaver, men i stedet udforme nye øvelsesopgaver.

For at sådanne øvelsesopgaver skal have samme værdi som de meget gennemarbejdede eksamensopgaver, må der stilles samme høje kvalitetskrav, som kendetegner udarbejdelsen af eksamensopgaverne.

Sådanne kvalitetskrav lader sig imidlertid kun vanskeligt realisere uafhængigt af den særlige proces, som er knyttet til fremstilling, evaluering og udvælgelse af eksamensopgaver.

Hertil kommer, at også fremstilling af øvelsesopgaver på et kvalitativt lavere niveau vil være meget ressourcekrævende, idet der, såfremt opgaveskrivning og opgaveretning fortsat skal bibeholdes på det nuværende niveau, må udarbejdes 3 - 6 sæt øvelsesopgaver pr. fag årligt.

Undervisningen på jurastudiet varetages i vidt omfang af timelærere, hvoraf de fleste er undervisningsassistenter/manuduktører, der ikke kan forventes at have den indsigt, som kræves for at udarbejde opgaver og rettevejledninger.

Såfremt der fremover skal udarbejdes flere opgaver end i dag, må en væsentlig del af de ressourcer, som anvendes til konfrontationsundervisning skulle bruges til udarbejdelse af øvelsesopgaver.

Da der ikke i den anledning kan fon forventes at blive stillet yderligere ressourcer til rådighed for jurastudiet, må følgerne uundgåeligt blive ringere undervisningstilbud.

Såfremt offentliggørelse af rettevejledninger på jurastudiet gennemføres kan konsekvensen endelig blive, at fremtidige rettevejledninger til eksamensopgaver vil ændre karakter eller blive afskaffet, eventuelt erstattet af stikordslister eller lignende.

En sådan følge vil være ensbetydende med en klar forringelse af undervisningen og samtidig afstedkomme uensartethed i bedømmelserne med heraf følgende forringet retssikkerhed for de studerende.

Ministeriet mener således at have påvist afgørende konkret skadevirkning forbundet med offentliggørelse af de omhandlede rettevejledninger.

Det er som følge heraf ministeriets opfattelse, at betingelserne for anvendelse af offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6, er til stede."

A klagede til mig over Undervisningsministeriets afgørelse og redegjorde i den forbindelse for at offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6, ikke kan finde anvendelse på spørgsmålet om aktindsigt i rettevejledninger.

I en udtalelse af 31. marts 1995 henholdt Undervisningsministeriet sig til afgørelsen og udtalte bl.a.

"(A)'s argumenter for offentliggørelse forudsætter nemlig, at rettevejledningerne bevares i deres nuværende form, men da konsekvensen af en offentliggørelse, som anført i vort brev af 15. marts 1995, kan blive, at fremtidige rettevejledninger vil ændre karakter eller helt blive afskaffet eller eventuelt erstattet af stikordslister eller lignende, er disse argumenter efter ministeriets opfattelse uden værdi."

Ombudsmandens udtalelse

»I min udtalelse af 25. januar 1995 (i sagen med j.nr. 1994-1784-701) gav jeg som anført ovenfor til kende som min opfattelse at rettevejledninger er omfattet af offentlighedslovens § 8, nr. 4.

Jeg henviste til lovens forarbejder, hvorefter ønsket om aktindsigt var begrundet sådan (Folketingstidende1984- 85, tillæg A, sp.

1039)

`…

Som nr. 4 er tilføjet en bestemmelse, som vil gøre visse generelle tjenestebefalinger tilgængelige for offentligheden.

Der tænkes bl.a. på de såkaldte 'skuffecirkulærer', som f.eks. udstedes af et socialudvalg med bindende virkning for sagsbehandlerne.

Sådanne cirkulærer anses i dag for hemmelige.

Det skal ikke anfægtes, at sådanne cirkulærer er nødvendige styringsredskaber i en stor forvaltning.

Men det er ganske uacceptabelt, at reglerne holdes hemmelige for berørte parter og andre interesserede borgere.

Uden viden om det retlige grundlag, hvorpå en afgørelse er truffet, er de berørte ude af stand til seriøst at vurdere mulighederne i en eventuel klagesag.

Ligeledes sættes den demokratiske kontrolfunktion, som er et andet af lovens formål ud af kraft.

`.

.

.

Jeg anførte endvidere bl.a. dette

'I øvrigt er formålet med § 8, nr. 4, at bidrage til borgernes mulighed for at danne sig et fuldstændigt overblik over deres retsposition i forhold til forvaltningen.

Forarbejderne fremhæver specielt de kommunale socialforvaltninger, hvor behovet for aktindsigt skulle være særligt udtalt.

Men det er stort set de samme hensyn - omend med en noget mindre styrke - der gør sig gældende i den foreliggende situation".

Et meget vægtigt argument for at indføre ret til aktindsigt i et dokument der som internt dokument ellers ville være unddraget retten til aktindsigt, var således borgerens retssikkerhed.

Undervisningsministeriet har nu afgjort spørgsmålet om aktindsigt efter bestemmelsen i offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6.

Bestemmelsen har denne ordlyd

' § 13.

Retten til aktindsigt kan begrænses i det omfang, det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til

…

6) private og offentlige interesser, hvor hemmeligholdelse efter forholdets særlige karakterer påkrævet.

'

I min udtalelse af 25. januar 1995 anførte jeg, at '(d)et følger af bestemmelsens ordlyd og dens forarbejder, at aktindsigt kun kan afslås efter denne bestemmelse, hvis der efter en konkret vurdering er nærliggende fare for, at de nævnte interesser vil lide skade af betydning.

Behovet for undtagelse skal være klart påkrævet (jf. bl.a. Folketingstidende 1985-86, tillæg A, sp.

229, og s.

260 i betænkning nr. 857/1978 om offentlighedslovens revision).

For at godtgøre, at der er grundlag for at anvende undtagelsen i § 13, stk. 1, nr. 6, vil det være nødvendigt at foretage en konkretisering af dels hvilke private eller offentlige interesser der er tale om, dels hvorfor hemmeligholdelsen er påkrævet.

'

Undervisningsministeriet har i afgørelsen tilkendegivet at uddannelsesinstitutionerne har en forpligtelse til at sikre kvaliteten i uddannelsen og den faglige kvalitet blandt de færdiguddannede kandidater.

Denne forpligtelse søges opfyldt bl.a. ved anvendelse af eksamensopgaver i undervisningen.

Jeg må forstå Undervisningsministeriets afgørelse sådan at ministeriet derved har tilkendegivet at denne kvalitetssikring er en offentlig interesse, og at denne sikring opnås ved i undervisningen at anvende tidligere eksamensopgaver.

Jeg må endvidere forstå ministeriets afgørelse sådan at en hemmeligholdelse af de rettevejledninger der er knyttet til de tidligere eksamensopgaver, er påkrævet - ikke i sig selv for at sikre kvaliteten, men for at sikre at eksamensopgaver kan anvendes som et egnet middel til at opfylde forpligtelsen til kvalitetssikring.

Ministeriet formulerer det på den måde at en offentliggørelse af rettevejledningerne efter ministeriets opfattelse nødvendigvis må medføre, at universitetet ikke kan eller bør bruge eksamensopgaver som øvelsesopgaver, men i stedet udforme nye øvelsesopgaver.

Den skadevirkning som Undervisningsministeriet synes at påpege ved en offentliggørelse af rettevejledninger, er således alene en følgevirkning af ressourcemæssig karakter.

Ministeriet anfører at der skal udarbejdes tre-seks nye sæt øvelsesopgaver pr. fag årligt, og at ressourcerne hertil vil fragå i de ressourcer der på nuværende tidspunkt anvendes til konfrontationsundervisning.

Jeg må derfor forstå ministeriets afgørelse således at ressourcemæssige betragtninger efter ministeriets opfattelse i sig selv kan være afgørende for retten til aktindsigt.

Efter min opfattelse er der ikke i ordlyden af offentlighedslovens § 13, stk. l, nr. 6, og forarbejderne hertil belæg for at antage at betragtninger af rent ressourcemæssig karakter kan inddrages.

I øvrigt ville det ønske der er kommet til udtryk i lovens § 8, nr. 4, om at skabe retssikkerhed for borgeren kunne udhules hvis ressourcemæssige betragtninger alene kunne begrunde afslag på aktindsigt inden for et givet forvaltningsområde.

Herefter finder jeg ikke at Undervisningsministeriet har påvist at behovet for undtagelse af rettevejledninger fra retten til aktindsigt er så klart påkrævet som forudsat i offentlighedslovens §13, stk. 1, nr. 6.

Jeg har samtidig hermed gjort Undervisningsministeriet bekendt med min opfattelse, og jeg har henstillet til Undervisningsministeriet at ministeriet nu giver Dem den ønskede aktindsigt.

Jeg har udbedt mig underretning om ministeriets afgørelse.

…"

Undervisningsministeriet meddelte senere at ministeriet havde anmodet Københavns Universitet om at give A den ønskede aktindsigt.

Jeg har taget det oplyste til efterretning.