Uberettiget udsættelse af aktindsigt

§ 5, stk. 1, nr. 1, i offentlighedsloven (lov nr. 572 af 19. december 1985) er sålydende

" § 5. Retten til aktindsigt omfatter

1) alle dokumenter, der vedrører sagen, herunder genpart af de skrivelser der er udgået fra myndigheden, når skrivelserne må antages at være kommet frem til adressaten, og ..."

Efter bestemmelsen indtræder retten til aktindsigt i breve fra en myndighed når brevet må anses for at være kommet frem til adressaten.

I forarbejderne til den tilsvarende bestemmelse i § 3, nr. 1, i den tidligere offentlighedslov (lov nr. 280 af 10. juni 1970 om offentlighed i forvaltningen) er anført følgende

"Når det foreslås, at kopier af udgåede skrivelser som regel først skal stilles til rådighed, når de pågældende skrivelser må antages at være kommet frem til vedkommende, beror det på et hensyn til adressaten. En stærk interesse i ufortøvet at få oplysning om et dokument og vanskeligheder ved at komme i forbindelse med adressaten vil dog kunne motivere, at skrivelser gøres tilgængelige, inden adressaten har modtaget dem."

(Betænkning nr. 325 om offentlighed i forvaltningen, 1963, s. 64).

I Niels Eilschou-Holm: Offentlighedsloven af 1970 med kommentarer, 1971, er om § 3, nr. 1, s. 58f, bl.a. anført i følgende

"Bestemmelsen kan give anledning til tvivl navnlig i tilfælde, hvor en myndighed ikke skriver direkte til en privat part, men i stedet anmoder en underordnet myndighed om at kommunicere den afgørelse, der er truffet, over for den pågældende part. I sådanne tilfælde kunne det hensyn, der ligger bag bestemmelsen - at offentligheden ikke har krav på at gøre sig bekendt med en sags udfald, før dette er meddelt parten selv, jfr. Betænkningen s. 64 - anføres til støtte for en udvidende fortolkning, således at aktindsigt skulle kunne udsættes, indtil det måtte antages, at skrivelsen faktisk var kommuniceret over for den egentlige adressat. Da det imidlertid i praksis vil kunne være forbundet med betydelige vanskeligheder at skønne over, hvornår kommunikationen kan antages at have fundet sted, er det formentlig påkrævet at fortolke bestemmelsen på ordene, således at en begæring om aktindsigt også i disse tilfælde må imødekommes, når skrivelsen må antages at være kommet frem til den, skrivelsen er stilet til, medmindre fravigelse af dette udgangspunkt har hjemmel i lovens § 2."

(Det anførte er gengivet i John Vogter: Offentlighedsloven (af 1985) med kommentarer, 1992, s. 107).

Som det fremgår af de anførte steder, antages det således at aktindsigt i breve fra myndigheder i visse tilfælde må gives selv om den egentlige (endelige) adressat endnu ikke har modtaget brevet.

Spørgsmålet om der kan tænkes at være tilfælde hvor adgangen til aktindsigt - på trods af ordlyden af bestemmelsen i 1970-lovens § 3, nr. 1, og den nugældende lovs § 5, stk. 1, nr. 1 - først indtræder på et senere tidspunkt, efter at brevet er kommet frem, er ikke berørt i forarbejderne til bestemmelserne.

I betænkning nr. 857/1978 om offentlighedslovens revision der ligger til grund for den gældende offentlighedslov, er der (s. 161) anført følgende

"Udvalget har overvejet, om der måtte være behov for i videre omfang at regulere spørgsmålet om, fra hvilket tidspunkt dokumenter bliver undergivet offentlighedsadgangen. Hvad angår dokumenter, der indsendes til eller på anden måde afgives til en offentlig myndighed, må det i mangel af en udtrykkelig regulering anses for givet, at retten til aktindsigt principielt kan gøres gældende, så snart dokumentet er modtaget af vedkommende myndighed. Med hjemmel i lovens § 8, stk. 2, (udkastets § 13) vil der dog kunne træffes bestemmelse om at udskyde tidspunktet for aktindsigt, såfremt dette er påkrævet af hensyn til sagens ekspedition. Adgangen til at blive gjort bekendt med indkomne dokumenter må efter udvalgets opfattelse anses for tilfredsstillende fastlagt efter den gældende retstilstand, og en nærmere præcisering af denne ved udtrykkelige regler skønnes overflødig."

Herefter må det efter min opfattelse ligge helt fast, at der hverken i bestemmelsens ordlyd eller i motiverne er støtte for en antagelse om at retten til aktindsigt først skulle indtræde på et senere tidspunkt end det tidspunkt hvor de udgående breve må antages at være kommet frem. Heraf følger at aktindsigt ikke kan udsættes alene med henvisning til at adressaten - efter at brevet er kommet frem - også skal have mulighed for at gøre sig bekendt med indholdet.

Jeg er således ikke enig i den retsopfattelse der ligger til grund for Trafikministeriets beslutning om først at give Dem aktindsigt i brevet dagen efter at man havde besluttet at De havde ret til aktindsigt.

Jeg har gjort ministeriet bekendt med min opfattelse.

Herefter foretager jeg ikke yderligere i sagen.

..."

Uberettiget udsættelse af aktindsigt

Sagens nærmere omstændigheder var følgende

Efter en journalist (A) igennem flere uger havde skrevet om sagen vedrørende et rederi (B)'s ønske om at få adgang til de eksisterende havnefaciliteter i Helsingør, bad A telefonisk den 24. august 1995 Trafikministeriet om aktindsigt i et brev der umiddelbart forinden var telefaxet til B. Ministeriet traf samme dag afgørelse om at A's begæring skulle imødekommes, men at A først ville få udleveret kopi af brevet den efterfølgende dag. Ministeriet begrundede denne beslutning med at modtageren skulle have rimelig mulighed for at gøre sig bekendt med indholdet af brevet, inden brevet blev udleveret til andre. A blev telefonisk underrettet om denne beslutning.

Den 25. august 1995 meddelte A telefonisk Trafikministeriet at beslutningen om at vente med at give ham aktindsigt efter hans opfattelse ikke var holdbar. Samme dag svarede ministeriet A således

"Jeg skal i denne anledning oplyse, at ministeriet under hensyn til især brevmodtageren, men også af sagsbehandlingsmæssige årsager, jf. offentlighedslovens § 16, finder den i går trufne afgørelse om, at De tidligst kunne få aktindsigt i det pågældende brev d.d., både i overensstemmelse med offentlighedslovens regler og rigtig og rimelig."

I anledning af A's klage til mig af 29. august 1995 indhentede jeg følgende udtalelse fra Trafikministeriet

"Under hensyn til, at sagen havde været behandlet intenst i offentligheden, pressen gennem en periode, vurderede ministeriet meget hurtigt, dvs. umiddelbart efter henvendelsen, anmodningen om aktindsigt, og allerede samme eftermiddag besluttede ministeriet at meddele journalist (A) aktindsigt i det pågældende brev, idet ministeriet samtidig telefonisk meddelte (A), at aktindsigten under hensyn til modtager af brevet, jf. offentlighedsloven § 5, stk. 1, nr. 1, først kunne imødekommes den efterfølgende dag, eventuelt i form af telefax.

Efterfølgende har (A) telefonisk over for ministeriet tilkendegivet, at han finder, at ministeriet i medfør af offentlighedslovens § 5, stk. 1, nr. 1, har pligt til at foretage udlevering umiddelbart efter, at man har modtaget kvittering på, at telefaxen er modtaget.

I denne anledning skal ministeriet meddele, at man er af den opfattelse, at det ikke alene kan være afgørende for bestemmelsen i § 5, stk. 1, nr. 1, at man har modtaget kvittering for modtagelsen af et brev pr. telefax, men at det også må forudsættes, at modtageren (som person) har haft en rimelig mulighed for at have modtaget brevet og gøre sig bekendt med indholdet, inden det udleveres til andre, herunder også pressen.

Det er samtidig ministeriets opfattelse, at en rimelig tidsfrist at give modtageren af et brev, der sendes pr. telefax, er til den efterfølgende dag. På dette tidspunkt bør telefaxen være kommet rette vedkommende i hænde (fremkommet til adressaten).

Trafikministeriet skønnede i den konkrete sag ikke, at der forelå særlige omstændigheder, der gjorde, at man skulle fremskynde udleveringen af det relevante brev.

Det kan i øvrigt afslutningsvis oplyses, at det af avisen den efterfølgende dag fremgik, at (A) havde fået udleveret brevet af adressaten."

Jeg udtalte efter en gennemgang af sagen i min afsluttende skrivelse af 5. december 1995 følgende

"På baggrund af oplysningerne i sagen, herunder Trafikministeriets udtalelse, må jeg lægge til grund at afgørelsen om at give Dem aktindsigt i brevet blev truffet umiddelbart efter Deres telefoniske anmodning, og at der - uanset det ministeriet skrev til Dem den 25. august 1995 om "sagsbehandlingsmæssige årsager" - reelt ingen praktiske hindringer var for at give Dem aktindsigt samme dag.

Sagen drejer sig således - alene - om ministeriets opfattelse af at det må forudsættes (ved forståelsen af bestemmelsen i offentlighedslovens § 5, stk. 1, nr. 1), at modtageren af et brev har haft en rimelig mulighed for at gøre sig bekendt med indholdet inden brevet udleveres til andre.

Offentlighedslovens karakter af en minimumslov indebærer på den ene side at en offentlig myndighed - begrænset af reglerne om tavshedspligt - kan give aktindsigt i videre omfang end loven forpligter til, og på den anden side at loven udtømmende gør op med i hvilke tilfælde og på hvilken måde der gælder undtagelser fra udgangspunktet om retten til aktindsigt.

Resumé

En journalist begærede aktindsigt i et brev som Trafikministeriet samme dag havde faxet til et rederi. Ministeriet besluttede at imødekomme anmodningen, men ventede med at udlevere kopi af brevet til dagen efter. Trafikministeriet henviste til at modtageren af det pågældende brev burde have en rimelig tid til at gøre sig bekendt med indholdet af brevet, inden det blev udleveret til andre. Journalisten klagede over forsinkelsen til ombudsmanden.

Ombudsmanden udtalte at der hverken efter offentlighedslovens § 5, stk. 1, nr. 1's ordlyd eller lovens motiver var støtte for en antagelse om at retten til aktindsigt først skulle indtræde på et senere tidspunkt end det tidspunkt, hvor de udgåede breve måtte antages at være kommet frem til modtageren. Ombudsmanden henviste til offentlighedslovens karakter af en minimumslov som udtømmende gør op med i hvilke tilfælde og på hvilken måde der gælder undtagelser fra udgangspunktet om retten til aktindsigt. Ombudsmanden kritiserede på den baggrund Trafikministeriets beslutning om at udsætte aktindsigten. (J. nr. 1995-1847-501)