Studentereksamen på særlige vilkår. Fortolkning. Partshøring. Klagevejledning. Adressering af forvaltningsafgørelser

§ 19, stk. 1, i forvaltningsloven har følgende ordlyd

"Kan en part i en sag ikke antages at være bekendt med, at myndigheden er i besiddelse af bestemte oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, må der ikke træffes afgørelse, før myndigheden har gjort parten bekendt med oplysningerne og givet denne lejlighed til at fremkomme med en udtalelse. Det gælder dog kun, hvis oplysningerne er til ugunst for den pågældende part og er af væsentlig betydning for sagens afgørelse. Myndigheden kan fastsætte en frist for afgivelsen af den nævnte udtalelse."

Undervisningsministeriet har anført at ministeriet ikke har fundet anledning til at påtale over for Rektor ved (gymnasiet) at der ikke blev foretaget partshøring af Dem, inden rektor traf afgørelse om at henvise Dem til at aflægge eksamen på særlige vilkår. Ministeriet har henvist til rektors oplysninger om at opgørelser over elevernes fravær straks gøres tilgængelige for skolens elever, og at eleverne opfordres til at føre egne statistikker mv. over forsømmelserne. Det er ministeriets opfattelse at eleverne således har lejlighed til at udtale sig om det faktiske grundlag såvel inden en skriftlig advarsel som inden en beslutning om at henvise en elev til at aflægge eksamen på særlige vilkår.

Jeg er ikke enig i Undervisningsministeriets retsopfattelse. Rektors afgørelse af 27. september 1993 om at De skulle overføres til eksamen på særlige vilkår, er efter min opfattelse en afgørelse i forvaltningslovens forstand. Det forhold at De forud for afgørelsen havde modtaget en advarsel, og at De selv må have haft kendskab til omfanget af Deres forsømmelser, fritager ikke for partshøring. Det afgørende for pligten til partshøring er at rektor ikke forud for afgørelsen kunne være sikker på at De var klar over, at han nu ville træffe afgørelse om at De skulle aflægge prøve på særlige vilkår. Endvidere kunne rektor ikke være sikker på at De kendte præcis de optegnelser over forsømmelser som rektor ville anvende som grundlag for afgørelsen. Det er forståeligt hvis det kom bag på Dem at rektor så tidligt på skoleåret ville træffe en afgørelse om særlige vilkår, og De havde for så vidt ikke særlig anledning til på eget initiativ at gennemgå Deres forsømmelseslister.

Rektors manglende partshøring af Dem blev rettet op i forbindelse med hans afgørelse af 15. oktober 1993. Men uanset det burde Undervisningsministeriet i anledning af Deres klage have kritiseret rektor for den manglende partshøring i forbindelse med hans første afgørelse.

Jeg har gjort ministeriet og rektor bekendt med min opfattelse.

Efter det oplyste modtog De ikke kopi af rektors udtalelse af 21. februar 1994 inden Undervisningsministeriet traf afgørelse den 1. marts 1994. Jeg finder det beklageligt at De ikke fik lejlighed til at kommentere udtalelsen, jf. gymnasiebekendtgørelsens § 36, stk. 3, hvilket jeg har meddelt Undervisningsministeriet.

d. Klagevejledning.

Forvaltningslovens § 25, stk. 1, indeholder følgende bestemmelse om klagevejledning

"Afgørelser, som kan påklages til anden forvaltningsmyndighed, skal, når de meddeles skriftligt, være ledsaget af en vejledning om klageadgang med angivelse af klageinstans og oplysning om fremgangsmåden ved indgivelse af klage, herunder om eventuel tidsfrist. Det gælder dog ikke, hvis afgørelsen fuldt ud giver den pågældende part medhold.

..."

Det fremgår af forvaltningslovens § 25 at afgørelser der kan påklages til en anden forvaltningsmyndighed, skal være ledsaget af en vejledning om klageadgang med angivelse af klageinstans mv.

Rektor var forpligtet til at meddele Dem klagevejledning i forbindelse med afgørelserne af 27. september og 15. oktober 1993. Denne forpligtelse opfyldte rektor ikke ved at bede Dem om at kontakte en studievejleder der - ifølge rektors udtalelse af 10. november 1994 - var instrueret i at anvise klageadgang. Heller ikke det forhold at De tidligere har været til eksamen på særlige vilkår, eller det forhold at rektor ved begyndelsen af 1. g gav Dem gymnasiebekendtgørelsen (med klagereglerne), fritog ham for forpligtelsen til at give Dem en individuel klagevejledning i forbindelse med afgørelserne.

Undervisningsministeriet burde have påtalt fejlene over for rektor.

Jeg har gjort ministeriet og rektor bekendt med min opfattelse.

Undervisningsministeriet har oplyst at det ved først givne lejlighed vil understrege rektorernes forpligtelse til at orientere om klagemulighederne i forbindelse med en skriftlig advarsel og endelig overførelse til aflæggelse af eksamen på særlige vilkår. Jeg har bedt Undervisningsministeriet om at underrette mig når det er sket.

e. Underretning af Dem om Undervisningsministeriets afgørelse af 1. marts 1994.

Reglerne for behandling af klager over rektors afgørelser findes i gymnasiebekendtgørelsens § 36 der er sålydende

"Klage over rektors afgørelse i henhold til denne bekendtgørelse kan af eleven indgives til Undervisningsministeriet inden to uger efter, at afgørelsen er meddelt eleven.

Stk. 2. Hvis eleven er undergivet forældremyndighed kan klage også indgives af dennes indehaver.

Stk. 3. Klagen indgives skriftligt til rektor, der videresender klagen til ministeriet sammen med sin egen udtalelse i sagen. Før sagen videresendes, skal rektor give klageren lejlighed til inden for en uges frist at kommentere udtalelsen. Klagerens eventuelle kommentar skal medsendes til ministeriet.

Stk. 4. Ministeriet træffer afgørelse om stadfæstelse af rektors afgørelse eller om ændring af denne til fordel for klageren."

De sendte Deres klage direkte til Undervisningsministeriet. Ministeriet bad rektor om en udtalelse og traf derefter en afgørelse i sagen. Afgørelsen var stilet til rektor. Undervisningsministeriet bad rektor om at give Dem en kopi af afgørelsen.

Ministeriet har oplyst at det normalt sender afgørelser til rektor hvis klagen indgives via denne. Hvis klagen indgives til ministeriet af en elev, plejer ministeriet at sende svaret til eleven.

Der er ikke i forvaltningsloven fastsat regler om adressering af forvaltningsafgørelser. Det følger imidlertid af god forvaltningsskik at den myndighed der træffer en afgørelse, normalt skal meddele denne direkte til parten. (Se herom Karsten Loiborg mfl., Forvaltningsret 1994, s. 395ff). Det gælder efter min opfattelse også i tilfælde hvor det er foreskrevet, at henvendelse til afgørelsesinstansen skal indgives gennem en anden instans.

På den baggrund burde Undervisningsministeriet have underrettet Dem direkte om afgørelsen af 1. marts 1994.

Jeg har gjort ministeriet bekendt med min opfattelse.

Ministeriet har tilkendegivet at sagen har givet anledning til at ministeriet vil tage spørgsmålet om besvarelse af klager på gymnasieområdet op til fornyet overvejelse.

Jeg har bedt Undervisningsministeriet orientere mig om hvad der sker i sagen.

2. Deres personlige henvendelse af 7. februar 1994 til rektor.

Rektor ved (gymnasiet) udtalte den 10. november 1994 at han ikke husker, at han ved samtalen med Dem den 7. februar 1994 tilbagekaldte en afgørelse om at henvise Dem til at aflægge eksamen på særlige vilkår, og han mener ikke at han traf en afgørelse efter gymnasiebekendtgørelsens § 3, stk. 7. Rektor husker at De spurgte om De fortsat skulle til eksamen på særlige vilkår, hvilket han bekræftede.

Undervisningsministeriet har oplyst at ministeriet i praksis har fortolket gymnasiebekendtgørelsens § 3, stk. 7, som værende en fremhævelse af at rektor kan lade en elev aflægge eksamen på normale vilkår, selv om eleven har været fraværende i et omfang der efter skolens regler kan medføre henvisning til at aflægge eksamen på særlige vilkår. Det er ministeriets opfattelse at rektor ikke traf en afgørelse efter gymnasiebekendtgørelsens § 3, stk. 7, da han den 7. februar 1994 tilkendegav, at han ikke havde til hensigt at ændre afgørelsen om at De skulle til eksamen på særlige vilkår, uanset Deres fravær var bragt ned under 15%.

Efter min opfattelse følger det af ordlyden af gymnasiebekendtgørelsens § 3, stk. 4, at rektor kan undlade at træffe afgørelse om at en elev skal aflægge eksamen på særlige vilkår, uanset tilsidesættelse af mødepligtsreglerne, jf. ordene "som hovedregel". Jeg mener derfor at bestemmelsen i § 3, stk. 7, navnlig har selvstændig betydning i de tilfælde hvor der allerede er truffet en afgørelse om at en elev skal overføres til eksamen på særlige vilkår i henhold til § 3, stk. 4, og hvor der efterfølgende ansøges om aflæggelse af prøve på normale vilkår. Det er således min opfattelse at rektor på baggrund af Deres personlige henvendelse den 7. februar 1994 burde have truffet en afgørelse om, hvorvidt De nu kunne aflægge prøve på normale vilkår, jf. gymnasiebekendtgørelsens § 3, stk. 7.

Da De endvidere i Deres klage til Undervisningsministeriet anførte nye oplysninger bl.a. vedrørende Deres fraværsprocent efter rektors afgørelse den 27. september 1993, burde ministeriet have sendt klagen tilbage til rektor som en anmodning fra Dem om at rektor som første instans traf afgørelse efter bekendtgørelsens § 3, stk. 7.

Jeg har gjort ministeriet og rektor bekendt med min opfattelse.

Undervisningsministeriet har oplyst at ministeriet på baggrund af denne sag er blevet opmærksom på, at bekendtgørelsens formulering i § 3 kan give anledning til tvivl, og at ministeriet er indstillet på ved først givne lejlighed at præcisere bestemmelsens ordlyd. Jeg har bedt ministeriet om at underrette mig når det er sket.

3. Konklusion.

Selv om rektors første afgørelse af 27. september 1993 var behæftet med sagsbehandlingsfejl, mener jeg ikke at disse fejl var så væsentlige at afgørelsen kan anses for ugyldig. Jeg henviser navnlig til at den manglende partshøring blev afhjulpet ved rektors afgørelse af 15. oktober 1993.

Rektors manglende realitetsbehandling af Deres anmodning om at aflægge prøve på normale vilkår må jeg imidlertid anse for en væsentlig fejl. Som nævnt burde en sådan realitetsbehandling have været foretaget enten på grundlag af Deres henvendelse til rektor den 7. februar 1994 eller på grundlag af Deres klage til Undervisningsministeriet. Efter min opfattelse kan det ikke afvises at rektor efter en realitetsbehandling ville have imødekommet Deres ansøgning om at aflægge prøve på normale vilkår som følge af det kraftigt forbedrede fremmøde. Jeg henviser i den forbindelse til at hovedreglen i gymnasiebekendtgørelsens § 3, stk. 4, efter min mening også må antages at finde anvendelse ved afgørelser om at ophæve en afgørelse om særlige vilkår, og at dette indebærer at en ansøgning om ophævelse normalt skal imødekommes hvis forsømmelserne nu er nedbragt til under 15%, jf. mine bemærkninger i skrivelsen af 25. oktober 1994 til Undervisningsministeriet.

Efter det oplyste bestod De studentereksamen på særlige vilkår i sommeren 1994. Jeg går derfor ud fra at De ikke nu er interesset i en genoptagelse af sagen med henblik på, om De bør tilbydes at aflægge studentereksamen på normale vilkår.

På det foreliggende grundlag foretager jeg derfor ikke videre i sagen.

..."

I brev af 13. juli 1995 oplyste Undervisningsministeriet følgende

"...

Det kan oplyses, at Gymnasieafdelingen har ændret sin praksis, således at alle elever/forældre, der klager over rektors/forstanders afgørelser eller over forhold i forbindelse med eksamen, nu får et direkte svar.

Herudover har vi ved en bekendtgørelsesændring, der for øjeblikket er til høring, foreslået § 3, stk. 7, i gymnasiebekendtgørelsen ophævet. En tilsvarende ændring er allerede gennemført ved revision af hf-bekendtgørelsen. Herefter skulle der ikke kunne opstå forventning om, at en elev/kursist, der er overført til særlige vilkår, inden for samme år kan "forbedre sig" til normale vilkår ved eksamen.

Endelig kan det oplyses, at ministeriet ved møder i begyndelsen af det kommende skoleår med bestyrelserne for Rektorforeningen og Forstanderforeningen vil drøfte, hvorledes man mest hensigtsmæssigt kan understrege forpligtelserne i forbindelse med advarsler og endelig overførelse til særlige vilkår. Vi vil senere vende tilbage hertil."

Studentereksamen på særlige vilkår. Fortolkning. Partshøring. Klagevejledning. Adressering af forvaltningsafgørelser

Sagens nærmere omstændigheder var følgende

A påbegyndte 3. g i august 1993 på et kommunalt gymnasium. I brev af 7. september 1993 gav gymnasiets rektor A en skriftlig advarsel på grund af hendes forsømmelser. Det fremgik af brevet at hvis forsømmelserne og/eller den manglende aflevering af skriftlige opgaver fortsatte, risikerede A at blive overført til eksamen på særlige vilkår. Dette ville indebære at A skulle til eksamen i hele pensum. Det blev samtidig oplyst, at A for hver forsømmelse skulle orientere skolen skriftligt.

Den 27. september 1993 skrev rektor følgende til A

"Kære ...

Siden din skriftlige advarsel den 7. september 1993 har vi konstateret følgende fravær

Religion (PR)

3 ud af 6 timer

Matematik (NV)

9 ud af 14 timer

Engelsk (EM)

4 ud af 10 timer

Dansk (LN)

Mangler en stil ud af en.

2 ud af 9 timer

På baggrund heraf må jeg desværre meddele dig, at du nu skal til eksamen på særlige vilkår, jvfr. bekendtgørelsen om gymnasiet paragraf 3 stk. 4 og paragraf 14 stk. 2. (Vedlægges)

Du skal være opmærksom på, at såfremt forsømmelserne - fremmøde eller aflevering af skriftlige arbejder - fortsætter efter denne dato, udelukkes du også fra at følge undervisningen.

Du bedes kontakte din studievejleder for en samtale."

På baggrund af en samtale mellem A og rektor skrev rektor følgende til A den 15. oktober 1993

"...

I forlængelse af vores samtale den 15. oktober skal jeg medgive dig, at dit fravær i perioden 7. september til 27. september, var som følger

Religion

3 ud af 7

Matematik

7 ud af 11

Engelsk

2 ud af 6

Dansk

1 ud af 13

Dette forhold ændrer ikke ved konklusionen om, at du skal til eksamen på særlige vilkår."

Den 17. februar 1994 klagede A til Undervisningsministeriet over rektors afgørelse om at indstille hende til eksamen på særlige vilkår. I brevet anførte A at hun den 29. januar 1994 havde bragt sit fravær ned til 15,7%. A manglede ikke at aflevere nogen skriftlige opgaver, og hun kunne nå at bringe sit fravær yderligere ned i de resterende 2½ måned inden eksamen. A oplyste også at hun i starten af skoleåret havde været syg med for lavt blodtryk, og at hun havde haft problemer på hjemmefronten. A havde ikke fået mulighed for at vise at hun tog advarslen alvorligt. Den 7. februar 1994 havde A forsøgt at gøre rektor opmærksom på at hendes fravær lå under 15%. Andre elever på skolen havde højere fravær. Hertil havde rektor bemærket at han forstod hendes synspunkt, men ikke havde til hensigt at ændre beslutningen.

I brev af 21. februar 1994 gav rektor følgende udtalelse i anledning af A's klage til Undervisningsministeriet

"...

Den skriftlige advarsel blev givet på baggrund af 44%'s fravær i første forsømmelsesperiode.

Efter den skriftlige advarsel fortsatte fraværet, således at forsømmelserne fortsatte selektivt bl.a. i matematik og religion.

Naturligvis får alle klasser hver måned alle forsømmelserne ud skriftligt - og jeg kan slet ikke genkende (A's) fremstilling af sagen side 2 øverst.

(A) har som alle andre elever løbende adgang til at drøfte forsømmelsesmønstret med rektor og eller kontorpersonalet - og rigtig mange benytter sig af det.

Jeg medgiver (A) at fremmødet siden da er forbedret kraftigt.

Jeg forsøger at køre en stram politik på forsømmelsesområdet - både i gymnasiet og i HF. Det betyder en del overførte til særlige vilkår - og altså også enkelte statuerende eksempler ved skoleårets start (2 i 3g iår).

A er naturligvis på ingen måde behandlet anderledes end hvad hun kunne forvente udfra skolens linier."

Undervisningsministeriet stadfæstede den 1. marts 1994 rektors afgørelse. I afgørelsen - der var stilet til rektor for gymnasiet - anførte ministeriet følgende

"...

I henhold til Gymnasiebekendtgørelsens § 3 træffer rektor afgørelse om konsekvensen af manglende overholdelse af reglerne om mødepligt.

Gymnasieafdelingen har indhentet rektors udtalelse til (A's) klage og finder ikke, at der er forhold, som kan begrunde, at beslutningen ændres.

...

Rektor bedes orientere (A) ved kopi af dette svar."

I klagen til mig oplyste A at hun modtog kopi af ministeriets afgørelse den 3. marts 1994 på skolens kontor. Afgørelsen hang på skolens opslagstavle. A oplyste at hendes høje fraværsprocent i starten af skoleåret skyldtes et for lavt blodtryk samt en række tandreguleringsbehandlinger, som hun helst skulle have færdiggjort inden hun fyldte 18 år den 5. september 1993. A 's fraværsprocent var i marts 1994 under de krævede 15%. Hendes fraværsprocent lå således væsentligt under andre elevers fraværsprocent.

I et brev af 19. april 1994 udtalte rektor følgende i anledning af A's klage til mig

"...

Jeg har ingen yderligere bemærkninger til sagen, hvor jeg har søgt at efterleve Undervisningsministeriets bekendtgørelse nr. 319 af 19. maj 1993 § 3.

Jeg har ikke kendskab til det omtalte bilag C, men jeg kan forsikre om, at (A's) fravær på det tidspunkt, da beslutningen om eksamen på særlige vilkår blev truffet, var markant højere end alle andre elevers fravær. Her skal jeg henvise til min skriftlige afgørelse i sagen.

Sagen har derfor en principiel karakter: i hvilket omfang kan man tillade sig et ekstremt højt og selektivt fravær i begyndelsen af skoleåret, uden at det skal få konsekvenser for eleven?"

Den 26. april 1994 udtalte Undervisningsministeriet følgende

"...

(A) gør både i sin første klage hertil og sin klage til Folketingets Ombudsmand gældende, dels at årsagerne til forsømmelserne (bl.a. sygdom dokumenteret ved lægeerklæring) kunne give hende ret til at blive undtaget fra forsømmelsesreglerne, og dels at særlig aktivitet efter overførslen til særlige eksamensvilkår kunne give hende ret til at "komme tilbage" på normale vilkår.

Gymnasieafdelingen finder fortsat, at rektors afgørelse er i overensstemmelse med Gymnasiebekendtgørelsens § 3, hvorefter opfyldelse af en objektiv tilstedeværelsespligt er forudsætningen for, at eleven kan gå til eksamen med begrænset pensum. Ingen af de grunde, (A) anfører, kan således føre til en ændret afgørelse.

Da klagen vedrører fortolkning af retsreglerne, har ministeriet ikke fundet behov for at indhente klagerens kommentarer til rektors udtalelser af 21. februar og 19. april 1994."

I brev af 16. juni 1994 hertil anførte A bl.a. følgende

"...

1) De 44%'s fravær der her bliver omtalt er fra en periode af tre ugers skolegang i begyndelsen af skoleåret.

3) På (gymnasiet) har vi elever ikke adgang til de enkelte forsømmelsestal måned for måned, men kun den sammenlagte fraværsprocent. Hvilket gør det næsten umuligt for os at tjekke vores fravær efter bare få måneders skolegang.

4) Jeg har endnu ikke, efter tre år i gymnasiet, hørt om elever der har drøftet forsømmelsesmønsteret med rektor eller kontorpersonalet, eller er blevet informeret om denne mulighed.

6) I dette punkt gør rektor det klart, at hans stramme politik på (gymnasiet) indeholder statuerende eksempler ved skoleårets start, hvilke er den største grund til min utilfredshed. Dette betyder at indstillingen til særlige vilkår afhænger af hvornår i skoleåret man bliver syg.

...

Jeg finder stadig, at den behandling jeg har fået af rektor samt undervisningsministeriet er yderst utilfredsstillende. Fraværsregler bør være ens for alle elever, og derfor ikke bruges til at statuere eksempler eller syndebukke. I øvrigt mener jeg heller ikke, at man kan forskelsbehandle elever alt efter hvornår de er fraværende i modsætning til hvor meget og hvorfor de er fraværende.

..."

I brev af 25. oktober 1994 skrev jeg bl.a. følgende til Undervisningsministeriet

"...

Rektors afgørelse af 27. september 1993 blev truffet i henhold til bekendtgørelsens § 3, stk. 4. Afgørelsen blev stadfæstet ved Undervisningsministeriets afgørelse af 1. marts 1994.

Bestemmelsen i bekendtgørelsens § 3, stk. 4, indeholder ikke bestemmelser om at forsømmelserne skal have strakt sig ud over en vis periode, før der kan træffes afgørelse om aflæggelse af eksamen på særlige vilkår. At der må være tale om en periode af en vis længde, følger dog efter min opfattelse af almindelige forvaltningsretlige proportionalitetsprincipper. (Se herom Jon Andersen mfl., Forvaltningsret (1994), s. 254ff).

Efter bestemmelsen i bekendtgørelsens § 3, stk. 7, kan rektor - hvis særlige forhold gør sig gældende - bestemme at en elev trods tilsidesættelse af mødepligtsreglerne kan aflægge prøve på normale vilkår. At rektor kan undlade at træffe afgørelse om eksamen på særlige vilkår uanset tilsidesættelse af mødepligtsreglerne, følger allerede af ordlyden af § 3, stk. 4, jf. ordene "som hovedregel". Jeg går herefter ud fra at bestemmelsen i § 3, stk. 7, navnlig har selvstændig betydning i de tilfælde hvor der allerede er truffet en afgørelse om eksamen på særlige vilkår i henhold til § 3, stk. 4, og hvor der efterfølgende ansøges om aflæggelse af prøve på normale vilkår.

Selv om der på et tidligt tidspunkt i skoleåret træffes afgørelse om eksamen på særlige vilkår, vil rektor således efter ansøgning på et senere tidspunkt kunne ændre afgørelsen og træffe afgørelse om eksamen på normale vilkår, jf. bekendtgørelsens § 3, stk. 7.

Jeg anmoder om Undervisningsministeriets og rektors bemærkninger til den anførte retsopfattelse.

Sagsbehandlingen i forbindelse med rektors afgørelse af 27. september 1993 rejser endvidere det spørgsmål om der forinden burde være foretaget partshøring vedrørende forsømmelseslisten, og om afgørelsen burde have været ledsaget af klagevejledning, jf. forvaltningslovens §§ 19 og 25. Jeg anmoder om ministeriets og rektors bemærkninger hertil.

(A) har oplyst at hun den 7. februar 1994 forsøgte at få rektor til at ændre sin afgørelse om at hun skulle til eksamen på særlige vilkår. Rektor havde ikke til hensigt at ændre sin beslutning. Det fremgår ikke klart af (A's) oplysninger eller af sagen i øvrigt om rektor ved denne lejlighed traf en egentlig afgørelse i henhold til bekendtgørelsens § 3, stk. 7, eller om der blot var tale om en vejledende udtalelse. Det er heller ikke klart om ministeriets afgørelse i skrivelsen af 1. marts 1994 tillige skal forstås som en stadfæstelse af rektors eventuelle afgørelse.

Jeg anmoder om ministeriets og rektors bemærkninger hertil. Hvis det var ministeriets opfattelse under behandlingen af (A's) klage at rektor ikke havde truffet en egentlig afgørelse den 7. februar 1994, kan der rejses det spørgsmål om ikke ministeriet burde have anmodet rektor om at træffe en egentlig afgørelse i henhold til bekendtgørelsens § 3, stk. 7.

Hvis rektor og/eller ministeriet faktisk traf afgørelse i henhold til bekendtgørelsens § 3, stk. 7, under sagen, anmoder jeg om at måtte modtage de nærmere begrundelser for disse afgørelser. I den forbindelse anmoder jeg om udtalelser om hvorvidt det kan lægges til grund at hovedreglen i bekendtgørelsens § 3, stk. 4, også finder anvendelse ved afgørelser om at ophæve en afgørelse om særlige vilkår, jf. bekendtgørelsens § 3, stk. 7. Ved et bekræftende svar vil dette normalt indebære at ansøgninger om ophævelse af særlige vilkår imødekommes, hvis forsømmelserne nu er nedbragt til under 15%.

Ministeriets afgørelse i skrivelsen af 1. marts 1994 er stilet til rektor og ikke til (A). Det følger af god forvaltningsskik at en afgørelse skal meddeles direkte til parten af den myndighed der har truffet afgørelse i sagen. (Se herom Karsten Loiborg mfl., Forvaltningsret (1994), s. 395ff). Under henvisning hertil anmoder jeg om ministeriets bemærkninger til dette spørgsmål.

..."

I brev af 10. november 1994 udtalte rektor følgende

"...

Undtagelser fra at overføre elever til eksamen på særlige vilkår - trods tilsidesættelse af mødepligten - finder på (gymnasiet) kun sted i ganske sjældne tilfælde, f.eks. ved pludselig opstået, alvorlig sygdom. Vi har haft tilfælde af smitsomme sygdomme og - desværre - et enkelt kræfttilfælde, hvor eleverne er blevet undtaget jvfr. § 3 stk. 4. Dog sådan, at der i alle tilfælde, undtagen et, har været givet sygeundervisning i op til 5 timer pr. uge, så det er måske tvivlsomt, hvorvidt § 3 stk. 7 egentlig har været i anvendelse i disse situationer.

En egentlig "tilbagekaldelse" af § 3 stk. 4 husker jeg ikke at have foretaget.

I de tilfælde hvor der er uoverensstemmelse mellem elevers opfattelse af fraværet og skolens, drøfter vi altid dette forhold med eleven, typisk ved en samtale med den pågældende kontormedarbejder. I de tilfælde, hvor forsømmelserne har fået "konsekvenser", da typisk med mig. Eleverne får altid adgang til at se de oprindelige forsømmelseslister - ligesom eleverne ved årets start opfordres til at føre egne statistikker. Jeg har endnu ikke været ude for tilfælde, hvor graverende forsømmelser kunne forklares ud fra administrative fejl. Det undrer mig lidt, at (A) rejser dette punkt, i betragtning af, at hun også var på særlige vilkår i 2g og derfor må have kendt arbejdsgangen og klagegangen ganske godt.

M.h.t. spørgsmålet om klagevejledning skal jeg henvise til, at alle skolens elever får udleveret en gymnasiebekendtgørelse af mig personlig i en "cheftime" ved begyndelsen af 1g. Klagebestemmelserne fremgår af § 36.

Endelig er studievejlederne instrueret i at anvise klageadgang i tilfælde som dette.

M.h.t. - side 9 - samtalen den 7. februar 1994 husker jeg forløbet, som at (A) opsøgte mig og spurgte, om det fortsat gjaldt, at hun skulle til eksamen på særlige vilkår. Jeg svarede, at det skulle hun, da hun havde tilsidesat mødepligtsbestemmelserne. Jeg opfatter ikke min udtalelse som truffet i relation til § 3 stk. 7, jvfr. mine tidligere bemærkninger om dette stykke.

..."

I brev af 9. december 1994 udtalte Undervisningsministeriet bl.a. følgende

"...

1. Forsømmelsernes udstrækning over en periode af en vis længde.

I gymnasiebekendtgørelsens § 3 er det forudsat, at rektor fastsætter en grænse for, hvor stort et fravær henholdsvis manglende aflevering af skriftlige arbejder der kan tolereres, før en elev normalt henvises til at aflægge eksamen på særlige vilkår. Gymnasierne kan således godt have forskellige grænser, men det afgørende er, at rektor har sikret, at eleverne orienteres om mødepligten, herunder dens udformning på den konkrete skole.

Undervisningsministeriet finder det i overensstemmelse med almindelig pædagogisk praksis, at (gymnasiet) rutinemæssigt opgør alle elevers fravær med intervaller på 4 uger. Rektor har hertil indsendt et uddrag af skolens årsskrift, hvoraf forsømmelsesreglerne herunder opgørelsen hver måned fremgår. Årsskriftet udsendes i sommerferien til de kommende 1.g-ere og 1. hf-ere og udleveres derefter til de øvrige klasser. Uddrag af årsskriftet er vedlagt.

(A) er i den skriftlige advarsel af 7. september 1993 gjort opmærksom på, at fortsat forsømmelse kan medføre overførsel, og ministeriet har ikke bemærkninger til, at rektor griber ind ca. 4 uger efter den første advarsel.

2. Fortolkning af gymnasiebekendtgørelsens § 3, stk. 4, sammenholdt med stk. 7.

Undervisningsministeriet har ifølge praksis anlagt samme fortolkning af § 3, stk. 7, som skolens rektor. Bestemmelsen er tænkt som en fremhævelse af, at en elev trods et fravær, der efter skolens regler kan medføre overførsel til særlige vilkår, af rektor kan få tilladelse til at aflægge prøve på normale vilkår.

Ministeriet finder herefter ikke, at rektor i februar 1994 har truffet en ny afgørelse. Vi er dog på den konkrete foranledning blevet opmærksom på, at bekendtgørelsens formulering på dette punkt kan give anledning til tvivl, og vi er indstillet på ved først givne lejlighed at præcisere bestemmelsens ordlyd.

3. Muligheden for at behandle elever forskelligt i forhold til skolens forsømmelsesregler.

Rektor har i sin udtalelse af 21. februar 1994 anført, at der kan være enkelte statuerende eksempler i forbindelse med overførsel til særlige vilkår.

Ministeriet opfatter udtalelsen således, at rektor konkret skønner, om en elev, der har overskredet grænserne for det tilladelige fravær, skal have en "ekstra chance". Dette ligger efter ministeriets opfattelse inden for rektors beføjelser i medfør af § 3, stk. 4, (normalt) og § 3, stk. 7. Vi finder derfor ikke anledning til at kritisere, at rektor i denne vurdering inddrager sit almindelige kendskab til eleven, når blot ingen elev behandles hårdere end efter de for eleverne kundgjorte interne regler for forsømmelser på skolen.

4. Partshøring i forbindelse med rektors afgørelse om bortvisning.

Folketingets Ombudsmand har rejst spørgsmålet, om der har været foretaget partshøring i forbindelse med rektors afgørelse af 27. september 1993, og om afgørelsen var ledsaget af en klagevejledning.

Ministeriet har taget til efterretning, at hver ny opgørelse over elevfravær straks gøres tilgængelig for alle elever, som af skolen opfordres til at kontrollere, at opgørelsen svarer til deres egen opfattelse af, hvilke timer de evt. har forsømt. Eleverne har således haft lejlighed til at udtale sig om det faktiske grundlag for overførslen inden både en skriftlig advarsel og inden en overførsel. På den baggrund har vi ikke fundet anledning til at påtale, at rektor ikke har foretaget en egentlig partshøring i relation til overførslen til særlige vilkår.

For så vidt angår klagevejledning i den aktuelle sag henvises til rektors oplysning om hans egen orientering af eleverne ved begyndelsen af 1.g og studievejledernes generelle instruks. Ministeriet vil ved først givne lejlighed understrege rektorernes generelle pligt til at orientere om klagemulighederne i forbindelse med den skriftlige advarsel og den endelige overførsel til særlige vilkår.

5. Orienteringen af klageren om ministeriets afgørelse.

Undervisningsministeriets afgørelse af 1. marts 1994, der stadfæster rektors afgørelse om overførslen af (A) til status af selvstuderende, blev meddelt rektor med henblik på, at denne skulle orientere klageren.

I henhold til gymnasiebekendtgørelsens § 36, stk. 3, indgives alle klager over rektors afgørelser til rektor. Dette svarer til klagebestemmelser i andre bekendtgørelser på gymnasieområdet, hvor ministeriets sædvanlige praksis er, at alle klager og alle klageafgørelser går gennem rektor.

I det foreliggende tilfælde har (A) rejst sagen direkte over for ministeriet, der derefter har hørt rektor i sagen. I sådanne sager gives normalt direkte svar til klageren i form af en kopi af brevet til rektor.

Ministeriet har hidtil fundet den omtalte fremgangsmåde hensigtsmæssig og tilfredsstillende for alle parter, ikke mindst for elever, der ofte i forbindelse med en klage i tillid til at være kendt på skolen har undladt at anføre udførlig adresse. Imidlertid har den foreliggende sag givet anledning til, at vi vil tage hele spørgsmålet om besvarelsen af klager op til fornyet overvejelse.

..."

Jeg udtalte efter en gennemgang af sagen følgende

"Rektors og Undervisningsministeriets afgørelser er truffet i medfør af § 3 i bek. nr. 319 af 19. maj 1993 om gymnasiet, studenterkursus og enkeltfagsstudentereksamen (gymnasiebekendtgørelsen). Bestemmelsen har følgende ordlyd

"Eleverne, herunder elever på særlige vilkår, jf. § 14, har pligt til at følge undervisningen, herunder til at aflevere de skriftlige arbejder, der forlanges, og deltage i årsprøver efter 1. og 2. gymnasieklasse, jf. dog § 3 i lov om gymnasiet mv. om fritagelse for undervisning i religion.

Stk. 2. Eleverne skal orienteres om mødepligten og om de konsekvenser, det vil få, hvis den ikke overholdes.

Stk. 3. Rektor drager omsorg for, at der sker en registrering af fremmødet. Den enkelte elev skal have mulighed for at få kendskab til skolens registrering. Opgørelsen af forsømmelser for den enkelte elev gælder for hvert skoleår for sig.

Stk. 4. Hvis en elevs fravær henholdsvis manglende aflevering af skriftlige arbejder overstiger en af rektor fastsat grænse på normalt 15 pct. af den afholdte undervisning henholdsvis de krævede skriftlige arbejder, medfører det som hovedregel henvisning til at aflægge eksamen på særlige vilkår efter bestemmelserne i § 14, jf. dog stk. 7.

Stk. 5. Hvis rektor skønner, at en elevs tilsidesættelse af mødepligtsreglerne er ved at nå et omfang, der medfører henvisning til at aflægge eksamen på særlige vilkår, skal eleven have en skriftlig advarsel. Advarslen gives i anbefalet brev eller mod kvittering fra eleven eller, hvis eleven er undergivet forældremyndighed, i anbefalet brev til dennes indehaver.

Stk. 6. Tilsidesættelse af mødepligtsreglerne inden for et enkelt fag medfører normalt henvisning til at aflægge eksamen på særlige vilkår i alle fag.

Stk. 7. Rektor kan, hvis særlige forhold gør sig gældende, bestemme, at en elev trods tilsidesættelse af mødepligtsreglerne kan aflægge prøve på normale vilkår.

Stk. 8. I tilfælde af graverende eller fortsat tilsidesættelse af mødepligtsreglerne kan rektor i medfør af § 12 i lov om gymnasiet mv. bestemme, at eleven bortvises fra skolen og udelukkes fra undervisningen. Sådanne elever kan aflægge eksamen som selvstuderende, jf. § 30."

1. Rektors afgørelse af 27. september 1993, fastholdt 15. oktober 1993 og stadfæstet af Undervisningsministeriet den 1. marts 1994.

Når en elevs fravær/manglende aflevering af skriftlige arbejder overstiger en af rektor fastsat grænse på normalt 15% af den afholdte undervisning/de krævede skriftlige arbejder, medfører det som hovedregel at den pågældende henvises til eksamen på særlige vilkår, jf. gymnasiebekendtgørelsens § 3, stk. 4. Opgørelsen af forsømmelser for den enkelte elev gælder for hvert skoleår for sig, jf. § 3, stk. 3, sidste pkt.

En afgørelse om hvorvidt der skal gøres undtagelse fra hovedreglen i gymnasiebekendtgørelsens § 3, stk. 4, bygger for en stor del på et skøn. Et sådant skøn kan jeg efter de regler der gælder for min virksomhed, kun kritisere hvis der foreligger særlige omstændigheder. I den forbindelse har jeg i Deres sag overvejet de nedenfor under punkt a.-e. omhandlede spørgsmål.

a. Proportionalitetsprincippet.

De påbegyndte 3. g i starten af august 1993. Den 7. september 1993 modtog De den skriftlige advarsel. Den 27. september 1993 traf rektor ved (gymnasiet) afgørelsen om at De skulle til eksamen på særlige vilkår.

Bekendtgørelsens § 3, stk. 4, indeholder ikke bestemmelser om at forsømmelserne i det pågældende skoleår skal have strakt sig ud over en vis periode, før der kan træffes afgørelse om aflæggelse af eksamen på særlige vilkår. Efter min opfattelse må der dog være tale om en periode af en vis længde. Det følger af almindelige retsgrundsætninger om forholdsmæssighed. (Se herom f.eks. Bent Christensen, Forvaltningsret, Opgaver, Hjemmel, Organisation (1991), s. 219ff, og Jon Andersen mfl., Forvaltningsret (1994), s. 254ff).

Som det fremgår nedenfor under afsnit 2, er det min opfattelse at gymnasiebekendtgørelsens § 3, stk. 7, giver rektor mulighed for at ændre en allerede truffen afgørelse om at henvise en elev til at aflægge eksamen på særlige vilkår. Denne mulighed for at ændre afgørelsen mindsker betænkelighederne ved afgørelser som træffes allerede i skoleårets første måneder.

På denne baggrund mener jeg ikke at rektors afgørelse af 27. september 1993 var i strid med proportionalitetsprincippet.

b. Lighedsgrundsætningen.

Det følger af almindelige forvaltningsretlige grundsætninger at elever med lige stort fravær skal behandles ens i relation til reglerne om overførelse af elever til eksamen på særlige vilkår, medmindre andre relevante forhold taler for at behandle en elev anderledes.

Efter min gennemgang af sagen har jeg ikke fundet grundlag for at antage at De på usaglig vis er blevet behandlet anderledes end skolens øvrige elever. Jeg henviser til rektors oplysninger om at Deres fravær på tidspunktet for afgørelsen af 27. september 1993 var markant højere end alle andre elevers fravær (rektors brev af 19. april 1994).

c. Partshøring.

Resumé

På grund af et stort fravær ved skoleårets start modtog en elev på et gymnasium en skriftlig advarsel. Det fremgik bl.a. af advarslen at hun risikerede at blive overført til eksamen på særlige vilkår hvis forsømmelserne fortsatte. Ca. tre uger senere meddelte rektor at hun skulle til eksamen på særlige vilkår. Eleven nedbragte de næste måneder fraværet væsentligt, og fire måneder senere udgjorde det under 15,1% af undervisningen hvilket hun gjorde rektor opmærksom på. Rektor meddelte at han ikke havde til hensigt at ændre den trufne afgørelse. Eleven klagede herefter til Undervisningsministeriet. I en afgørelse der var stilet til rektor, stadfæstede ministeriet rektors afgørelse.

Ombudsmanden udtalte at rektor burde have foretaget partshøring af eleven inden han traf afgørelsen om at hun skulle til eksamen på særlige vilkår, og at Undervisningsministeriet burde have påtalt at dette ikke var sket. Endvidere fandt ombudsmanden det beklageligt at ministeriet ikke havde givet eleven lejlighed til at kommentere rektors udtalelse inden ministeriet traf afgørelse i sagen. Ombudsmanden fandt det ligeledes beklageligt at ministeriet ikke havde påtalt over for rektor, at han ikke havde givet eleven klagevejledning i forbindelse med afgørelsen.

Ombudsmanden udtalte endvidere at Undervisningsministeriet burde have underrettet eleven direkte om afgørelsen af hendes klage, og at ministeriet burde have bedt rektor om at træffe en afgørelse om, hvorvidt eleven efter sin senere henvendelse alligevel kunne aflægge prøve på normale vilkår, jf. gymnasiebekendtgørelsens § 3, stk. 7.

Selv om rektors afgørelse var behæftet med sagsbehandlingsfejl, mente ombudsmanden dog ikke at disse var så væsentlige, at afgørelsen var ugyldig. Rektors manglende realitetsbehandling af elevens anmodning om at aflægge prøve på normale vilkår måtte imidlertid anses for en væsentlig fejl, idet det ikke kunne udelukkes at rektor efter en realitetsbehandling af anmodningen ville have imødekommet den. Da eleven efter det oplyste ved sagens afslutning havde bestået eksamen på særlige vilkår, gik ombudsmanden ud fra at hun ikke var interesseret i en genoptagelse af sagen med henblik på, om hun burde tilbydes at aflægge eksamen på normale vilkår. (J. nr. 1994-683-711).