Aktindsigt i sagkyndig, juridisk redegørelse fra Kammeradvokaten

§ 10.

Retten til aktindsigt omfatter ikke

...

3) Dokumenter, der udveksles i forbindelse med, at en myndighed udfører sekretariatsopgaver for en anden myndighed.

4) Myndigheders brevveksling med sagkyndige til brug i retssager eller ved overvejelse af, om retssag bør føres."

Trafikministeriet har endvidere afslået Deres begæring om at få aktindsigt i faktiske oplysninger efter offentlighedslovens § 11, stk. 1. Bestemmelsen har denne ordlyd

"Oplysninger i dokumenter, der er omfattet af § 7 og § 10, nr. 1-4, om faktiske omstændigheder, der er af væsentlig betydning for sagsforholdet, skal uanset disse bestemmelser meddeles i overensstemmelse med lovens almindelige regler."

Deres begæring om aktindsigt angik ethvert notat, telefonnotat, fremsendelsespåtegning og påfølgende brevudveksling mv. der måtte være mellem Trafikministeriet, DSB's direktion, Finansministeriet, anklagemyndigheden, herunder politiet og auditør, og andre berørte parter i konsekvens af de såkaldte Bernstein-rapporter. Endvidere vedrørte aktindsigten ethvert notat eller lignende der måtte være mellem de i sagen berørte personers faglige organisationer.

1. Der er i sagen en række dokumenter fra medarbejdere i Trafikministeriets departement til trafikministeren eller departementschefen. Disse dokumenter er alle af intern karakter, jf. offentlighedslovens § 7, og dermed undtaget fra retten til aktindsigt. Ingen af dokumenterne indeholder efter min opfattelse oplysninger der skal ekstraheres efter offentlighedslovens § 11, stk. 1. Jeg har ved min gennemgang ment at kunne lægge til grund at der ikke i disse dokumenter er faktiske omstændigheder af væsentlig betydning for sagsforholdet, der ikke fremgår af andre dokumenter der er undergivet aktindsigt efter de almindelige regler.

2. Der findes en række breve eller notater udarbejdet af DSB og sendt til Trafikministeriet. En række af dokumenterne er breve eller notater fra en direktør i DSB, til trafikministeren eller til Trafikministeriets departementschef.

Dokumenter der sendes fra DSB til Trafikministeriet, er ikke interne. DSB og Trafikministeriet er to myndigheder. Spørgsmålet er om DSB i hvert fald i visse tilfælde kan anses for at udføre sekretariatsfunktioner for Trafikministeriet, således at dokumenterne derved anses for undtaget fra retten til aktindsigt efter offentlighedslovens § 10, nr. 3.

I den sag der er optrykt i Folketingets Ombudsmands beretning for 1992, s. 96, har jeg udtalt mig om anvendelsesområdet for denne bestemmelse (s. 103). Sagen vedrørte en anmodning om aktindsigt i en skrivelse fra Industriministeriets departement til Forbrugerstyrelsens direktør. Ministeriet havde henvist til bestemmelsen i offentlighedslovens § 10, nr. 3, fordi skrivelsen indeholdt en anmodning om at styrelsen udarbejdede et bidrag der skulle indgå i det lovforberedende arbejde vedrørende finansloven. Skrivelsen måtte derfor anses for et led i dokumentudvekslingen i forbindelse med styrelsens sekretariatsbistand for departementet. Jeg henviste i min udtalelse til at bestemmelsen har et snævert anvendelsesområde og primært tager sigte på tilfælde hvor sekretariatsfunktionen fremgår af lovgivningen på området. Der anerkendes efter min opfattelse ikke herudover nogen almindelig adgang til ved konkret beslutning at udpege en myndighed som sekretariat for en anden myndighed med den konsekvens, at brevvekslingen mellem myndighederne bliver undtaget fra retten til aktindsigt. I det tilfælde som sagen angik, hvor der var tale om et almindeligt samarbejde mellem departement og styrelse - en relation hvor hovedreglen om aktindsigt i myndighedernes indbyrdes brevveksling ofte er fremhævet - var der efter min opfattelse ikke grundlag for at benytte undtagelsesbestemmelsen i offentlighedslovens § 10, nr. 3. Jeg anså det for en fejl at Industriministeriet havde henvist til denne bestemmelse som begrundelse for at afvise at give aktindsigt.

I overensstemmelse med det jeg anførte i Folketingets Ombudmands beretning for 1992, s. 96, mener jeg ikke at den korrespondance der har været mellem DSB og Trafikministeriet om de konsekvenser der skulle drages som følge af Bernstein-rapporterne, kan undtages fra aktindsigt efter bestemmelsen i offentlighedslovens § 10, nr. 3. Dette gælder selv om korrespondancen har været mellem ledelsen i DSB og ledelsen i ministeriet.

Jeg har derfor bedt Trafikministeriet om at genoptage sagen og træffe en ny afgørelse for så vidt angår disse dokumenter.

Jeg har bedt ministeriet om at underrette mig om hvad ministeriet foretager sig i sagen.

3. Ministeriet har også afslået aktindsigt efter offentlighedslovens § 10, nr. 4. Der foreligger i sagen breve fra 2 advokater der har betjent henholdsvis DSB og Bernstein-udvalget. Jeg har ved min behandling lagt til grund at henvisningen til offentlighedslovens § 10, nr. 4, tager sigte på disse dokumenter.

Jeg kan ikke kritisere at Trafikministeriet afslog aktindsigt i disse dokumenter med henvisning til at de var omfattet af undtagelsesbestemmelsen om at myndigheders brevveksling med sagkyndige til brug i retssager eller ved overvejelse af om retssag bør føres. Selv om det er DSB og Bernstein-udvalget der har korresponderet med advokaterne, mener jeg ikke at dokumenterne ved at blive videregivet til Trafikministeriet bliver omfattet af retten til aktindsigt. Jeg henviser til "Offentlighedsloven" med kommentarer af John Vogter, 2. udg. (1992), s. 174.

Endvidere har jeg forstået ministeriets brev af 20. juli 1994 således at ministeriet afslog aktindsigt i Kammeradvokatens redegørelse af 15. juni 1994 til en administrerende direktør i DSB efter bestemmelsen i offentlighedslovens § 10, nr. 4.

Begrundelsen for undtagelsesbestemmelsen i offentlighedslovens § 10, nr. 4, er at sikre at det offentlige på samme måde som en modpart har ret til - som grundlag for sine overvejelser forud for eller i forbindelse med en retssag - at søge fornøden sagkyndig vejledning, uden at andre skulle have adgang til at gøre sig bekendt med sådanne responsa, jf. betænkning nr. 325/1963, s. 67 (angående den tilsvarende bestemmelse i partsoffentlighedsloven af 1963, § 6). Det er antaget at også brevveksling med sagkyndige om juridiske tvivlsspørgsmål der ikke har direkte sammenhæng med et aktuelt eller eventuelt sagsanlæg, men hvor dette må underforstås som en nærliggende mulighed i forbindelse med den pågældende sag, vil kunne undtages fra aktindsigt efter offentlighedslovens § 10, nr. 4. Dette har formentlig størst praktisk betydning i forhold til offentlige myndigheders brevveksling med Kammeradvokaten eller andre juridisk sagkyndige om en påtænkt foranstaltnings lovlighed. Jeg henviser til forarbejderne til loven optrykt i Folketingstidende 1969-70, tillæg B, sp. 2150 og sp. 2152ff, til betænkning nr. 857/1978 om offentlighedslovens revision, s. 239, Niels Eilschou Holm "Det Kontradiktoriske Princip", s. 419, note 54, og Niels Eilschou Holm i Juristen, 1969, s. 170.

I det foreliggende tilfælde har direktøren forelagt sagen for Kammeradvokaten for at Kammeradvokaten kunne afgive sin vurdering af, om der ud fra det eksisterende materiale i sagen om DSB's færgedrift mellem Århus og Kalundborg med chartring af Ask og Urd var grund til at iværksætte undersøgelser mod bestemte ansatte i DSB med henblik på eventuelle ansættelsesretlige eller andre reaktioner.

Det er min opfattelse at direktøren ønskede at anvende Kammeradvokaten for at få en uvildig, sagkyndig, juridisk vurdering af om der var grundlag for at iværksætte reaktioner over for en eller flere af de ansatte i DSB.

Jeg kan ikke lægge til grund som en relevant mulighed at sagerne ville ende med en retssag. Den sagsbehandling som eventuelt kunne blive en følge af Kammeradvokatens udtalelse, ville være en tjenestemandssag, ikke en retssag.

På denne baggrund er det min opfattelse at Kammeradvokatens responsum ikke er omfattet af undtagelsesbestemmelsen i offentlighedslovens § 10, nr. 4. Efter forarbejderne til bestemmelsen må det fastholdes at det forhold som den juridiske rådgivning af en myndighed angår, som en nærliggende mulighed må kunne resultere i en retssag, for at dokumentet ikke er omfattet af aktindsigt.

Jeg mener derfor ikke at Trafikministeriet kunne undtage dokumentet fra retten til aktindsigt efter offentlighedslovens § 10, nr. 4.

Det forhold at Kammeradvokatens redegørelse ved breve af 24. og 27. juni 1994 fra direktøren blev sendt til to andre administrerende direktører, illustrerer at redegørelsen heller ikke af myndighederne blev håndteret som et dokument omfattet af offentlighedslovens § 10, nr. 4.

Trafikministeriet kunne derfor ikke med henvisning til undtagelsesbestemmelsen i offentlighedslovens § 10, nr. 4, udskyde tidspunktet for at give aktindsigt i dokumentet til ministeren havde truffet beslutning i sagen og meddelt Folketinget og Statsrevisorerne sin beslutning.

Jeg kritiserer Trafikministeriet for at have givet Dem midlertidigt afslag på aktindsigt i Kammeradvokatens vurdering. På tilsvarende måde mener jeg ikke at ministeriet var berettiget til at give midlertidigt afslag på aktindsigt i direktørens redegørelse til trafikministeren.

Jeg har gjort Trafikministeriet bekendt med min opfattelse. Da De nu har fået aktindsigt i disse dokumenter, foretager jeg mig ikke mere vedrørende dette spørgsmål."

Ved brev af 27. juni 1995 meddelte Trafikministeriet mig at ministeriet har givet aktindsigt i en række dokumenter i sagen.

Ved en senere skrivelse meddelte jeg Trafikministeriet at jeg havde taget det oplyste til efterretning, og at jeg herefter ikke foretog mig videre.

NOTER (*1) Jf. FOB 1992, s. 96.

Aktindsigt i sagkyndig, juridisk redegørelse fra Kammeradvokaten

En journalist (A) klagede over en afgørelse fra Trafikministeriet som havde afslået aktindsigt i en brevveksling.

Sagens omstændigheder var følgende

I et brev af 7. juli 1994 til Trafikministeriet bad A om aktindsigt i "ethvert notat, telefonnotat, fremsendelsespåtegning og påfølgende brevudveksling m.v., der måtte være mellem Trafikministeriet, DSB's direktion, Finansministeriet, anklagemyndigheden, herunder politiet og auditør, og andre berørte parter i konsekvens af de såkaldte Bernstein-rapporter." A bad også om aktindsigt i "ethvert notat el.lign., der måtte være mellem de i sagen berørte personers faglige organisationer, idet det begæres, at de pågældendes navne, men ikke funktion i Statens tjeneste udelades." Han bad om at offentlighedslovens tidsfrister blev overholdt.

Den 20. juli 1994 svarede Trafikministeriet bl.a. således

"Man skal i denne anledning meddele Dem, at ministeriet efter statsrevisorernes beretning har iværksat en undersøgelse, og at denne pågår i øjeblikket.

Man skal således under henvisning til § 7 og § 10, nr. 3 og 4, i offentlighedsloven meddele, at De på nuværende tidspunkt ikke kan bevilges aktindsigt som ønsket.

Endvidere skal man samtidig meddele Dem, at man, når den igangværende undersøgelse er afsluttet, - såfremt De fortsat ønsker det - vil vende tilbage til sagen.

Man skal dog i den forbindelse allerede nu henlede opmærksomheden på, at der kan være tale om dokumenter af en karakter og med et indhold, der gør, at der i medfør af offentlighedsloven og anden lovgivning m.v. ikke skal/ikke vil kunne meddeles aktindsigt."

I et brev af 25. juli 1994 protesterede A over ikke at have fået aktindsigt. A protesterede specielt mod at ministeriet havde henvist til offentlighedslovens § 10, nr. 3. Han anmodede også ministeriet om efter "ekstraheringsbestemmelsen" i offentlighedslovens § 11 at sende "en informativt dækkende ekstrakt af, hvad der sker i konsekvens af Bernsteinrapporterne, indtil den begærede aktindsigt er imødekommet".

Trafikministeriet meddelte den 1. august 1994 at A's brev af 25. juli 1994 ikke gav anledning til ændringer i afgørelsen af 20. juli 1994 som ministeriet henholdt sig til.

A klagede herefter til mig. A oplyste at han havde bedt om aktindsigt for at kunne gengive, om Trafikministeriet reagerede mod nogen person(er) i Finansministeriet, Trafikministeriet eller DSB efter Statsrevisorernes bemærkninger til Bernstein-udvalgets rapporter.

I anledning af klagen udtalte Trafikministeriet den 1. september 1994 følgende

"...

Man skal .. udtale,

At det fremgår af (A's) klage, "at (A) har bedt om aktindsigt for at kunne gengive, hvorvidt Trafikministeriet reagerer imod nogen person(er) i Finansministeriet, Trafikministeriet eller DSB efter Statsrevisorernes bemærkninger til Bernsteinudvalgets rapporter",

At ministeren umiddelbart efter Statsrevisorernes udtalelse den 25. maj 1994 bad henholdsvis departementet og DSB's administrerende direktør om endnu engang at vurdere ansvarsforholdene i forbindelse med DSB's færgedispositioner (dette var klageren bekendt), og

At formålet med ministerens anmodning netop var at tilvejebringe et materiale, på baggrund af hvilket ministeren kunne træffe beslutning om eventuel ansvarsplacering, herunder om der var grundlag for at søge ansvar gjort gældende mod nogen personer i DSB.

På denne baggrund fandt ministeriet ikke at kunne meddele (A) aktindsigt i sagen, førend ministeren havde truffet beslutning i sagen og meddelt Folketinget og Statsrevisorerne sin beslutning.

Man skal derfor henholde sig til afgørelsen af 20. juli 1994 og de heri angivne årsager til, at aktindsigtsanmodningen ikke kunne imødekommes.

Det kan i tilknytning hertil oplyses, at trafikministeren nu har truffet beslutning i sagen, og at (A) herefter er meddelt aktindsigt.

..."

Den 2. september 1994 oplyste A at ministeriet havde fremsendt et materiale der - så vidt han kunne se - tilfredsstillede redaktionens informationsbehov. A gjorde opmærksom på at han af gode grunde ikke kunne ane om der fortsat blev tilbageholdt materiale. A oplyste at han formentlig havde modtaget et relevant materiale, men at han fortsat bad om at jeg vurderede det berettigede i at Trafikministeriet gav afslag på aktindsigt den 20. juli og 1. august 1994.

Trafikministeriet sendte den 30. august 1994 A kopi af ministerens breve af 29. august 1994 til Folketingets Trafikudvalg, Statsrevisorerne og Folketingets Lovsekretariat ad spørgsmål S 1361 stillet af folketingsmedlem Tommy Dinesen. Som et bilag indgik Kammeradvokatens redegørelse af 15. juni 1994 og en DSB direktørs redegørelse til trafikministeren af 20. juni 1994.

I et brev af 19. juni 1995 udtalte jeg følgende

"Trafikministeriets afslag på aktindsigt er sket med henvisning til offentlighedslovens §§ 7 og 10, nr. 3 og 4. Disse bestemmelser har denne ordlyd

" § 7.

Retten til aktindsigt omfatter ikke en myndigheds interne arbejdsdokumenter. Som interne arbejdsdokumenter anses

dokumenter, der udarbejdes af en myndighed til eget brug,

brevveksling mellem forskellige enheder inden for samme myndighed og

brevveksling mellem en kommunalbestyrelse og dennes udvalg, afdelinger og andre organer eller mellem disse organer indbyrdes.

...

Resumé

En journalist klagede over at Trafikministeriet havde afslået aktindsigt i den brevveksling mv. der fulgte som konsekvens af kritikken i "Bernstein-rapporterne". Brevvekslingen drejede sig om eventuelt ansvar hos bestemte ansatte i DSB.

Trafikministeriet havde efter offentlighedslovens § 10, nr. 4, om myndighedens brevveksling med sagkyndige til brug i retssager eller ved overvejelser afslået aktindsigt i breve bl.a. fra to advokater der havde betjent henholdsvis DSB og Bernstein-udvalget. Dokumenterne var videregivet til ministeriet. Ombudsmanden kritiserede ikke afslaget på aktindsigt.

Ministeriet afslog også efter offentlighedslovens § 10, nr. 4, aktindsigt i en redegørelse fra Kammeradvokaten. Redegørelsen indeholdt Kammeradvokatens vurdering af om der var grund til tjenstlige reaktioner over for ansatte i DSB. Ombudsmanden udtalte at Kammeradvokatens responsum ikke var omfattet af undtagelsesbestemmelsen i offentlighedslovens § 10, nr. 4. Ombudsmanden kunne ikke som en relevant mulighed lægge til grund at sagerne ville ende med en retssag. (J. nr. 1994-1904-501).