Egen drift-projekt angående 150 afviste principielle sager fra Den Sociale Ankestyrelse

Bilag 1

Den Sociale Ankestyrelses bemærkninger til Folketingets Ombudsmands foreløbige rapport om egen drift-undersøgelsen af 150 principielle sager

Bilag 1

Den Sociale Ankestyrelses bemærkninger til Folketingets Ombudsmands foreløbige rapport om egen drift-undersøgelsen af 150 principielle sager

Ad. hovedafsnit. A: Begrundelse.

Ombudsmandens bemærkninger

Ombudsmanden medgiver, at en pligt til at begrunde efter omstændighederne både kan være tids- og arbejdskrævende, og at der tillige for Ankestyrelsen efter loven om ankestyrelsen gælder en 14-dagesfrist til at træffe afgørelse om, hvorvidt en sag skal tages op til principiel behandling. Ombudsmanden peger derefter på en model, hvorefter de implicerede aktørers forskellige interesser kan tilgodeses.

Således finder ombudsmanden, at Ankestyrelsens standardkoncept fortsat kan anvendes som det er, men foreslår at konceptets faste konklusioner bliver taget ud, idet der er for stor spredning i begrundelsernes kvalitet. Derved ville sagsbehandlerne blive tvunget til at skrive konklusioner, der i højere grad svarede til de overvejelser, man havde været igennem.

Ankestyrelsens bemærkninger

Ankestyrelsen er enig med ombudsmanden i, at det er vigtigt, at der ved alle afgørelser er en fyldestgørende begrundelse med henvisning til lovregler, vejledninger, cirkulærer eller praksis og med stillingtagen til relevante anbringender. Ankestyrelsen har i flere år fokuseret på dette område, og kvalitetssikring er som omtalt et af den nye handlingsplans kerneområder.

Ankestyrelsen finder med hensyn til ombudsmandens forslag vedrørende begrundelser, at mere individuelle og konkrete begrundelser vil kunne fremmes ved at udforme et fremtidigt koncept således, at brugen af en standardformulering altid kædes sammen med en mere individuel udformet begrundelse.

Med hensyn til stillingtagen til partens relevante anbringender er der i det nu benyttede og forbedrede standardkoncept indført en tekstlinie, der gør sagsbehandleren opmærksom på eventuelle anbringender og tvinger sagsbehandleren til at tage stilling til disse.

Standardkoncepterne justeres i øvrigt løbende, således at der ved henvisning til de relevante retsregler sker en henvisning til paragraf, stk. og eventuelt nummer og litra, og Ankestyrelsen vil være opmærksom på, at der skal ske en henvisning til den relevante kompetenceregel. Dette vil blive indarbejdet i standardkoncepterne.

Ad hovedafsnit B. Partshøring

Ombudsmandens generelle bemærkninger

En beslutning om at afvise en sag som ikke værende principiel, er en afgørelse, hvortil der er knyttet retsvirkninger, og følgelig er beslutningen omfattet af bl.a. partshøringsbestemmelsen i forvaltningslovens § 19 og bestemmelsen om partens ret til at afgive en udtalelse i § 21.

Disse regler er båret af hensynet til klageren og har bl.a. til formål at sikre, at parten bliver bekendt med og får lejlighed til at udtale sig om sagens faktiske afgørelsesgrundlag. Tilliden til forvaltningen styrkes og partshøringspligten medvirker til, at eventuelt forkerte oplysninger renses fra sagen, iden afgørelsen træffes.

Artikel 4, stk. 4, bestemmer at forordningen ikke finder anvendelse på "særlige ordninger for tjenestemænd og dermed ligestillede personer". En tjenestemand som modtager ordinær egenpension i henhold til tjenestemandspensionsloven modtager således ikke en ydelse i henhold til forordningen. Derimod må det anses for mere usikkert om en tjenestemand som er tildelt kvalificeret svagelighedspension eller tilskadekomstpension i henhold til §§ 7 og 8 i tjenestemandspensionsloven, er omfattet af forordningen. Tvivl herom opstår især fordi pensionen i henhold til § 7 i almindelighed er betinget af at tjenestemanden tillægges forhøjet pension i henhold til lov om social pension, og fordi tilskadekomstpension reducerer værdien af - og kan føre til fuldstændig bortfald af - en eventuel erstatning i henhold til lov om arbejdsskadeforsikring.

At Socialministeriet - og muligvis også Den Sociale Ankestyrelse - internt ikke var i tvivl om at reglerne ikke omfattede personer med tjenestemandspension, og at A's pension ikke var omfattet af forordningen, udelukker efter min vurdering ikke at dette fortolkningsspørgsmål kunne anses for både principielt og tvivlsomt i objektiv forstand. Det er netop formålet med Den Sociale Ankestyrelses adgang til at optage sager af principiel betydning at Ankestyrelsen derved kan medvirke til at retstilstanden afklares i forhold til de underordnede myndigheder.

Ankestyrelsen har anført at ikke enhver sag bør tages op til principiel behandling med henblik på offentliggørelse alene fordi den vedrører anvendelse af EF-forordningens regler. Jeg har ikke på noget tidspunkt givet udtryk for en modsat opfattelse og er selvsagt enig i Ankestyrelsens bemærkning på dette punkt.

Den Sociale Ankestyrelses bemærkninger om at optagelse kunne være sket til generel oplysning om det retlige problem i sagen, forstår jeg således at Den Sociale Ankestyrelse muligvis vil anse sagen for værende af generel, men ikke af principiel betydning. Som anført foran s. 29 har jeg vanskeligt ved at se at begreberne "principiel" og "generel" kan fortolkes så præcist at der med blot nogenlunde sikkerhed kan peges på sager som er generelle, men ikke samtidig principielle. Jeg finder fortsat at sag A 125 burde være optaget til behandling med henblik på en afklaring over for de kommunale myndigheder og ankenævn af det beskrevne fortolkningsproblem.

c) Sagsbehandlingsspørgsmål

I sag A 100 forelå et spørgsmål om korrekt sagsoplysning. X Kommune besluttede at standse kontanthjælpen til en kvinde A. A var gift og havde fire hjemmeboende børn i alderen 5-18 år. A var af kommunen blevet tilmeldt et otte ugers kursus som hun efter at have deltaget i i halvanden uge ophørte med. A oplyste at hun på grund af fibromyalgi ikke magtede at fortsætte kurset. X Kommune anså ophøret for ubegrundet og fandt derfor ikke A berettiget til kontanthjælp.

I indstillingen til det sociale ankenævn hvortil A påklagede afgørelsen, anførte nævnssekretariatet følgende

"...

Klientens nuværende læge oplyste den 16.4.1993 til ankenævnet, at klienten havde været til yderligere undersøgelse på medicinsk afdeling, og herefter var hun henvist til rheumatologisk afdeling på Skive sygehus.

Lægen oplyste, at resultatet fra denne undersøgelse må afventes, inden der tages stilling til klientens situation, med henblik på fremtidige arbejdsmuligheder/revalidering eller pension.

Ankenævnets lægekonsulent udtaler, at klienten ikke er færdigundersøgt, da hun afventer en undersøgelse på rheumatologisk afdeling i Skive, hvor der er mulighed for at stille en nøjagtigere diagnose.

Lægekonsulenten lægger vægt på, at speciallæge i fysiurgi ikke har kunnet afkræfte, at klienten har fibromyalgi.

Under hensyn til klientens symptomer finder lægekonsulenten, at stillingtagen til revalidering må vente, indtil de lægelige undersøgelser er tilendebragt."

..."

Ankenævnets flertal vedtog følgende afgørelse

"...

Ankenævnet finder ikke grundlag for at ændre kommunalbestyrelsens afgørelse om afslag på hjælp efter bistandslovens § 37, idet der ikke foreligger lægelig dokumentation for, at De var ude af stand til at klare det pågældende kursus.

..."

Nævnets afgørelse byggede på en opfattelse med hensyn til sagsoplysning og bevisbyrde som ikke uden videre er forenelig med det almindelige officialprincip. Ankestyrelsen kunne derfor have benyttet sagen til at fastslå indholdet af officialprincippet. Nævnets afgørelse synes desuden at bygge på en vildfarelse med hensyn til officialprincippets indhold, og meget tydede på at afgørelsen af denne grund havde fået et urigtigt indhold. Dertil kom at omstændigheder omkring vedtagelsen af afgørelsen pegede i retning af at samme vildfarelse kunne befrygtes at foreligge også i andre nævn eller hos kommunale myndigheder.

Jeg sigter herved til at sekretariatsledelsens indstilling byggede på en korrekt bedømmelse af sagens bevisligheder, og at ændringen blev besluttet i selve nævnet. Forløbet tydede således på at nævnsmedlemmerne havde en anderledes - og friere - opfattelse af de retlige rammer for bevisbedømmelse end antaget i retspraksis samt i ombudsmandspraksis. På denne baggrund er det min opfattelse at sagen burde have været optaget til realitetsbehandling.

Til disse bemærkninger anførte Den Sociale Ankestyrelse i udtalelsen af 21. september 1995 følgende

"Det er Ankestyrelsens opfattelse, at nævnets afgørelse beroede på en afvejning af, om lægelige oplysninger, (hvoraf det bl.a. fremgik, at klagebilledet var diffust, og at ansøgeren derfor var henvist til en undersøgelse på hospital ad spørgsmålet om fibromyalgi), kunne begrunde, at ansøger skulle være afskåret fra at deltage i et vejlednings- og motivationskursus, der ikke krævede fysisk udfoldelse, jf. Ankestyrelsens praksis i pensionssager om tilkendelse af førtidspension til ansøgere med fibromyalgi, hvorefter revalideringsmulighederne skal være udtømt, før tilkendelse af pension.

Sagen er blevet afvist under henvisning til, at der var tale om en konkret skønsmæssig vurdering, og ville alene være blevet antaget, hvis underinstansernes skøn umiddelbart havde syntes åbenbart urimeligt.

Ankestyrelsen finder således ikke umiddelbart, at ovennævnte sag ville være særlig egnet til at fastslå de generelle principper bag officialprincippet men vil være opmærksom på, at antage en anden sag med lignende problemstilling til belysning heraf."

Det problem som jeg i mine foreløbige bemærkninger beskrev som egnet til principiel afklaring, angik anvendelse af officialprincippet - især spørgsmålet om i hvilken udstrækning bevisbyrden for lægelige oplysninger kan pålægges den private part. I sag A 100 havde lægekonsulenten oplyst nævnet om at klienten ikke var færdigundersøgt, og at der afventedes en undersøgelse hvis resultater havde klar relevans for det spørgsmål ankenævnet havde fået forelagt. Om ankenævnet i et sådant tilfælde kan beslutte at afgøre sagen til skade for klageren uden at vente på de relevante oplysninger, beror ikke på "en konkret skønsmæssig vurdering", men derimod på den korrekte anvendelse af et retligt princip - officialprincippet.

Det var derfor uholdbart at Den Sociale Ankestyrelse afviste sagen med de af Ankestyrelsen nu anførte bemærkninger. Jeg må derfor fastholde at sagen var principiel og burde være optaget til behandling i realiteten.

4) Sammenfatning og konklusion

Som det ses, har undersøgelsen vist at 15 sager af de i alt 150 gennemgåede sager kunne have været taget op til realitetsbehandling. Gennemgangen viser endvidere at seks af sagerne efter min mening burde være betragtet som principielle og optaget til egentlig ankebehandling. Der kan således ikke indvendes noget imod at de 135 øvrige sager blev afvist. At der i seks sager er anledning til kritik af at sagerne er blevet afvist, kunne tages som et fingerpeg om at Ankestyrelsen ikke er specielt liberal i sin antagelsespraksis. Dette tal må dog sammenholdes med resultatet af min undersøgelse i 1992 af 100 sager der var anset for principielle. I denne rapport pegede jeg på at ni sager var optaget uanset at der var tvivl om hvorvidt sagerne kunne betragtes som principielle, jf. Folketingets Ombudsmands beretning for 1992, s. 442f.

Jeg finder herefter ikke at kunne anse resultatet for så entydigt at det giver anledning til anden konklusion end at begrebet "principiel behandling" i sig selv er upræcist, og derfor kan give anledning til en lidt usikker praksis.

Undersøgelsen viser også at seks sager uberettiget var blevet afvist, og at der således i disse sager var hjemmelsmangler. Denne type fejl forelå således i knap 6% af sagerne. Denne fejlprocent hører til de almindeligt forekommende i sager der undersøges af ombudsmanden, og giver derfor ikke anledning til generelle betænkeligheder.

Det er dog påfaldende at tre af de seks sager drejede sig om enten ulovbestemte principper eller om regler der ikke ligger inden for den traditionelle sociale lovgivning.

I min rapport fra 1992 udtalte jeg bl.a. at "Ankestyrelsen har bedømt sagerne på et ganske snævert retligt grundlag" (Folketingets Ombudsmands beretning for 1992, s. 445, sp. 1). Den uberettigede afvisning af de seks sager kan muligvis ses som udslag af denne tendens til indsnævring af det retlige bedømmelsesgrundlag.

Den Sociale Ankestyrelses bemærkninger til min foreløbige vurdering af de undersøgte sager har ikke ændret min bedømmelse af de seks sager som jeg fandt burde være optaget til realitetsbehandling. Jeg finder at Ankestyrelsens bemærkninger i udtalelsen af 21. september 1995 på to punkter er uholdbare

Den Sociale Ankestyrelse har påberåbt sig en senere lovændring af Ankestyrelsens kompetence til som tredje instans at optage sager til realitetsbehandling til støtte for en indskrænkende fortolkning af begrebet "principiel betydning". Denne fortolkning har efter min opfattelse hverken støtte i ordlyden eller forarbejderne.

I fem af de sager som jeg fandt at Den Sociale Ankestyrelse kunne eller burde have optaget til realitetsbehandling, har Ankestyrelsen nu påberåbt sig at sagerne ikke var "principielle" og således ikke kunne optages til ankebehandling efter de indtil 1. juli 1993 gældende regler. Derimod har Ankestyrelsen oplyst at sagerne ville kunne optages som "generelle" efter den nugældende affattelse af klagebegrænsningen. Om yderligere en sag har Den Sociale Ankestyrelse antydet at også denne sag kunne være af generel, men ikke principiel betydning.

Som påpeget foran på s. 29f finder jeg det ikke muligt at drage meget præcise konklusioner af lovændringen fra 1993. Det forekommer mig på denne baggrund mindre forståeligt at Ankestyrelsen i disse sager har set sig i stand til med sikkerhed at kategorisere de beskrevne problemer som værende af "generel", men ikke "principiel" betydning.

I to sager har Den Sociale Ankestyrelse lagt det synspunkt til grund at spørgsmål som er omtalt i en vejledning udsendt af Socialministeriet, ikke er principielle idet sådanne spørgsmål ikke trænger til en retlig afklaring. Denne opfattelse er juridisk uholdbar set i forhold til vejledningers retlige betydning.

Ankestyrelsens bemærkninger dels om forholdet mellem "principielle" og "generelle" sager, dels om betydningen af Socialministeriets vejledninger tyder efter min vurdering på en vis generel usikkerhed i anvendelsen af klagebegrænsningsreglen. Dette forhold må anses for beklageligt og bør efter min opfattelse føre til at Ankestyrelsen søger at tilvejebringe en højere grad af afklaring og intern præcisering af styrelsens kompetence i tredje instanssager.

III. SAMMENFATENDE KONKLUISION FOR HELE UNDERSØGELSEN

I 135 af de i alt 150 sager som undersøgelsen omfatter, har jeg ikke bemærkninger til Ankestyrelsens vurdering af sagernes principielle karakter. I seks tilfælde burde sagen efter min mening være taget op til principiel behandling.

Undersøgelsen kan efter min mening danne grundlag for at konkludere at begrebet "principiel behandling" i sig selv er upræcist og derfor formodentlig årsag til en usikker praksis.

Udvidelsen i 1994 af beføjelsen til også at omfatte "generelle sager" ses ikke at have medvirket til at præcisere omfanget af Ankestyrelsens beføjelse, og styrelsens bemærkninger om lovændringen efterlader indtryk af at styrelsens anvendelse af klagebegrænsningsreglen er præget af betydelig usikkerhed.

Med hensyn til partshøring er det min opfattelse at Ankestyrelsen ved at lade forvaltningslovens regler gælde i fuldt omfang kunne undgå en efter min mening uheldig uens praksis.

For så vidt angår begrundelserne, mener jeg standardkoncepterne giver en god baggrund for udformningen. Jeg vil dog især anbefale at koncepternes afsluttede konklusionsmuligheder udelades, og at sagsbehandleren dermed nødvendigt ledes til at udforme en konkret konklusion.

§ 6, stk. 6, i lov om Den Sociale Ankestyrelse indeholder en frist på 14 dage for Ankestyrelsen til at træffe beslutning om hvorvidt en sag skal optages til principiel behandling. Bestemmelsen er formuleret således

"Stk. 6. Ankestyrelsens beslutning om, hvorvidt en sag, der er afgjort af et socialt ankenævn, kan optages til behandling, træffes af 1 ankechef. Beslutning skal foreligge inden 14 dage fra sagens modtagelse i Ankestyrelsen."

Lovforslagets bemærkninger lyder

"Under hensyn til, at den, der indbringer en afgørelse, snarest bør kunne få underretning om, hvorvidt ankestyrelsen kan optage sagen til ny vurdering, fastsættes en frist på 14 dage, inden hvilken afgørelse herom skal træffes. Fristen regnes fra sagens modtagelse i ankestyrelsen. Optages en afgørelse til ny vurdering ..."

(Folketingstidende 1982-83, tillæg A, sp. 2422).

Socialministeriets tidligere vejledning af 30. juni 1983 om reglerne for klage til Den Sociale Ankestyrelse indeholdt følgende bemærkninger under pkt. 8

"Det er i loven fastsat, at ankestyrelsen inden 14 dage fra sagens modtagelse skal træffe beslutning om, hvorvidt en sag kan optages til behandling.

På baggrund af lovforslagets bemærkninger er det socialministeriets opfattelse, at 14-dages fristen skal regnes fra det tidspunkt, hvor ankestyrelsen har modtaget klagen samt akterne i sagen, og at ankestyrelsens behandling skal ske på grundlag af de oplysninger, der forelå ved amtsankenævnets behandling af sagen, d.v.s. sagens akter.

Lovens 14-dages frist medfører, at klageren forventer, at der hurtigt bliver truffet en afgørelse. Klageren kan selv bidrage til en hurtig afgørelse ved at indgive sin klage til..."

14-dages-fristen er i henhold til lovens forarbejder sat af hensyn til klageren. Sager der indbringes for Ankestyrelsen, har ofte stor betydning for klagerens daglige situation, og lovgiver har med 14-dages-fristen i særlig grad ønsket at varetage hensynet til klagerens interesse i at få en hurtig og endelig afgørelse på en personligt vigtig sag.

Der er ikke eksplicit knyttet retsvirkninger til eventuelle overskridelser af fristen, og ankestyrelsesloven og dens forarbejder indeholder ingen bemærkninger herom.

Ankestyrelsen bemærkede allerede i brev af 17. november 1993 at

"der i reglen ikke indhentes nye oplysninger under hensyn til, at fristen kun er 14 dage til afgørelse af, hvorvidt sagen er principiel."

Ankestyrelsen overskrider i visse tilfælde 14-dages-fristen. I min egen drift-undersøgelse af 100 principielle sager fra Ankestyrelsen (Folketingets Ombudsmands beretning for 1992, s. 363ff) kunne jeg f.eks. konstatere at i fem sager gik der mere end 20 dage fra Ankestyrelsen modtog sagen til der blev givet meddelelse om antagelsen. Jeg lagde dengang til grund at en overskridelse af 14-dages-fristen ikke afskærer Ankestyrelsen fra at optage sager til behandling.

Efter min gennemgang af de 150 afviste sager har jeg kun fundet én sag hvor fristen er overskredet med fire dage (A 8). Der er tre sager hvor der er tale om en overskridelse med én dag (sagerne A 34, A 46 og A 48). Der var ni sager hvor behandlingstiden i Ankestyrelsen ikke kunne fastslås med sikkerhed ud fra sagens akter (A 1, A 20, A 44, A 47, A 80, A 95, A 96, A 126 og A 144 ).

Mit indtryk er at 14-dages-fristen overholdes med ganske få undtagelser.

3) Forvaltningslov/14-dages-frist

Forvaltningslovens regler om partshøring i §§'erne 19 og 21 og ankestyrelseslovens 14-dages-frist er i et vist omfang båret af samme hensyn - hensynet til klageren. Men klagerens interesse i at få en hurtig afgørelse kan i visse sager krydse behovet for en grundig og dækkende gennemgang af sagen med henblik på at afklare om der er principielle aspekter. I vanskelige sager kan Ankestyrelsens behandlingstid strække sig ud over 14 dage - men den længere behandlingstid er jo også i partens interesse.

Jeg må konstatere at Ankestyrelsen tilsyneladende har en uensartet praksis med hensyn til at lade klagerens ønske om at indsende yderligere indlæg/materiale medføre en udsættelse af 14-dages-fristen. I A 121 havde en kommune meddelt flere afslag på ansøgninger efter bistandsloven. Det sociale ankenævn stadfæstede afgørelserne, og en revisor klagede nu for ansøgeren. Klagen i den store sag var skrevet således: "Afgørelsen begæres indbragt for ankestyrelsen. Nærmere begrundelse vil følge ..." 10 dage efter at 14-dages-fristen var begyndt at løbe, sendte Ankestyrelsen sin afgørelse. Klageren og hans partsrepræsentant var ikke blevet oplyst om at Ankestyrelsen ikke ville/kunne afvente det lovede indlæg. I A 135 mente klageren at hendes pensionssag var afgjort på et ufuldstændigt lægeligt grundlag. Hun bad derfor Ankestyrelsen om at indhente en ny speciallægeerklæring. Styrelsen afsluttede sagen otte dage senere uden først at meddele klageren at man ikke ville indhente erklæringen. Afgørelsen indeholdt ikke oplysninger om hvorfor Ankestyrelsen ikke havde kunnet imødekomme klagerens ønske. På samme måde ønskede klagerens partsrepræsentant i A 144 at Ankestyrelsen afventede resultaterne fra en lægelig undersøgelse. Ankestyrelsen afsluttede sagen som i A 121 og A 135. I E 3 aftalte Ankestyrelsen telefonisk med klagerens partsrepræsentant at styrelsen afventede supplerende oplysninger i en uge, og at 14-dages-fristen blev udskudt.

Det kan være svært at finde en balance imellem de to hovedhensyn - hensynet til den hurtige afgørelse og hensynet til sagens oplysning som i A 121, A 135, A 144 og A 109 ønskedes suppleret af parten.

Under alle omstændigheder skal praksis være ens i ens sager, og fastholdes 14-dages-fristen som ufravigelig, må synspunktet medføre en ensartet praksis. En forskellig praksis som i sagerne A 121, A 135, A 144, A 109 og E 3 strider mod lighedsprincippet.

Ankestyrelsen skal samtidig være opmærksom på de særlige forpligtelser god forvaltningsskik tilsiger om at meddele klageren at man ikke kan/vil afvente yderligere indlæg.

Folketingets Ombudsmands beretning for 1989, s. 164ff, gengiver min udtalelse i forbindelse med en klage over at Ankestyrelsen havde truffet afgørelse i en arbejdsskadesag uden at afvente en nærmere bestemt undersøgelse. Jeg udtalte dengang bl.a. at det er et almindeligt forvaltningsretligt princip at det påhviler en forvaltningsmyndighed at drage omsorg for sagens oplysning, og at det er fast antaget i praksis at pligten til at søge en sag oplyst kun kan udstrækkes til at omfatte oplysninger der må antages at være af betydning for sagens afgørelse. Jeg fandt derfor ikke grundlag for at kritisere at Ankestyrelsen ikke havde afventet den arbejdsmedicinske undersøgelse - men efter min opfattelse havde det været god forvaltningsskik i tilfælde hvor en myndighed afviser en parts udtrykkelige anmodning om at indhente yderligere oplysninger, at orientere parten herom inden der træffes afgørelse i sagen.

Der er endvidere i denne situation en tæt forbindelse til begrundelsesreglerne.

Hvis Ankestyrelsen indhenter oplysninger, jf. forvaltningslovens § 19, stk. 1, og ikke, jf. § 19, stk. 2, nr. 2, giver parten mulighed for at se og kommentere disse oplysninger, vil reglerne om begrundelse medføre at Ankestyrelsen i sin afgørelse oplyser om hvad styrelsen har fået oplyst. Hermed har parten mulighed for på en relevant måde at overveje sin sag og hvilke yderligere skridt han eventuelt vil tage.

4) Ankestyrelsens partshøringspligt/begrundelsespligt?

I min gennemgang har jeg kun fundet tre sager hvor det var aktuelt at overveje spørgsmålet om partshøringspligt/begrundelsespligt.

I A 125 indhentede Ankestyrelsen telefoniske oplysninger om Socialministeriets fortolkning af et EU-retligt spørgsmål. Efter sagens akter at dømme modtog Ankestyrelsen fra Socialministeriet kopier af de relevante EU-retsakter og akterne i ministeriets sag vedrørende samme klager (ministeriet havde afgivet en vejledende udtalelse om de EU-retlige spørgsmål til kommunen da den behandlede sagen). I A 33 afslog kommunen at yde tilskud til en tandlægeregning på udskiftning af sølvplomber med plastfyldninger. Det sociale ankenævn stadfæstede afgørelsen, og i forbindelse med gennemgangen af sagen ringede Ankestyrelsens medarbejder til Sundhedsstyrelsen der oplyste om de seneste undersøgelser af forbindelsen mellem sølvplomber og et såkaldt metalsyndrom. En konference om spørgsmålet i USA havde for nylig konkluderet at der ikke var en årsagsforbindelse, og havde advaret mod udskiftning af plomber. Ankestyrelsen afsluttede sin begrundelse således

"Ankestyrelsen har lagt vægt på, at der ingen videnskabelig dokumentation er mellem helbredsgener og amalgamfyldninger ...",

Ankestyrelsen oplyste intet om samtalen med Sundhedsstyrelsen og dens indhold.

I A 34 klagede et ægtepar over kommunens beregning af kompensation for tabt arbejdsfortjeneste efter bistandslovens § 48. Ankestyrelsen indhentede oplysninger fra kommunens skatteforvaltning om praksis ved beregning af forskudsskat og fik samtidig oplysninger om familiens skatteberegning for ansøgningsåret.

I A 120 havde en kommune afslået hjælp til betaling af et boligindskud. Klagerens henvendelser kunne tyde på at hun var usikker på visse udbetalinger fra kommunen. Ankestyrelsen afsluttede sin afgørelse med følgende bemærkninger

"Ankestyrelsen har telefonisk den ... fået oplyst af ... Kommune, at De for maj måned 1993 har fået udbetalt ... efter bistandslovens § 46. Desuden har De i boligsikring modtaget ...

Det er således Ankestyrelsens opfattelse, at De har fået hjælp til første måneds husleje, som De har søgt om ..."

5) Min konklusion

De få sager hvor fristen er overskredet, vidner om at Den Sociale Ankestyrelse opfatter 14-dages-fristen som en ordensmæssig forskrift. Denne opfattelse har efter min opfattelse støtte i de citerede forarbejder til § 6, stk. 6. Det følger efter min mening af dette synspunkt at 14-dages-fristen ikke generelt kan fritage Den Sociale Ankestyrelse fra pligten i § 19, stk. 1, til at foretage partshøring; heller ikke i de tilfælde hvor gennemførelsen af partshøring må forventes at føre til at afgørelse om optagelse af en sag ikke kan træffes inden 14 dage fra klagens modtagelse. På tilsvarende vis gælder forvaltningslovens § 21 - således at Ankestyrelsen ikke kan se bort fra klageres ønsker om at afgive en udtalelse før sagen afsluttes.

Ved at lade forvaltningslovens regler gælde i fuldt omfang undgår Ankestyrelsen den ovenfor beskrevne uheldige uens praksis.

Hertil bemærkede Ankestyrelsen i udtalelsen af 21. september 1995

"Ad hovedafsnit B. Partshøring

Ombudsmandens generelle bemærkninger

En beslutning om at afvise en sag som ikke værende principiel, er en afgørelse, hvortil der er knyttet retsvirkninger, og følgelig er beslutningen omfattet af bl.a. partshøringsbestemmelsen i forvaltningslovens § 19 og bestemmelsen om partens ret til at afgive en udtalelse i § 21.

Disse regler er båret af hensynet til klageren og har bl.a. til formål at sikre, at parten bliver bekendt med og får lejlighed til at udtale sig om sagens faktiske afgørelsesgrundlag. Tilliden til forvaltningen styrkes og partshøringspligten medvirker til, at eventuelt forkerte oplysninger renses fra sagen, inden afgørelsen træffes.

§ 6, i lov om Den Sociale Ankestyrelse, som indeholder en frist på 14 dage for Ankestyrelsen til at træffe beslutning om, hvorvidt en sag skal optages til principiel behandling, er en ordensmæssig forskrift, og er også båret af hensynet til klageren. Sagerne har ofte stor betydning for klagerens daglige situation, og klagerne har en interesse i at få en hurtig og endelig afgørelse på en personlig vigtig sag.

Selv om forvaltningslovens regler og ankestyrelseslovens 14-dagesregel er båret af samme interesser, opstår der i visse sager et behov for en grundig og dækkende gennemgang af sagen med henblik på at afklare, om der er principielle aspekter.

Ombudsmanden finder, at Ankestyrelsen tilsyneladende har en uensartet praksis med hensyn til at lade klagerens ønske om at indsende yderligere indlæg/materiale medføre en udsættelse af 14-dagesfristen. Selv om det kan være svært at finde en balance mellem hensynet til den hurtige afgørelse og hensynet til sagens oplysning, fremhæver Ombudsmanden, at praksis skal være ens i alle sager. En forskellig praksis strider mod lighedsprincippet.

Ombudsmanden fremhæver samtidig de særlige forpligtelser god forvaltningsskik tilsiger jf. forvaltningslovens § 21 om at meddele klageren, at man ikke kan/vil afvente yderligere indlæg, og derved give klageren mulighed for at afgive en udtalelse før sagens afsluttes.

Ombudsmandens foreløbige konklusion er, at den ordensmæssige forskrift med hensyn til 14-dagesfristen ikke generelt kan fritage Ankestyrelsen fra pligterne i forvaltningslovens § 19, stk. 1 og § 21. Ved at lade forvaltningslovens regler gælde i fuldt omfang undgår Ankestyrelsen den uheldige uens praksis.

Ankestyrelsens bemærkninger

Ankestyrelsen er enig med Ombudsmanden i, at overholdelse af 14-dages fristen er en ordensmæssig forskrift, og at denne frist ikke fritager Ankestyrelsen for at partshøre eller give parten lejlighed til at udtale sig, jf. forvaltningslovens § 19 og § 21, med mindre det på forhånd kan udelukkes, at de pågældende oplysninger vil have betydning for afgørelsen af, om sagen har principiel eller generel betydning. 14 dages fristen må derfor regnes fra datoen for indkomsten af de seneste oplysninger.

Ankestyrelsen vil præcisere dette i en intern kontormeddelelse.

Ankestyrelsen vil endvidere fortsat fx ved interne foredrag om forvaltningsloven, ved kontormeddelelser mv. skærpe opmærksomheden med hensyn til overholdelse af reglerne.

Ombudsmandens konkrete bemærkninger ad Ankestyrelsens partshøringspligt/begrundelsespligt

I gennemgangen er der kun fundet tre sager, hvor det var aktuelt at overveje spørgsmålet om partshøringspligt/begrundelsespligt. Det drejer sig om sag A 125, sag A 34 og sag A 120. I den første sag oplyste Ankestyrelsen intet om, at styrelsen under sagsbehandlingen havde kontaktet Sundhedsstyrelsen og om resultatet deraf. I de to andre sager indhentede Ankestyrelsen konkrete telefoniske oplysninger.

Ankestyrelsens bemærkninger

Idet sag A 125 er omfattet af de 6 sager, som Ombudsmanden har fundet burde været taget op til principiel behandling, vil Ankestyrelsen senere under hovedafsnit C kommentere denne sag nærmere.

For så vidt angår sag A 34 og A 120 har Ankestyrelsen ingen bemærkninger til det af Ombudsmanden påpegede. Styrelsen vil i fremtiden være opmærksom på sådanne forhold."

Hovedafsnit C

150 afviste principielle sager

1) Den Sociale Ankestyrelses adgang til at optage principielle sager til behandling

Betingelsen for at Ankestyrelsen har kunnet optage de undersøgte sager til behandling har været at sagen "skønnes at være af principiel betydning", jf. eksempelvis § 15, stk. 3, i bistandsloven.

Ifølge forarbejderne til bestemmelsen har en sag principiel betydning "hvis den rejser spørgsmål om den rigtige anvendelse af en lovregel, eller hvis afgørelsen skønnes at få betydning for praksis på det pågældende område", jf. Folketingstidende 1982-83, tillæg A, sp. 2421.

Udtrykket "principiel betydning" er ikke præcist, men peger klart på at en sag for at kunne anses for principiel må indeholde et aspekt hvis afgørelse har betydning ikke alene for den konkrete sag, men også for andre sager. Det er desuden klart at Den Sociale Ankestyrelse ikke kan optage sager hvis et generelt spørgsmål allerede må anses for afklaret ved tidligere afgørelser.

Den mindre præcise afgrænsning af Ankestyrelsens kompetence til at optage sager til behandling som tredje instans taler for at tillægge Ankestyrelsen en vis margin ved skønnet over om sagen er principiel. Dertil kommer at Ankestyrelsens stillingtagen hertil ifølge § 6, stk. 6, i lov om den sociale ankestyrelse skal foreligge inden 14 dage fra sagens modtagelse i Ankestyrelsen. Denne frist er meget kort og vurderingen af om en sag er principiel, må derfor ske uden at der er tid til at foretage mere indgående undersøgelser af sagens faktiske eller retlige omstændigheder, herunder af om sagen dækker over et i praksis ofte forekommende tvivlsspørgsmål.

Ved gennemgangen af om de undersøgte sager må antages at have været principielle, har jeg derfor lagt til grund at udtrykket "principiel betydning" skal forstås bredt.

Om den generelle fortolkning af udtrykket "principiel" har Den Sociale Ankestyrelse i en udtalelse af 19. marts 1993 i forbindelse med min undersøgelse af 100 sager der var optaget som principielle, gjort følgende bemærkninger (Folketingets Ombudsmands beretning for 1992, s. 456)

"...

Ankestyrelsens fortolkning af udtrykket 'principiel' har udviklet sig fra begyndelsen, det vil sige fra ankebegrænsningens indførelse i 1983, fra en ret snæver fortolkning i en stadig videre retning, hvilket betyder at Ankestyrelsen nu helt kan tilslutte sig Ombudsmandens brede forståelse af begrebet 'principiel betydning'. Ankestyrelsen skal yderligere pege på, at det med den øgede udlægning af afgørelseskompetence til kommunerne, bliver tilsvarende vigtigt, at Ankestyrelsen kan koordinere praksis på landsplan gennem optagelse af sager til principiel behandling med en 'rummelig' forståelse af begrebet 'principiel'.

..."

Ankestyrelsen udstedte i august måned 1994 en intern kontormeddelelse om antagelse af principielle sager.

Ved min gennemgang af de 150 undersøgte sager har jeg lagt ovenstående retningslinier til grund. Jeg har dog fundet det mest hensigtsmæssigt at systematisere sagerne efter den retlige karakter af de eventuelle principielle spørgsmål.

I udtalelsen af 21. september 1995 har Ankestyrelsen udtalt sig på følgende måde

"Ankestyrelsen skal generelt bemærke, at de undersøgte sager ifølge Ombudsmandens 'rekvisition' er fra tiden før den 1. juli 1993, og derfor behandlet i Ankestyrelsen, før end Ankestyrelsens kompetence ved lov nr. 448 af 1. juni 1994 med virkning fra 1. juli 1994 blev udvidet til udover at kunne antage sager af principiel karakter også at kunne antage sager af generel karakter til behandling.

Selv om Ankestyrelsens fortolkning af udtrykket 'principiel', som anført i Ankestyrelsens bemærkninger af 19. marts 1993 til Folketingets Ombudsmands foreløbige rapport om 100 principielle sager, havde udviklet sig i bredere retning fra ankebegrænsningens indførelse i 1983, er fastlæggelsen ved lov nr. 448 af kompetencen til også at omfatte sager af generel karakter, dog udtryk for en reel udvidelse af kompetencen.

Det er som konsekvens af dette, at Ankestyrelsen i august 1994 udsendte den interne kontormeddelelse, som er citeret i den foreløbige rapport af 17. maj 1995.

De sager, som rapporten vedrører, kan derfor ikke uden videre sammenholdes med kriterierne i kontormeddelelsen fra august 1994.

..."

Som anført ovenfor blev det i forbindelse med indførelsen af klagebegrænsningen "principiel betydning" i 1982-83 udtrykkeligt anført at en sag måtte anses for principiel "hvis afgørelsen skønnes at få betydning for praksis på det pågældende område".

I forarbejderne til lovændringen i 1994 blev henvist til følgende

"Ad 2. Den Sociale Ankestyrelses ansvar for sikring af praksiskoordinering

Den Sociale Ankestyrelses opgave som principiel klageinstans med adgang til at offentliggøre sine afgørelser i 'Sociale Meddelelser' er væsentligt for at sikre en ensartet praksis på landsplan. Regeringen lægger stor vægt på, at der er tillid til, at der i det sociale system i den forbindelse sker ligebehandling af borgerne. Retssikkerhed og koordinering af praksis, skal tillægges afgørende vægt. Regeringen ønsker derfor at intensivere den praksiskoordinerende indsats, der sker gennem Ankestyrelsens antagelse og behandling af principielle sager.

For at sikre Den Sociale Ankestyrelses mulighed for at varetage denne praksiskoordinerende opgave på et tilstrækkeligt bredt grundlag foreslås det hidtidige grundlag for optagelse af sager til behandling udvidet. Ikke alene spørgsmål af principiel betydning i snævrere forstand, fx sager, der beror på en konkret lovfortolkning, men også spørgsmål, der i øvrigt er af generel betydning for retsanvendelsen på området, bør kunne optages til behandling i Den Sociale Ankestyrelse.

Det foreslås derfor, at begrebet 'principiel betydning' suppleres med sager af 'generel betydning'. Forslaget vil medføre, at Ankestyrelsen fremover vil kunne antage sager, der - ud over konkret lovfortolkning

· er egnede til at udstikke retningslinier for et bestemt område

· kan belyse almindelig praksis

· strider imod Ankestyrelsens praksis

· viser væsentlige forskelle i praksis lokalt eller regionalt

· indeholder spørgsmål, som Ankestyrelsen ikke tidligere har taget stilling til, eller hvor ændringer i retsopfattelsen begrundet i fx ændringer i samfundsudviklingen skaber behov for fornyet stillingtagen.

For at opfylde disse målsætninger foreslås det, at Den Sociale Ankestyrelse kan optage sager af generel betydning efter såvel pensionsloven, bistandsloven, delpensionsloven og børnetilskudsloven.

...

Til nr. 10

For at sikre Den Sociale Ankestyrelses mulighed for at varetage den praksiskoordinerende opgave på et tilstrækkeligt bredt grundlag foreslås det hidtidige grundlag for optagelse af sager til behandling udvidet, således at ikke alene spørgsmål af principiel betydning i snævrere forstand, fx sager, der beror på en konkret lovfortolkning, men også spørgsmål, der i øvrigt er af generel betydning for retsanvendelsen på området, kan optages til behandling i Den Sociale Ankestyrelse. Der henvises til de almindelige bemærkninger.

..."

(Folketingstidende 1993-94, tillæg A, sp. 8481).

Hverken den ændrede ordlyd af § 15 eller de citerede lovforslags bemærkninger indeholder nogen præcis angivelse af i forhold til hvilke sagstyper Ankestyrelsens kompetence ønskedes udvidet. Når desuden henses til at det allerede i forbindelse med gennemførelsen af klagebegrænsningen i 1983 udtrykkeligt var anført at en sag havde principiel betydning hvis en afgørelse af sagen skønnedes at få betydning for praksis på det pågældende område, er det efter min vurdering nærliggende at opfatte ændringen som en mindre præcis tilkendegivelse fra Folketinget til Den Sociale Ankestyrelse om at optage flere sager til realitetsbehandling end tidligere. Forstået på denne måde får lovændringen især betydning for sager som Den Sociale Ankestyrelse kunne optage til realitetsbehandling fordi de kunne give anledning til en principiel tilkendegivelse, men som Ankestyrelsen også kunne vælge at betragte som ikke principielle fordi de også kunne anskues ud fra en konkret synsvinkel.

Den Sociale Ankestyrelse har oplyst at den interne kontormeddelelse af august 1994 og de heri indeholdte kriterier for optagelse af sager ikke tog sigte på de sager der er omfattet af denne undersøgelse. Selv om jeg som anført har vanskeligt ved at se at lovændringen skulle have nævneværdig betydning for Ankestyrelsens kompetence, har jeg herefter besluttet mig for alene at inddrage de betragtninger jeg anvendte i forbindelse med min undersøgelse af 100 sager der var optaget til behandling som principielle af Den Sociale Ankestyrelse.

Min undersøgelse har koncentreret sig om sager hvor der har foreligget principielle aspekter som kunne have givet Ankestyrelsen anledning til en realitetsbehandling. I de fleste af disse sager har det været usikkert om en realitetsbehandling også ville føre til en stillingtagen til og dermed afklaring af sagens generelle problem. I nogle få sager har det været klart at en optagelse af sagen uundgåeligt måtte medføre en realitetsbedømmelse af et eller flere af de foreliggende principielle problemer i sagen. Når der i denne sidste kategori af sager ikke har foreligget holdepunkter for at antage at der ikke af andre grunde var behov for en afklaring af retstilstanden - f.eks. fordi dette i forvejen var afklaret ved en tidligere afgørelse fra Den Sociale Ankestyrelse - har jeg anset det for kritisabelt at sagen ikke blev optaget til realitetsbehandling.

I den følgende gennemgang har jeg opdelt sagerne således at der først gennemgås sager der efter min opfattelse utvivlsomt var egnet til at belyse nogle generelle problemstillinger. Dernæst gennemgås de sager jeg har ment burde være blevet realitetsbehandlet.

I sagsreferaterne er den involverede kommune altid angivet som X Kommune, og det sociale ankenævn der har truffet afgørelse i sagen, omtales som det sociale ankenævn eller blot som ankenævnet.

2) Sager som kunne være taget op til realitetsbehandling

I det følgende gennemgås de sager som efter min vurdering kunne være taget op til undersøgelse idet de indeholdt generelle problemstillinger der giver dem principiel betydning. Fælles for disse sager er at sagerne også kunne afgøres på et mere konkret grundlag, og at de af denne grund ikke nødvendigvis ville føre til udtalelser af mere almindelig rækkevidde.

a) Sagsbehandlingsspørgsmål

I en del af de undersøgte sager har der foreligget spørgsmål om de underordnede myndigheder har undersøgt sagerne i overensstemmelse med officialprincippet eller med almindelige principper for bevisbedømmelse.

I fire sager forelå der tilkendegivelser fra de underordnede myndigheder med hensyn til sagsbehandlingsreglernes indhold der kunne have givet Ankestyrelsen anledning til at undersøge om opfattelserne var korrekte.

I sag A 11 tiltrådte det sociale ankenævn et afslag fra X Kommune på at fortsætte med at yde tillæg i henhold til pensionslovens § 17 til en social pension til behandling hos en zoneterapeut. Pensionisten havde fået støtte i henhold til § 17 i ca. fem måneder. X Kommunes begrundelse for at ophøre med hjælpen var at "man kun kan yde personligt tillæg til behandlinger, som sygesikringen også yder tilskud til". Denne retsopfattelse anså ankenævnet for uholdbar. Ankenævnet tiltrådte imidlertid afslaget med en anden begrundelse: "at nødvendigheden af den ansøgte behandling ikke er godtgjort". Til belysning af om behandlingen var nødvendig, forelå en lægeerklæring med følgende indhold

"Patienten blev opereret i januar 1992 på Skejby Sygehus, hjerte- og lungeafdelingen, og der blev indsat kunstige årer i lysken således, at blodforsyningen til begge underben, som på dette tidspunkt var meget truet, blev nogenlunde reetableret. Blodforsyningen blev dog ikke fuldstændig som hos normale, men bedre således, at benene ikke længere var truet. Der var en overgang truende gangræn af specielt højre fods tæer, dermed også truende amputation af disse.

I efterforløbet har (klageren) haft symptomer med underbenene, blandt andet med smerter, og han syntes, han trængte til yderligere behandling, det har man ikke kunnet tilbyde ham i Århus umiddelbart, hvorfor han har søgt zoneterapi.

Patienten synes, zoneterapi har hjulpet således, at han er blevet smerterne kvit, og han føler selv, at fødderne ikke mere er truet. Man kan ikke umiddelbart konstatere en objektiv forandring med fod og tæer, men patienten oplever det som en klar forbedring.

Desuden skal bemærkes, at patientens livssituation har fået væsentligt mere indhold, patienten har fået mere mod på livet, og man kan tydeligt mærke, at han har det bedre psykisk, end han længe har haft.

På den baggrund har jeg anbefalet, at man giver et tilskud til zoneterapi fortsat, idet jeg synes, at selvom man måske ikke objektivt kan konstatere en forbedring af patientens fødder og tæer, synes der jo klart at være en positiv effekt af behandlingen på (klagerens) hele almene tilstand og livssituation."

..."

Der ses ikke i sagen at være indhentet yderligere lægelige oplysninger.

Ifølge det almindeligt gældende officialprincip har offentlige myndigheder pligt til at påse at afgørelser træffes på et forsvarligt oplysningsgrundlag. Ankenævnets afgørelse kan forstås således at behandlingsbehovet ikke kunne anses for godtgjort ved den citerede lægeerklæring, og at der derfor manglede tilstrækkelige oplysninger til at anse betingelserne for at yde støtte for opfyldt. I så fald burde ankenævnet have sikret sig yderligere oplysninger til brug for afgørelsen. I stedet blev sagen afsluttet med en begrundelse der kan forstås som om ankenævnet mente at det påhviler den private part at tilvejebringe oplysningerne. Dette forhold kunne efter min vurdering have givet Ankestyrelsen anledning til at optage sagen med henblik på at fastlægge og præcisere officialprincippet og dets indhold.

Ankestyrelsen afviste sagen med henvisning til at afgørelsen var truffet efter en konkret skønsmæssig vurdering af om zoneterapi kunne anses for lægeligt velbegrundet. Denne formulering kan dække over at Ankestyrelsen i virkeligheden anså sagen for tilstrækkeligt oplyst. I så fald ville den være mindre egnet til afklaring af det generelle spørgsmål om officialprincippets indhold. På denne baggrund kan afvisningen ikke kritiseres. Det kan dog fastslås at sagen indeholdt momenter som kunne have berettiget at sagen blev optaget til realitetsbehandling.

I sag A 23 afslog X Kommune at udbetale kontanthjælp til en 25-årig enlig mand som havde modtaget kontanthjælp i en længere periode. A var blevet ansat i X Kommunes erhvervs- og arbejdsmarkedscenter, men sagde stillingen op, da han selv skaffede sig arbejde på et diskotek. Efter 14 dage sagde han dette arbejde op da han betragtede arbejdsvilkårene som urimelige. Arbejdsgiveren bemærkede over for X Kommune at A fortsat kunne komme i arbejde, men at A havde afslået dette. Såvel kommunen som det sociale ankenævn mente at A herefter ikke udnyttede sine arbejdsmuligheder, jf. § 40 i bistandsloven. Denne bestemmelse sammenholdt med bistandslovens § 37 fortolkes i praksis på den måde at hjælp helt kan afslås til en ansøger der har nægtet at modtage et arbejdstilbud, når arbejdstilbudet fortsat står åbent. Kommunen mente at arbejdstilbudet fortsat var åbent, og afviste at indgå på en nærmere vurdering af A's påstand om at arbejdsforholdene var urimelige, idet han skulle arbejde 12-14 timer dagligt, men kun blev betalt for 37 timer ugentligt. Ankenævnet stadfæstede afslaget "idet nævnet (var) enig med kommunen i vurderingen af, at Deres arbejdsløshed betragtes som selvforskyldt". I indstillingen til nævnet havde sekretariatet anført følgende

"(X) Kommune har haft kontakt med arbejdsgiveren, der har bekræftet, at der er arbejde til klager, men han har afvist med henvisning til nævnte dårlige arbejdsforhold.

X Kommune har afvist at indgå i uoverensstemmelserne med arbejdspladsen med henvisning til at disse vedrører fagforeningsspørgsmål, og kommunen afslår økonomisk hjælp med henvisning til selvforskyldt arbejdsløshed."

Herefter kunne nævnets afgørelse forstås på den måde at den blotte omstændighed at et arbejdstilbud stod åbent, afskar, A fra kontanthjælp uanset under hvilke vilkår arbejdet blev tilbudt. Eller afgørelsen kunne ses som hvilende på det synspunkt at eventuelle urimelige arbejdsvilkår skal dokumenteres af ansøgeren og derfor ikke undersøges af de sociale myndigheder.

A's klage til Den Sociale Ankestyrelse blev afvist med henvisning til at "afgørelsen (var) truffet efter en konkret vurdering, og i øvrigt (var) i overensstemmelse med de gældende regler, jf. bistandslovens § 40, hvorefter der ikke kan udbetales kontanthjælp, så længe arbejdstilbudet står åbent".

Det er uden videre klart at fastlæggelse af det nærmere indhold af § 40 har principiel betydning idet der er tale om en af grundbetingelserne for kontanthjælp. Den konkrete sag drejede sig om fortolkningen af § 40, stk. 1, nr. 1, ifølge hvilken udnyttelse af arbejdsmuligheder f.eks. kan anses for godtgjort "... når den pågældende ikke har et rimeligt tilbud om arbejde ..." Fra bestemmelsen sluttes modsætningsvis til at personer der har rimeligt tilbud om arbejde, ikke opfylder kravet om udnyttelse af arbejdsmulighederne.

Som det ses, tales der om "rimeligt tilbud" hvilket umiddelbart kunne lægge op til at der ved anvendelsen af § 40 også skal tages hensyn til de forhold - herunder løn- og andre arbejdsvilkår - hvorunder arbejdet foregår. Da nævnet tilsyneladende havde accepteret at dette ikke skulle indgå i § 40-vurderingen, kunne sagen være optaget til afklaring af om denne begrænsning i vurderingen var korrekt.

Sagen kunne imidlertid også være optaget med henblik på en generel fastlæggelse af om oplysninger om hvorvidt arbejdsvilkårene er acceptable eller ej, skal tilvejebringes af ansøgeren eller af de sociale myndigheder.

Som sagen foreligger oplyst, kunne den dog også afgøres på grundlag af en konkret stillingtagen til om arbejdstilbudet var rimeligt, herunder om klagerens påstand om det modsatte var troværdig. Set i dette lys er sagen ikke principiel.

Den Sociale Ankestyrelse har i udtalelsen af 21. september 1995 om sag A 23 bemærket følgende

"Ved vurderingen af om denne sag skulle optages til principiel behandling indgik bl.a., at kommunen havde forsøgt at undersøge arbejdsforholdene. Den tidligere opholdskommune havde standset udbetalingen af kontanthjælp med udgangen af juli 1992, idet klageren udeblev fra en samtale og i øvrigt blev vurderet som en noget 'flakkende person'.

Kommunen havde henvist til, at uoverensstemmelser på arbejdspladsen er 'et fagforeningsspørgsmål'. Ankestyrelsen er enig, så vidt som styrelsen finder, at sådanne uoverensstemmelser normalt må henhøre under de regler, der regulerer arbejdspladsforholdene.

Afgørelsen er truffet ud fra en konkret vurdering af om arbejdstilbudet måtte anses for rimeligt, og ud fra at ansøgers oplysninger om arbejdsforholdene ikke fandtes at være af en sådan karakter, at der var grundlag for at tro, at der var belæg for ansøgers klage over arbejdsforholdene. Sagen fandtes således ikke at være egnet til at belyse de problemstillinger, som Ombudsmanden peger på."

Som det ses, har jeg givet udtryk for at sagen kunne være antaget til realitetsbehandling, men at det ikke kan kritiseres at den ikke blev anset for principiel. Det tilføjes at det forhold at der ikke var "grundlag for at tro at der var belæg for ansøgerens klage over arbejdsforholdene" efter min opfattelse ikke afskar Den Sociale Ankestyrelse fra - såfremt styrelsen havde været indstillet herpå - at udtale sig om hvorvidt oplysninger om arbejdsvilkårene skulle tilvejebringes af ansøger eller af de sociale myndigheder.

Sag A 76 rejste et andet generelt sagsbehandlingsspørgsmål. Sagen drejede sig om en kontanthjælpsmodtager A som X Kommune havde mistanke om i virkeligheden havde et faktisk samliv med en anden person. Et eventuelt samliv ville medføre at han ikke ville være berettiget til at få det fulde boligtillæg udbetalt. Kommunen anmodede A om at underskrive en tro-og-love erklæring vedrørende samliv og da han nægtede, lagde kommunen til grund at der forelå samliv, og at boligtillægget, derfor fremover skulle reduceres. A's klage til Den Sociale Ankestyrelse blev afvist. For så vidt angik spørgsmålet om boligtillægget, begrundede Ankestyrelsen afvisningen således

"Ankestyrelsen finder ligeledes, at spørgsmålet om (X) Kommune har været berettiget til at afslå at udbetale Dem boligtillæg med det fulde beløb som følge af, at De afslog at underskrive en tro-og-love erklæring vedrørende samliv, må bero på en konkret vurdering af samtlige foreliggende forhold, som talte for, at De var samlevende, da det fremgår af oplysningerne i sagen, at (X) Kommune anmodede Dem om, at underskrive omhandlede erklæring fordi kommunen havde mistanke om, at De var samlevende".

Jeg er for så vidt enig i at det var berettiget at reducere boligtillægget. Afgørelsen udsprang i realiteten af det almindeligt gældende princip om processuel skadevirkning. Det betyder at myndighederne kan anmode en part om at medvirke til sagens oplysning og samtidig meddele at sagen må afsluttes på det foreliggende grundlag såfremt han nægter at medvirke. Afsluttes sagen på det foreliggende grundlag, kan det for så vidt angår de af parten uoplyste punkter, indebære at myndighederne må lægge en for parten ugunstig mulighed til grund, jf. Kaj Larsen mfl. Forvaltningsret, 1994, s. 317. Sagen kunne efter min vurdering være optaget med henblik på en fastlæggelse af dette princips anvendelsesmuligheder i en praktisk set ofte forekommende situation. På den anden side kan det ikke hævdes at netop sag A 76 var særlig egnet til at slå princippets generelle indhold fast, og det kan derfor heller ikke betragtes som kritisabelt at sagen blev afvist.

Også sag A 107 illustrerede muligheden for Ankestyrelsen for at udtale sig om officialprincippets anvendelse i sociale sager. I denne sag havde det sociale ankenævn stadfæstet X Kommunes afgørelse om at yde kontanthjælp med tilbagebetalingspligt. Kommunen mente at A ubegrundet havde opgivet sit arbejde, jf. bistandslovens § 26, stk. 1, nr. 1. A blev den 1. december 1992 ansat i en privat virksomhed der modtog løntilskud. A gjorde over for det sociale ankenævn gældende at det ved ansættelsessamtalen blev aftalt at han skulle fungere som sælger i en butik samt som tekniker. Da det senere viste sig at jobbet bestod i telefonsalg, havde A gjort arbejdsgiveren opmærksom på at telefonsalg ikke var noget for ham. Derpå opsagde arbejdsgiveren ham med virkning fra 1. januar 1993. Arbejdsgiveren havde - påstod A - ikke villet give A en skriftlig opsigelse da han i så fald ikke ville kunne ansætte nye medarbejdere på løntilskud fra kommunen.

Ankestyrelsen afviste sagen da styrelsen allerede havde antaget andre tilsvarende sager om selvforskyldt ledighed. Af Ankestyrelsens sag fremgår at styrelsen var opmærksom på at det sociale ankenævn havde truffet sin afgørelse uden at have haft forelagt X Kommunes journalark og den aftale kommunen havde indgået med arbejdsgiveren om løntilskud og ansættelsesvilkår. Ankenævnet havde således tilsyneladende ikke forsøgt at kontrollere om A's fremstilling af ansættelses- og afskedigelsesforholdet var korrekt. Sagen kunne derfor have givet Ankestyrelsen anledning til over for ankenævnet og ved offentliggørelse af udtalelsen over for de øvrige sociale ankenævn at understrege kravet om at afgørelser skal hvile på et forsvarligt grundlag, og at dette krav nødvendigvis må være skærpet hvor der er tale om en kontrolinstans. Sagen kunne med andre ord være taget op med henblik på at få belyst spørgsmålet om ankeinstansens oplysningspligt - ikke alene i sager om § 26, stk. 1, nr. 1, i den sociale bistandslov, men også i relation til andre sagstyper. Dette spørgsmål ses der ikke at foreligge offentliggjort praksis om fra Ankestyrelsen.

b) Fortolkningsspørgsmål

Sag A 20 drejede sig om en yngre mand A's ret til som enlig forsørger at modtage ordinært og ekstra børnetilskud. Ifølge børnetilskudslovens § 2 er det en betingelse for at modtage de nævnte ydelser at modtageren er "enlig forsørger". A ejede et hus og udlejede to værelser til en enlig kvinde B der havde en søn som på et tidspunkt var anbragt uden for hjemmet. Der forelå en skriftlig lejekontrakt mellem A og B hvoraf fremgik at et af husets rum var et fællesrum hvori B havde anbragt møbler. Da X Kommune opdagede at A og B boede på samme folkeregisteradresse, rejste kommunen krav om tilbagebetaling af børnetilskud på ca. 73.000 kr. udbetalt til A igennem de tre år B havde boet i huset. Kommunen gik derved ud fra at A ikke havde været enlig forsørger. Det sociale ankenævn stadfæstede afgørelsen. Ankenævnet bemærkede bl.a.

"På baggrund af en samlet vurdering af de i sagen foreliggende oplysninger omkring den måde, hvorpå De har indrettet Dem i Deres bolig med ..., finder Det Sociale Ankenævn, at De ikke kan betragtes som reelt enlig forsørger ...."

A påklagede afgørelsen til Den Sociale Ankestyrelse som afviste at behandle sagen, "da afgørelsen er truffet efter en konkret skønsmæssig vurdering".

Afvisningen må anses for berettiget for så vidt Ankestyrelsen skønnede at sagens bevisligheder klart viste at A og B boede papirløst sammen. Sagen kunne imidlertid være optaget til realitetsbehandling med henblik på en afklaring af om det boarrangement A og B havde etableret, kunne betragtes som et samliv. Ankestyrelsen kunne derved have medvirket til en tydeliggørelse af det mindre præcise udtryk "enlig forsøger" som i forvejen kun er sparsomt belyst i Ankestyrelsens praksis.

Sag A 19 drejede sig om samme faktiske forhold som sag A 20. I sag A 19 havde kommunen krævet børnetilskud tilbagebetalt af den anden part, det vil sige B. Sagen kunne lige så vel som sag A 20 være optaget med henblik på præcisering af begrebet "enlig forsørger".

Til disse bemærkninger har Den Sociale Ankestyrelse i udtalelsen af 21. september 1995 anført følgende

"Ankestyrelsen er enig med Ombudsmanden i, at afvisningen må anses for berettiget for så vidt styrelsen skønnede, at sagernes bevisligheder klart viste, at parterne boede papirløst sammen. Ved afgørelsen af, hvorvidt sagerne skulle antages, fandtes parterne at måtte anses for at have boet papirløst sammen. Afgørelserne er i overensstemmelse med de generelle retningslinier, der er anført i Sikringsstyrelsens vejledning af 18. december 1986 om børnetilskud og forskudsvis udbetaling af børnebidrag, punkt 8.

Afgørelserne er baseret på en samlet konkret vurdering. Ankestyrelsen er dog enig med Ombudsmanden i, at der er det generelle element i sagerne, at der ved afgørelsen ses væk fra en indgået lejekontrakt, og at der kunne være behov for en udmelding af praksis herom. Dette kriterium for antagelse af sager, er dog, som før nævnt, først indført ved ændring af Ankestyrelsesloven med virkning fra 1. juli 1994.

Det kan oplyses, at Ankestyrelsen efterfølgende har behandlet en sag, hvor en mand og kvinde boede i samme hus, men hver havde en lejekontrakt til en andel af huset. Manden var fader til kvindens yngste barn. I denne sag tiltrådte Ankestyrelsen ud fra en konkret vurdering, at parterne måtte anses for samlevende, og at modtaget børnetilskud skulle tilbagebetales. Afgørelsen er offentliggjort i SM B-8-94."

Jeg finder at måtte fastholde at begge sager kunne være optaget til behandling som værende af principiel betydning. Idet jeg i øvrigt henviser til mine bemærkninger foran s. 00 om betydningen af ændringen af bistandslovens § 15 i 1994, skal jeg pege på at det i forarbejderne til lovændringen i 1983 var anført at en sags betydning som praksisdannende kunne bevirke at den havde principiel betydning. Dertil kommer at det retlige problem i de to sager angik fortolkningen af udtrykket "enlig forsørger", og at spørgsmål om den rette forståelse også var nævnt i forarbejderne til 1983-loven som et kriterium der kunne gøre en sag principiel.

I sag A 54 fik A afslag på hjælp i henhold til § 46 a i bistandsloven til alkoholbehandling på et privat behandlingscenter. Hjælpen beløb sig til 40.000 kr. Kommunen havde henvist til at A ikke havde forsøgt at få behandling i det etablerede offentligt drevne og gratis behandlingssystem.

Af oplysningerne fremgik at A igennem nogle år havde haft et stort alkoholforbrug. I marts 1993 mistede han sit kørekort og derfor også sit arbejde. A's familie fik skaffet ham plads på et privat behandlingscenter der skulle have betaling med det samme. De 40.000 kr. lånte A. Optagelsen på behandlingscentret skete den 6. marts 1993. To dage senere ringede en svoger til A til X Kommunes bistandsafdeling for at få råd og vejledning. I et brev til X Kommune genfortalte A telefonsamtalen og det videre forløb i sagen således

"...

Under samtalen fortalte min svoger om problemerne og fik at vide

· at min kone skal ringe og aftale tid for et møde

· at mødet sagtens kan vente til jeg bliver udskrevet

· at det vil være bedst at vente med mødet til jeg er udskrevet, så min kone ikke står alene med alle problemerne selv

· at min kone til sin tid blot skal henvise til samtalen med min svoger den 8. marts 1993.

Der blev i samtalen intet sagt om betydningen af, at en ansøgning kun kom i betragtning, hvis den var fremsat inden behandling påbegyndtes, ligesom det ikke nævntes, om/at der var offentlige hjælpemuligheder, der kunne iværksættes straks.

For at understrege troværdigheden af min svogers referat af indholdet af samtalen den 8. marts kan jeg oplyse, at han er ansat ved Københavns politi.

Uanset beskeden til min svoger den 8. marts om, at henvendelse til kommunen sagtens kunne vente/(anbefaledes) til jeg var udskrevet, ringede min kone kun 8 dage senere, nemlig den 16. marts 1993 til bistandsafdelingen, men kunne først få et møde 1 måned senere den 15. april 1993.

Som bekendt fandt mødet så sted 15.4.93, og den 21. april behandles så sagen i bistandsgruppen, der beslutter afslag med den begrundelse, som står anført i kommunens brev af 22. april 1993.

...

Hvis der eksisterede offentlige behandlingstilbud, der kunne iværksættes omgående den 8. marts eller den 16. marts, hvor henholdsvis min svoger og min kone ringede, hvorfor fik de så ikke oplysning derom?

..."

Den Sociale Ankestyrelse afviste at behandle A's klage over det sociale ankenævn fordi Ankestyrelsen tidligere havde taget stilling til under hvilke betingelser der (undtagelsesvis) kan ydes hjælp til behandling for alkoholmisbrug i institutioner uden for det offentlige behandlingssystem. Ankestyrelsen vedlagde SM 0-27-88 til orientering. Meddelelsen har følgende indhold

"Ankestyrelsen har behandlet 3 sager vedrørende spørgsmålet om hjælp efter bistandsloven til behandling for alkoholmisbrug i institutioner udenfor det offentlige behandlingssystem.

Ankestyrelsen fandt, at der med hjemmel i bistandslovens § 46a i særlige tilfælde ville kunne ydes hjælp til en sådan behandling.

Ankestyrelsen fandt herunder, at der skulle have været tale om et alkoholmisbrug af et betydeligt omfang gennem en længere årrække, og at behandlingsmulighederne indenfor det etablerede behandlingssystem måtte anses for at være udtømte.

Endelig måtte et sådant ophold i det enkelte tilfælde kunne anses for lægeligt velbegrundet, ligesom ansøgeren selv ikke måtte kunne anses for at have midler til at afholde udgiften.

I sag nr. 1 fandtes en fraskilt kvinde K ikke berettiget til støtte til den ansøgte behandlingsudgift. Ankestyrelsen lagde herved vægt på, at K var i arbejde med normal arbejdsindtægt, og at ansøgning om støtte først var indgivet efter at opholdet havde fundet sted.

I sag nr. 2 fandtes en gift kvinde K ikke berettiget til støtte til den ansøgte behandlingsudgift. Ankestyrelsen lagde herved vægt på oplysningerne om ægtefællernes økonomiske forhold på ansøgningstidspunktet, herunder at der allerede var betalt knap halvdelen af behandlingsudgiften, og at der ikke var søgt om hjælp forinden opholdet blev påbegyndt.

I sag nr. 3 fandtes en fraskilt mand M berettiget til støtte til den ansøgte behandlingsudgift. Ankestyrelsen lagde herved vægt på omfanget af M's alkoholmisbrug, de hidtidige behandlingsforsøg samt de økonomiske forhold."

Sag A 54 indeholdt i forhold til de tre sager der blev afgjort i SM 0-27-88, en række særlige forhold som kunne have begrundet at Ankestyrelsen benyttede sagen til nuancering af praksis: A var på grund af sine helbredsforhold forhindret i at søge optagelse på en offentlig behandlingsinstitution og var desuden på grund af påstået mangelfuld vejledning fra kommunens side blevet afskåret fra at prøve et eventuelt offentligt tilbud.

Om det forholdt sig som påstået af A, kunne give anledning til bevismæssig tvivl, og det kan derfor ikke kritiseres at Den Sociale Ankestyrelse ikke optog sagen med henblik på en videreudbygning af den praksis som SM 0-27-88 havde givet grundlag for.

Bistandslovens § 47, stk. 1 og 2, indeholder følgende bestemmelse

"§ 47

Der kan ydes en person, som ikke selv har midler dertil, hjælp til en flytning, som medfører forbedring af pågældendes eller familiens boligmæssige eller erhvervsmæssige forhold.

Stk. 2. Kommunalbestyrelsen skal, såfremt flytning sker til en anden kommune, indhente samtykke fra kommunalbestyrelsen i denne kommune, inden hjælpen ydes. Hvis denne fremgangsmåde ikke er fulgt, betragtes den kommune, der har ydet hjælpen, fortsat som opholdskommune, indtil pågældende i mindst 3 måneder har klaret sig uden bistand efter denne lov, dog længst i 2 år efter flytningen."

Der er forholdsvis få offentliggjorte afgørelser om stk. 1. Sag A 49 drejede sig om en ansøgning for en enlig mor A om hjælp til dækning af udgifterne ved flytning fra en kollektiv bolig i Y til en lejlighed i X Kommune. Det var oplyst at A's nuværende bolig var midlertidig, at hun havde boet i Y i forholdsvis kort tid og i øvrigt havde boet det meste af sit liv i X, at alle A's venner og bekendte boede i X, samt at hendes forældre boede i den opgang hun havde fået tilbudt en lejlighed i. A oplyste at hun havde tabt 17,6 kg i løbet af de seks måneder hun havde boet i den nuværende bolig, bl.a. på grund af chikane fra naboer samt på grund af ensomhedsfølelse.

X Kommune afslog ansøgningen, og det sociale ankenævn stadfæstede afslaget idet nævnet ikke fandt at flytningen indebar en forbedring af A's boligmæssige forhold. Nævnet henviste herved til størrelsen af de nye boligudgifter sammenholdt med at A i forvejen havde en rimelig bolig.

Efter min vurdering havde sagen en række momenter som gjorde den velegnet for Den Sociale Ankestyrelse til at udtale sig generelt om den i bestemmelsen forudsatte sammenligning mellem den bolig der flyttes fra, og den nye bolig, samt til at uddybe indholdet af vendingen "boligmæssige forhold".

Ankestyrelsen afviste med henvisning til at afgørelsen beroede på en konkret skønsmæssig vurdering. Nævnet havde afgjort sagen meget konkret, og Ankestyrelsen kunne for så vidt gøre det samme og var derfor ikke tvunget ind i en mere generel stillingtagen til bestemmelsens rækkevidde. Afvisningen kan derfor efter min vurdering ikke anses for kritisabel.

c) Generelle hjemmelskrav til skønsafvejningen

I sag A 4 havde X Kommune givet afslag på en ansøgning fra et ægtepar om støtte til udgifterne til manden A's søns konfirmation. Afgørelsen blev truffet i henhold til bistandslovens § 46. Efter denne bestemmelse kan der ydes hjælp til dækning af rimeligt begrundede enkeltudgifter "såfremt pågældendes egen afholdelse af disse udgifter i afgørende grad vil vanskeliggøre pågældendes og familiens økonomiske muligheder for fremtidig at klare sig selv". Kommunen begrundede afslaget med at ægtefællernes samlede lønindtægter var 17.402 kr. månedlig efter skattebetaling og dermed større end en kontanthjælpsberegning i henhold til bistandslovens § 37 for ægteparret på 15.099 kr. pr. måned. Afgørelsen blev stadfæstet af det sociale ankenævn med den anførte begrundelse.

Ankestyrelsen afviste sagen med henvisning til at afgørelsen beroede på en "konkret skønsmæssig vurdering".

Således som kommunen og ankenævnet havde begrundet deres afgørelser, byggede afgørelsen netop ikke på en konkret vurdering, men derimod på anvendelsen af en intern regel gående ud på at den i § 46 forudsatte trang ikke er til stede hvis ansøgerne har en højere lønindtægt end en eventuel kontanthjælp i henhold til § 37. Den samlede vurdering der lægges op til i § 46, var således tilsyneladende blevet afløst af en fast regel.

Dermed berørte sagen det almindelige forvaltningsretlige problem om forvaltningens skønsafvejning lovligt er blevet erstattet af en intern regel. Sagen kunne have givet Ankestyrelsen anledning til afklaring af om det var lovligt at arbejde med en sådan regel, samt om reglen ved en omformulering kunne lovliggøres.

Det kan dog ikke som sagen foreligger oplyst, med sikkerhed fastslås om inddragelsen af kontanthjælpsberegningen alene var af vejledende karakter og således ikke eneafgørende for sagens udfald. Hvis det sidste var tilfældet, havde Ankestyrelsen ret i at afgørelsen byggede på en konkret vurdering og dermed også i at styrelsens stillingtagen til sagen ikke ville få generel virkning.

I udtalelsen af 21. september 1995 bemærkede Den Sociale Ankestyrelse følgende om denne sag

"Ankestyrelsen fandt som nævnt, at der var tale om en afgørelse truffet efter en konkret skønsmæssig vurdering, og at kontanthjælpsberegningen kun havde været af vejledende karakter. Ankestyrelsen er opmærksom på problematikken omkring 'skøn under regel' og har indenfor det seneste år truffet flere afgørelser i sager, hvor der har været tale om 'skøn under regel' bl.a. i SM 0-72-95 og SM 0-73-95."

Jeg har noteret mig at Ankestyrelsen er enig i at anvendelse af interne regler hvorved skønnet afskæres eller begrænses, kan være et sådant almindeligt retligt problem der kan begrunde at sagen optages til realitetsbehandling som principiel.

3) Sager der burde være taget op til realitetsbehandling

a) Generelle juridiske spørgsmål

I sag A 6 havde A fået hjælp i henhold til § 43 i bistandsloven til gennemførelse af en tre-årig uddannelse som socialpædagog. Den 27. juni 1991 afsluttede han uddannelsen, og fra 6. september 1991 fik han arbejdsløshedsdagpenge. A meddelte først kommunen den 4. september 1991 at han ikke længere studerede, og bl.a. som følge heraf var kommunen først ophørt med udbetalingen af hjælp den 30. november 1991. Som følge heraf pålagde kommunen ham at tilbagebetale hjælpen for perioden 1. juli til 30. november 1991, i alt 32.055 kr. I april 1992 indgav A ansøgning om hjælp i henhold til bistandslovens § 37, stk. 1, for perioden fra den 27. juni 1991, da han afsluttede sin uddannelse, indtil det tidspunkt hvor han som nyuddannet ville have udstået sin karenstid i forhold til a-kassen. Han ønskede hjælpen tildelt som en reduktion af tilbagebetalingskravet. Kommunen afslog med henvisning til "at socialcenteret først har modtaget Deres brev om ophør af uddannelsen den 4. september 1991. Den periode De anmoder om hjælp i ligger før Deres henvendelse. Man kan således ikke gå tilbage i tiden og yde hjælp for en periode, hvori der ikke før er søgt".

Det sociale ankenævn tiltrådte denne afgørelse med den anførte begrundelse.

Den Sociale Ankestyrelse afviste at optage sagen til behandling da Ankestyrelsen fandt at afgørelsen "er i overensstemmelse med reglerne, da det ikke er godtgjort, at De har meddelt kommunen om ophør af uddannelsen før den 4. september 1991 og ikke har ansøgt om kontanthjælp i perioden fra 1. juli til 8. august 1991".

Afslagene på at yde hjælp byggede som det ses, på en generel opfattelse af at hjælp ikke kan ydes med tilbagevirkende kraft.

Indholdet af det af kommunen anvendte princip om ikke at yde hjælp med tilbagevirkende kraft er ikke klart. Og det retlige grundlag for opfattelsen er heller ikke klart. I den konkrete sag førte princippet til at der hverken af kommunen eller af det sociale ankenævn blev taget stilling til om A havde været berettiget til hjælp i den pågældende periode. Det påberåbte princip fungerede således som en generel begrænsning i A's ret til hjælp.

Grundlaget for og indholdet af "forbudet mod hjælp med tilbagevirkende kraft" ses ikke i tidligere afgørelser at være afgjort mere generelt af Den Sociale Ankestyrelse. Der er således tale om et mere generelt virkende princip som har et retligt set usikkert hjemmelsgrundlag og anvendelsesområde. Der foreligger derfor et uomtvisteligt behov for en retlig afklaring af princippet. Som sag A 6 blev behandlet af Den Sociale Ankestyrelse, ville Ankestyrelsen utvivlsomt i forbindelse med en realitetsbehandling af sagen have haft anledning til at tage stilling til princippets retlige grundlag.

Desuden rejste sag A 6 to spørgsmål om den nærmere afgrænsning af princippet: Gælder princippet også for ansøgere der som A ikke havde haft anledning til at søge om hjælp? Hvilke henvendelser fra en borger kan betragtes som eller eventuelt sidestilles med ansøgninger?

Ankestyrelsen begrundede sin afvisning med at afgørelsen var truffet i overensstemmelse med gældende regler. Styrelsen lagde således til grund at det påberåbte princip gælder og i den foreliggende sag afskar A fra hjælp.

Efter min vurdering havde det været rigtigst om Ankestyrelsen i stedet for, som et led i begrundelsen for en afvisning, havde taget stilling til spørgsmålet efter en egentlig realitetsbehandling. Dertil kommer at kun realitetsafgørelser offentliggøres som SM-meddelelser, og kun sådanne afgørelser tillægges præjudikatsvirkning. Det tilføjes at efter en foreløbig vurdering forekommer anvendelsen af princippet i den foreliggende sag mindre velbegrundet, idet A ikke havde grund til i august måned 1991 at søge om § 37-hjælp da han rent faktisk (uberettiget) modtog § 43-hjælp. I realiteten drejer sagen sig om omkontering af hjælp snarere end om tildeling af hjælp med tilbagevirkende kraft. Mig bekendt er sådanne efterfølgende omkonteringer helt almindelige og ikke tidligere blevet anset for omfattet af "forbudet mod hjælp med tilbagevirkende kraft".

Til mine foreløbige bemærkninger fremsatte Den Sociale Ankestyrelse i udtalelsen af 21. september 1995 følgende bemærkninger

"Det bemærkes, at sagen blev behandlet på baggrund af de daværende antagelsesregler, der gjaldt for tiden før den 1. juli 1994.

Det fremgår af sagen, at ansøger anmodede om kontanthjælp den 6. april 1993 for perioden 1. juli - 8 august 1991. Den hjælp, der var ydet ham efter bistandslovens § 43 i perioden 1. juli - 30. november 1991 var krævet tilbagebetalt efter bistandslovens § 25, stk. 1. Ankenævnet havde tiltrådt afgørelsen om tilbagebetaling af bruttorevalideringsydelsen for perioden 1. juli - 30. november 1991. Ankestyrelsen havde afvist at optage sagen til principiel behandling.

I SM 0-30-89 har Ankestyrelsen taget stilling til, at der kan ydes hjælp efter bistandslovens § 48 til medicinudgifter afholdt inden ansøgningstidspunktet til et barn med kronisk lidelse, hvis ansøgning indgives til kommunen inden rimelig tid. I denne sag var der indkøbt medicin den 11. august, 18. august og 28. august 1987, og der blev søgt om hjælp den 2. september 1987.

Under hensyn til, at det første medicinindkøb var sket den 11. august 1987 fandt Ankestyrelsen ikke, at der var rettet henvendelse inden rimelig tid, og kommunen havde derfor med rette afvist at afholde udgiften.

I sag A 6 afsluttede ansøger sin uddannelse den 27. juni 1991. Han fortsatte fejlagtigt med at få hjælp efter bistandslovens § 43 indtil den 4. september 1991, hvor han oplyste om fejlen. Den 6. april 1993 - næsten 2 år senere - søgte han kontanthjælp.

Ankestyrelsen er enig i, at sagen kunne være antaget til belysning af det retlige grundlag for princippet om, at der ikke kan ydes hjælp med tilbagevirkende kraft.

Ankestyrelsen fandt dog ikke den foreliggende sag særlig egnet til at fastslå de af Ombudsmanden ønskede principper.

Efter Ankestyrelsens opfattelse var der ikke tale om omkontering af hjælpen. Omkonteringstilfælde foreligger efter vores begreber, hvor en person findes berettiget til en ydelse, som skal dække samme behov, som en anden ydelse har dækket, fx hvor en kontanthjælpsmodtager tilkendes førtidspension med virkning fra ansøgningstidspunktet. Det forudsættes herved, at betingelserne for opnåelsen af ydelsen - herunder indgivelse af ansøgning - er opfyldt.

Ankestyrelsen kan oplyse, at vi efter den nugældende forståelse af begrebet principiel/generel betydning har antaget en sag, hvor der vil blive taget stilling til, om børnetillæg kan bevilges med tilbagevirkende kraft.

Det kan desuden bemærkes, at Ankestyrelsen i SM 0-92-95 efterfølgende har behandlet en sag, der til dels berørte spørgsmålet om, hvad der skal til for at en henvendelse fra en borger, kan betragtes som eller sidestilles med en ansøgning."

Efter min mening er der ikke tvivl om at spørgsmålet om hjælp bør ydes med tilbagevirkende kraft, og i bekræftende fald under hvilke betingelser, må betragtes som principielt, og at sagen derfor også efter de antagelsesregler der gjaldt da A 6 blev indbragt for Den Sociale Ankestyrelse, kunne være optaget. Af de grunde jeg har anført i mine foreløbige bemærkninger, finder jeg desuden at den burde være optaget til realitetsbehandling.

b) Fortolkningsspørgsmål

I sag A 7 havde X Kommune bevilget løntilskud til en 44-årig enlig mand A's ansættelse som sælger i et privat firma. Det retlige grundlag var § 43, stk. 8, i bistandsloven. Bestemmelsen har følgende indhold

"Ved optræning eller oplæring på det almindelige arbejdsmarked kan hjælp ydes som løn eller løntilskud ..."

Bevillingen blev meddelt A ved brev af 15. januar 1992. A tiltrådte ansættelsesforholdet den 1. januar 1992, fik den 10. april 1992 en skriftlig advarsel og blev ved brev af 30. april 1992 opsagt med virkning fra 31. juli 1992. X Kommune ophørte med løntilskuddet den 31. maj 1992 og henviste herved til at A havde været ansat i mindre end en måned og derfor alene havde krav på en måneds opsigelse. Han kunne derfor være opsagt med virkning fra 31. maj 1992.

Det sociale ankenævn ændrede kommunens afgørelse således at løntilskuddet til A fortsatte indtil 31. juli 1992. Nævnet henviste til "at såvel opsigelsen fra arbejdsgiveren som opsigelsesvarslet ligger inden for den periode, hvor der er bevilget løntilskud, og at arbejdsgiveren ikke har fritstillet pågældende i opsigelsesperioden".

Sagen blev indbragt for Den Sociale Ankestyrelse af X Kommune som pegede på at sagen rejste følgende to principielle problemer

"...

Det Sociale Nævn har ikke fundet, at Socialcenter (....) var berettiget til at bringe bevillingen til ophør under henvisning til, at revalideringen ikke længere tjener sit formål.

Socialfaglig Afdeling finder, at det har principiel interesse at få fastlagt en fortolkning af grænserne for, hvornår forvaltningen kan standse en optræning på det almindelige arbejdsmarked, når det af forskellige grunde skønnes, at revalideringen ikke længere tjener sit formål eller ikke vil kunne gennemføres, jvf. Socialministeriets vejledning om hjælp efter bistandslovens kap. 10, pkt 70.

Såfremt Den Sociale Ankestyrelse finder, at forvaltningen vil være berettiget til at standse revalideringen, vil det være af principiel interesse at få fastlagt, hvorvidt arbejdsretlige og overenskomstmæssige regler sætter grænser for, hvornår revalideringen (løntilskudet) kan standses.

..."

’

Ankestyrelsen afviste sagen med henvisning til "at denne sag (ikke) egner sig til principiel belysning af de af (X Kommune) rejste spørgsmål".

Jeg må forstå Ankestyrelsens begrundelse således at de to rejste spørgsmål blev anset for principielle.

Heri er jeg enig.

Det kan ikke af begrundelsen ses hvorfor sagen ikke ansås for egnet til belysning af problemet. Det kan dog ikke bero på at de rejste problemer ikke forelå i sagen, eller på at sagens udfald ikke beroede på en stillingtagen til i hvert fald det ene af de rejste anbringender. Dertil kom at den retsopfattelse der fremgik af ankenævnets begrundelse for afgørelsen, ikke var ganske klar. Betød nævnets henvisning til en eventuel fritstilling af A at løntilskuddet kunne være bragt til ophør tidligere blot som følge af at A blev stillet frit til at påtage sig andet arbejde inden udløbet af opsigelsesperioden? Eller skulle henvisningen forstås således at løntilskuddet kunne bringes til ophør hvis A rent faktisk fik andet arbejde inden fristens udløb?

Sagen rummede problemstillinger af utvivlsomt generel art. Som sagen blev forelagt, var Ankestyrelsen i forbindelse med en realitetsbehandling tvunget til at forholde sig til i hvert fald det ene. Der forelå åbenbart uenighed med hensyn til retsopfattelsen mellem ankenævnet og X Kommune. Den af ankenævnet tilkendegivne retsopfattelse blev imidlertid ikke tilkendegivet på en sådan måde at kommunen kunne betragte retsstillingen som afklaret. På denne baggrund mener jeg at Den Sociale Ankestyrelse burde have optaget sagen til realitetsbehandling.

Ankestyrelsen har fremsat følgende bemærkninger til mine foreløbige udtalelser om sag A 7

"Med hensyn til det af Ombudsmanden først rejste punkt, kan Ankestyrelsen bemærke, at styrelsen fandt, at spørgsmålet om ophør af § 43, stk. 8, - forhold kunne indeholde principielle aspekter. Konkret fandt Ankestyrelsen dog ikke, at sagen var principiel, da revalidenden var blevet afskediget på grund af omstrukturering, og da han fortsat arbejdede i opsigelsesperioden, som lå inden for bevillingsperioden. Det ville således være ud fra en generel vejledende betragtning, at sagen ville have interesse.

Som begrebet 'antaget til principiel behandling' i 1993 var udformet, findes det ikke at betyde, at sagen dengang burde have været antaget som principiel.

Med hensyn til punkt nr. to, finder Ankestyrelsen ikke, at dette kan antages at have principiel interesse, da retstilstanden er afklaret i vejledningen. Der henvises til punkt 53, 3. afsnit, i vejledningen af 6. august 1990, hvorefter de sædvanlige regler for arbejdsmarkedet er gældende.

Under henvisning til ovennævnte, er Ankestyrelsen ikke enig med Ombudsmanden i, at sagen burde være antaget til principiel behandling efter de dagældende regler."

Jeg finder først at måtte slå fast at jeg anser det for åbenbart uholdbart hvis Ankestyrelsens bemærkninger skal forstås således at denne sag alene rejser et generelt, men ikke et principielt spørgsmål, og at den derfor vil kunne/burde antages efter de nugældende, men ikke efter de dagældende regler.

Denne opfattelse bestyrkes til dels af at Den Sociale Ankestyrelse i begrundelsen for at afvise sagen selv synes at have lagt til grund at der var tale om principielle spørgsmål.

Ankestyrelsens bemærkninger om den første situation finder jeg ikke kan forklare at sagen ikke var egnet til at belyse det principielle spørgsmål. Det forhold at A arbejdede i opsigelsesperioden, udelukkede ikke at ansættelsesforholdet ikke længere tjente det tilsigtede revalideringsformål. Især det forhold at A forud for opsigelsen havde fået en advarsel, kunne indicere at der hverken fra arbejdsgiverens eller A's side længere var en interesse i at anvende ansættelsesforholdet i oplæringsøjemed.

Kommunen havde standset løntilskuddet den 31. maj 1992, dvs. til det tidspunkt hvortil A kunne være sagt op i henhold til overenskomsten. Nævnet fastholdt alligevel løntilskuddet indtil den 31. juli 1992, dvs. til det tidspunkt da arbejdsgiveren havde sagt A op. Nævnet pålagde kommunen at udbetale løntilskud uanset at opsigelse kunne være sket to måneder tidligere. Det problem kommunen ønskede at få Den Sociale Ankestyrelses afklaring af, var om der ved afgrænsningen af hjælpeperioden skulle lægges vægt på det aftalte opsigelsesvarsel, eller om et af arbejdsgiveren anvendt længere opsigelsesvarsel skulle være afgørende.

Jeg har uhyre vanskeligt ved at se at retstilstanden på dette punkt skulle være afklaret i pkt. 53, 3. afsnit, i Socialministeriets cir. nr. 155 af 6. august 1990. Bestemmelsen har følgende indhold

"Under arbejdsforholdet er løn- og arbejdsvilkår underkastet de sædvanlige regler for arbejdsmarkedet med hensyn til arbejdsvilkår, overenskomststigninger, ATP m.v., samt ferie- og sygdomsbestemmelser."

Efter min opfattelse indeholder denne generelt holdte beskrivelse af hvilke løn- og arbejdsvilkår der gælder i løntilskudstilfælde, ingen anvisning på hvorledes det af kommunen opstillede problem skulle løses.

Dertil kommer at vejledningen ikke er en egentlig retsnormerende del af retsgrundlaget. Vejledningen er alene Socialministeriets meddelelse til de kommunale myndigheder og klageinstanser om ministeriets opfattelse af retstilstanden bedømt efter loven, lovens forarbejder og de øvrige egentlige retskildefaktorer. Vejledningen er hverken bindende for kommuner eller klageinstanser, og en bemærkning i en vejledning kan derfor ikke i sig selv hævdes at være afklarende for retstilstanden. Hvis et vejledningspunkt ikke har støtte i lovens ordlyd eller forarbejderne, har det for så vidt ingen retsvirkning, og er en vejledning i strid med loven, er myndighederne naturligvis heller ikke berettiget til at følge den. Det bygger derfor efter min opfattelse på en urigtig opfattelse af den retlige betydning af en ministeriel vejledning såfremt spørgsmål der er reguleret heri, derved anses for afklarede og af samme grund ikke anses for principielle eller generelle. I øvrigt ville et sådant synspunkt harmonere mindre godt med at det ved afgrænsningen af hvilke sager Den Sociale Ankestyrelse kan optage til behandling, netop er forudsat at afklaringen af retlige tvivlsspørgsmål i forbindelse med den sociale lovgivning henhører under Den Sociale Ankestyrelse og ikke under Socialministeriet.

Sag A 91 angik bistandslovens § 47. Bestemmelsen har følgende indhold

"§ 47

Der kan ydes en person, som ikke selv har midler dertil, hjælp til en flytning, som medfører forbedring af pågældendes eller familiens boligmæssige eller erhvervsmæssige forhold.

Stk. 2. Kommunalbestyrelsen skal, såfremt flytning sker til en anden kommune, indhente samtykke fra kommunalbestyrelsen i denne kommune, inden hjælpen ydes. Hvis denne fremgangsmåde ikke er fulgt, betragtes den kommune, der har ydet hjælpen, fortsat som opholdskommune, indtil pågældende i mindst 3 måneder har klaret sig uden bistand efter denne lov, dog længst i 2 år efter flytningen."

Sagens omstændigheder var følgende: A flyttede til X Kommune den 16. oktober 1993 i forbindelse med en skilsmisse. Boligen var et værelse som A lånte af bekendte indtil han fandt en anden bolig. A modtog hjælp i henhold til § 43 i bistandsloven. Den 26. januar 1993 anmodede A X Kommune om hjælp i henhold til § 47, stk. 1, til flytning til en 80m² stor bolig i Y Kommune. Huslejen udgjorde ca. 2.800 kr. månedligt. Boligen var klar til indflytning 1. februar 1993. X Kommune telefaxede 27. januar 1993 til Y Kommune og anmodede om samtykke i henhold til § 47, stk. 2. Den 28. januar 1993 oplyste A X Kommune om at han havde frist til samme dag kl. 13.00 med henblik på aftale om den nye bolig. X Kommune ringede derfor samme dag til Y Kommune. En medarbejder i Y Kommune oplyste at der ikke på nuværende tidspunkt kunne tages stilling til X Kommunes anmodning om samtykke. Herefter meddelte X Kommune A at han ville få hjælp til én måneds husleje og depositum. Den 3. februar 1993 betalte X Kommune 8.400 kr. i depositum og 2.800 kr. som første måneds husleje. Selve flytningen stod A selv for. Den 9. februar 1993 afslog Y Kommune at give samtykke i henhold til § 47, stk. 1, under henvisning til at proceduren i denne bestemmelse ikke var blevet fulgt. Samtidig bad Y Kommune X Kommune om tilsagn om refusion af den fremtidige udbetaling af revalideringshjælp i henhold til § 43. X Kommune indbragte sagen for det sociale ankenævn som tiltrådte Y Kommunes afslag på samtykke i henhold til § 47, stk. 2.

Nævnet formulerede sin afgørelse således

"...

Det sociale ankenævn tiltræder (Y) kommunes afslag på anmodning om flytteaccept efter bistandslovens § 47, stk. 2.

Nævnet har herved lagt vægt på, at (X) kommune bevilgede hjælp til flytning ganske kort tid efter, at anmodning om samtykke var afsendt, og inden (Y) kommune havde haft rimelig tid til at tage stilling til anmodningen. Nævnet mener herefter ikke, at den i bistandslovens § 47, stk. 2, foreskrevne fremgangsmåde om indhentning af samtykke har været fulgt.

..."

X Kommune påklagede afgørelsen til Den Sociale Ankestyrelse som afviste sagen under hensyn til, at X Kommune "allerede dagen efter at have anmodet (Y) Kommune om flyttetilsagn telefonisk bevilgede ansøgeren flyttehjælpen".

Den Sociale Ankestyrelse har i sin tidligere praksis vedrørende § 47, stk. 2, lagt til grund at tilflytningskommunen skal afholde flytteudgifterne hvis der er søgt indhentet samtykke og der er givet tilflytningskommunen en rimelig frist til svar, uanset at hjælpen er udbetalt inden samtykke er givet, jf. SM 0-26-85.

I praksis har Ankestyrelsen endvidere antaget at tilflytningskommunen ikke er berettiget til at afslå samtykke såfremt klienten må antages i henhold til § 47, stk. 1, at have krav på hjælpen. Et uberettiget afslag på samtykke kan derfor ændres af klageinstansen med den virkning at tilflytningskommunen skal bære udgifterne, jf. SM 0-16-90.

I sag A 91 var der ikke nævneværdig tvivl om at A havde ret i henhold til § 47, stk. 1, til at få hjælp, og at Y Kommune ikke var berettiget til at afslå samtykke. At X Kommune som følge af sagens akutte karakter gav A tilsagn om hjælpen den 28. januar 1993, var naturligt. Det kan derfor hævdes at X Kommune havde forsøgt efter bedste evne at følge proceduren i § 47, stk. 2, men havde været afskåret herfra af grunde som ikke kunne bebrejdes kommunen, og at kommunen derfor burde stilles som om betingelserne i stk. 2 var opfyldt. En stillingtagen til dette spørgsmål fra Den Sociale Ankestyrelses side ville hermed kunne føje endnu en nuance til fortolkningen af den mindre klart udformede bestemmelse i § 47, stk. 2.

Sagen havde således karakter af et særtilfælde der faldt uden for det almindelige formål med bestemmelsen i § 47, stk. 2, og det måtte på forhånd forekomme sandsynligt at en realitetsundersøgelse kunne have ført til en ændring af nævnets afgørelse. Dertil kommer at flyttespørgsmål i sagens natur ofte bliver præsenteret meget sent for opholdskommunen, og at samtykke fra tilflytningskommunen tilsvarende ofte fremsættes med meget kort frist. Sagen havde således et typisk træk der går igen i mange sager, og som trænger til en generel afklaring. På dette grundlag mener jeg at Ankestyrelsen burde have optaget sagen til realitetsbehandling. I Ankestyrelsens begrundelse for ikke at tage sagen op lå en indirekte tiltrædelse af ankenævnets afgørelse. En sådan stillingtagen forudsætter imidlertid en egentlig realitetsbehandling.

Den Sociale Ankestyrelse erklærede sig i udtalelsen af 21. september 1995 enig med mig i at sag A 91 burde have været optaget til realitetsbehandling.

I sag A 114 havde X Kommune tildelt A kontanthjælp. A modtog overskydende skat for det foregående skatteår, og kommunen foretog herefter fradrag i kontanthjælpsbeløbet idet den overskydende skat blev betragtet som en indtægt, jf. § 38 i bistandsloven.

Ankestyrelsen afviste sagen som afgjort i overensstemmelse med gældende regler og en konkret vurdering. Afvisningen blev meddelt ved skrivelse af 8. juli 1993.

I en skrivelse af 6. december 1994 har jeg på baggrund af en helt anden sag taget stilling til om overskydende skat er en indtægt. Jeg udtalte bl.a.

"Bistandslovens § 38 indeholder følgende bestemmelse

"I kontanthjælpen efter § 37 fradrages pågældendes og ægtefællens indtægter..."

Af lovforarbejdsbemærkningerne til § 38 (Folketingstidende 1986-87, tillæg A, sp. 915) fremgår følgende

"Et af bistandslovens grundprincipper er, jfr. også den gældende lovs § 37, stk. 1, at ydelse af kontanthjælp er betinget af, at det ikke er muligt at dække behovet på anden måde. Kontanthjælpen er således subsidiær i forhold til andre indtægtskilder".

Som angivet af ankenævnet har Den Sociale Ankestyrelse i SM O-30-87, O-70-89 og O-71-89 lagt sig fast på at overskydende skat betragtes som indtægt.

Socialministeriet har (som svar på spørgsmål stillet den 26. september 1988 af social- og sundhedsforvaltningen i Nordjyllands Amtskommune) tilkendegivet at overskydende skat er en indtægt med et forskudt udbetalingstidspunkt.

Den overskydende skat opstår fordi der i det foregående år er opkrævet for meget i skat af den pågældendes daværende indtægter. Jeg kan derfor for så vidt tilslutte mig Socialministeriets opfattelse af overskydende skat som en indtægt med forskudt udbetalingstidspunkt. Det modsvarer imidlertid bedst de økonomiske forhold at henregne beløbet til den periode i hvilken skatten er opkrævet, idet den pågældendes nettoindtægt har været tilsvarende lavere i denne periode.

Det er på denne baggrund også nærliggende at betragte den overskydende skat som en opsparing på udbetalingstidspunktet.

Denne opfattelse synes at være lagt til grund i praksis i de tilfælde hvor der ikke er ydet særskilt hjælp til dækning af acontovarmebidrag. Tilbagebetaling af for meget indbetalt acontovarmebidrag er i så fald ikke blevet anset for en indtægt i den forstand udtrykket er anvendt i bistandslovens § 38.

Der henvises herved til SM O-62-89 og O-10-93.

Det tilføjes at kontanthjælpsvejledningen (Socialministeriets vejledning nr. 188 af 30. november 1993) på s. 5 nu indeholder følgende

"... overskydende skat [kan] ikke længere betragtes som en indtægt ved kontanthjælpsberegningen, idet kontanthjælpsmodtagere som andre skatteydere trækkes for en a conto skat, indtil den endelige skat kan beregnes i forbindelse med slutopgørelsen. En eventuel overskydende skat modsvares af, at den pågældende har haft et lavere nettobeløb til rådighed i den periode, hvor a contoskatten er betalt (min udhævning)".

Som det ses, har det været tillagt afgørende betydning ved denne ændring i vejledningen at overskydende skat modsvares af, at hjælpsmodtagerne har haft et lavere nettobeløb til sin rådighed i den periode hvor acontoskatten er indbetalt. Så vidt ses gjorde dette forhold sig også gældende i tiden før vejledningens ikrafttræden for så vidt angik personer som i det foregående indkomstår modtog andre indtægter end kontanthjælp.

I de - formentlig meget få - situationer hvor en lavere nettoindtægt modsvaredes af en tilsvarende højere bistandshjælp, må den overskydende skat dog kunne sidestilles med indtægt i beløbet.

Det følger af disse synspunkter at jeg må betragte det som tvivlsomt om overskydende skat har kunnet betragtes som en indtægt som skulle indgå i beregningen af kontanthjælp, også i tilfælde hvor den overskydende skat ikke er blevet modsvaret af en højere kontanthjælp i opkrævningsperioden.

Under hensyn til at overskydende skat i administrativ praksis siden 1976 er blevet betragtet som indtægt, og til at spørgsmålet må anses for tvivlsomt, finder jeg ikke at have fuldt tilstrækkeligt grundlag for at kritisere at ankenævnet betragtede den overskydende skat som indtægt i Deres sag.

Da spørgsmålet som anført må betragtes som retligt tvivlsomt, og da en retlig afklaring fortsat - uanset Socialministeriets nye vejledning - må anses for påkrævet, vil jeg være indstillet på at henstille at der meddeles Dem fri proces såfremt De indbringer ankenævnets afgørelse for domstolene.

Samtidig har jeg henstillet til Socialministeriet at ministeriet ved en kommende revision af bistandsloven foranlediger at der sker en lovgivningsmæssig stillingtagen til problemet, jf. ombudsmandslovens § 11."

Som det ses, anså jeg spørgsmålet om og især i hvilke tilfælde og perioder overskydende skat kan betragtes som en indtægt, for overordentlig tvivlsomt og for så væsentligt at få afklaret, at jeg var indstillet på at henstille at klageren i den pågældende sag fik fri proces under en retssag om spørgsmålet. Ankestyrelsen burde derfor i lighed med hvad jeg gjorde i den nævnte sag, have optaget sag A 114 til realitetsbehandling med henblik på en tilsvarende generel afklaring. De tidligere SM-meddelelser kunne ikke betragtes som en endelig afklaring af retstilstanden, og Socialministeriet gav da også, som det ses i vejledning nr. 188 af 30. november 1993, udtryk for en anden retsopfattelse end SM-afgørelserne.

Ankestyrelsen fastholdt i udtalelsen af 21. september 1995 at sagen hverken kunne eller skulle optages til behandling. Styrelsen henviste til følgende

"Ankestyrelsen afviste at antage sagen under henvisning til, at afgørelsen var i overensstemmelse med gældende regler, jf. den dagældende bistandslovens § 38, stk. 1 og daværende kontanthjælpsberegning pkt. 10. Efter dagældende regler og praksis var beløbet at betragte som en indtægt, der skulle fradrages i hjælpen.

Ankestyrelsen finder, at den ændrede opfattelse, der er kommet til udtryk i de to seneste kontanthjælpsvejledninger skyldes, at kontanthjælp fra den 1. januar 1994 er blevet bruttoficeret.

På denne baggrund finder Ankestyrelsen ikke, at der var grundlag for at optage sagen til realitetsbehandling.

I slutningen af 1994 har styrelsen behandlet 2 sager, om hvorledes overskydende skat nu skal betragtes jf. SM 0-13-95."

I mine foreløbige bemærkninger om sagen påpegede jeg at det også på det dagældende retsgrundlag måtte anses for usikkert om overskydende skat altid må betragtes som en indtægt, således som udtrykket bliver anvendt i bistandslovens § 38, stk. 1. De synspunkter der har ført Socialministeriet til i de to seneste kontanthjælpsvejledninger at tilkendegive at overskydende skat ikke skal betragtes som indtægt, gjorde sig også gældende før kontanthjælpen blev bruttoficeret.

Den Sociale Ankestyrelse mente på det tidspunkt da sag A 114 blev forelagt, at overskydende skat måtte betragtes som en indtægt, mens Ankestyrelsen nu har en anden opfattelse. Da bistandslovens § 38 ikke er blevet ændret, må Ankestyrelsens ændrede opfattelse bygge alene på det forhold at Socialministeriet i kontanthjælpsvejledningen har givet udtryk for en anden opfattelse end tidligere.

Dette forhold indgik som det ses i min foran citerede udtalelse af 6. december 1994. Den Sociale Ankestyrelse har i bemærkningerne til sag A 114 overhovedet ikke forholdt sig til de synspunkter jeg tilkendegav i den pågældende sag, og jeg har forstået Ankestyrelsens tavshed på dette punkt således at styrelsen ikke er uenig i mine betragtninger.

Som anført foran s. 52 kan det forhold at et spørgsmål er omtalt i en vejledning fra Socialministeriet, ikke i sig selv tages som udtryk for at retstilstanden er afklaret. Den udslagsgivende vægt Ankestyrelsen synes at have lagt på dette forhold i såvel denne sag som i sag A 91 , beror efter min opfattelse på en urigtig opfattelse af vejledningens retlige betydning. I øvrigt havde Den Sociale Ankestyrelse også før kontanthjælpen blev bruttoficeret, og før Socialministeriet udstedte en kontanthjælpsvejledning, optaget sager til afklaring af om overskydende skat skulle betragtes som indtægt. Jeg har omtalt sådanne sager i den udtalelse som er citeret foran. Disse sager blev optaget uanset at det i kontanthjælpsvejledningen var anført at overskydende skat skulle sidestilles med indtægt. Den Sociale Ankestyrelse synes således på dette punkt at være mindre konsekvent i sin egen opfattelse af vejledningens betydning.

Jeg finder herefter at måtte fastholde min foreløbige opfattelse hvorefter sag A 114 burde være antaget til principiel behandling.

Sag A 125 drejede sig om udbetaling af børnefamilieydelse til en dansk statsborger som havde fast bopæl i Portugal. A og hans kone flyttede i 1990 til Portugal. A havde haft beskæftigelse i Danmark som tjenestemand og var blevet pensioneret af helbredsmæssige grunde. A fik således tjenestemandspension fra den danske stat udbetalt i Portugal. I en periode fik ægteparret fra Danmark udbetalt børnefamilieydelse til deres daværende mindreårige to børn. Udbetalingen af børnefamilieydelsen ophørte i 1989, men blev genoptaget da det var tvivlsomt om det havde været berettiget at standse udbetalingen.

Retsgrundlaget for afgørelsen var EU-forordning nr. 1408/71 om social sikring af vandrende arbejdstagere. Ved en dom af 19. juni 1986 havde EF-domstolen fortolket forordningen således at personer der ophører med en beskæftigelse, fortsat skal være omfattet af lovgivningen om social sikring i seneste beskæftigelsesstat.

I 1991 ændredes forordning nr. 1408 ved forordning nr. 2195/91, og betingelserne for at få familieydelser blev præciseret og ændret på nogle punkter. For A's vedkommende betød det at såfremt han modtog pension fra Danmark ville betingelserne for at få familieydelse fra Danmark, ligeledes være opfyldt. De relevante bestemmelser i forordningen (artikel 13, stk. 2 f, og artikel 77, stk. 1 og 2 a ) havde følgende indhold

"2. Medmindre andet er bestemt i artiklerne 14-17

f) er en person, som ophører med at være omfattet af en medlemsstats lovgivning, uden at han bliver omfattet af en anden medlemsstats lovgivning i overensstemmelse med en af reglerne i ovenstående litraer eller med en af de i artikel 14 til 17 omhandlede undtagelser eller særlige regler omfattet af lovgivningen i den medlemsstat, på hvis område han er bosat, i overensstemmelse med bestemmelserne i denne lovgivning alene."

"YDELSER TIL BØRN, DER FORSØRGES AF PENSIONISTER ELLER RENTEMODTAGERE, SAMT TIL BØRN, DER HAR MISTET BEGGE FORÆLDRE ELLER EN AF DEM

§ 6, i lov om Den Sociale Ankestyrelse, som indeholder en frist på 14 dage for Ankestyrelsen til at træffe beslutning om, hvorvidt en sag skal optages til principiel behandling, er en ordensmæssig forskrift, og er også båret af hensynet til klageren. Sagerne har ofte stor betydning for klagerens daglige situation, og klagerne har en interesse i at få en hurtig og endelig afgørelse på en personlig vigtig sag.

Selv om forvaltningslovens regler og ankestyrelseslovens 14-dagesregel er båret af samme interesser, opstår der i visse sager et behov for en grundig og dækkende gennemgang af sagen med henblik på at afklare, om der er principielle aspekter.

Ombudsmanden finder, at Ankestyrelsen tilsyneladende har en uensartet praksis med hensyn til at lade klagernes ønske om at indsende yderligere indlæg/materiale medføre en udsættelse af 14-dagesfristen. Selv om det kan være svært at finde en balance mellem hensynet til den hurtige afgørelse og hensynet til sagens oplysning, fremhæver ombudsmanden, at praksis skal være ens i alle sager. En forskellig praksis strider mod lighedsprincippet.

Ombudsmanden fremhæver samtidig de særlgie forpligtelser god forvaltningsskik tilsiger jf. forvaltningslovens § 21 om at meddele klageren, at man ikke kan/vil afvente yderligere indlæg, og derved give klageren mulighed for at afgive en udtalelse før sagen afsluttes.

Ombudsmandens foreløbige konklusion er, at den ordensmæssige forskrift med hensyn til 14-dages fristen ikke generelt kan fritage Ankestyrelsen fra pligterne i forvaltningslovens § 19, stk. 1 og § 21. Ved at lade forvaltningslovens regler gælde i fuldt omfang undgår Ankestyrelsen den uheldige uens praksis.

Ankestyrelsens bemærkninger

Ankestyrelsen er enig med ombudsmanden i, at overholdelse af 14-dages fristen er en ordensmæssig forskrift, og at denne frist ikke fritager Ankestyrelsen for at partshøre eller give parten lejlighed til at udtale sig, jf. forvaltningslovens § 19 og § 21, med mindre det på forhånd kan udelukkes, at de pågældende oplysninger vil have betydning for afgørelsen af, om sagen har principiel eller generel betydning. 14 dages fristen må derfor regnes fra datoen for indkomsten af de seneste oplysninger.

Ankestyrelsen vil præcisere dette i en intern kontormeddelelse.

Ankestyrelsen vil endvidere fortsat fx ved interne foredrag om forvaltningsloven, ved kontormeddelelser mv. skærpe opmærksomheden med hensyn til overholdelse af reglerne.

Ombudsmandens konkrete bemærkninger ad Ankestyrelsens partshøringspligt/begrundelsespligt

I gennemgangen er der kun fundet tre sager, hvor det var aktuelt at overveje spørgsmålet om partshøringspligt/begrundelsespligt. Det drejer sig om sag A 125, sag A 34 og sag A 120. I den første sag oplyste Ankestyrelsen intet om, at styrelsen under sagsbehandlingen havde kontaktet Sundhedsstyrelsen og om resultatet deraf. I de to andre sager indhentede Ankestyrelsen konkrete telefoniske oplysninger.

Ankestyrelsens bemærkninger

Idet sag A 125 er omfattet af de 6 sager, som ombudsmanden har fundet burde været taget op til principiel behandling, vil Ankestyrelsen senere under hovedafsnit C kommentere denne sag nærmere.

For så vidt angår sag A 34 og A 120 har Ankestyrelsen ingen bemærkninger til det af ombudsmanden påpegede. Styrelsen vil i fremtiden være opmærksom på sådanne forhold.

Ad hovedafsnit C. Hvornår og hvorvidt en sag er principiel.

Ombudsmandens bemærkninger til de sager, som kunne være taget op til realitetsbehandling

Ombudsmanden har med udgangspunkt i Ankestyrelsens kontormeddelelse fra august 1994 koncentreret undersøgelsen om sager, hvor der har foreligget generelle aspekter, som kunne have givet Ankestyrelsen anledning til en realitetsbehandling.

I de fleste af de sager, som ombudsmanden fandt kunne være optaget til realitetsbehandling, har det været usikkert om en realitetsbehandling også ville føre til en stillingtagen til og dermed afklaring af sagens generelle problem. Nogle få sager findes at indeholde generelle problemstillinger, der giver dem principiel betydning. Blandt disse fandt ombudsmanden, at nogle også kunne afgøres på et mere konkret grundlag, og at de af denne grund ikke nødvendigvis ville føre til udtalelser af mere almindelig rækkevidde, medens 6 sager burde have været antaget til principiel behandling.

Ad hovedafsnit C. Sager som kunne være taget op til realitetsbehandling.

Ad sagsbehandlingsspørgsmål.

Ombudsmandens bemærkninger

I 4 sager forelå der tilkendegivelser fra de underordnede myndigheder med hensyn til sagsbehandlingsreglernes indhold, der kunne have givet Ankestyrelsen anledning til at undersøge, om opfattelserne var korrekte.

Sag A 11. side 27-29

Ombudsmandens bemærkninger

Ombudsmanden finder, at spørgsmålet var, om officialprincippet var overholdt eller om nævnets afgørelse kunne forstås således, at nævnet mente, at det påhvilede den private part at tilvejebringe oplysningerne. Denne sag kunne have givet Ankestyrelsen anledning til at optage sagen med henblik på at fastlægge og præcisere officialprincippet og dets indhold.

Hvis Ankestyrelsens afvisning, med henvisning til at afgørelsen var truffet efter en konkret skønsmæssig vurdering af, om zoneterapi kunne anses for lægeligt velbegrundet, dækkede over, at styrelsen anså sagen for tilstrækkeligt oplyst, kan afvisningen ikke kritiseres. Det kan dog fastslås, at sagen indeholdt momenter, som kunne have berettiget, at sagen blev optaget til realitetsbehandling.

Ankestyrelsens bemærkninger

Afvisningen var som anført af ombudsmanden truffet ud fra en vurdering af, at sagen var tilstrækkeligt oplyst.

Sag A 23. side 29-31.

Ombudsmandens bemærkninger

Ombudsmanden finder, at sagen kunne være optaget til principiel behandling til belysning af flere aspekter.

For det første tales i bistandslovens § 40, stk. 1, nr. 1, om "et rimeligt tilbud om arbejde", hvilket lægger op til, at der ved anvendelsen af § 40 også skal tages hensyn til de forhold - herunder løn og andre arbejdsvilkår - hvorunder dette arbejde foregår. Da sekretariatet i sin indstilling til nævnet havde anført, at kommunen havde haft kontakt til arbejdsgiveren, der havde bekræftet, at der var arbejde til klager, men at han havde afvist med henvisning til nævnte dårlige arbejdsforhold, kunne sagen være taget op til principiel behandling til afklaring af, om den blotte omstændighed, at et arbejdstilbud stod åbent, afskar klager fra kontanthjælp.

Sagen kunne også være optaget med henblik på en generel fastlæggelse af, om oplysninger om, hvorvidt arbejdsvilkårene er acceptable eller ej, skal tilvejebringes af ansøgeren eller af de sociale myndigheder.

Ankestyrelsen havde afvist sagen med henvisning til, at afgørelsen var truffet efter en konkret vurdering, og i øvrigt var i overensstemmelse med de gældende regler, jf. bistandslovens § 40, hvorefter der ikke kan udbetales kontanthjælp, så længe arbejdstilbudet står åbent.

Ankestyrelsens bemærkninger

Ved vurderingen af om denne sag skulle optages til principiel behandling indgik bl.a., at kommunen havde forsøgt at undersøge arbejdsforholdene. Den tidligere opholdskommune havde standset udbetalingen af kontanthjælp med udgangen af juli 1992, idet klageren udeblev fra en samtale og i øvrigt blev vurderet som en noget "flakkende person".

Kommunen havde henvist til, at uoverensstemmelser på arbejdspladsen er "et fagforeningsspørgsmål". Ankestyrelsen er enig, så vidt som styrelsen finder, at sådanne uoverensstemmelser normalt må henhøre under de regler, der regulerer arbejdspladsforholdene.

Afgørelsen er truffet ud fra en konkret vurdering af om arbejdstilbudet måtte anses for rimeligt, og ud fra at ansøgers oplysninger om arbejdsforholdene ikke fandtes at være af en sådan karakter, at der var grundlag for at tro, at der var belæg for ansøgeres klage over arbejdsforholdene. Sagen fandtes således ikke at være egnet til at belyse de problemstillinger, som ombudsmanden peger på.

Sag nr. A 76. side 31-32.

Ombudsmandens bemærkninger

Ombudsmanden tilslutter sig for så vidt nævnets afgørelse og finder det berettiget, at boligtillægget i den aktuelle sag blev reduceret. Afgørelsen udsprang af princippet om processuel skadevirning. Sagen fandtes således at kunne være optaget med henblik på en fastlæggelse af dette princips anvendelsesmuligheder i en praktisk set ofte forekommende situation. På den anden side finder ombudsmanden ikke, at denne sag var særligt egnet til at slå princippets generelle indhold fast, og det kunne derfor heller ikke betragtes som kritisabelt, at sagen blev afvist.

Ankestyrelsens bemærkninger

Styrelsen tilslutter sig ombudsmandens synspunkt om, at sagen ikek er særligt egnet til at fastslå det generelle indhold i princippet om processuel skadevirkning.

Sag nr. A 107. side 32-33-

Ombudsmandens bemærkninger

Ombudsmanden finder, at sagen kunne give Ankestyrelsen mulighed for at udtale sig om officialprincippets anvendelse i sociale sager, idet nævnet tilsyneladende ikke havde forsøgt at kontrollere om klagers fremstilling af ansættelses- og afskedigelsesforholdet var korrekt. Sagen kunne derfor have givet Ankestyrelsen anledning til at understrege kravet om, at afgørelser skal hvile på et forsvarligt grundlag, og at dette krav nødvendigvis må være skærpet, hvor der er tale om en kontrolinstans. Der sås ikke at foreligge offentliggjort Ankestyrelsespraksis om spørgsmålet om ankeinstansers oplysningspligt.

Ankestyrelsens bemærkninger

Sagen blev afvist, idet der var antaget andre sager til afklaring af, om selvforskyldt ledighed kunne sidestilles med ubegrundet opgivelse af arbejde. Desuden fandtes det ikke i den aktuelle sag at kunne undgås, at afgørelsen blev meget konkret.

Ad fortolkningsspørgsmål.

Sag nr. A 20 og nr. A 19 side 33-34.

Ombudsmandens bemærkninger

Ombudsmanden henviser til, at det ifølge børnetilskudslovens § 2 er en betingelse for at modtage de nævnte ydelser, at modtageren er "enlig forsørger". I sag nr. A 20 ejede en yngre mand et hus og udlejede 2 værelser til en enlig kvinde, hvis søn på et tidspunkt var anbragt uden for hjemmet. Et af husets rum var fællesrum, hvor den enlige kvinde havde anbragt møbler. Kommunen rejste på baggrund af en samlet vurdering af de i sagen foreliggende oplysninger krav om tilbagebetaling af ordinært og ekstra børnetilskud, idet den fandt, at parterne havde levet papirløst sammen. Samme faktiske forhold gjorde sig gældende i sag nr. A 19, hvor kommunen krævede børnetilskuddet tilbagebetalt af kvinden.

Ombudsmanden finder det berettiget, at Ankestyrelsen havde afvist at behandle sagerne for så vidt styrelsen skønnede, at deres bevisligheder klart viste, at parterne boede sammen. Sagerne kunne imidlertid være optaget til realitetsbehandling med henblik på en afklaring af, om parternes boarrangement kunne betragtes som et samliv og med henblik på en præcisering af begrebet "enlig forsøger".

Ankestyrelsens bemærkninger

Ankestyrelsen er enig med ombudsmanden i, at afvisningen må anses for berettiget for så vidt styrelsen skønnede, at sagernes bevisligheder klart viste, at parterne boede papirløst sammen. VEd afgørelsen af, hvorvidt sagerne skulle antages, fandtes parterne at måtte anses for at have boet papirløst sammen. Afgørelserne er i overensstemmelse med de generelle retningslinier, der er anført i Sikringsstyrelsens vejledning af 18. december 1986 om børnetilskud og forskudsvis udbetaling af børnebidrag, punkt. 8.

Afgørelserne er baseret på en samlet konkret vurdering. Ankestyrelsen er dog enig med ombudsmanden i, at der er det generelle element i sagerne, at der ved afgørelsen ses væk fra en indgået lejekontrakt, og at der kunne være behov for en udmelding af praksis herom. Dette kriterium for antagelse af sager, er dog, som før nævnt, først indført ved ændring af Ankestyrelsesloven med virkning fra 1. juli 1994.

Det kan oplyses, at Ankestyrelsen efterfølgende har behandlet en sag, hvor en mand og kvinde boede i samme hus, men hver havde en lejekontrakt til en andel af huset. Manden var fader til kvindes yngste barn. I denne sag tiltrådte Ankestyrelsen ud fra en konkret vurdering, at parterne måtte anses for samlevende, og at modtaget børnetilskud skulle tilbagebetales. Afgørelsen er offentliggjort i SM B-8-94.

Sag nr. A 54. side 34-36

Ombudsmandens bemærkninger

I sagen havde klageren fået afslag på hjælp i henhold til § 46 a, i bistandsloven til alkoholbehandling på et privat behandlingscenter, idet kommunen havde henvist til, at klageren ikke havde forsøgt at få behandling i det etablerede offentligt drevne og gratis behandlingssystem. Ankestyrelsen havde afvist at behandle klage over nævnets afgørelse, idet styrelsen i SM 0-27-88, der dækker 3 sager, tidlgiere havde taget stilling til, under hvilke betingelser der (undtagelsesvis) kan ydes hjælp til behandling for alkoholmisbrug i institutioner udenfor det offentlige behandlingssystem.

I forhold til de 3 sager, der er indeholdt i SM 0-27-88, finder ombudsmanden, at sag A 54 indeholdt en række særlige forhold, som kunne have begrundet, at Ankestyrelsen benyttede den til nuancering af praksis. Brugen af A 54 kunne dog give anledning til bevismæssig tvivl, og det kunne derfor ikke kritiseres, at Ankestyrelsen ikke optog sagen med henblik på en videreudbygning af den praksis, som SM 0-27-88 havde givet grundlag for.

Ankestyrelsens bemærkninger

Der har været mange sager vedrørende såpørgsmålet om hjælp til behandling indenfor det offentlige behandlingssystem, og styrelsen fandt ikke den konkrete sag egnet til principiel behandling.

Sag nr. A 49. side 36-37.

Ombudsmandens bemærkninger

Ombudsmanden finder, at der er forholdsvis få offentliggjort afgørelse om bistandslovens § 47, stk. 1, og sagen fandtes at indeholde en række momenter, som gjorde den velegnet for Ankestyrelsen til at udtale sig generelt om den i bestemmelsen forudsatte sammenligning mellem den bolig, der flyttes fra og den nye bolig samt til at uddybe indholdet af vendingen "boligmæssige forhold".

Ankestyrelsen havde afvist sagen med henvisning til, at afgørelsen beroede på en konkret skønsmæssig vurdering. Idet nævnet havde afgjort sagen meget konkret, kunne Ankestyrelsen for så vidt gøre det samme og var derfor ikke tvunget ind i en mere generel stillingtagen til bestemmelsens rækkevidde. Afvisningen kunne derfor ikke anses for kritisabel.

Ankestyrelsens bemærkninger

I indstillingen er der henvist til, at Ankestyrelsen tidligere har taget stilling til, om de miljømæssige forhold kunne være en boligmæssig forbedring jf. SM 0-16-90. Ankestyrelsen er endvidere enig med ombudsmanden i, at der var tale om en meget konkret sag.

Ad. Generelle hjemmelskrav til skønsafvejningen.

Sag nr. A 4. side 38-39.

Ombudsmandens bemærkninger

Ombudsmanden finder, at sagen berørte det almindelige forvaltningsretlige problem om forvaltningens skønsafvejning lovligt var blevet erstattet af en intern regle gående ud på, at den i bistandslovens § 46 forudsatte trang ikke var til stede, hvis ansøgerne havde en højere lønindtægt end en eventuel kontanthjælp jf. bistandslovens § 37. Den samlede vurdering, der lægges op til i § 46 var således tilsyneladende blevet afløst af en fast regel.

Det kunne dog ikke, som sagen forelå oplyst med sikkerhed fastslås, om inddragelsen af kontanthjælpsberegningen alene var af vejledende karakter og således ikke eneafgørende for sagens udfald. Hvis dete sidste var tilfældet, havde Ankestyrelsen ret i, at afgørelsen byggede på en konkret vurdering og dermed også i, at Ankestyrelsens stillingtagen til sagen ikke ville få generel virkning.

Ankestyrelsens bemærkninger

Ankestyrelsen fandt som nævnt, at der var tale om en afgørelse truffet efter en konkret skønsmæssig vurdering, og at kontanthjælpsberegningen kun havde været af vejledende karakter. Ankestyrelsen er opmærksom på problematikken omkring "skøn under regel" og har indenfor det seneste år truffet flere afgørelser i sager, hvor der har været tale om "skøn under regel" bl.a. i SM 0-72-95 og SM 0-73-95.

Ad hovedafsnit C. Sager, der burde været taget op til realitetsbehandling.

Generelle juridiske spørgsmål.

Ad Sag nr. A 6 side 40-42.

Ombudsmandens bemærkninger

Ombudsmanden bemærker, at sagen drejer sig om, at både kommunen og nævnet havde afvist at yde kontanthjælp med tilbavevirkende kraft. Ombudsmanden finder, at der er påberåbt et mere generelt virkende princip, som har et retligt set usikkert hjemmelsgrundlag og anvendelsesområde. Princippet ses ikke i tidligere afgørelser at være afgjort mere generelt af Ankestyrelsen, og der findes at foreligge et uomtvisteligt behov for en retlig afklaring af princippet.

Ombudsmanden fandt, at sagen desuden rejste 2 spørgsmål om den nærmere afgrænsning af princippet: Gælder princippet også for ansøgere, der som denne ikke havde haft anledning til at søge hjælp? Og hvilke henvendelser fra en borger kan betragtes som eller eventuelt sidestilles med ansøgninger?

Endvidere peger ombudsmanden på, at sagen i realiteten drejede sig om omkontering af hjælp snarere end om tildeling af hjælp med tilbagevirkende kraft. Ombudsmanden bekendt er sådanne efterfølgende konteringer helt almindelige og ikke tidligere blevet anset for omfattet af "forbudet mod hjælp med tilbagevirkende kraft".

Ankestyrelsens bemærkninger

Det bemærkes, at sagen blev behandlet på baggrund af de daværende antagelsesregler, der gjaldt for tiden før den 1. juli 1994.

Det fremgår af sagen, at ansøger anmodede om kontanthjælp den 6. april 1993 for perioden 1. juli - 8. august 1991. Den hjælp, der var ydet ham efter bistandslovens § 43 i perioden 1. juli - 30. november 1991 var krævet tilbagebetalt efter bistandslovens § 25, stk. 1. Ankenævnet havde tiltrådt afgørelsen om tilbagebetaling af bruttorevalideringsydelsen for perioden 1. juli - 30. september 1991. Ankestyrelsen havde afvist at optage sagen til principiel behandling.

I SM 0-30-89 har Ankestyrelsen taget stilling til, at der kan ydes hjælp efter bistandslovens § 48 til medicinudgifter afholdt inden ansøgningstidspunktet til et barn med kronisk lidelse, hvis ansøgning indgives til kommunen inden rimelig tid. I denne sag var der indkøbt medicin den 11. august, 18. august og 28. august 1987, og der blev søgt om hjælp den 2. september 1987.

Under hensyn til, at det første medicinindkøb var sket den 11. august 1987 fandt Ankestyrelsen ikke, at der var rettet henvendelse inden rimelig tid, og kommunen havde derfor med rette afvist at afholde udgiften.

I sag A6 afsluttede ansøger sin uddannelse den 27. juni 1991. Han fortsatte fejlagtigt med at få hjælp efter bistandslvoens § 43 indtil den 4. september 1991, hvor han oplyste om fejlen. Den 6. april 1993 - næsten 2 år senere - søgte han kontanthjælp.

Ankestyrelsen er enig i, at sagen kunne være antaget til belysning af det retlige grundlag for princippet om, at der ikke kan ydes hjælp med tilbagevirkende kraft.

Ankestyrelsen fandt dog ikke den foreliggende sag særlig egnet til at fastslå de af ombudsmanden ønskede principper.

Efter Ankestyrelsens opfattelse var der ikke tale om omkontering af hjælpen. Omkonteringstilfælde foreligger efter vores begreber, hvor en person findes berettiget til en ydelse, som skal dække samme behov, som en anden ydelse har dækket, fx hvor en kontanthjælpsmodtager tilkendes førtidspension med virkning fra ansøgningstidspunktet. Det forudsættes herved, at betingelserne for opnåelsen af ydelsen - herunder indgivelse af ansøgning - er opfyldt.

Ankestyrelsen kan oplyse, at vi efter den nugældende forståelse af begrebet principiel/generel betydning har antaget en sag, hvor der vil blive taget stilling til, om børnetillæg kan bevilges med tilbagevirkende kraft.

Det kan desuden bemærkes, at Ankestyrelsen i SM 0-92-95 efterfølgende har behandlet en sag, der til dels berørte spørgsmålet om, hvad der skal til for at en henvendelse fra en borger, kan betragtes som eller sidestilles med en ansøgning.

Sag nr. A 7. side 42-44.

Fortolkningsspørgsmål.

Ombudsmandens bemærkninger

Sagen rummede problemstillinger af utvivlsomt generel art. Som sagen blev forelagt, måtte Ankestyrelsen antages at være opmærksom på to problemstillinger, der blev anset for principielle. Det ene punkt, rejst af kommunen var, at få fastlagt en fortolkning af grænserne for, hvornår kommunen kan standse en optræning på det almindelige arbejdsmarked, når det skønnes, at revalideringen ikke længere vil kunne gennemføres. Det andet punkt var, at få fastlagt, hvorvidt arbejdsretlige og overenskomstmæssige regler sætter grænser for, hvornår revalideringen kan standses.

Som sagen blev forelagt, havde Ankestyrelsen i forbindelse med en realitetsbehandling være tvunget til at forholde sig til i hvert fald den ene problemstilling. Der forelå i sagen åbenbart uenighed med hensyn til retsopfattelsen mellem nævnet og kommunen. Den af ankenævnet tilkendegivne retsopfattelse blev imidlertid ikke tilkendegivet på en sådan måde, at kommunen kunne betragte retsstillingen som afklaret. På denne baggrund mener ombudsmanden, at Ankestyrelsen burde have optaget sagen til realitetsbehandling.

Ankestyrelsens bemærkninger

Med hensyn til det af ombudsmanden først rejste punkt, kan Ankestyrelsen bemærke, at styrelsen fandt, at spørgsmålet om ophør af § 43, stk. 8, - forhold kunne indeholde principielle aspekter. Konkret fandt Ankestyrelsen dog ikke, at sagen var principiel, da revalidenden var blevet afskediget på grund af omstrukturering, og da han fortsat arbejdede i opsigelsesperioden, som lå inden for bevillingsperioden. Det ville således være ud fra en generel vejledende betragtning, at sagen ville have interesse.

Som begrebet "antaget til principiel behandling" i 1993 var udformet, findes det ikke at betyde, at sagen dengang burde have været antaget som principiel.

Med hensyn til punkt nr. to, finder Ankestyrelsen ikke, at dette kan antages at have principiel interesse, da retstilstanden er afklaret i vejledningen. Der henvises til punkt 53, 3. afsnit, i vejledningen af 6. august 1990, hvorefter de sædvanlige regler for arbejdsmarkedet er gældende.

Under henvisning til ovennævnte, er Ankestyrelsen ikke enig med ombudsmanden i, at sagen burde være antaget til principiel behandling efter de dagældende regler.

Sag nr. A 91. side 44-46

Ombudsmandens bemærkninger

Ombudsmanden finder ikke, at der i denne sag var nævneværdig tvivl om, at ansøgeren havde ret til at få flyttehjælp i henhold til bistandslovens § 47, stk. 1, og at tilflytterkommunen uberettiget havde afslået at give samtykke. Fraflytningskommunen havde forsøgt efter bedste evne at følge proceduren og burde være blevet stillet, som om betingelserne i § 47, stk. 2, havde været opfyldt.

Ombudsmanden finder, at en realitetsundersøgelse kunne have ført til en ændring af nævnets afgørelse, som gav tilflytningskommunen ret. I Ankestyrelsens begrundelse for ikke at tage sagen op, lå der en indirekte tiltrædelse af nævnets afgørelse, dette kræver en egentlig realitetsbehandling.

Ankestyrelsens bemærkninger

Styrelsen er enig med ombudsmanden i, at sagen både efter de dagældende og nugældende antagelsesregler burde have været antaget til principiel behandling.

Sag nr. A 114. side 46-49

Ombudsmandens bemærkninger

Sagen drejer sig om overskydende skat, som bevirkede, at en kommune foretog fradrag i et kontanthjælpsbeløb, idet den overskydende skat blev betragtet som en indtægt, jf. bistandslovens § 38.

Ankestyrelsen havde afvist at antage sagen som afgjort i overensstemmelse med gældende regler og en konkret vurdering.

Ombudsmanden henviser til, at han i en skrivelse af 6. december 1994 på baggrund af en anden sag havde taget stilling til, om overskydende skat er en indtægt. Heri var der henvist til kontanthjælpsvejledningen (Socialministeriets vejledning nr. 188 af 30. november 1993), hvoraf det fremgår, at overskydende skat ikke længere kan betragtes som en indtægt ved kontanthjælpsberegningen.

Ombudsmanden anså således spørgsmålet om og især i hvilke tilfælde og perioder, overskydende skat kan betragtes som indtægt, for overordentlig tvivlsomt og for så væsentligt at få afklaret, at han var indstillet på at henstille, at klageren fik fri proces.

På denne baggrund findes Ankestyrelsen at burde have optaget sag A 114 til realitetsbehandling, idet de tidligere SM-meddelelser ikke kunne betragtes som endeligt afklarende af retstilstanden. Ombudsmanden henviser også til vejledning nr. 188 af 30. november 1993.

Ankestyrelsens bemærkninger

Ankestyrelsen afviste at antage sagen under henvisning til, at afgørelsen var i overensstemmelse med gældende regler, jf. den dagældende bistandslovens § 38, stk. 1, og daværende kontanthjælpsberegning pkt. 10. Efter dagældende regler og praksis var beløbet at betragte som en indtægt, der skulle fradrages i hjælpen.

Ankestyrelsen finder, at den ændrede opfattelse, der er kommet til udtryk i de to seneste kontanthjælpsvejledninger skyldes, at kontanthjælp fra den 1. januar 1994 er blevet bruttoficeret.

På denne baggrund finder Ankestyrelsen ikke, at der var grundlag for at optage sagen til realitetsbehandling.

I slutningen af 1994 har styrelsen behandlet 2 sager, om hvorledes overskydende skat nu skal betragtes jf. SM 0-13.95.

Sag nr. A 125. side 49-53

Ombudsmandens bemærkninger

Sagen drejer sig om EU-forordning nr. 1408/71 om social sikring af vandrende arbejdstager, der ved forordning nr. 2195/91 blev ændret. Ombudsmanden finder, at der i sagen forelå et generelt spørgsmål, om artikel 77 i forordningen skulle forstås således, at der tænkes på alle pensioner, der udbetales efter et medlemslands lovgivning, eller om der kun sigtes til ydelser, der udbetales i henhold til den sociale lovgivning.

Endvidere findes forordningsspørgsmålet at fremstå som overordentligt usikkert. Den konkrete sag findes at afsløre stor (og forståelig) usikkerhed hos de sociale myndigheder. Samtidig viste Socialministeriets udtalelse i sagen, at der var tale om et praktisk problem af en vis støttelse. Alleeerede af den grund burde sagen have været taget op til undersøgelse.

Som yderligere støtte for at sagen burde være taget op henviser ombudsmanden til, at sagen drejede sig om fortolkning af EU-regler, og at Ankestyrelsen må antages at være særlig egnet til at medvirke til belysning af sådanne spørgsmål, idet Ankestyrelsen antages at være beføjet til at forelægge præjudicielle spørgsmål for EF-domstolen.

Ankestyrelsens bemærkninger

Ankestyrelsen er ikke enig med ombudsmanden i, at der forelå usikkerhed hos de sociale myndigheder om fortolkningen af reglerne.

Opmærksomheden skal henledes på, at det for de danske myndigheder har været utvivlsomt, at artikel 77 alene omfatter social pension og ikke tjenestemandspension. Det er en følge af artikel 4, jf. navnlig artikel 4, stk. 4. EF-domstolen har taget stilling til fortolkningen af artikel 77, stk. 2, litra a, ved dom af 8. marts 1979 i sag 129/78, der vedlægges i kopi.

Udtrykket pension eller rente efter lovgivningen i en medlemsstat omfatter ikke pension eller rente, der ydes efter en særlig ordning for tjenestemænd og dermed ligestillede personer. I vejledningen af juli 1993 om EF-regler om social sikring, hæfte 7, punkt 42, er det således også anført, at ved anvendelse af dansk lovgivning forstås ved "pension i anledning af alderdom og invaliditet" alene pension, der udbetales i medfør af lov om social pension.

Ved indførelse af artikel 13, stk. 2, litra f, i forordnigen den 20. juli 1991 blev spørgsmålet om, hvilket lands lovgivning tjenestemænd er omfattet af, afklaret. Da Ankestyrelsen i 1993 behandlede sagen, var det således klart, at en tidligere tjenestemand er omfattet af lovgivningen i bopælslandet efter dette lands lovgivning alene, når vedkommende ikke længere er omfattet af dansk lovgivning i kraft af lovvalgsreglerne.

Kommunen havde på grund af ukendskab til reglerne bedt om vejledning hos Socialministeriet. Dette skyldes dog manglende kendskab til reglerne i kommunen, og ikke at fortolkningen af reglerne gav anledning til principielle overvejelser.

Ankestyrelsen finder ikke, at der har været anledning til at forelægge anvendelsen af reglerne for EU-domstolene, da reglerne ikke har givet anledning til fortolkningstvivl. Hvis Ankestyrelsen skulle have optaget sagen til principiel behandling, skulle dette således snarere ske, fordi afgørelsen kunne have generel oplysende betydning. Dette kriterium er dog først indført ved ændringen af styrelsesloven med virkning fra den 1. juli 1994. Mere generelt finder Ankestyrelsen, at ikke enhver sag bør tages op til principiel behandling med henblik på offentliggørelse, alene fordi den vedrører anvendelse af EF-forordningens regler.

Ankestyrelsen er dog opmærksom på det forhold, som ombudsmanden under hovedafsnit B nævnte vedrørende partshøring.

Sag nr. A 100. side 53-54.

Sagsbehandlingsspørgsmål.

Ombudsmandens bemærkninger

Ombudsmanden finder, at nævnets afgørelse byggede på en opfattelse med hensyn til sagsoplysning og bevisbyrde, som ikke uden videre er forenelig med det almindelige officialprincip. Ankestyrelsen kunne derfor have benyttet sagen til at fastslå indholdet af officialprincippet.

Nævnets afgørelse synes desuden at bygge på en vildfarelse med hensyn til officialprincippets indhold, og meget tydede på, at afgørelsen af denne grund havde fået et urigtigt indhold. Dertil kom, at omstændighederne omkring vedtagelse af afgørelsen, som var en flertalsafgørelse, i modstrid med det, som sekretariatet havde indstillet, pegede i retning af, at samme vildfarelse kunne befrygtes at foreligge også i andre nævn eller hos kommunale myndigheder. Sagen findes således at burde være taget op til realitetsbehandling.

Ankestyrelsens bemærkninger

Det er Ankestyrelsens opfattelse, at nævnets afgørelse beroede på en afvejning af, om lægelige oplysninger, (hvoraf det bl.a. fremgik, at klagebilledet var diffust, og at ansøgeren derfor var henvist til en undersøgelse på hospital ad spørgsmålet om fibromyalgi), kunne begrunde, at ansøger skulle være afskåret fra at deltage i et vejlednings- og motivationskursus, der ikke krævede fysisk udfoldelse, jf. Ankestyrelsens praksis i pensionssager om tilkendelse af førtidspension til ansøgere med fibromyalgi, hvorefter revalideringsmulighederne skal være udtømt, før tilkendelse af pension.

Sagen er blevet afvist under henvisning til, at der var tale om en konkret skønsmæssig vurdering, og ville alene være blevet antaget, hvis underinstansernes skøn umiddelbart havde syntes åbenbart urimeligt.

Ankestyrelsen finder således ikke umiddelbart, at ovennævnte sag ville være særlig egnet til at fastslå de generelle principper bag officialprincippet men vil være opmærksom på, at antage en anden sag med lignende problemstilling til belysning heraf.

Artikel 77

Børn, der forsørges af pensionister eller rentemodtagere

Ved udtrykket 'ydelser' forstås i denne artikel børnetilskud til personer, der modtager pension eller rente i anledning af alderdom, invaliditet, arbejdsulykke eller erhvervssygdom, samt de til sådanne pensioner eller renter ydede børnetillæg, med undtagelse af tillæg, der ydes i henhold til forsikringen mod arbejdsulykker og erhvervssygdomme.

Ydelserne skal udredes efter følgende regler, uanset i hvilken medlemsstat pensionisten (rentemodtageren) eller børnene er bosat

en person, der kun har ret til pension eller rente efter lovgivningen i én medlemsstat, modtager ydelserne efter lovgivningen i den medlemsstat, som er kompetent med hensyn til pensionen eller renten; ..."

X Kommune blev opmærksom på de nye regler og traf afgørelse om at børnefamilieydelserne for A og B's to børn bortfaldt fra og med april kvartal 1993. Samtidig bestemte kommunen at der ikke skulle udbetales børnefamilieydelse til ægteparrets tredje barn, som blev født den 3. januar 1993. Forud for afgørelserne havde kommunen indhentet en udtalelse fra Socialministeriet om fortolkningen af forordning nr. 1408.

Ministeriet anførte bl.a.

"Socialministeriet har modtaget kommunens forespørgsler om fortsat udbetaling af familieydelser til familien (navn).

Det kan i den forbindelse oplyses, at der i EF-forordning 1408/71 om social sikring af vandrende arbejdstagere m.fl. findes en række regler om udbetaling af familieydelser i forbindelse med flytning mellem flere medlemsstater.

I den omhandlede forordning findes regler om familieydelser til arbejdstagere, selvstændige erhvervsdrivende og disses familiemedlemmer samt for personer, der modtager social pension.

Imidlertid fandtes der ikke i forordning 1408/71 i 1989 regler om familieydelser for personer, der ophører med at udøve en beskæftigelse og derefter flytter til en anden medlemsstat uden at modtage social pension.

Da familien flyttede fra Danmark til Portugal uden at være beskæftiget eller modtage social pension, havde den da hverken efter dansk lovgivning eller efter særlige EF-regler ret til at modtage danske familieydelser. Der kan derfor alene være tale om udbetaling af familieydelser i Portugal i det omfang portugisisk lovgivning giver mulighed herfor. Der kan i dette tilfælde udstedes en blanket E 405 DK fra den seneste danske bopælskommune, hvorved danske forsikringsperioder dokumenteres. De danske perioder kan anvendes til ophævelse af en eventuel karenstid i den portugisiske familieydelsesordning.

Denne retstilstand gav anledning til vanskeligheder i praksis og i et enkelt tilfælde blev spørgsmålet om social sikring for personer, der ophører med at udøve en beskæftigelse forelagt for EF-domstolen, sag 302/84, 'Ten Holder'. Der blev i sagen afsagt en dom den 12. juni 1986, hvorefter personer der ophører med en beskæftigelse fortsat skal være omfattet af lovgivningen om social sikring i seneste beskæftigelsesstat.

Den omtalte dom gav anledning til megen debat, da den blev fundet uhensigtsmæssig af de fleste medlemsstater. Der var derfor en række medlemsstater, som valgte at undlade at følge dommens resultat.

Socialministeriet anlagde i begyndelsen af 1989 på grundlag af den omhandlede dom imidlertid en praksis, hvorefter personer der ophører med en beskæftigelse i Danmark og flytter til en anden EF-medlemsstat uden at modtage social pension, var berettiget til danske familieydelser.

Da den omtalte dom gav anledning til praktiske vanskeligheder blev der den 29. juli 1991 fastsat en ændring af forordning 1408/71, således at det i artikel 13, stk. 2, f ), blev fastslået, at en person som ophører med at være omfattet af lovgivningen om social sikring i en medlemsstat i kraft af sin beskæftigelse, skal være omfattet af lovgivningen om social sikring i bopælsstaten. Dette bevirker, at familien med virkning fra 29. juli 1991 skulle være omfattet af portugisisk lovgivning om social sikring og modtage eventuelle portugisiske familieydelser. Udbetalingen af de danske familieydelser kan således bringes til ophør. Da familien ikke tilbageholdt eller har givet urigtige oplysninger, må udbetalingens ophør varsles med en af kommunen fastsat frist.

I tilfælde af, at en af ægtefællerne bliver berettiget til dansk social pension, vil familien være berettiget til at modtage danske familieydelser i Portugal.

Der vedlægges udrag af forordning 2195/91, om ændring af forordning 1408/71, med artikel 13, stk. 2, litra f)."

A indbragte kommunens afgørelse for det sociale ankenævn som stadfæstede kommunens afgørelse. Ankenævnet anførte

"Det sociale ankenævn stadfæster den af forvaltningen trufne afgørelse om at standse udbetaling af børnefamilieydelse, idet afgørelsen findes i overensstemmelse med de siden 29. juli 1991 gældende regler.

Ankenævnet finder således i lighed med forvaltningen, jfr. den af Socialministeriet afgivne udtalelse vedr. ændringen af artikel 13, stk. 2, litra f), i EF-forordning nr. 1408/71, at De som modtager af tjenestemandspension og ikke social pension med virkning fra 29. juli 1991 har været omfattet af portugisisk lovgivning om social sikring og derfor har skullet modtage eventuelle portugisiske familieydelser og ikke længere børnefamilieydelse fra Danmark.

Udbetalingen af børnefamilieydelse skal derfor bringes til ophør, men da De ikke har tilbageholdt eller har afgivet urigtige oplysninger, finder ankenævnet, at udbetalingen bør bringes til ophør med et rimeligt varsel, således at der efter nævnets skøn også bør udbetales Dem børnefamilieydelse for april kvartal 1993 til Deres 2 ældste børn, som De tidligere har modtaget børnefamilieydelser til."

A modtog som nævnt tjenestemandspension fra den danske stat. Spørgsmålet var om artikel 77 i forordningen skulle forstås således at der tænkes på alle pensioner der udbetales efter et medlemslands lovgivning, eller om der kun sigtes til ydelser der udbetales i henhold til den sociale lovgivning.

Dette spørgsmål er af almindelig karakter. Det var desuden oplyst at forordningen blev ændret i 1991 netop med henblik på at undgå en række praktiske tvivlstilfælde. Dertil kommer at fortolkningsspørgsmålet fremstod som overordentlig usikkert, at den konkrete sag havde afsløret stor (og forståelig) usikkerhed hos de sociale myndigheder, samt at Socialministeriets udtalelse klart viste at der var tale om et praktisk problem af en vis størrelse. Jeg finder det derfor mindre dækkende at styrelsen som begrundelse for at afvise sagen henviste til, at "retstilstanden er tilstrækkeligt afklaret og da nævnets afgørelse er truffet efter en konkret vurdering..."

Sagen rejste et generelt og uafklaret fortolkningsspørgsmål. Spørgsmålet havde klar praktisk betydning, og der forelå dokumenteret usikkerhed hos de sociale myndigheder om fortolkningen af reglerne. Allerede af denne grund burde sagen have været taget op til undersøgelse. Som yderligere støtte kunne desuden henvises til at sagen drejede sig om fortolkning af EU-regler, og at Ankestyrelsen må antages at være særligt egnet til at medvirke til belysning af sådanne spørgsmål idet styrelsen antages at være beføjet til at forelægge præjudicielle spørgsmål for EU-domstolen, jf. artikel 177 i Unionstraktaten.

Hertil bemærkede Den Sociale Ankestyrelse i udtalelsen af 21. september 1995 følgende

"Ankestyrelsen er ikke enig med Ombudsmanden i, at der forelå usikkerhed hos de sociale myndigheder om fortolkningen af reglerne.

Opmærksomheden skal henledes på, at det for de danske myndigheder har været utvivlsomt, at artikel 77 alene omfatter social pension og ikke tjenestemandspension. Det er en følge af artikel 4, jf. navnlig artikel 4, stk. 4. EF-domstolen har taget stilling til fortolkningen af artikel 77, stk. 2, litra a, ved dom af 8. marts 1979 i sag 129/78, der vedlægges i kopi.

Udtrykket pension eller rente efter lovgivningen i en medlemsstat omfatter ikke pension eller rente, der ydes efter en særlig ordning for tjenestemænd og dermed ligestillede personer. I vejledningen af juli 1993 om EF-regler om social sikring, hæfte 7, punkt 42, er det således også anført, at ved anvendelse af dansk lovgivning forstås ved 'pension i anledning af alderdom og invaliditet' alene pension, der udbetales i medfør af lov om social pension.

Ved indførelse af artikel 13, stk. 2, litra f, i forordningen den 20. juli 1991 blev spørgsmålet om, hvilket lands lovgivning tjenestemænd er omfattet af, afklaret. Da Ankestyrelsen i 1993 behandlede sagen, var det således klart, at en tidligere tjenestemand er omfattet af lovgivningen i bopælslandet efter dette lands lovgivning alene, når vedkommende ikke længere er omfattet af dansk lovgivning i kraft af lovvalgsreglerne.

Kommunen havde på grund af ukendskab til reglerne bedt om vejledning hos Socialministeriet. Dette skyldes dog manglende kendskab til reglerne i kommunen, og ikke at fortolkningen af reglerne gav anledning til principielle overvejelser.

Ankestyrelsen finder ikke, at der har været anledning til at forelægge anvendelsen af reglerne for EU-domstolen, da reglerne ikke har givet anledning til fortolkningstvivl. Hvis Ankestyrelsen skulle have optaget sagen til principiel behandling, skulle dette således snarere ske, fordi afgørelsen kunne have generel oplysende betydning. Dette kriterium er dog først indført ved ændringen af styrelsesloven med virkning fra den 1. juli 1994. Mere generelt finder Ankestyrelsen, at ikke enhver sag bør tages op til principiel behandling med henblik på offentliggørelse, alene fordi den vedrører anvendelse af EF-forordningens regler.

Ankestyrelsen er dog opmærksom på det forhold, som Ombudsmanden under hovedafsnit B nævnte vedrørende partshøring."

Jeg er ikke ganske klar over hvilke danske myndigheder Den Sociale Ankestyrelse mente havde klarhed over reglernes indhold. Det stod fast at den implicerede kommune ikke havde det. Af den citerede udtalelse fra Socialministeriet sås endvidere at reglerne havde givet anledning til tvivl hos EF-domstolen, samt efter EF-dommen fra 1986 hos de fleste medlemslande. Socialministeriet anlagde således i begyndelsen af 1989 en praksis hvorefter personer der som A ophører med beskæftigelse i Danmark og flytter til et andet medlemsland, var berettiget til danske familieydelser.

Den konkrete sag var opstået fordi de portugisiske myndigheder ikke ville udbetale ydelser til den pågældende familie, dvs. fordi heller ikke disse myndigheder forstod forordningen. Det er ikke korrekt når Den Sociale Ankestyrelse fremstiller forholdet således at X-Kommune "på grund af ukendskab til reglerne (havde) bedt om vejledning hos Socialministeriet". Kommunen var netop opmærksom på reglerne, men var ikke sikker på hvorledes de skulle forstås, da reglerne efter deres ordlyd ikke på det relevante punkt kunne anses for umisforståelige.

Ifølge artikel 13 f er det en betingelse for at blive omfattet af bopælslandets sociale lovgivning at personen er "ophørt med at være omfattet af en medlemsstats lovgivning". Om denne sidste betingelse er opfyldt, beror bl.a. på om den pågældende i henhold til artikel 77 har ret til pension.

Egen drift-projekt angående 150 afviste principielle sager fra Den Sociale Ankestyrelse

I. UNDERSØGELSENS AFGRÆNSNING, TILRETTELÆGGELSE OG GENNEMFØRELSE

Den 10. oktober 1991 besluttede jeg at gennemføre en egen drift-undersøgelse vedrørende 100 antagne principielle sager fra Den Sociale Ankestyrelse, afgjort i tiden fra den 1. juni 1990 og frem. Den 28. maj afgav jeg min endelige redegørelse, se Folketingets Ombudsmands beretning for 1992, s. 363ff. Som opfølgning på denne undersøgelse besluttede jeg den 10. august 1993 at iværksætte en egen drift-undersøgelse som skulle omfatte 150 afviste principielle sager fra Den Sociale Ankestyrelse i tiden før den 1. juli 1993.

Den 17. november 1993 og umiddelbart efter modtog jeg de 150 sager. Gennemgangen af sagerne fandt sted med udgangspunkt i det kontrolskema som tidligere har været anvendt i egen drift-undersøgelser, bl.a. i den tidligere undersøgelse af 100 antagne principielle sager fra Den Sociale Ankestyrelse, jf. Folketingets Ombudsmands beretning for 1992, s. 363ff.

Undersøgelsen blev gennemført så der især blev lagt vægt på forhold vedrørende begrundelse og partshøring og på spørgsmålet om de 150 afviste sagers principielle karakter, således at det blev vurderet hvilke af de afviste sager der henholdsvis kunne og burde være taget op til realitetsbehandling.

Med skrivelse af 17. maj 1995 sendte jeg Den Sociale Ankestyrelse mit udkast til rapporten om undersøgelsen. Ankestyrelsen afgav udtalelse den 21. september 1995. Styrelsens bemærkninger er gengivet de steder i rapporten som bemærkningerne vedrører. Derudover er udtalelsen i sin helhed vedhæftet som bilag til rapporten.

II. UNDERSØGELSEN

Den 10. august 1993 bad jeg Den Sociale Ankestyrelse om lån af 150 afviste principielle sager fra tiden før den 1. juli 1993.

Den 17. november 1993 og i tiden umiddelbart efter modtog jeg de 150 sager. Den 17. maj 1995 sendte jeg Ankestyrelsen mit udkast til rapporten om undersøgelsen, og den 21. september 1995 modtog jeg styrelsens bemærkninger. Ankestyrelsens bemærkninger er gengivet på rapportens relevante steder. Derudover er udtalelsen vedhæftet i sin helhed som bilag.

Resultaterne af denne undersøgelse bør læses i forlængelse af min tidligere undersøgelse af 100 principielle sager (jf. Folketingets Ombudsmands beretning for 1992, s. 363ff) - og det er faldet naturligt at gøre den seneste undersøgelse kortere og anderledes i formen. Der er således tre hovedafsnit: A) Om begrundelserne, B) Om partshøring og C) Om de 150 afviste sagers principielle karakter. Afsnit C) er bygget op omkring konstateringen af hvilke sager der kunne, henholdsvis efter min mening burde, have været taget op til realitetsbehandling, enten på grund af sagsbehandlingsspørgsmål eller på grund af spørgsmål i forbindelse med de underliggende retsforskrifters indhold.

Hovedafsnit A) og B) er skrevet og valgt ud fra en vægtning af deres betydning i det samlede indtryk af hvordan de 150 sager er behandlet i Ankestyrelsen. Det er mit håb at bemærkningerne fra disse hovedafsnit kan være til fortsat inspiration og udvikling.

Gennemgangen af sagerne fandt sted med udgangspunkt i det kontrolskema som tidligere har været anvendt i egendrift-undersøgelser, f.eks. den tidligere undersøgelse af 100 principielle sager fra Ankestyrelsen.

Hovedafsnit A : Begrundelse

1) Ankestyrelsens standardkoncepter

Ankestyrelsens afgørelser i de 150 sager som denne undersøgelse omfatter, er bygget op efter et standardkoncept. Konceptet er struktureret og formuleret således

"De har klaget over en afgørelse, der er truffet af ...

Ved denne afgørelse har nævnet ...

Afgørelsen er begrundet med ...

Der er lagt vægt på ...

Efter loven kan Ankestyrelsen kun behandle sagen, hvis den har principiel betydning. I klagen har De bl.a. anført ...

Formålet med at antage en sag til principiel behandling er at afklare retstilstanden på området. Afgørelserne skal tjene som vejledning for kommunerne og de sociale ankenævn ved den fremtidige sagsbehandling. Det indebærer, at Ankestyrelsen kun antager en sag til principiel behandling, hvis der er tale om spørgsmål om den rigtige anvendelse af en lovregel, eller hvis afgørelsen skønnes at få betydning for praksis på det pågældende område. Dette kan være tilfældet, hvor Ankestyrelsen ikke tidligere har behandlet spørgsmålet, eksempelvis hvor der foreligger ny lovgivning, eller hvor samfundsudviklingen har medført, at den hidtidige praksis ikke længere er hensigtsmæssig.

(Sager kan også have principiel betydning, hvor der er betydelig forskel i retsopfattelsen mellem en kommune og et socialt ankenævn).

At sagen har stor betydning for klagerens situation, bevirker ikke i sig selv, at den anses for at være principiel. Ankestyrelsen finder, at sagen ikke har principiel karakter, da

afgørelsen er truffet efter en konkret skønsmæssig vurdering,

afgørelsen er truffet i overensstemmelse med gældende regler,

da Ankestyrelsen tidligere har taget stilling til spørgsmålet, jf. Sociale Meddelelser nr. ..., der vedlægges til Deres orientering.

da sagen ikke indeholder spørgsmål af almen interesse, der er egnede til at tjene som vejledning for kommunerne og de sociale ankenævn i deres anvendelse af reglerne.

Ankestyrelsen kan således ikke behandle sagen.

Lovgrundlaget for afgørelsen er ..."

I 1984 fik jeg forelagt en tidligere udgave af Ankestyrelsens standardkoncept (gengivet i Folketingets Ombudsmands beretning for 1984, s. 175f ), og jeg skrev da bl.a. følgende

"...

Efter min opfattelse vil en meddelelse om afvisning af en klage af de nævnte grunde i langt de fleste tilfælde kunne gives ved anvendelse af standardkonceptet. Jeg går imidlertid ud fra at Ankestyrelsen - hvis der i den enkelte sag findes at være behov derfor - udarbejder en mere individuel begrundelse. Jeg går endvidere ud fra at Ankestyrelsen er indstillet på - hvis klageren fremsætter ønske derom - at give en yderligere vejledning om årsagen til en afvisning ..."

Jeg kan konstatere at Ankestyrelsen efter tilsyneladende fast praksis svarer med en yderligere vejledning/begrundelse i de sager hvor klageren efter afgørelsen om afvisning skriver på ny. Dette var f.eks. tilfældet i A 96. I sagen E 3 har Ankestyrelsen dog tilsyneladende ikke svaret på klagerens fornyede henvendelse.

Min ovenfor citerede udtalelse blev afgivet før forvaltningslovens vedtagelse - og siden er der dannet en righoldig praksis om begrundelsespligten og dens omfang.

Begrundelsespligten kan efter omstændighederne være både tids- og arbejdskrævende. For Ankestyrelsen gælder endvidere, efter lov om Ankestyrelsen, en 14-dages-frist til at træffe afgørelse om hvorvidt en sag skal tages op til behandling. Denne frist overholdes tilsyneladende uden undtagelser, men må naturligvis få betydning for hvor meget arbejde der kan lægges i begrundelsernes udformning.

Der blev lagt vægt på hensynet til forvaltningens resurser ved udformningen af forvaltningslovens regler om begrundelse. Lovens forarbejder fremhæver at reglerne er udformet så vagt og ubestemt at de kan volde vanskeligheder i den praktiske administration. Præcise regler og retningslinier kan bedst opstilles for bestemte sagsområder og afgørelser.

Et standardkoncept er efter min mening velvalgt som udgangspunkt for formuleringen af de svar Ankestyrelsen giver i forbindelse med afvisningen af at tage en sag op til principiel behandling.

Mit hovedindtryk er at Ankestyrelsens standardkoncept fortsat kan anvendes som det er, men at der er for stor spredning i begrundelsernes kvalitet. Forklaringen tilskriver jeg en for ukritisk anvendelse af standardkonceptets konklusionsmuligheder. Begrundelserne ville blive bedre og mere dækkende hvis konklusionerne blev taget ud af konceptet. Sagsbehandleren ville da være nødt til at skrive konklusioner der i højere grad svarede til de overvejelser hun havde været igennem. Dette betyder ikke nødvendigvis en øget anvendelse af resurser på området. Overvejelserne er jo gjort, og mange gange allerede formuleret i interne papirer.

Undersøgelsen har givet mig lejlighed til at få et indblik i begrundelserne på et nøje afgrænset sagsområde. Jeg har derfor valgt at koncentrere mig om at anskueliggøre de indholdsmæssige, svært formulerbare krav som stilles til en god begrundelse, snarere end blot at konstatere egentlige fejl. Det er mit håb på denne måde at bidrage til de fortsatte bestræbelser på at finde en model som så vidt muligt tilgodeser de implicerede aktørers forskellige interesser.

2) Reglerne om begrundelsespligt

Efter forvaltningslovens § 22 skal en afgørelse der meddeles skriftligt, være ledsaget af en begrundelse, medmindre afgørelsen fuldt ud giver den pågældende part medhold.

Ifølge § 10, stk. 1, i lov om Den Sociale Ankestyrelse skal Ankestyrelsens afgørelse udfærdiges skriftligt og være ledsaget af en begrundelse. Denne pligt til begrundelse har ingen selvstændig betydning ved siden af forvaltningslovens begrundelsesregler, bortset fra at det udtrykkeligt er bestemt at afgørelsen skal være skriftlig, og at pligten også gælder for begunstigende afgørelser.

Forvaltningslovens § 24 angiver de nærmere krav til en begrundelses indhold - krav der hver for sig og i samspil tjener det formål at bibringe parten en forståelse af hvorfor myndigheden på det foreliggende faktiske og retlige grundlag har truffet den pågældende afgørelse. Begrundelsen vil samtidig give parten et grundlag for at tage stilling til en eventuel klage over afgørelsen.

Afgørelserne skal ifølge forvaltningslovens § 24 indeholde en henvisning til de retsregler i henhold til hvilke afgørelsen er truffet. Hvis en afgørelse forudsætter stillingtagen til et tvivlsomt fortolkningsspørgsmål, skal begrundelsen tillige indeholde en redegørelse for fortolkningen af den anvendte bestemmelse. Er den anvendte fortolkning almindeligt anerkendt, kan det være tilstrækkeligt at henvise til en offentligt tilgængelig praksis. Retsreglen kan enten citeres i afgørelsen eller optrykkes eller vedlægges; udtrykket "henvisning til" skal opfattes som et krav om en præcis angivelse af hvilken nærmere del (paragraf, stk. og eventuelt nr. eller litra) der er anvendt som hjemmel ved afgørelsen.

Hvis afgørelsen beror på et skøn, vil en henvisning alene til en retsregel sjældent give megen vejledning om baggrunden for den trufne afgørelse. Efter forvaltningslovens § 24, stk. 2, kræves ved skønsmæssige afgørelser tillige at begrundelsen indeholder en redegørelse for de hovedhensyn der har været bestemmende for skønsudøvelsen. Hvis der til grund for skønsudøvelsen ligger en praksis, vil det være tilstrækkeligt at henvise til denne praksis i det omfang den er dækkende for det foreliggende tilfælde. I andre tilfælde må kravet om angivelse af hovedhensyn opfattes mere konkret som et krav om angivelse af de hensyn der netop i det foreliggende tilfælde har været afgørende.

Det er i ombudsmandspraksis endvidere antaget at myndigheden udtrykkeligt skal tage stilling til anbringender fra parten, såfremt parten har tillagt anbringendet væsentlig vægt, og det desuden må betragtes som relevant for sagen.

Efter forvaltningslovens § 24, stk. 2, skal en begrundelse om fornødent indeholde en kort redegørelse for de oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder der er tillagt væsentlig betydning for afgørelsen. Hvis sagens faktiske omstændigheder er parterne bekendt, enten fordi parten selv har bragt oplysningerne ind i sagen, eller fordi partshøringsforpligtelsen fuldt ud er efterlevet, vil behovet efter § 24, stk. 2, være mindre. Bestemmelsen har sin særlige relevans i de situationer hvor det faktiske beslutningsgrundlag er omtvistet. Foreligger der i sagen modstridende sagkyndige erklæringer, indebærer begrundelsespligten at myndigheden angiver hvilken erklæring der er tillagt vægt ved afgørelsen.

Efter forvaltningslovens § 24, stk. 3, kan kravene til en begrundelses indhold begrænses i det omfang partens interesse i at kunne benytte kendskab til denne til varetagelse af sit tarv findes at burde vige for afgørende hensyn til den pågældende selv eller til andre private eller offentlige interesser. En sådan begrænsning af begrundelsespligten kan kun ske i ganske særlige tilfælde.

Begrundelsen for afgørelsen skal være korrekt og dækkende i den forstand at den skal angive dels de retsregler, dels de faktiske omstændigheder der reelt har været afgørelsens grundlag. Endvidere skal begrundelsen fremtræde som et dækkende udtryk for de faktiske forhold og overvejelser der har ført til indholdet af den trufne afgørelse.

3) En god begrundelse

Følgende træk må efter min mening være til stede i en god begrundelse

a) En god begrundelse indeholder en kort redegørelse for sagens faktum

Ankestyrelsens standardkoncept har afsat plads til denne korte redegørelse, og samtlige sager indeholder en redegørelse.

I sag A 46 modtog Ankestyrelsen en "klage" fra en herboende person med et arabisk navn. Manden klagede over en afgørelse der var truffet af et socialt ankenævn. Nævnet havde i afgørelsen bl.a. skrevet følgende: "I skrivelse af x/x 19xx hertil (der vedlægges kopi af skrivelsen til Deres orientering) har kommunen meddelt, at det i Deres breve omhandlede ikke har været behandlet i kommunen tidligere, og De henvises derfor til at bestille tid i kommunen med henblik på drøftelse af det i brevene omhandlede ..." Nævnet afviste som følge heraf en nærmere behandling af sagen. Ankestyrelsen svarede ved standardkonceptet der var tilføjet følgende:"Ankestyrelsen finder, at sagen ikke har principiel betydning. Såfremt xxx Kommune har truffet afgørelse i sagen efter nævnets afgørelse af x/x 19xx, skal klager over denne indgives til xxx-nævn. Ankestyrelsen kan således ikke behandle sagen."

A 46 havde sikkert stået sig ved helt at forlade standardkonceptet og i stedet koncentrere sig om det forhold at der ikke var truffet nogen afgørelse i sagen - altså en fundamental vejledning om klagemulighederne efter bistandsloven. Standardkonceptets redegørelse om hvornår sager er principielle, kan tænkes at forstyrre det centrale budskab til personer der kun behersker det danske sprog i begrænset omfang.¨

b) En begrundelse skal indeholde henvisning til relevante retsregler

Dette krav udspringer direkte af forvaltningslovens § 24. Ankestyrelsen har i konceptets afslutning afsat plads til lovhenvisningen. I sagerne A 51, 52, 53, 60, 62, 133, 141, 142, 143 og 144 har Ankestyrelsen dog undladt henvisningen til retsregler. Jeg går ud fra at der er tale om forglemmelser.

I de øvrige sager har Ankestyrelsen henvist til de underliggende materielle retsregler som f.eks. i ovenstående A 2 hvor der blev henvist til bistandslovens § 43. I denne sag blev bestemmelsen endvidere citeret. Der er ikke i forvaltningsloven eller andre steder stillet krav om at lovbestemmelser citeres, og det er tilsyneladende heller ikke sædvanlig praksis i Ankestyrelsen at citere lovbestemmelser m.m.

Henvisningen til de materielle retsregler kan efter min mening ikke stå alene. Den relevante bestemmelse for Ankestyrelsens bedømmelse af f.eks. sagen A 2 må være bistandslovens § 15, stk. 3. Som den eneste sag på bistandslovens område, så vidt jeg kan se, indeholder A 22 en henvisning til lovens § 15, stk. 3.

Efter revisionen af lov om social pension henviser Ankestyrelsen i pensionssager til pensionslovens § 50 der på samme måde som bistandslovens § 15 indeholder kompetencereglen for så vidt angår sager afgjort efter pensionsloven, som i f.eks. sag A 140.

Der kunne således være behov for ensartet praksis mht. henvisning til relevante retsregler således at der altid henvises til kompetencereglen.

c) En god begrundelse er konkret

I henhold til forvaltningsloven og dens forarbejder skal myndighederne i videst muligt omfang give vedkommende borger eller andre parter en fyldestgørende forklaring på hvorfor en afgørelse har fået netop det indhold den har.

Hvis afgørelsen bygger på et skøn, må der redegøres for de bagvedliggende hovedhensyn. Man kunne også udtrykke det således at forvaltningsloven sikrer et vist minimum af overensstemmelse mellem form og indhold, så at modtageren ikke på grund af formen (begrundelsen) går fejl af indholdet, og således at myndighederne påtager sig ansvaret for afgørelsens indhold.

At en begrundelse er konkret, indebærer at standardbegrundelser ikke bruges i det omfang modtageren efter det foreliggende at dømme har særlige forventninger om en individuel forklaring, hvis sagen får et andet udfald end det han måtte ønske. Er parten således gået ind i sagen med en mere indgående argumentation, må kravet om en fyldestgørende forklaring indebære at myndigheden tager stilling til hans relevante anbringender.

I A 29 blev der klaget over et ankenævns afgørelse. Nævnet havde stadfæstet en kommunes afslag på at yde hjælp efter bistandslovens § 43 og § 46. Klageren havde ansøgt om hjælp til semesterbetaling på HD-studiet og til køb af bøger. Studiet var indtil klagerens opsigelse betalt af arbejdsgiveren som et led i ansættelsen. Nævnet lagde vægt på at der var tale om udgifter til et igangværende uddannelsesforløb der som udgangspunkt var betalt af arbejdsgiveren, at klageren gennem et halvt år var vidende om det opståede problem (ansættelsesforholdets ophør) og derved må have haft mulighed for selv at finde en løsning på problemet, og at ansøgeren der nu igen var kommet i arbejde til en almindelig løn, havde mulighed for selv at afholde udgiften. Klageren skrev til Ankestyrelsen at sagen måtte være principiel da et arrangement som det han havde haft med sin arbejdsgiver, var almindeligt i revisionsbranchen, og at de omhandlede udgifter derfor efter bistandslovens § 46 måtte betragtes som rimeligt velbegrundede enkeltudgifter - nu hvor ansættelsesforholdet var bragt til ophør. Endvidere oplyste klageren at han igen var arbejdsløs. Ankestyrelsen svarede ved hjælp af standarden og sluttede brevet således: "Ankestyrelsen finder, at sagen ikke har principiel betydning. Ankestyrelsen kan således ikke behandle sagen. Lovgrundlaget er bistandslovens §§ 43 og 46."

I A 29 forholdt Ankestyrelsen sig ikke til klagerens anbringende om at sagen var principiel på grund af det særlige arrangement der havde været del af de ansættelsesmæssige vilkår i den pågældende branche. I sagerne A 65, 82, 93, 106, 108, 109, 110, 142 og 145 mener jeg også Ankestyrelsen i højere grad skulle have forholdt sig mere eksplicit til klagerens relevante anbringender.

Omvendt er A 21, 97 og 98 gode eksempler på at Ankestyrelsen har forholdt sig konkret til klagerens relevante påstande og anbringender. De pågældende kommuner kan efter afgørelsen ikke være usikre på Ankestyrelsens retlige forståelse af sagen og praksis.

I A 21 klagede en kommune til Ankestyrelsen. Det sociale ankenævn havde pålagt kommunen at refundere en anden kommunes udgifter i forbindelse med en persons ophold i kommunen. Ankestyrelsen afsluttede standardkonceptet således

"Ankestyrelsen finder, at sagen ikke har principiel betydning, da retstilstanden er tilstrækkeligt afklaret, og da nævnets afgørelse er truffet efter en konkret vurdering. Ankestyrelsen skal bemærke, at styrelsen har truffet en række afgørelser i juni 1993, hvorefter refusionspligten ophørte fra det tidspunkt, hvor pågældende flyttede i egen bolig og hvor tilknytningen til institutionen ophørte. Det fremgår videre af disse afgørelser, at 'udslusning' fra institution er reguleret i § 11 i lov om social bistand og ikke i § 47.Lovgrundlaget for afgørelsen er bistandslovens §§ 10,11,15 og 16. ..."

I A 97 klagede en kommune over at et socialt ankenævn havde afvist at kommunen kunne kræve refusion af udgifter efter bistandslovens § 11, stk. 1, nr. 1. Kommunen havde i klagen til Ankestyrelsen især henvist til en tidligere afgørelse (SM-0-35-92) hvorefter en kommunes refusionsforpligtelse efter bistandslovens § 11, stk. 1, nr. 1, ikke ophører fordi en revalidend er flyttet på eget initiativ, når revalideringsplanen ikke dermed er anfægtet.

Ankestyrelsen afviste at behandle sagen "da retstilstanden er tilstrækkeligt afklaret, og da nævnets afgørelse er truffet efter en konkret vurdering." Hertil tilføjede Ankestyrelsen: "Ankestyrelsen skal, med hensyn til det De har anført i klagen, bemærke, at Ankestyrelsen i juni 1993 har truffet afgørelse i en sag, hvorefter en kvindes flytning - en flytning, der ikke var led i revalideringsplanen - fra B til C kommune ikke medførte, at retten til refusion ophørte, da kvinden fortsatte med den uddannelse, som der af B kommune var givet tilsagn om revalideringsstøtte til, og da C kommune ved kvindens tilflytning umiddelbart blev bundet af B kommunes afgørelse om revalideringsstøtte. Sagen vil blive offentliggjort som SM".

I A 98 klagede en kommune over et ankenævns afgørelse hvorefter en anden kommune ikke var refusionspligtig. Kommunen fremhævede som sit synspunkt at refusionskrav kan gøres gældende frem til det tidspunkt hvor en klient er i stand til at klare sig selv. Ankestyrelsen afviste at behandle sagen da retstilstanden var tilstrækkeligt afklaret, og da nævnets afgørelse var truffet efter en konkret vurdering. Hertil føjede Ankestyrelsen: "Ankestyrelsen skal, med hensyn til det De har anført i klagen, bemærke, at refusionspligten som udgangspunkt ophører, når pågældende flytter i egen bolig samt efter behandlingens eller uddannelsens gennemførelse eller afbrydelse se nærmere 'Nyt fra Ankestyrelsen' nr. 1 1993". (Udsendt før afgørelsen blev meddelt i juli 1993).

Heller ikke i tilfælde hvor Ankestyrelsen uden opfordring udefra har gjort sig interne overvejelser om hvorvidt et bestemt aspekt af sagen er principielt, er standardbegrundelsen tilstrækkelig. I sådanne sager må Ankestyrelsen redegøre for at et eller flere problemer har været overvejet som principielle, og oplyse om hvorfor sagen alligevel ikke blev betragtet som principiel. I A 141 havde et revaliderings- og pensionsnævn tiltrådt en kommunes afslag på førtidspension til en kvinde der havde gennemgået en større kræftoperation. Nævnet mente ikke klagerens erhvervsevne var nedsat med mindst halvdelen. Erhvervsevnen blev vurderet i forhold til erhvervsmæssigt deltidsarbejde og husligt arbejde i hjemmet. Ankestyrelsen afsluttede sit brev således: "Ankestyrelsen finder at sagen ikke har principiel betydning, da afgørelsen er truffet efter en konkret skønsmæssig vurdering. Ankestyrelsen kan således ikke behandle sagen. Med venlig hilsen ..."

Ankestyrelsen havde ikke længe før denne afgørelse taget stilling til flere spørgsmål i forbindelse med førtidspension til ansøgere med følger efter kræftbehandlinger. Den fastlagte praksis krævede herefter at de klager som ansøgeren anfører, skal være lægeligt belyst.

Ankestyrelsens begrundelse over for klageren indeholdt ikke oplysninger om den fastlagte praksis - eller om at det var denne praksis der medførte at netop klagerens sag ikke kunne betragtes som principiel. Eksempler på mit synspunkt findes endvidere i sagerne A 82, 28 og 30.

Ankestyrelsen afviste især disse sager med at afgørelserne var "i overensstemmelse med gældende regler". Men der var ingen henvisning til praksis og heller ikke en gengivelse af de overvejelser styrelsen havde haft med hensyn til hvorvidt særlige aspekter i sagen alligevel kunne medføre, at den skulle antages til principiel behandling.

I et vist omfang må begrundelser udformes individuelt. I sag A 46 ville det, som før omtalt, efter min mening have været bedre at udforme et selvstændigt brev og helt undgå standardkonceptet. I sag A 24 kan standardbegrundelsen virke mindre hensynsfuld i den svære situation klageren befandt sig i - selv om det naturligvis stadig er rigtigt at en svær personlig situation ikke i sig selv kan gøre en sag principiel.

d) En god begrundelse må således afspejle afgørelsens realitet

I en lang række af sager henviser Ankestyrelsen til at sagen i kommuner og nævn er afgjort efter en konkret vurdering/et konkret skøn.

I A 18 stadfæstede et socialt ankenævn en kommunes afslag på at yde tilskud efter bistandslovens § 43, stk. 2, til kørsel i egen bil til og fra et uddannelsessted. Klageren skrev at hun på grund af sine lidelser blev nødt til at få fysioterapibehandlinger to gange om ugen og gå til specialgymnastik. For at møde til disse for hende vigtige aktiviteter og behandlinger kunne hun nemt, hvis hun skulle benytte offentlige trafikmidler, forsømme skolen med mere end de tilladte 20%. Ankestyrelsen afviste at behandle sagen da "afgørelsen er truffet efter en konkret skønsmæssig vurdering". Ankestyrelsen henviste til bistandslovens § 43. Det fremgår af sagen at styrelsen havde inddraget en tidligere afgørelse (SM-0-1-92) i sine overvejelser. Med intern henvisning til at denne afgørelse fastslog at afgørelser om hjælp til befordring efter bistandslovens § 43 hvilede på en skønsmæssig afgørelse, afviste Ankestyrelsen derfor at tage sagen op til behandling.

I virkeligheden var forholdet det at Ankestyrelsen fastholdt en allerede foreliggende praksis og på dette grundlag afviste at behandle sagen. Her kunne Ankestyrelsen ved en henvisning til praksis have bragt begrundelsen i overensstemmelse med sagens realitet. Det samme gør sig efter min mening gældende i en lang række af sager: A 22, 33, 50, 53, 56, 58, 60, 62, 64, 67, 70, 77, 78, 84, 93, 106, 114, 117, 118, 119.

At sagen er afgjort efter en konkret skønsmæssig vurdering, medfører endvidere ikke at sagen alene af den grund er uden principiel betydning.

I følgende sager er klageren en kommune: A 7, 14, 21, 36, 91, 97, 98, 103, 104, 105, 113, 115, 124 og 129. Bortset fra A 7, 14, 36 og 124 indeholder begrundelserne i disse sager en henvisning til praksis. I det hele taget er begrundelserne kendetegnet ved at være meget konkrete. Forskellen fra de øvrige sager er næsten for markant til at være tilfældig.

Sagerne efterlader det indtryk at Ankestyrelsen på denne måde har forsøgt at opfylde sin vejledningspligt over for kommuner og nævn, og at begrundelserne for så vidt går videre end hvad der kræves efter forvaltningslovens § 24, og hvad der i øvrigt er praksis. Hvis det er tilfældet, mener jeg resursemæssige hensyn kan begrunde en sådan forskel på begrundelsernes kvalitet, dog under forudsætning af at lovgivningens mindstekrav i øvrigt opfyldes i alle sager.

Ankestyrelsen bemærkede hertil i udtalelsen af 21. september 1995 følgende

"Ad. pkt. A: Begrundelse.

Ombudsmandens bemærkninger

Ombudsmanden medgiver, at en pligt til at begrunde efter omstændighederne både kan være tids- og arbejdskrævende, og at der tillige for Ankestyrelsen efter loven om ankestyrelsen gælder en 14-dages-frist til at træffe afgørelse om, hvorvidt en sag skal tages op til principiel behandling. Ombudsmanden peger derefter på en model, hvorefter de implicerede aktørers forskellige interesser kan tilgodeses.

Således finder Ombudsmanden, at Ankestyrelsens standardkoncept fortsat kan anvendes som det er, men foreslår at konceptets faste konklusioner bliver taget ud, idet der er for stor spredning i begrundelsernes kvalitet. Derved ville sagsbehandlerne blive tvunget til at skrive konklusioner, der i højere grad svarede til de overvejelser, man havde været igennem.

Ankestyrelsens bemærkninger

Ankestyrelsen er enig med Ombudsmanden i, at det er vigtigt, at der ved alle afgørelser er en fyldestgørende begrundelse med henvisning til lovregler, vejledninger, cirkulærer eller praksis og med stillingtagen til relevante anbringender. Ankestyrelsen har i flere år fokuseret på dette område, og kvalitetssikring er som omtalt et af den nye handlingsplans kerneområder.

Ankestyrelsen finder med hensyn til Ombudsmandens forslag vedrørende begrundelser, at mere individuelle og konkrete begrundelser vil kunne fremmes ved at udforme et fremtidigt koncept således, at brugen af en standardformulering altid kædes sammen med en mere individuel udformet begrundelse.

Med hensyn til stillingtagen til partens relevante anbringender er der i det nu benyttede og forbedrede standardkoncept indført en tekstlinie, der gør sagsbehandleren opmærksom på eventuelle anbringender og tvinger sagsbehandleren til at tage stilling til disse.

Standardkoncepterne justeres i øvrigt løbende, således at der ved henvisning til de relevante retsregler sker en henvisning til paragraf, stk. og eventuelt nummer og litra, og Ankestyrelsen vil være opmærksom på, at der skal ske en henvisning til den relevante kompetenceregel. Dette vil blive indarbejdet i standardkoncepterne."

Hovedafsnit B : Partshøring

1) Reglerne

I lighed med de øvrige egentlige partsbeføjelser i forvaltningsloven gælder § 19 alene i sager hvori der er eller vil blive truffet "afgørelse", jf. § 2, stk. 1. Uden for afgørelsesbegrebet falder ifølge lovens forarbejder bl.a. processuelle beslutninger. Heraf følger at Den Sociale Ankestyrelses afgørelse om at betragte en sag som principiel og derfor optage den til realitetsbehandling ikke er en selvstændig afgørelse, forud for hvilken Ankestyrelsen skal foretage partshøring.

Derimod er der umiddelbart knyttet retsvirkninger til en beslutning om ikke at optage en sag til behandling. Sådanne afvisningsbeslutninger er derfor afgørelser og følgelig omfattet af bl.a. partshøringsbestemmelsen i § 19, stk. 1.

Efter bestemmelsen i forvaltningslovens § 19, stk. 1, må en myndighed ikke træffe afgørelse i en sag før myndigheden har gjort parten bekendt med oplysninger der er til ugunst for den pågældende, og som er af væsentlig betydning for sagens afgørelse. Reglen gælder dog kun oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder og kun oplysninger som parten ikke kan antages at være bekendt med er i myndighedens besiddelse.

Udtrykket "faktiske omstændigheder" omfatter oplysninger vedrørende rent faktiske forhold såsom helbredsforhold hos klienten, klientens indtægtsforhold, familiære status osv. Derudover omfatter pligten oplysninger fra andre myndigheder eller udenforstående personer, f.eks. en speciallæges vurdering af den pågældende sag.

Pligten til partshøring har til formål at sikre at parten bliver bekendt med og får lejlighed til at udtale sig om sagens faktiske afgørelsesgrundlag. Borgerens tillid til forvaltningen styrkes naturligvis ved denne inddragelse, men partshøringspligten medvirker også til at eventuelt forkerte oplysninger renses fra sagen inden afgørelsen træffes.

Reglen forudsætter at myndigheden på eget initiativ gør parten bekendt med de oplysninger der er omfattet af partshøringsforpligtelsen. Det er efter bestemmelsen ikke tilstrækkeligt at myndigheden orienterer parten om retten til aktindsigt.

Forvaltningslovens § 19, stk. 2, fastlægger de tilfælde hvor partshøringspligten efter § 19, stk. 1, ikke finder anvendelse. Følgende bestemmelse findes i nr. 2)

"Stk. 2. Bestemmelsen i stk. 1 gælder ikke, hvis

1) ...

2) udsættelse vil medføre overskridelse af en lovbestemt frist for sagens afgørelse,

..."

Forvaltningslovens § 21 fastslår at den der er part i en sag, på ethvert tidspunkt af sagens behandling kan forlange at sagens afgørelse udsættes indtil han har afgivet en udtalelse. På samme måde som i § 19 findes der i § 21 en undtagelse fra reglen hvis udsættelsen vil medføre en overskridelse af en lovbestemt frist for sagens afgørelse.

2) Ankestyrelsens 14-dages-frist

I.

UNDERSØGELSENS AFGRÆNSNING, TILRETTELÆGGELSE OG GENNEMFØRELSE

II.

UNDERSØGELSEN

Hovedafsnit A

1) Ankestyrelsens standardkoncepter

2) Reglerne om begrundelsespligt

3) En god begrundelse

a) En god begrundelse indeholder en kort redegørelse for sagens faktum

b) En begrundelse skal indeholde henvisning til relevante retsregler

c) En god begrundelse er konkret

Hovedafsnit B

1) Reglerne

2) Ankestyrelsens 14-dages-frist

3) Forvaltningslov/14-dages-frist

4) Ankestyrelsens partshøringspligt/begrundelsespligt?

5) Min konklusion

Hovedafsnit C

1) Den Sociale Ankestyrelses adgang til at optage principielle sager til behandling

2) Sager som kunne være taget op til realitetsbehandling

a) Sagsbehandlingsspørgsmål

b) Fortolkningsspørgsmål

c) Generelle hjemmelskrav til skønsafvejningen

3) Sager der burde være taget op til realitetsbehandling

a) Generelle juridiske spørgsmål

b) Fortolkningsspørgsmål

c) Sagsbehandlingsspørgsmål

4) Sammenfatning og konklusion

III.

SAMMENFATENDE KONKLUISION FOR HELE UNDERSØGELSEN