Kommunalt ansattes ytringsfrihed

Kommunalt ansattes ytringsfrihed

Dansk Sygeplejeråd klagede den 22. november 1994 over en kommunes vejledning af de ansatte om deres adgang til at udtale sig offentligt.

Sagens omstændigheder var følgende

Den 24. juni 1994 skrev kommunen følgende til personalet ansat ved døgnhjemmeplejen

" Ansattes muligheder for at udtale sig til pressen.

Under henvisning til tidl. beslutning i chefgruppen, skal man hermed erindre om, at ansatte ikke kan udtale sig til pressen om ting, der henhører under pågældendes arbejdsområde, så længe pågældende er i tjeneste.

Det tilkommer alene forvaltningschefen at udtale sig, herudover kan funktionslederen give udtalelser efter forudgående indhentet godkendelse hos forvaltningschefen eller kommunaldirektøren.

Dette er ikke nogen begrænsning i den enkeltes ytringsfrihed, idet man som privatperson kan udtale sig som man har lyst, dog skal man være opmærksom på, at man ikke i sådanne udtalelser kommer til at referere ting som er erfaret fra ens arbejde, og som er omfattet af tavshedspligt eller loyalitet overfor arbejdsstedet."

På baggrund af brevet skrev Dansk Sygeplejeråd den 5. september 1994 følgende til kommunen

"...

Dansk Sygeplejeråd har fra tillidsrepræsentanten modtaget kopi af skrivelse til personale, ansat ved kommunens døgnhjemmepleje, omhandlende ansattes muligheder for at udtale sig til pressen.

I den forbindelse skal vi bede om at få uddybet følgende

- hvad menes der med "loyalitet overfor arbejdsstedet" , set i relation til at udtale sig?

- når der skrives, at "ansatte ikke kan udtale sig til pressen om ting, der henhører under pågældendes arbejdsområde, så længe pågældende er i tjeneste" , tænkes der da på selve ansættelsesforholdet eller varigheden af de enkelte tjenester?

Dansk Sygeplejeråd skal, for at henlede opmærksomheden på regelgrundlaget, tillade sig at fremsende kopi af ombudsmandens udtalelse i en konkret sag, hvor hovedprincipperne for offentligt ansattes ytringsfrihed er opregnet.

Da formuleringen i den rundsendte skrivelse umiddelbart skønnes at kunne skabe forvirring vedrørende ansattes ret til at udtale sig, skal vi anmode om, at man overvejer en omformulering, såfremt man fortsat ønsker at vejlede personalet omkring det at udtale sig til pressen.

..."

Kommunen svarede følgende den 12. oktober 1994

"...

Kommunen vil med den udsendte skrivelse til personalet inden for ældreområdet på ingen måde anfægte den enkelte medarbejders grundlovssikrede ret til at ytre sig i den offentlige debat. Hvis medarbejderen i denne debat bruger oplysninger, som han/hun er bekendt med gennem sit ansættelsesforhold ved kommunen skal man naturligvis være opmærksom på, at man har tavshedspligt om visse ting.

Kommunen har dog også generelt en forventning om, at dens medarbejdere omtaler kommunen positivt, da det er en vigtig målsætning for byrådet at udbygge og forbedre kommunens serviceimage.

Evt. kritik af konkrete arbejdsforhold og serviceniveau - som naturligvis er helt legitimt - bør rettes til ledelsen dvs. til nærmeste foresatte/forvaltningschef, evt. kommunaldirektør og som sidste led: borgmesteren. Herudover eksisterer sikkerheds- og samarbejdsudvalgssystemet, hvor evt. kritik fra medarbejderside ligeledes kan fremføres.

For så vidt angår spørgsmålet om at udtale sig så længe den pågældende er i tjeneste skal dette forstås på den måde, at udtalelser til pressen, der fremsættes af medarbejdere der er i tjeneste, vil fremstå som udtalelser på kommunens vegne. Udtalelser på kommunens vegne er imidlertid iflg. interne regler og praksis i kommunen en ren ledelsesopgave.

Til DSR's orientering kan det oplyses, at ovennævnte vil blive udsendt til medarbejderne som supplement/præcisering af tidligere udsendt skrivelse fra forvaltningschefen.

..."

Med udgangspunkt i kommunens brev af 24. juni 1994 klagede Dansk Sygeplejeråd den 22. november 1994 til mig og bad mig tage stilling til nogle spørgsmål om kommunalt ansattes ytringsfrihed som sagen efter rådets opfattelse havde rejst. Til brug for mine overvejelser om hvorvidt der var grundlag for at tage sagen op efter ombudsmandslovens § 6, stk. 5, bad jeg kommunen om en udtalelse.

I udtalelsen af 20. februar 1995 anførte kommunen følgende

"...

Baggrunden for de interne skrivelser dels fra forvaltningschefen og dels fra kommunaldirektøren, som blev sendt til medarbejderne i hjemmeplejeområdet var en situation, som opstod i forsommeren 1994. Som led i at implementere en ny struktur på ældreområdet foregik der interne drøftelser og vurderinger af, hvorledes den fremtidige service over for borgerne skulle sammensættes. Meget naturligt skete det under stor opmærksomhed fra pressens side.

Skrivelsen af 24. juni 1994 fra forvaltningschefen blev udsendt efter, at pressen i adskillige tilfælde havde henvendt sig til ledelsen i hjemmeplejen for at indhente kommentarer til enkeltpersoner, hvis plejesituation var beskrevet i de lokale aviser. Fra ledelsens side afviste man konsekvent at kommentere disse enkeltsager med henvisning til, at der var risiko for, at man dermed brød tavshedspligten og videregav fortrolige oplysninger om borgerne i kommunen.

Under indtryk heraf og af at der i pressen fortsat blev refereret forholdsvis detaljeret til enkeltpersoners plejesituation, fandt ledelsen det nødvendigt at præcisere, hvad man som medarbejder kunne udtale sig om og om, hvilke regler der var gældende herfor i kommunen.

Skrivelsen af 24. juni 1994 blev herefter fulgt op af kommunaldirektørens brev af 12. oktober 1994 til Dansk Sygeplejeråd, som mere generelt udtaler sig om de ansattes muligheder for at ytre sig dels som privatpersoner dels på vegne af kommunen.

En efterflg. vurdering af indholdet i de 2 breve har medført, at brevet af 24. juni 1994 fra forvaltningschefen vil blive tilbagekaldt og erstattet af et brev med et indhold, der svarer til det der findes i kommunaldirektørens brev til Dansk Sygeplejeråd.

..."

Dansk Sygeplejeråd har i brev af 9. marts 1995 fastholdt sin klage.

Herefter udtalte jeg følgende

1. Om rækkevidden af offentligt ansattes ytringsfrihed.

I en sag gengivet i Folketingets Ombudsmands beretning for 1987, s. 237, fremsatte jeg følgende generelle bemærkninger om offentligt ansattes ytringsfrihed

"...

Ved besvarelsen af det centrale spørgsmål om, hvorvidt der gælder særlige begrænsninger for offentligt ansattes ytringsfrihed i forhold til den ytringsfrihed, der gælder for borgerne i almindelighed, er udgangspunktet utvivlsomt, at offentligt ansatte har ganske samme frihed som andre til at deltage i den offentlige debat. Det store antal offentligt ansatte taler afgørende imod, at der skulle gælde almindelige begrænsninger for offentligt ansattes ytringsfrihed. Sådanne begrænsninger ville være uforenelige med de hensyn, der ligger bag grundlovens bestemmelser om den demokratiske styreform og den herved forudsatte materielle ytringsfrihed.

Det er dog antaget, at hensynet til offentlige myndigheders interne beslutningsproces og funktionsevne i særlige tilfælde kan føre til en begrænsning af de ansattes ytringsfrihed. Det er næppe muligt at give en fuldstændig beskrivelse af, hvornår, i hvilket omfang og for hvilke ansatte sådanne særlige begrænsninger gælder. Men der kan anføres nogle hovedsynspunkter

Begrænsningerne omfatter alene udtalelser vedrørende sager inden for de pågældendes eget arbejdsområde. Offentligt ansatte har samme frihed som andre borgere til at udtale sig om sager på forvaltningsområder, som de ikke har berøring med i deres daglige arbejde.

Ved udtalelse inden for eget arbejdsområde er det af betydning, om den pågældende som led i sit arbejde har været (eller er) aktivt medvirkende i myndighedens beslutningsproces. Begrænsningerne vil i almindelighed ikke omfatte ansatte med en funktion, der ligger fjernt fra de politiske eller administrative beslutningstagere.

Det spiller en rolle, om udtalelserne fremsættes før eller efter, at en beslutning er truffet. Adgangen til at udtale sig, inden en sag er afgjort, kan - af hensyn til beskyttelse af den interne beslutningsproces - være noget snævrere end adgangen til at udtale sig senere.

Det ligger efter praksis fast, at offentligt ansatte har en vidtgående frihed til at udtale sig om ressourcespørgsmål inden for eget arbejdsområde, hvor spørgsmålet kan have væsentlig betydning for medarbejdernes fremtidige ansættelses- og arbejdsforhold.

Det følger af det anførte, dels at der kræves særlige tungtvejende grunde for at anerkende begrænsninger i offentligt ansattes ytringsfrihed, dels at disse grunde normalt kun vil foreligge i forhold til centralt placerede medarbejdere, der deltager eller har deltaget i den omstridte beslutnings tilblivelse.

..."

2. Om afgrænsningen af udtalelser fremsat som privatperson henholdsvis på myndighedens vegne.

De hovedpunkter der er angivet ovenfor, vedrører udtalelser som en offentlig ansat fremsætter som privatperson. For så vidt angår udtalelser der afgives som et led i tjenesten, er den ansatte undergivet ledelsens almindelige instruktionsbeføjelser, og en offentlig myndighed kan således bestemme at kun særlige personer (normalt fra ledelsen) kan udtale sig på myndighedens vegne, generelt eller i en bestemt sag.

I brevet af 24. juni 1994 har kommunen anført at: "ansatte ikke kan udtale sig til pressen om ting, der henhører under pågældendes arbejdsområde, sålænge pågældende er i tjeneste".

I brevet af 12. oktober 1994 har kommunen nærmere præciseret "at udtalelser til pressen, der fremsættes af medarbejdere der er i tjeneste, vil fremstå som udtalelser på kommunens vegne".

Jeg må forstå kommunens anvendelse af udtrykket "i tjeneste" som ensbetydende med "fysisk på arbejdspladsen".

Jeg skal hertil bemærke at det må afgøres konkret i det enkelte tilfælde om en udtalelse er fremsat af den ansatte som privatperson (og dermed kun undergivet de begrænsninger der er nævnt ovenfor under 1 ) eller på myndighedens vegne (og dermed undergivet almindelige ledelsesbeføjelser). Den ansattes arbejdsforpligtelse sætter naturligvis - efter omstændighederne snævre - grænser for i hvilket omfang der kan fremsættes private udtalelser mens den pågældende er på arbejde. Men hvis der f.eks. er tale om at en ansat bliver kontaktet på sin arbejdsplads af pressen for at kommentere eller uddybe nogle udtalelser den pågældende har fremsat som privatperson, vil myndigheden ikke kunne reagere (kritisk) over for dette med henvisning til at udtalelsen er afgivet "i tjenesten".

Der kan således efter min opfattelse ikke opstilles en generel formodning for at udtalelser fremsat i tjenesten vil fremstå som udtalelser fra myndigheden. Kommunens bemærkninger herom i brevet af 12. oktober 1994 må ses i lyset af det jeg har anført.

3. Om loyalitet over for arbejdsstedet og anvendelse af interne systemer til fremførelse af kritik.

I brevet af 12. oktober 1994 har kommunen anført følgende om den ansattes loyalitet over for arbejdsstedet

"...

Kommunen har dog også generelt en forventning om, at dens medarbejdere omtaler kommunen positivt, da det er en vigtig målsætning for byrådet at udbygge og forbedre kommunens serviceimage.

Evt. kritik af konkrete arbejdsforhold og serviceniveau - som naturligvis er helt legitimt - bør rettes til ledelsen dvs. til nærmeste foresatte/forvaltningschef, evt. kommunaldirektør og som sidste led: borgmesteren. Herudover eksisterer sikkerheds- og samarbejdsudvalgssystemet, hvor evt. kritik fra medarbejderside ligeledes kan fremføres.

..."

Det kan ikke give mig anledning til bemærkninger at ledelsen på en offentlig arbejdsplads generelt udtrykker håb eller forventninger om at de ansatte omtaler myndigheden positivt, og at de ansatte benytter de interne systemer til fremførelse af kritik og derfor ikke fremsætter kritik offentligt.

Det er imidlertid efter min mening helt afgørende at ledelsens forventninger eller ønsker formuleres på en sådan måde at de ikke opfattes som tilkendegivelser om retlige grænser for ytringsfriheden

En offentligt ansat er således som udgangspunkt berettiget til at omtale myndigheden negativt uden at der herved sker tilsidesættelse af loyalitetspligten.

Jeg henviser til Folketingets Ombudsmands beretning for 1991, s. 204, hvor jeg anførte følgende

"Den almindelige loyalitet, man som ansat i en kommune eller anden offentlig myndighed skylder sin arbejdsgiver, kan ikke begrunde, at myndighederne søger at begrænse de ytringer, som den ansatte fremkommer med uden for tjenesten ... uanset om der er tale om udtalelser, der er stærkt kritiske over for den pågældende myndighed ..."

En offentligt ansat er endvidere berettiget til at fremføre en eventuel kritik offentligt, uden forinden at anvende de interne systemer (ledelses- og samarbejds-/tillidsmandssystemet).

Hvis kommunen vil anbefale disse interne systemer til fremførsel af eventuel kritik (og konfliktløsning), fører den offentligt ansattes ytringsfrihed således til at kommunen som udgangspunkt samtidig må understrege over for de ansatte at retten til i stedet at vælge at fremføre en kritik offentligt ikke begrænses af en sådan anbefaling.

4. Sammenfatning

I betænkning afgivet af DJØFs fagligt-etiske arbejdsgruppe, september 1993, er der s. 180 peget på at en bedre formidling af den gældende retstilstand om de offentligt ansattes ytringsfrihed er ønskelig, og at en sådan formidling kan ske gennem en vejledning.

Jeg må lægge til grund at kommunen i sine breve af 24. juni og 12. oktober 1994 netop har søgt at vejlede om reglerne om de ansattes ytringsfrihed. Efter min opfattelse kan de ovenfor fremhævede afsnit i de to skrivelser - også på grund af den korte form som naturligvis ikke muliggør en dækkende beskrivelse af retstilstanden - imidlertid give anledning til usikkerhed.

Jeg har ikke fundet grundlag for at udtrykke min opfattelse som en kritik af kommunen. Men jeg har gjort kommunen bekendt med min opfattelse og anbefalet at navnlig det jeg har anført om sondringen mellem udtalelser afgivet som privatperson og udtalelser afgivet på kommunens vegne, jf. ovenfor under 2 , og om nødvendigheden af at understrege at en ansat - trods kommunens forventning eller ønsker - har ret til at udtale sig offentligt uden forinden at udnytte de interne systemer, jf. ovenfor under 3 , indarbejdes i kommunens breve til de ansatte om deres ytringsfrihed.

NOTER (*1) Jf. FOB 1987, s. 237.

Resumé

En kommune udsendte retningslinier til personalet ansat ved kommunens døgnhjemmepleje om de ansattes ret til at udtale sig til pressen. Dansk Sygeplejeråd klagede til ombudsmanden. Ombudsmanden udtalte at der som udgangspunkt ikke kan fastsættes begrænsninger i offentligt ansattes ret til at udtale sig som privatpersoner. Udtalelser den ansatte afgiver som led i tjenesten, er undergivet arbejdsgiverens almindelige instruktionsbeføjelser. Der kan dog almindeligvis ikke opstilles en generel formodning for at udtalelser fremsat i tjenesten vil fremstå som udtalelser fra myndigheden.

Hvis en myndighed anbefaler medarbejderne at fremføre en eventuel kritik via interne systemer (ledelses- og samarbejds-/tillidsmandssystemet), må kommunen som udgangspunkt samtidig understrege at retten til i stedet at vælge at fremføre en kritik offentligt ikke begrænses af en sådan anbefaling. (J. nr. 1994-2754-815).