Manglende partshøring forud for afskedigelse (*1)

Manglende partshøring forud for afskedigelse (*1)

En gruppe faglige organisationer (A) klagede over manglende partshøring i forbindelse med afskedigelsen af tre medlemmer fra Post- og Telegrafvæsenet (P&T).

Sagens omstændigheder var følgende

Ved skrivelser af 29. oktober 1992 blev de tre medlemmer opsagt fra deres stillinger i P&T, Bygningstjenesten. Brevene var enslydende og havde følgende indhold

"Grundet nedgang i arbejdsopgaverne i 1993 ser Bygningstjenesten sig nødsaget til at varsle dig afsked.

Opsigelsesvarslet i henhold til gældende overenskomst hhv. funktionærloven udgør 4 måneder. Din sidste ansættelsesdag er således den 28. februar 1993.

Du er som tidligere omtalt tilmeldt postvæsenets jobbørs, som har meddelt, at der ikke på nuværende tidspunkt er anmeldt arbejdskraftbehov, der kan tilbydes dig.

Du vil i opsigelsesperioden være tilmeldt Jobbørsen med henblik på fremsættelse af genbeskæftigelsestilbud, ligesom Bygningstjenesten er indstillet på at revurdere situationen, såfremt udviklingen i opgavemængden giver anledning hertil.

Kopi af dette brev er tilsendt din faglige organisation - (A) - samt Postvæsenets Personalefunktion."

Afskedigelserne var et led i en generel nedskæring i Bygningstjenesten som bl.a. på grund af manglende ordretilgang skulle reduceres fra 110 ansatte til ca. 60 ansatte. Spørgsmålet om generelle nedskæringer blev drøftet mellem P&T og de berørte organisationer på flere møder i løbet af sommeren 1992. Under drøftelserne gjorde organisationerne indsigelse imod at der blev foretaget afskedigelser og pegede på muligheden af at overflytte de berørte personer til andre stillinger inden for postvæsenet og lade reduktionen ske ved naturlig afgang. Ledelsen fastholdt imidlertid at personalereduktionen skulle ske ved afskedigelser, dog således at de der blev sagt op i opsigelsesperioden skulle forsøges overflyttet til andre funktioner ved tilmelding til "jobbørsen".

A som var blevet underrettet om afskedigelsesskrivelserne af 29. oktober 1992, begærede ved skrivelse af 24. november 1992 til Bygningstjenesten afholdt et forhandlingsmøde i henhold til AC-overenskomstens § 21. Mødet blev holdt den 14. januar 1993. I mødet deltog repræsentanter for Generaldirektoratet for P&T og A. Den 15. januar 1993 sendte P&T referat af mødet. I referatet anførtes bl.a.

"...

Organisationerne udtrykte tvivl om, hvorvidt forvaltningslovens regler om partshøring var overholdt i forbindelse med afskedigelserne. Generaldirektoratet fandt, at afskedsprocedure var foretaget helt i overensstemmelse med gældende regler."

A kommenterede i skrivelse af 8. februar 1993 referatet. A bemærkede bl.a.

"...

F.s.v.a. de på mødet rejste spørgsmål om partshøring er det fortsat organisationernes opfattelse, at en sådan skal iværksættes eller ihvertfald tilbydes ved enhver uansøgt opsigelse - uanset begrundelsen. Det er således ikke rigtigt, når P&T hævder, at dette ikke er nødvendigt, når opsigelsen alene skyldes virksomhedens forhold, idet den opsagte netop har behov for forudgående at forholde sig til overvejelserne bag det konkrete valg.

Den manglende partshøring er derfor udtryk for en væsentlig mangel ved beslutningen, der som udgangspunkt må omgøres.

Jeg skal bede om en henvendelse med henblik på at drøfte, hvorledes denne mangel kan blive afhjulpet."

Hertil svarede Generaldirektoratet for P&T, Postvæsenet, i skrivelse af 12. maj 1993

"Under henvisning til ovennævnte breve skal vi meddele, at det fortsat er Generaldirektoratets opfattelse, at afskedsprocedure i relation til ovennævnte medarbejdere er foretaget helt i overensstemmelse med gældende regler.

Denne opfattelse fremgår endvidere af mødereferatet af 14. januar 1993, og er ligeledes meddelt (A) ved en senere telefonsamtale.

Det er Generaldirektoratets opfattelse, at der ikke skal etableres partshøring i henhold til Forvaltningslovens § 19 i en situation som den foreliggende, hvor afskedigelserne udelukkende er begrundet i virksomhedens forhold.

Endvidere formodes det, at de pågældende medarbejdere er fuldt bekendt med afskedigelsesgrundlaget, idet medarbejdernes repræsentanter forud for afskedigelserne, der fandt sted i oktober/november 1992, har deltaget i mødet om P&T Bygningstjenestens økonomiske og bemandingsmæssige situation, afholdt bl.a. den 24.6.1992 og den 19.8.1992.

Afskedigelsesprocedurereglerne i overenskomst for akademikere i staten er ligeledes overholdt, da der samtidig med afskedigelserne er sendt kopier af afskedigelsesbrevene til organisationerne."

Under et forhandlingsmøde den 15. juni 1993 drøftedes på ny om der burde være foretaget partshøring. Parterne fastholdt under mødet deres tidligere standpunkter.

I en skrivelse af 7. maj 1993 til postvæsenets overenskomstkontor redegjorde Generaldirektoratet for P&T for hvorledes personalereduktionerne i Bygningstjenesten var gennemført. Det oplystes bl.a.

"...

Vedrørende årsagen til opsigelserne kan oplyses, at P&T Bygningstjenesten - på baggrund af en ordrenedgang i 1992 på ca. 5 mio. kr. i forhold til forventet og begrundet forventning om fortsat nedgang i omsætningen i 1993, svarende til ca. 40% - har måttet gennemføre en bemandingstilpasning fra 110 til ca. 60 medarbejdere for at sikre den nødvendige økonomiske balance i virksomheden.

Nedgangen er jævnt fordelt på Bygningstjenestens samlede opgaveområder, men vedrører især nybygninger og større ombygninger.

De heraf berørte medarbejdere er udvalgt med henblik på virksomhedens fremtidige konkurrenceevne og opgavegrundlag.

Der er således i udvælgelsen taget hensyn til balancen faggrupperne imellem og den enkelte medarbejders kvalifikationer og muligheder for at indgå i den strukturelle tilpasning."

I skrivelse af 28. september 1993 indbragte A sagen for mig idet A anførte følgende

"Som det fremgår af disse bilag er der uenighed mellem P & T og organisationerne om anvendelsen af Forvaltningslovens § 19.

Organisationerne mener, at denne bestemmelses regler om partshøring ikke er blevet fulgt i forbindelse med afskedigelserne, og at disse derfor lider af en væsentlig mangel.

P & T har derimod fastholdt, at partshøring ikke er nødvendig, når afskedigelserne udelukkende er begrundet i arbejdsgiverens situation.

Organisationerne mener, at den opsagte uanset begrundelsen altid vil have et behov for at kunne udtale sig om det konkrete valg, som afskedigelsen er udtryk for og finder det problematisk, om myndigheden ved valg af begrundelse kan frigøre sig fra kravet om partshøring.

..."

I en udtalelse af 19. november 1993 gjorde Generaldirektoratet for P&T følgende gældende

"Bygningstjenesten (BTJ), hvor de omhandlede medarbejdere var ansat indtil deres fratræden, er en selvstændig, resultatansvarlig enhed i Postvæsenet. Bygningstjenesten oplevede i foråret og sommeren 1992, at enhedens budgetterede indtægter ikke blev realiseret, fordi den forventede tilgang af ordrer udeblev i et vist omfang. Som følge af denne arbejdsmangel måtte Postvæsenet reducere medarbejderstaben i Bygningstjenesten fra 110 til ca. 60 personer, som skønnedes også fremover at være det fornødne antal.

Reduktionerne blev gennemført i to runder, nemlig en i forsommeren 1992 og en i efteråret 1992. De personer, der er omfattet af klagen fra (A), blev opsagt i forbindelse med den sidstnævnte reduktion, og bemærkningerne i det følgende er møntet på denne reduktion.

Inden det blev besluttet, hvor mange medarbejdere der skulle fratræde, havde nødvendigheden og omfanget af reduktionen været drøftet i overensstemmelse med reglerne herom i samarbejdsaftalen inden for staten og på møder med tillidsrepræsentanterne for medarbejdergrupperne i Bygningstjenesten. I drøftelserne deltog også tillidsrepræsentanterne for (A).

Postvæsenet redegjorde på møderne for nødvendigheden af at reducere bemandingen på grund af forventningerne til ordretilgangen og Bygningstjenestens økonomi, omfanget af reduktionen, tidsplanen herfor, og kriterierne for hvem der skulle fratræde. Der blev desuden redegjort for de muligheder, som Postvæsenets Jobbørs havde for at søge de overtallige medarbejdere omplaceret i forbindelse med arbejdskraftsbehov ved andre enheder i Postvæsenet.

Disse drøftelser, som er en almindeligt fulgt procedure i Postvæsenet, havde bl.a. til hensigt at skaffe alle relevante og nødvendige oplysninger til veje, inden den endelige beslutning om at gennemføre reduktionen blev taget. Drøftelserne gjorde det desuden muligt for alle interesserede parter at fremkomme med deres synspunkter om alle aspekter i anledning af reduktionen.

Gennem de nævnte drøftelser er de samme hensyn, som de der ligger bag høringsbestemmelsen i forvaltningslovens § 19, blevet varetaget. Bestemmelsen kan dog efter Generaldirektoratets opfattelse ikke påberåbes i relation til Postvæsenets beslutning om, hvilke medarbejdere der skulle afskediges fra Bygningstjenesten, idet afskedigelse er begrundet i arbejdsgiverens, dvs. Postvæsenets, forhold i modsætning til forhold hos de enkelte medarbejdere. § 19 er ikke anvendelig i praksis, fordi kredsen af høringsberettigede og høringstemaet ikke kan fastlægges. De hensyn, som ligger bag forvaltningslovens § 19, er som anført blevet varetaget gennem drøftelserne med personaleorganisationerne i samarbejdsudvalg mv., og gennem disse drøftelser er alle relevante forhold blevet belyst.

Generaldirektoratet deler således fortsat ikke klagerens opfattelse om anvendelsen af forvaltningslovens § 19."

Hertil bemærkede A i en skrivelse af 13. januar 1994

"...

Organisationerne mener stadig, at Generaldirektoratets begrundelse for ikke at anvende forvaltningslovens § 19 er uholdbar. Bestemmelsen skal anvendes og partshøring foretages uanset begrundelsen for de evt. efterfølgende opsigelser.

Ved afskedigelsen af vore medlemmer har P&T sat sig ud over dette retssikkerhedskrav, og beslutningerne lider derfor af en væsentlig mangel. Synspunktet har også støtte i retspraksis.

At Postvæsenet i sin tid bestræbte sig på at orientere de ansatte og disses repræsentanter om de dengang påtænkte reduktioner, bestrider organisationerne ikke. Men informationen og drøftelserne om denne var af generel karakter, og det er forkert, når Generaldirektoratet i udtalelsen anfører, at disse drøftelser "gjorde det desuden muligt for alle interesserede parter at fremkomme med deres synspunkter om alle aspekter i anledning af reduktionen". For den enkelte ansatte har det aller væsentligste aspekt - nemlig vedkommendes fortsatte ansættelse - ikke været behandlet.

Det kan heller ikke være rigtigt, når Generaldirektoratet anfører "§ 19 er ikke anvendelig i praksis, fordi kredsen af høringsberettigede og høringstemaet ikke kan fastlægges".

Kredsen af høringsberettigede er jo netop de enkelte ansatte, som man er sindet at afskedige og høringstemaet er naturligvis afskedigelsen og eksempelvis et alternativ i form af en omplacering efter de lokale regler om jobbank."

Herefter udtalte jeg følgende

"I forbindelse med afskedigelserne af de tre medlemmer fulgte P&T den procedure der er foreskrevet i § 21 i AC-overenskomsten. § 21 indeholder bl.a. følgende bestemmelse

" 1. Ved afskedigelse af en arbejdstager må vilkårligheder ikke finde sted, og klager over påståede urimelige afskedigelser kan behandles efter nedenstående regler

Sager om påståede urimelige afskedigelser behandles hurtigst muligt. Sager, i hvilke, der nedlægges påstand om underkendelse af en afskedigelse, skal så vidt muligt være afsluttet inden udløbet af den pågældende arbejdstagers opsigelsesvarsel.

2. Det påhviler ansættelsesmyndigheden at meddele enhver opsigelse til den ansatte skriftligt med begrundelse for opsigelsen. Såfremt den pågældende har været uafbrudt beskæftiget hos ansættelsesmyndigheden i mere end 9 måneder, gives der samtidig meddelelse til organisationen ved kopi af opsigelsesskrivelsen.

3. Såfremt den pågældende har været uafbrudt beskæftiget hos ansættelsesmyndigheden i mere end 9 måneder og organisationen skønner, at afskedigelsen ikke kan anses for rimeligt begrundet i den pågældendes eller ansættelsesmyndighedens forhold, kan organisationen inden for en frist af 14 dage (for månedslønnede 1 måned) efter opsigelsen kræve spørgsmålet forhandlet med den lokale ansættelsesmyndighed.

4. Opnås der ikke ved forannævnte forhandling enighed mellem organisationen og ansættelsesmyndigheden, kan organisationen inden for en frist af 14 dage (for månedslønnede 1 måned) efter forhandlingen begære sagen forhandlet med Finansministeriet.

5. Opnås der ikke enighed ved forhandlingen mellem Finansministeriet og organisationen, kan sagen inden for en frist af 14 dage (for månedslønnede 1 måned) kræves gjort til genstand for behandling i en i denne anledning nedsat voldgift. Voldgiften nedsættes efter reglerne i vedkommende hovedaftale.

6. Voldgiftsretten afsiger en motiveret kendelse. I de tilfælde, hvor voldgiftsretten måtte finde, at den foretagne afskedigelse er urimelig og ikke begrundet i arbejdstagerens eller ansættelsesmyndighedens forhold, kan det pålægges ansættelsesmyndigheden at afbøde virkningerne af opsigelsen.

Det kan herved pålægges ansættelsesmyndigheden, såfremt den pågældende og ansættelsesmyndigheden ikke begge ønsker ansættelsesforholdet opretholdt, at betale den pågældende en erstatning, hvis størrelse fastsættes af voldgiftsretten og skal være afhængig af sagens omstændigheder og pågældendes anciennitet i staten."

I sager hvori der er eller vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed, gælder desuden forvaltningslovens regler om partshøring og begrundelse. Det er i retspraksis, administrativ praksis og ombudsmandspraksis fast antaget at afskedigelsesbeslutninger er afgørelser i forvaltningslovens forstand. Dette gælder hvad enten der er tale om afskedigelse af tjenestemænd eller som her overenskomstansat personale.

Forvaltningslovens §§ 19, 22 og 24 har følgende indhold

" § 19. Kan en part i en sag ikke antages at være bekendt med, at myndigheden er i besiddelse af bestemte oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, må der ikke træffes afgørelse, før myndigheden har gjort parten bekendt med oplysningerne og givet denne lejlighed til at fremkomme med en udtalelse. Det gælder dog kun, hvis oplysningerne er til ugunst for den pågældende part og er af væsentlig betydning for sagens afgørelse. Myndigheden kan fastsætte en frist for afgivelsen af den nævnte udtalelse."

" § 22. En afgørelse skal, når den meddeles skriftligt, være ledsaget af en begrundelse, medmindre afgørelsen fuldt ud giver den pågældende part medhold."

" § 24. En begrundelse for en afgørelse skal indeholde en henvisning til de retsregler, i henhold til hvilke afgørelsen er truffet. I det omfang, afgørelsen efter disse regler beror på et administrativt skøn, skal begrundelsen tillige angive de hovedhensyn, der har været bestemmende for skønsudøvelsen.

Stk. 2. Begrundelsen skal endvidere om fornødent indeholde en kort redegørelse for de oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, som er tillagt væsentlig betydning for afgørelsen."

Retten til at blive partshørt samt modtage en begrundelse tilkommer "parten", det vil i forbindelse med afskedigelsesafgørelser sige den der bliver afskediget. Høringen skal foretages forud for afgørelsen, og en tilsidesættelse kan føre til at afgørelsen bliver ugyldig. Der er således tale om en individuel ret.

Retten til at blive hørt og afgive udtalelse i henhold til AC-overenskomsten udspringer af en kollektiv overenskomst og tilkommer den forhandlingsberettigede organisation, i dette tilfælde (A). Som det ses af citatet, indebærer dette at organisationen og ikke parten skal høres, ligesom det er organisationen og ikke parten der kan forlange sagen indbragt for voldgiftsret. Høringen foretages efter at afgørelsen om opsigelse er truffet.

I tilfælde af at overenskomstens § 21 ikke var blevet overholdt, ville der være tale om et overenskomstbrud som af organisationen kunne indbringes for Arbejdsretten. Derimod kan en sådan fejl næppe påvirke afskedigelsesafgørelsens gyldighed.

Det forhold at procedurereglerne i overenskomsten efterleves, fritager derfor ikke forvaltningen fra at efterleve forvaltningslovens regler, lige så lidt som overenskomstproceduren kan betragtes som en opfyldelse af den individuelle partshøring efter forvaltningsloven. Jeg henviser herved også til Folketingets Ombudsmands beretning for 1990, s. 339ff, og særligt s. 362f.

Pligten til partshøring i henhold til forvaltningslovens § 19, stk. 1, omfatter oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder for så vidt oplysningerne har været ugunstige for parten og af væsentlig betydning. Det kan ikke af sagen ses hvilke forhold der har bevirket at netop de pågældende arkitekter blev afskediget.

P&T synes at være af den opfattelse at de forhold der førte til at personalet i Bygningstjenesten blev reduceret, udgjorde hele afskedigelsesgrundlaget, og at partshøring over disse oplysninger for så vidt var overflødig idet organisationerne havde haft lejlighed til under besparelsesforhandlingerne at udtale sig herom.

Som oplyst af generaldirektoratet i skrivelse af 7. januar 1993 til overenskomstkontoret byggede afskedigelserne - ud over på en generel beslutning om at skære ned i personaletallet - på en udvælgelse af de personer der skulle afskediges. Ved denne udvælgelse blev der taget hensyn til balancen mellem faggrupperne og den enkeltes kvalifikationer og muligheder for at indgå i den strukturelle tilpasning.

Partshøringen skulle således omfatte såvel oplysningerne om at foretage besparelser som oplysningerne vedrørende den enkelte medarbejders uddannelsesmæssige forhold, arbejdsevner, arbejdets omfang osv. for så vidt disse oplysninger var blevet tillagt væsentlig betydning for udvælgelsen af den pågældende.

Da der efter det oplyste overhovedet ikke blev forelagt oplysninger af denne type for de pågældende forud for afskedigelserne, må jeg anse forvaltningslovens § 19, stk. 1, for tilsidesat. Jeg finder dette forhold kritisabelt.

Bygningstjenesten burde endvidere have ledsaget opsigelsesskrivelserne med en begrundelse, dvs. en angivelse af de individuelle forhold hos den enkelte medarbejder der var lagt vægt på ved afskedigelsen, jf. §§ 22 og 24 i forvaltningsloven. Også dette forhold finder jeg beklageligt.

Der foreligger således to generelt set væsentlige retlige mangler i forbindelse med de tre afskedigelsesafgørelser. Det forhold at den generelle beslutning om at reducere antallet af medarbejdere i Bygningstjenesten havde været drøftet med organisationerne, kan allerede fordi besparelsesoplysningerne kun udgjorde en del af afskedigelsesgrundlaget, ikke bevirke at manglerne anses for uvæsentlige. Da der heller ikke i øvrigt er oplyst omstændigheder der godtgør at fejlene har været uden betydning for afskedigelsesafgørelserne, må disse efter min mening betragtes som ugyldige.

Jeg har derfor henstillet til Generaldirektoratet for Post- og Telegrafvæsenet at genoptage sagerne med henblik på at rette de begåede fejl.

..."

P&T meddelte senere at de afskedigede medlemmer havde fået udbetalt erstatning.

Jeg tog det meddelte til efterretning.

NOTER (*1) Jf. FOB 1990, s. 339.

Resumé

En gruppe faglige organisationer klagede på vegne af tre medlemmer over manglende partshøring efter forvaltningslovens § 19 i forbindelse med medlemmernes afskedigelse fra Post- og Telegrafvæsenet.

Post- og Telegrafvæsenet mente ikke at partshøring var nødvendig når afskedigelserne udelukkende var begrundet i virksomhedens forhold. Post- og Telegrafvæsenet henviste endvidere til at de afskedigede i forvejen var blevet bekendt med afskedigelsesgrundlaget gennem de møder, Post- og Telegrafvæsenet havde holdt i overensstemmelse med overenskomstproceduren med blandt andre tillidsrepræsentanterne for de faglige organisationer.

Ombudsmanden udtalte at partshøring efter forvaltningslovens § 19 er en individuel ret som ikke kan erstattes af overholdelse af overenskomstproceduren. Ombudsmanden fandt det kritisabelt at der ikke blev foretaget partshøring forud for afskedigelserne.

Ombudsmanden fandt det beklageligt at der ikke i opsigelsesbrevene var givet individuelle begrundelser. Da fejlene var generelt og konkret væsentlige for afskedigelsesafgørelserne, måtte disse anses for ugyldige.

Ombudsmanden henstillede til Post- og Telegrafvæsenet at genoptage sagerne. (J. nr. 1993-2196-809)