Bistand fra udenrigstjenesten til ajourføring af eksporthåndbog

§ 1, stk. 3, i lov om udenrigstjenesten (lov nr. 150 af 13. april 1983) lyder sådan

"Udenrigstjenesten yder bistand til danske statsborgere samt bistand til danske virksomheder i deres erhvervsmæssige forbindelser med udlandet."

I forarbejderne til bestemmelsen står der

"Det fastslåes, at udenrigstjenesten yder bistand til danske statsborgere og virksomheder i forholdet til udlandet. Der sigtes hermed til almindelig konsulær bistand og støtte til danske virksomheder i deres forretningsmæssige forbindelser med udlandet samt bistand til fremme af danske erhvervsinteresser i øvrigt...."

(Folketingstidende 1982-83, tillæg A, sp. 1840).

Udenrigstjenesten har altså pligt til at bistå danske virksomheder i deres forretningsmæssige forbindelser med udlandet og til at fremme danske erhvervsinteresser i udlandet.

Udenrigsministeriet mener ikke at bestemmelsen forpligter udenrigstjenesten til at yde B bistand til ajourføring af adresser mv., da forlaget ikke (selv) har forretningsmæssige forbindelser med udlandet. De mener derimod at ministeriet har en sådan pligt, da udsendelse af eksporthåndbogen sker med henblik på at skabe kontakt mellem danske og udenlandske virksomheder og derfor må være omfattet af den "bistand til fremme af danske erhvervsinteresser" som er omtalt i forarbejderne til bestemmelsen.

Efter ordlyden af bestemmelsen omfatter den bistand til danske erhvervsvirksomheder i "deres" erhvervsmæssige forbindelser med udlandet - dvs. bistand (direkte) til virksomheder der har eller ønsker erhvervsmæssig forbindelse med udlandet. (B) har ikke en sådan erhvervsmæssig forbindelse med udlandet idet forlaget kun i et meget begrænset omfang sælger sine håndbøger til udlandet. (B) ønsker heller ikke udenrigstjenestens bistand for at skabe erhvervsmæssig kontakt mellem forlaget og udenlandske virksomheder, men for at få danske virksomheder til at annoncere i Export Directory of Denmark. Det er i den forbindelse uden betydning at virksomhederne gennem optagelse og annonce i forlagets eksporthåndbog får (indirekte) bistand i deres erhvervsmæssige forbindelser med udlandet.

Efter forarbejderne til bestemmelsen har udenrigstjenesten også pligt til at yde bistand til "fremme af danske erhvervsinteresser i øvrigt" - dvs. bistand til almindelig eksportfremme. Distribution af Export Directory of Denmark sker med henblik på at skabe kontakt mellem danske og udenlandske virksomheder - dvs. med henblik på "fremme af danske erhvervsinteresser", som der står i forarbejderne. Forlagets egen erhvervsmæssige interesse i oplysningerne er dog ikke i sig selv eksportfremme, men markedsføring over for danske virksomheder for at få dem til at annoncere i forlagets håndbog.

Betænkning nr. 270/1960 om udenrigstjenesten, der ligger til grund for den tidligere lov, indeholder et kapitel om udenrigstjenestens opgaver. Om bistand til erhvervene henvises til s. 20-24. Betænkning nr. 1209/1990 om udenrigstjenesten mod år 2000 indeholder også afsnit om udenrigstjenestens (kommende) arbejdsopgaver (s. 13ff og 47ff), herunder på eksportfremmeområdet (s. 90ff). Udenrigstjenesten er ifølge betænkningerne forpligtet til såvel generel som konkret bistand til erhvervsfremme. Den generelle bistand består i - på eget initiativ og i samarbejde med erhvervsministerierne og erhvervsorganisationerne - at indsamle og formidle generel information og at deltage i messer og eksportfremstød mv. Den konkrete bistand består i bistand til de enkelte eksportører ved konkret anmodning herom og er da bestemt af eksportørens behov og ønsker. Bistanden består typisk i kontaktformidling, markedsbearbejdning og markedsopfølgning (sidstnævnte betænkning s. 90).

Den bistand som (B) ønsker, falder ikke ind under de opgaver som betænkningerne omtaler. Efter min opfattelse er der endvidere hverken i loven eller dens forarbejder holdepunkter for at antage, at det med bestemmelsen har været tilsigtet at forpligte udenrigstjenesten til yde den form for bistand som forlaget ønsker. Det kan ikke i sig selv forpligte ministeriet at anmodningen begrundes med eksportfremme. Da den samme bistand efter det oplyste endvidere vil kunne fås via private konsulentfirmaer, er jeg enig med ministeriet i at ministeriet ikke har været forpligtet til at yde forlaget bistand med ajourføring af oplysninger mv.

Om en konkret anmodning om bistand skal imødekommes bygger på et skøn. Da Udenrigsministeriet er en offentlig forvaltningsmyndighed er skønsudøvelsen bundet af en række forvaltningsretlige grundsætninger. Uanset om der er tale om egentlig myndighedsudøvelse eller ej, skal skønsudøvelsen derfor ske på et sagligt og objektivt grundlag. Det betyder bl.a. at der ved udøvelsen af skønnet ikke må forfølges ulovlige formål (magtfordrejningsgrundsætningen), og at der ikke må ske usagligt begrundet forskelsbehandling (lighedsgrundsætningen).

Jeg kan altså ikke tiltræde den opfattelse som Udenrigsministeriet er kommet med i udtalelsen af 28. juli 1994 til mig, hvorefter "Udenrigsministeriets publikationsvirksomhed ikke kan anses for at være omfattet af almindelige forvaltningsretlige regler", og hvorefter "offentlige myndigheder på områder, der er præget af mere kommercielle overvejelser, snarere er bundet af almindelige konkurrenceretlige hensyn end af den traditionelle forvaltningsret". Forvaltningsmyndigheder skal således på disse områder overholde både de særlige regler der gælder for det pågældende område, og visse almindelige forvaltningsretlige krav, jf. også Hans Gammeltoft-Hansen, Forvaltningsret, 1994, s. 26f.

Ved udøvelsen af skønnet skal udenrigstjenesten - som nævnt af ministeriet i udtalelsen af 16. juli 1993 til mig - varetage eksportørernes interesser.

Ydelse af bistand efter § 1, stk. 3, i lov om udenrigstjenesten må anses for en servicebetonet virksomhed. Afslag på bistand er derfor ikke afgørelser i forvaltningslovens forstand, og reglerne i denne lov finder derfor ikke anvendelse (bortset fra de almindelige regler om inhabilitet og tavshedspligt, jf. også lovens § 2, stk. 2 og 3).

A. Magtfordrejning

De mener at afslaget på at yde (B) bistand er udtryk for magtfordrejning idet afslaget er begrundet i ministeriets egne kommercielle interesser (i samarbejdet med et andet forlag).

Ministeriet har henvist til Konkurrencerådets afgørelse og til at det må være udelukket, at der skulle være pligt til at yde en bistand til (B) (eller andre forlagsvirksomheder) der "vil undergrave resultatet af det afholdte udbud, og som i værste fald vil fjerne en del af det indtægtsgrundlag, der er nødvendigt for ministeriets øvrige virksomhed."

Det har efter min opfattelse været lovligt at lægge vægt på mulige skadelige virkninger af bistand til (B) for samarbejdsaftalen mellem Udenrigsministeriet og et andet forlag og for ministeriets øvrige eksportfremmevirksomhed. Gennem dette samarbejde søger Udenrigsministeriet at varetage eksportørernes interesser, som ministeriet er forpligtet til efter loven, idet ministeriet sikres indflydelse på håndbogen. Jeg kan således ikke lægge til grund at ministeriets afslag på at yde bistand er båret af usaglige hensyn.

B. Forskelsbehandling

De mener at ministeriet har forskelsbehandlet (B) og (C) idet ministeriet har ydet sidstnævnte en tilsvarende bistand i forbindelse med udsendelse af Danish Pollution Control.

Udenrigsministeriet har hertil anført at Danish Pollution Control ikke er i en konkurrencesituation til Danish Exporters, jf. Kammeradvokatens brev af 23. december 1993. Ministeriet fortolker i øvrigt § 1, stk. 3, i lov om udenrigstjenesten sådan at den "efter omstændighederne kan omfatte bistand til en brancheorganisation... uden at der af den grund kan sluttes analogt til en medievirksomhed..."

De har hertil anført at der er tale om ens produkter, og at sådanne produkter må behandles ens uanset hvem producent/udgiver er.

Jeg har ikke holdepunkter for at antage at Udenrigsministeriets bistand til (C) skulle være udtryk for usagligt begrundet forskelsbehandling. Jeg henviser til at ministeriet ikke selv anser Danish Pollution Control for at være i konkurrence med Danish Exporters. Det er ikke afgørende hvem der er producent/udgiver når der er en saglig begrundelse for forskelsbehandling.

Jeg mener altså heller ikke at jeg kan kritisere ministeriet for usagligt begrundet forskelsbehandling ved afslaget på at yde (B) bistand til ajourføring af adresseoplysninger mv.

C. Andet

Om der skal ydes bistand, bygger som nævnt på et skøn. Jeg kan efter reglerne for min virksomhed kun kritisere et sådant skøn hvis der er særlige omstændigheder (som f. eks. magtfordrejning eller usagligt begrundet forskelsbehandling).

Da jeg ved min gennemgang af sagen heller ikke i øvrigt har fundet særlige omstændigheder, kan jeg ikke kritisere Udenrigsministeriets afslag på at yde bistand til (B). Jeg er enig med Udenrigsministeriet i at ministeriet ved optagelse af annoncer i ministeriets tidsskrifter må være berettiget til at påse at annoncerne ikke skader ministeriets øvrige udgivelser. Krav om ændring af en annoncetekst som betingelse for optagelse skal imidlertid overholde det almindelige forvaltningsretlige krav om saglighed.

Da ministeriet efter modtagelse af det engelske udkast accepterede at bringe annoncen i den oprindelige (engelske) tekst, har jeg ikke fundet tilstrækkelig anledning til foretage en nærmere undersøgelse vedrørende ministeriets fremgangsmåde i den konkrete sag. Jeg henviser til ombudsmandslovens § 6, stk. 4, hvorefter ombudsmanden selv afgør om en klage giver tilstrækkelig anledning til undersøgelser.

..."

Bistand fra udenrigstjenesten til ajourføring af eksporthåndbog

Advokat A klagede for forlaget B over at Udenrigsministeriet havde afslået at yde forlaget bistand med ajourføring af adresser mv. (1), og at ministeriet havde betinget optagelse af en annonce af bl.a. ændringer i annonceteksten (2).

Ad 1)

Det fremgik af sagen at Udenrigsministeriet igennem ca. 60 år havde samarbejdet med B om udgivelse af eksportkalenderen Export Directory of Denmark. Samarbejdet havde tillige omfattet bl.a. oprettelsen af et eksportørregister. Udenrigsministeriet opsagde samarbejdet med virkning fra den 31. december 1992 og iværksatte en udbudsrunde som et andet forlag vandt. Ministeriet havde således siden 1. januar 1993 samarbejdet med dette nye forlag om udgivelse af en eksporthåndbog (Danish Exporters).

I brev af 25. november 1992 bad B Udenrigsministeriet om at oplyse på hvilke betingelser forlaget fremover kunne få bistand med ajourføring af adresseoplysninger. Forlaget bad samtidig ministeriet om at fjerne eksportørregistret fra ministeriet og repræsentationerne.

Udenrigsministeriet svarede i brev af 3. december 1992. Heri stod der bl.a.

"Den nye samarbejdsaftale med forlaget indebærer, at Udenrigsministeriet i fremtiden udelukkende vil samarbejde med dette forlag om udgivelse og distribution af den officielle eksporthåndbog. Repræsentationerne er derfor blevet instrueret om ikke at bistå andre udgivere af tilsvarende håndbøger med indsamling af adressemateriale eller distribution af publikationerne. Der er med andre ord tale om en form for eksklusivitet. Dette fremgår i øvrigt også af vort skriftlige svar på et spørgsmål ... under mødet den 17. september 1992 med de prækvalificerede virksomheder. Disse spørgsmål og svar blev fordelt til alle deltagere, herunder (B), og udgør en del af aftalegrundlaget med (det andet forlag).

...."

Den 8. februar 1993 svarede Kammeradvokaten på et brev af 15. januar 1993 fra A til Udenrigsministeriet. Kammeradvokaten redegjorde heri nærmere for samarbejdet mellem B og Udenrigsministeriet, baggrunden for ministeriets opsigelse af samarbejdet og omstændighederne i forbindelse med indgåelse af aftalen med et andet forlag. Kammeradvokaten henviste også til mødet med de prækvalificerede forlag og skrev i tilslutning hertil

"...

Efter at Udenrigsministeriet nu har indgået en aftale med (det andet forlag), er det klart, at Udenrigsministeriet må henholde sig til de tilsagn, der er givet i forbindelse med udbudsrunden. Heraf følger, at samarbejdet med (det andet forlag) er eksklusivt, og at Udenrigsministeriet må afstå fra at yde bistand til konkurrerende produkter, helt svarende til, hvad man har gjort, mens samarbejdsaftalen mellem Udenrigsministeriet og (B) var i kraft.

..."

Senere i brevet skrev Kammeradvokaten bl.a.

"...

Den ydelse, (B) ønsker at opnå hos Udenrigsministeriet, kan ikke betegnes som udslag af myndighedsudøvelse, dvs. en bistand som typisk kun Udenrigsministeriet kan yde, men har en karakter, som (B) lige såvel kunne erhverve mod betaling hos et privat konsulentfirma.

...

Det .... er urigtigt, når De... anfører, at Udenrigsministeriet ønsker at skabe en monopolstilling og udelukker (B) fra at benytte ellers almindeligt tilgængelige offentlige serviceydelser. De nævnte serviceydelser har i de sidste 60 år været forbeholdt Udenrigsministeriets samarbejdspartner, men den eksporthåndbog, Udenrigsministeriet og samarbejdspartneren gennem tiden har fremstillet, har ikke i sig selv nogen monopolstilling.

..."

I en udtalelse af 26. februar 1993 til Konkurrencerådet i anledning af en klage fra A skrev Udenrigsministeriet bl.a.

"... Det fremgår således, at de ydelser, der præsteres af Udenrigsministeriet, ikke kan anses for at være et led i ministeriets myndighedsudøvelse, men ville kunne udføres af andre. Det drejer sig såvel om Udenrigsministeriets formidlingsarbejde og kontaktskabende virksomhed på repræsentationerne i udlandet som Udenrigsministeriets kvalitetskontrol med optagelsen af virksomheder i eksporthåndbogen.

..."

Den 23. april 1993 supplerede Udenrigsministeriet sin udtalelse til Konkurrencerådet med bl.a. følgende

"...

Efter lov nr. 150 af 13. april 1983, § 1, stk. 3, skal Udenrigsministeriet yde bistand til danske virksomheder i deres erhvervsmæssige forbindelser med udlandet. ... I den forbindelse skal det fremhæves, at (B) ikke i sig selv har en erhvervsmæssig forbindelse med udlandet. Eksporthåndbogen distribueres gratis til modtagere i udlandet, og (B's) interesse består i overfor danske annoncører at kunne henvise til, at værket er sikret en stor udbredelse. Efter Udenrigsministeriets opfattelse ligger det uden for, hvad der er omfattet af bestemmelsen i § 1, stk. 3, at bistå danske forlag eller medievirksomheder ved tilvejebringelsen af referencer, goodwill-erklæringer m.v. til brug for en konkurrence på det danske annoncemarked.

Den assistance, Udenrigsministeriet har ydet (B) i den periode, hvor der bestod et særligt samarbejdsforhold mellem Udenrigsministeriet og (B), har da heller ikke været begrundet i § 1, stk. 3, men i Udenrigsministeriets ønske om at kunne tilvejebringe et pålideligt arbejdsredskab.

..."

Konkurrencerådet traf afgørelse den 13. maj 1993. Rådet fandt ikke at samarbejdsaftalen mellem Udenrigsministeriet og det andet forlag var i strid med konkurrenceloven.

A klagede herefter til mig over Udenrigsministeriet. Jeg indhentede i den anledning en udtalelse af 16. juli 1993 fra ministeriet der bl.a. skrev

"...

Om forståelsen af § 1, stk. 3, i lov om udenrigstjenesten kan Udenrigsministeriet i det hele henholde sig til den redegørelse, ministeriet har afgivet over for Konkurrencerådet ... Som anført i bemærkningerne til lovforslaget om udenrigstjenesten, ... sigter bestemmelsen i § 1, stk. 3, til almindelig konsulær bistand og støtte til danske virksomheder i deres forretningsmæssige forbindelser med udlandet samt bistand til fremme af danske erhvervsinteresser i øvrigt. Bestemmelsen tilsigtede ikke nogen ændring i den tidligere gældende ordning på dette område.

Udenrigsministeriet har noteret sig, at (B) ikke har kommenteret det synspunkt, der fremføres af ministeriet i de nævnte skrivelser til Konkurrencerådet, og hvorefter (B) ikke har nogen erhvervsmæssige forbindelser med udlandet. Forlaget sælger ikke sin publikation til udenlandske modtagere, men distribuerer den gratis. Forlagets erhvervsmæssige interesse består i over for danske annoncører at kunne henvise til, at værket er sikret en stor udbredelse. Det er danske eksportørers interesser over for udlandet, Udenrigsministeriet skal varetage efter lovens § 1, stk. 3, og ikke danske medievirksomheders interesser over for eksportørerne. Ministeriet må ved opfyldelsen af § 1, stk. 3, kunne udøve et skøn med hensyn til, hvorledes de beskyttede interesser bedst varetages. Det er herved vigtigt at forstå, at ministeriets centrale arbejdsredskab ikke er eksporthåndbogen, men det elektroniske eksportørregister, der udarbejdes af ministeriets samarbejdspartner.

..."

Jeg forelagde ministeriets udtalelse for A. Da A i brev af 13. august 1993 (bl.a.) skrev at B også solgte eksporthåndbøger til udlandet, sendte jeg sagen tilbage til Udenrigsministeriet til ny vurdering. Under ministeriets behandling af sagen gjorde A også gældende at ministeriet tilsidesatte lighedsgrundsætningen. A henviste til at ministeriet bistod C ved udgivelse af eksportkataloget Danish Pollution Control.

Kammeradvokaten svarede på ministeriets vegne på spørgsmålet om brud på lighedsgrundsætningen. Han skrev bl.a.

"...

Jeg har gennemgået 1991/92-udgaven af Export Directory of Denmark og sammenlignet den med Danish Pollution Control. Herved har jeg konstateret, at Export Directory er en bog på ca. 1200 sider, der udelukkende består af annoncer med en ganske beskeden tekstandel samt en oversigt over producenter og varer opdelt emnemæssigt og alfabetisk med en angivelse af den pågældende virksomheds navn, adresse og produktområde.

Danish Pollution Control er en publikation på ca. 90 sider, der indeholder oplysninger om virksomheder inden for den forureningsbekæmpende branche samt Miljøministeriet. Publikationen fremtræder med væsentlige tekstafsnit, og illustrationerne har for mig at se ikke et klart reklamelignende præg, men svarer til hvad man ser i talrige samfundsvidenskabelige publikationer eller publikationer af alment orienterende karakter.

Efter min opfattelse er der tale om en publikation, der såvel i kraft af sit indhold, form, herunder layout, målgruppe og branchespecifikke karakter ikke har noget konkurrenceforhold til en generel telefonbogslignende oversigt som Export Directory of Denmark.

Hertil kommer naturligvis, at Udenrigsministeriets interesse i sagen må være præget af, at Miljøministeriet optræder på lige fod med de øvrige omtalte virksomheder.

Da jeg som nævnt går ud fra, at (B) ikke distribuerer branchekataloger i udlandet, ... må jeg foreløbig lægge til grund, at det eneste produkt, (B) udgiver, som efter Deres opfattelse kunne stå i konkurrence med publikationen, er Export Directory of Denmark. På dette grundlag mener jeg, at Deres indsigelse klart kan tilbagevises.

..."

Efter at have indhentet nærmere oplysninger om bl.a. omfanget af B's salg af håndbøger til udlandet (74 eksemplarer i alt i 1993) fastholdt ministeriet endvidere i brev af 15. februar 1994 sit afslag på at yde bistand efter § 1, stk. 3. Ministeriet henviste til at salget havde en så marginal karakter at det ikke kunne berettige til bistand.

A fastholdt i breve af 28. februar 1994 til ministeriet og Kammeradvokaten at der forelå forskelsbehandling og redegjorde nærmere herfor. I brev af 8. april 1994 afviste Kammeradvokaten A's indsigelser som ubeføjede.

A klagede herefter til mig. I klagen kommenterede A de begrundelser som Udenrigsministeriet havde givet for ikke at yde B bistand. A fastholdt at ministeriet var forpligtet til at yde B den ønskede bistand, og at ministeriets afslag herpå var udtryk for magtfordrejning. Han fastholdt også at der forelå forskelsbehandling mellem B og C.

I en udtalelse af 28. juli 1994 skrev Udenrigsministeriet bl.a.

"... ministeriet har forstået klagen således, at det gøres gældende, at ministeriet har udøvet magtfordrejning og handlet i strid med en lighedsgrundsætning.

Hertil bemærkes, at Udenrigsministeriets publikationsvirksomhed ikke kan anses for at være omfattet af almindelige forvaltningsretlige regler, men snarere er omfattet af de regler, der gælder for indtægtsdækket virksomhed, jf. herved Finansministeriets cirkulære nr. 113 af 22. september 1988 og Budgetvejledningen 1992, pkt. 21.33 og pkt. 43. Det anføres i cirkulærets § 5, at virksomheden skal udøves på en sådan måde, at der ikke sker ubillig konkurrence over for eventuelle private eller offentlige konkurrenter, jf. herved også Budgetvejledningen pkt. 21.33, pkt. 6. Tilsvarende bestemmes det i Industriministeriets cirkulære nr. 112 af 22. september 1988 om offentlige styrelsers deltagelse i eksportforretninger (systemeksport), at eksport fra det offentlige ikke må påføre danske virksomheder ubillig konkurrence og ikke må give enkelte danske virksomheder en urimelig fortrinsstilling.

Efter Udenrigsministeriets opfattelse er de nævnte bemærkninger i cirkulærerne og budgetvejledningen udtryk for, at offentlige myndigheder på områder, der er præget af mere kommercielle overvejelser, snarere er bundet af almindelige konkurrenceretlige hensyn end af den traditionelle forvaltningsret. Der henvises i den forbindelse også til Jørgen Mathiassen, Aftaler i Forvaltningsretten, 1974, s. 601-602. Ministeriet mener derfor, at der må lægges betydelig vægt på Konkurrencerådets afgørelse af 13. maj 1993, hvor det konkluderes, at der ikke foreligger oplysninger om mulige skadelige virkninger på konkurrencen af samarbejdet mellem (det andet forlag) og Udenrigsministeriet, og at eventuelle konkurrencemæssige fordele ved udgivelsen af Udenrigsministeriets eksporthåndbog må antages afdækket ved den afholdte licitation.

... (Danish Exporters) er en integreret del af Udenrigsministeriets publikationsvirksomhed. Ministeriet anser det for udelukket at der skulle være pligt til at yde (B) eller andre forlagsvirksomheder en bistand til udarbejdelse af et produkt, der vil undergrave resultatet af det afholdte udbud, og som i værste fald vil fjerne en del af det indtægtsgrundlag, der er nødvendigt for ministeriets øvrige virksomhed.

...

For så vidt klagerne herudover har henvist til, at (B) bliver stillet ringere end publikationen Danish Pollution Control bemærkes, at Danish Pollution Control efter Udenrigsministeriets opfattelse ikke befinder sig i en konkurrencesituation i forhold til ministeriets og (det andet forlags) værk Danish Exporters. Der henvises til Kammeradvokatens skrivelse af 23. december 1993 til advokatfirmaet. Om (B) opfatter publikationen som værende i konkurrence med Danish Export Directory eller nogle af forlagets specialkataloger er uden interesse for Udenrigsministeriet, da ministeriet jo må begrænse sig til at varetage hensynet til det resultat, der er fremkommet efter det nævnte udbud.

I øvrigt bemærkes, at Udenrigsministeriet fortolker § 1, stk. 3, i lov om udenrigstjenesten således at udtrykket "bistand til danske virksomheder i deres erhvervsmæssige forbindelser med udlandet" efter omstændighederne kan omfatte en bistand til en brancheorganisation som (C), uden at der af den grund kan sluttes analogt til en medievirksomhed som (B), der ønsker ministeriets bistand med henblik på markedsføringen over for danske annoncører i Danmark.

..."

Jeg forelagde udtalelsen for A. I brev af 25. august 1994 kom A med bemærkninger hertil. Han fastholdt at ministeriet var forpligtet til at yde bistand, og henviste til at § 1, stk. 3, (også) omfattede " bistand til fremme af danske erhvervsinteresser i øvrigt."

A bestred samtidig at der kunne sondres mellem brancheorganisationer og medievirksomheder, idet ens produkter må behandles ens uanset hvem udgiveren/producenten er.

A bestred også ministeriets oplysning om at B ønskede bistand til markedsføring over for danske annoncører; forlaget ønskede alene bistand til oplysning om og ajourføring af adresser på virksomheder i udlandet.

A skrev endvidere at § 1, stk. 3, i lov om udenrigstjenesten ikke skal fortolkes snævert til kun at omfatte salg. Udsendelse af eksporthåndbøger var efter A's mening omfattet af ordene "erhvervsmæssig forbindelse med udlandet" da udsendelsen er et forarbejde der danner grundlag for en senere eksport af varer.

A bestred endelig at Udenrigsministeriets publikationsvirksomhed skal betragtes som indtægtsdækket virksomhed; A mente at der var tale om offentlig drift af erhvervsvirksomhed uden bemyndigelse. Under alle omstændigheder mente A at de almindelige forvaltningsretlige regler var gældende, og han redegjorde nærmere for sine synspunkter herom.

Jeg forelagde A's brev for Udenrigsministeriet, og jeg modtog herefter et brev af 22. september 1994 fra ministeriet. Ministeriet fandt ikke at A's bemærkninger vedrørende § 1, stk. 3, tilførte sagen noget nyt. For så vidt angik hans bemærkninger om markedsføring over for danske virksomheder, skrev ministeriet at der var tale om en "klar fordrejning af, hvad Udenrigsministeriet tidligere har anført om, at ministeriets bistand skulle bruges som reference over for danske annoncører." For så vidt angik A's bemærkninger om anvendelse af de almindelige forvaltningsretlige regler, henviste ministeriet til at der var tale om "en helt ny kritik af det udbud, der i sin tid blev foretaget". Under henvisning til at A i sin oprindelige klage til mig (af 8. februar 1993) udtrykkeligt skrev at han ikke ønskede at klage over bl.a. forløbet af udbudsrunden og ministeriets aftale med et andet forlag, fandt ministeriet ikke anledning til at kommentere dette nærmere.

Jeg sendte A en kopi af ministeriets supplerende udtalelse til orientering. A kom med enkelte bemærkninger hertil i brev af 31. oktober 1994. Den 28. november 1994 sendte han mig endvidere materiale om C's udsendelse af et nyt eksportkatalog.

Ad 2)

Det fremgik af sagen at B i september 1993 anmodede om optagelse af en annonce som indstik i Udenrigsministeriets tidsskrift Denmark Review. Annoncen - der skulle udarbejdes på engelsk - havde følgende ordlyd

"EXPORT DIRECTORY OF DENMARK 1993/94

Den danske eksportvejviser til kontakter i udlandet.

...

Export Directory of Denmark er gennem 65 år anvendt som den danske eksportvejviser til kontakter i udlandet og er således kendt og respekteret som en seriøs og udbytterig informationskilde.

...."

I brev af 24. september 1993 skrev Udenrigsministeriet at forlaget naturligvis kunne annoncere i tidsskriftet, men betinget af "at annonceteksten ikke er vildledende". Ministeriet fandt at teksten "Export Directory of Denmark - den danske eksportvejviser til kontakter i udlandet" var vildledende, fordi Export Directory of Denmark "er én blandt flere eksporthåndbøger på markedet." Ministeriet kunne derfor ikke acceptere anvendelsen af ordet "den".

Ministeriet anså også teksten "Export Directory of Denmark er gennem 65 år anvendt som den danske eksportvejviser til kontakter i udlandet og er således kendt og respekteret som en seriøs og udbytterig informationskilde" for vildledende "fordi Export Directory of Denmark tidligere blev udgivet i samarbejde med Udenrigsministeriet, hvorimod den kommende udgivelse har en helt anden status og derfor ikke kan trække på den goodwill, som er tilvejebragt gennem Udenrigsministeriets indsats". Dette afsnit skulle derfor udgå.

Ministeriet forbeholdt sig i øvrigt ret til på tryksiden over for indstikket at indrykke en særskilt meddelelse om at Export Directory of Denmark ikke blev udgivet i samarbejde med ministeriet, og at ministeriet samarbejdede med et andet forlag.

A protesterede mod dette i et brev af 29. september 1993. Ministeriet afslog herefter i brev af 12. oktober 1993 at bringe annoncen.

Den 13. oktober 1993 meddelte B at forlaget havde ændret teksten i annoncen, men alene for at kunne få produceret materialet rettidigt.

Udenrigsministeriet svarede i brev af 19. oktober 1993. Ministeriet skrev heri at det havde kommenteret et dansksproget udkast til annoncetekst. Ministeriet var derfor indstillet på at tage stilling til sagen på ny på grundlag af et engelsksproget udkast hvis ministeriets indvendinger kunne imødegås herved. Et sådant udkast - til den oprindelige tekst - sendte forlaget herefter den 21. oktober 1993.

Ved telefax af 14. december 1993 meddelte ministeriet at det efter omstændighederne var villig til at bringe indstikket som foreslået af forlaget, og uden at det blev ledsaget af en kommentar fra ministeriets side. I brev af samme dag skrev forlaget imidlertid at det nu ikke længere ønskede indstikket bragt, fordi oplaget på eksporthåndbogen stort set var brugt op.

I sin klage til mig (af 6. juni 1994) skrev A at ministeriets krav om ændringer i annoncen var "en ganske utilladelig form for censurlignende adfærd fra en offentlig myndighed under trussel om modannoncering med en direkte og ulovlig misrekommandering af B's udgivelse." A fandt det for det første urimeligt at ministeriet bedømte annoncen på grundlag af det danske udkast. For det andet mente A at ministeriets begrundelse for at afvise den anden del af annonceteksten var usaglig fordi annoncen ikke nævnte noget om B's tidligere samarbejde med Udenrigsministeriet, og fordi den goodwill som Export Directory of Denmark havde opnået først og fremmest var tilvejebragt ved forlagets eget arbejde. A mente at ministeriets ønske om ændring af annoncen alene var sket for at varetage ministeriets egne kommercielle interesser i samarbejdet med et andet forlag, og at der således var tale om magtfordrejning.

I udtalelsen til mig bemærkede Udenrigsministeriet følgende

"... klagerne (betragter) med urette ... ministeriets udgivelse af Denmark Review som et udslag af en offentlig myndighedshandling. Efter ministeriets opfattelse er der tværtimod tale om en udgivelse som led i ministeriets almindelige publikationsvirksomhed, og det er ikke herved usagligt eller udslag af magtfordrejning, at ministeriet ved optagelsen af annoncer påser, at annoncen ikke skader ministeriets øvrige udgivelser. Ministeriet er herved ikke principielt anderledes stillet end private bladhuse. Det er almindelig kendt, at en avis ikke har pligt til at optage annoncer fra en konkurrerende avis. Ministeriet har imidlertid ikke afslået at optage annoncer for Export Directory of Denmark, men har præciseret, at annoncen ikke måtte indeholde en formulering, der naturligt måtte bibringe læseren det indtryk, at der her var tale om Danmarks officielle eksporthåndbog. En sådan annonce ville efter ministeriets opfattelse kunne stride imod den retsstilling, der er givet (det andet forlag) som resultat af det nævnte udbud.

..."

A fastholdt i et brev af 25. august 1994 at forlagets brev af 14. december 1993 ikke var udtryk for en accept af Udenrigsministeriets fremgangsmåde. Af hensyn til fremtidige annoncer ønskede han min stillingtagen til denne fremgangsmåde selv om ministeriet til sidst accepterede annoncen i dens oprindelige (engelsksprogede) form.

A mente i øvrigt at der gælder andre regler for Udenrigsministeriets publikationsvirksomhed end for private bladhuses, og A redegjorde nærmere for sine synspunkter herom.

I et brev til A udtalte jeg følgende

"Jeg skal først bemærke at min undersøgelse alene har drejet sig om udenrigstjenestens forpligtelse til at yde (B) bistand til ajourføring af adresseoplysninger mv. Jeg har således ikke taget stilling til ministeriets aftale med et andet forlag (som De ikke har klaget over) eller til de konkurrenceretlige og markedsføringsretlige spørgsmål i sagen (som er blevet behandlet og afvist af henholdsvis Konkurrencerådet og Forbrugerombudsmanden).

Resumé

Et forlag klagede over at Udenrigsministeriet havde afslået at hjælpe forlaget med ajourføringen af en eksporthåndbog. Forlaget og Udenrigsministeriet havde tidligere igennem 60 år samarbejdet om udgivelsen af håndbogen, men Udenrigsministeriet havde opsagt aftalen og samarbejdede nu med et andet forlag.

Ombudsmanden fandt ikke grundlag for at kritisere Udenrigsministeriets afslag. Han kunne dog ikke tilslutte sig Udenrigsministeriets opfattelse af at bl.a. ministeriets publikationsvirksomhed ikke var omfattet af almindelige forvaltningsretlige regler. Ombudsmanden fastslog at en forvaltningsmyndighed også på områder der er præget af mere kommercielle overvejelser, skal overholde såvel de særlige regler der gælder for det pågældende område, som visse almindelige forvaltningsretlige krav. (J. nr. 1994-1321-45).