Brevveksling mellem ministerier om lovgivning. Ekstraheringspligt. Faktiske omstændigheder

Brevveksling mellem ministerier om lovgivning. Ekstraheringspligt. Faktiske omstændigheder

En journalist (A) klagede over to afgørelser af 3. februar 1994 og 17. februar 1994 fra Trafikministeriet om afslag på aktindsigt.

Sagens omstændigheder var følgende

Den 27. januar 1994 udtalte jeg mig i anledning af en klage fra A over den tid som Trafikministeriet havde været om at behandle A's anmodning om aktindsigt i en række dokumenter vedrørende den kommende faste forbindelse over Øresund. Jeg bad i dette brev A om at afvente Trafikministeriets svar på hans aktindsigtsanmodninger. (Jeg behandlede denne sag under mit j.nr. 1993-2015-500, optrykt i Folketingets Ombudsmands beretning for 1994, s. 356).

Trafikministeriet traf afgørelse dels i brev af 3. februar 1994, dels i brev af 17. februar 1994.

A klagede til mig i et brev af 25. april 1994 over at han ikke havde fået aktindsigt i følgende dokumenter

"10.4.91: Udkast. Bemærkninger til anlægslov. Trafikgrundlaget".

"7.5.91: Notat om borede vej- og banetunneler som alternativ til den kombinerede vej- og jernbanebro".

"11.2.91: Regeringsoverenskomst om en fast Øresundsforbindelse. Synspunkter vedrørende svensk forhandlingsoplæg".

Telefax af 9. august 1991 med overskriften: Baggrundsnotat vedrørende beregninger på jernbanetunnel med biltog under Øresund.

Notat om "Møde med A/S Storebæltsforbindelsen d. 22-10-90".

"Internt referat af økonomigruppemøde d. 29-11-90".

"Notat om svenske vurderinger af driftsøkonomisk rentabilitet".

"Notat om foreløbige svenske vurderinger af trafikgrundlaget".

Endvidere klagede A over at der var dokumenter i Trafikministeriets sag som ikke fremgik af ministeriets journalkort.

Trafikministeriet havde begrundet afslaget på aktindsigt i de enkelte dokumenter således

Trafikministeriet afslog i brevet af 3. februar 1994 aktindsigt i dokument 1), 2) og 4) med følgende begrundelse

"For så vidt angår ... tre dokumenter skal oplyses, at der er tale om dokumenter, der er sendt til eller modtaget fra henholdsvis Budgetdepartementet og DSB. Dokumenterne er udvekslet i forbindelse med lovgivningsprocessen om Øresundsforbindelsen, der har haft et bestemt angivet indhold, og dokumenterne har en nær sammenhæng dermed. Trafikministeriet finder derfor, at dokumenterne er undtaget fra aktindsigt i medfør af offentlighedslovens § 10, nr. 2, der vedrører brevveksling mellem ministerier om lovgivning. Ministeriet finder ikke, at der er ekstraheringspligt i medfør af offentlighedslovens § 11."

I et brev af 8. februar 1994 til mig oplyste A at han ikke var enig med ministeriet, fordi der i de pågældende notater måtte være faktiske omstændigheder der var af væsentlig betydning for sagsforholdet og derfor skulle ekstraheres efter offentlighedslovens § 11, stk. 1. Det var af betydning for A at få belyst et synspunkt som han tidligere havde fremsat, om at økonomien og antallet af forventede personbiler på broen blev justeret opad stik imod alle ministeriets tidligere forventninger. Denne justering var en forudsætning for at broen sammen med landanlæggene senere kunne fremstå som brugerbetalt. Efter titlerne på de to notater måtte der i notaterne findes oplysninger som var værd at ekstrahere, fordi de kunne være af væsentlig betydning for sagsforholdet, eksempelvis oplysninger om hvorfor man endte med at vælge en kombineret forbindelse for bil og bane i stedet for en boret tunnel. Oplysninger om trafikgrundlaget og hvilken betydning Trafikministeriet tillagde disse tal, ville også være af væsentlig betydning for sagsforholdet.

Den 17. februar 1994 afslog Trafikministeriet aktindsigt i dokument 3) "11.2.91: Regeringsoverenskomst om en fast Øresundsforbindelse. Synspunkter vedrørende svensk forhandlingsoplæg" med denne begrundelse

"For så vidt angår notatet af 11. februar 1991 skal meddeles, at dette alene er udvekslet mellem ministerier i forbindelse med lovgivningsprocessen om Øresundsforbindelsen, der har haft et bestemt angivet indhold, idet notatet har en nær sammenhæng hermed. Trafikministeriet finder derfor, at dokumentet er undtaget fra aktindsigt i medfør af offentlighedslovens § 10, nr. 2, der vedrører brevveksling mellem ministerierne om lovgivning. Ministeriet finder ikke, at der er ekstraheringspligt i medfør af offentlighedslovens § 11."

Dokument nr. 4) var en telefax fra DSB. Trafikministeriet afslog den 3. februar 1994 aktindsigt i dette dokument. I sit brev af 13. april 1994 uddybede Trafikministeriet begrundelsen således

"Spørgsmålet om, hvorvidt Generaldirektoratet for Statsbanerne kan anses for en myndighed, der er omfattet af begrebet "ministerium" i offentlighedslovens § 10, nr. 2's forstand, har været overvejet af Folketingets Ombudsmand i forbindelse med behandlingen af en klage fra (B).

I brev af 27. februar 1994 har Folketingets Ombudsmand bl.a. udtalt følgende om dette spørgsmål

"Under hensyn til disse forhold er det min opfattelse, at Generaldirektoratet for Statsbanerne - uanset det betydelige omfang af driftsmæssige opgaver - har haft en sådan tilknytning til ministeren og den politiske lovgivningsproces, at generaldirektoratet kan anses for omfattet af begrebet "ministerier" i offentlighedslovens § 10, nr. 2. Det indebærer, at brevveksling om lovgivning mellem Generaldirektoratet for Statsbanerne og andre ministeriers departementer kan undtages fra retten til aktindsigt efter offentlighedslovens § 10, nr. 2. Der vil dog evt. kunne gives aktindsigt i materialet efter meroffentlighedsprincippet, jf. offentlighedslovens § 4, stk. 1. Brevveksling mellem Trafikministeriet og generaldirektoratet vil ikke umiddelbart være omfattet af ordlyden "brevveksling mellem ministerier". Denne ordlyd må naturligt forstås som brevveksling mellem to eller flere ministerier - ikke brevveksling mellem selvstændige enheder inden for samme ministerium. Jeg er imidlertid af den opfattelse, at når Generaldirektoratet for Statsbanernes korrespondance med andre ministerier efter det ovenfor anførte er omfattet af begrebet "ministerier" i offentlighedslovens § 10, nr. 2, må korrespondance mellem ministernære enheder inden for samme ministerium så meget des mere være omfattet af de hensyn, der ligger bag undtagelsesbestemmelsen i offentlighedslovens § 10, nr. 2."

Ministeriet fastholder afslaget vedrørende aktindsigt i nævnte dokument ..."

Dokumenterne 5) - 8) afslog ministeriet aktindsigt i fordi det var interne arbejdsdokumenter udarbejdet af Trafikministeriet til eget brug. Derfor var dokumenterne undtaget fra aktindsigt i medfør af offentlighedslovens § 7. Ministeriet bemærkede at det efter en konkret vurdering ikke fandt at der var udleveringspligt eller ekstraheringspligt i medfør af offentlighedslovens § 8 og § 11.

A klagede den 25. april 1994 til mig over at han ikke havde fået aktindsigt i de nævnte otte dokumenter. A mente endvidere at dokumenterne måtte indeholde oplysninger der skulle ekstraheres, uanset om dokumenterne i øvrigt var undtaget fra aktindsigt. A klagede endvidere over at der var dokumenter i Trafikministeriets sag som ikke fremgik af ministeriets journalkort.

I anledning af A's klage udtalte Trafikministeriet den 7. juli 1994 følgende

"For så vidt angår de fire første dokumenter skal oplyses, at der er tale om dokumenter, der er sendt til eller modtaget fra henholdsvis Budgetdepartementet og DSB. Dokumenterne er udvekslet i forbindelse med lovgivningsprocessen om Øresundsforbindelsen, der har haft et bestemt indhold, og dokumenterne har haft en nær sammenhæng hermed.

Disse dokumenter er efter ministeriets opfattelse undtaget fra aktindsigt i medfør af offentlighedslovens § 10, nr. 2, der vedrører brevveksling mellem ministerier om lovgivning, hvorfor ministeriet ikke har fundet grundlag for at imødekomme anmodningen om aktindsigt i disse dokumenter.

Folketingets Ombudsmand har i en udtalelse af 27. januar 1994 udførligt behandlet spørgsmålet om brevveksling mellem Trafikministeriets departement og DSB vedrørende lovgivningsprocessen, og det fremgår, at offentlighedslovens § 10, nr. 2, finder anvendelse. Klageren fastholder imidlertid en herfra afvigende opfattelse.

De nævnte dokumenter indeholder efter ministeriets opfattelse ikke oplysninger om faktiske omstændigheder, der er af væsentlig betydning for sagsforholdet, og som derfor uanset bestemmelsen i offentlighedslovens § 10, nr. 2, skal meddeles i overensstemmelse med lovens almindelige regler, jf. herved offentlighedslovens § 11, stk. 1.

Det bemærkes, at der som anført allerede er givet aktindsigt i eller på anden måde offentliggjort dokumenter, der vedrører de spørgsmål, der er omhandlet i dokumenterne.

For så vidt angår de resterende fire dokumenter skal oplyses, at der er tale om interne dokumenter udarbejdet af Trafikministeriet til eget brug bl.a. indeholdende medarbejdernes refleksioner vedrørende indholdet af dokumenter, hvor der er givet aktindsigt eller sket offentliggørelse.

Ministeriet har undtaget dokumenterne for aktindsigt i medfør af offentlighedslovens § 7.

Ministeriet har videre fundet, at dokumenterne ikke har en form eller et indhold, der medfører, at der skal gives aktindsigt i medfør af offentlighedslovens § 8, ligesom dokumenterne ikke ses at indholde sådanne oplysninger, der skal meddeles i overensstemmelse med offentlighedslovens § 11, stk. 1, jf. herved det ovenfor anførte.

Der er endvidere af (A) rejst spørgsmål om ministeriets journalkort, idet visse af de tidligere udleverede dokumenter ikke er opført herpå. Klagerens spørgsmål, om ministeriet fører en slags "side-journal" for disse dokumenter, kan besvares benægtende.

Øresundsforbindelsen er et projektarbejde af usædvanligt omfang udført med få ressourcer over en kortere tid, hvorfor det ikke har kunne undgås, at der forekommer tilfælde af nævnte karakter."

I en skrivelse til A udtalte jeg herefter følgende

" Ad dokument 1), 2), 3) og 4)

Afslaget på aktindsigt er begrundet med at dokumenterne er udvekslet i forbindelse med lovgivningsprocessen om Øresundsforbindelsen, jf. offentlighedslovens § 10, nr. 2. Den bestemmelse har denne ordlyd

"Retten til aktindsigt omfatter ikke

1) ...

2) Brevveksling mellem ministerier om lovgivning, herunder bevillingslove.

..."

Jeg har i den udtalelse som jeg den 27. januar 1994 afgav til (B), og som jeg samme dag sendte Dem en kopi af, på s. 26-30 redegjort nærmere for denne bestemmelses anvendelsesområde. Jeg henviser til denne fremstilling. (Udtalelsen er optrykt i Folketingets Ombudsmands beretning 1994, s. 340).

Efter min gennemgang af de fire notater kan jeg ikke kritisere at Trafikministeriet mener, at notaterne falder ind under de dokumenter der er undtaget fra aktindsigt efter offentlighedslovens § 10, nr. 2. De dokumenter som anmodningen om aktindsigt vedrører, har nær sammenhæng med det lovgivningsprojekt der endte med fremsættelse af forslag til lov om anlæg af fast forbindelse over Øresund. Dokumenterne er udarbejdet af Trafikministeriet og Generaldirektoratet for Statsbanerne. Der foreligger en sådan både tidsmæssig og indholdsmæssig sammenhæng mellem notaterne og lovforslaget at de er omfattet af undtagelsesbestemmelsen i offentlighedslovens § 10, nr. 2. Jeg kan tilslutte mig at Trafikministeriet med henvisning til min udtalelse af 27. januar 1994 til (B) har tilkendegivet, at Generaldirektoratet for Statsbanerne anses for et ministerium i relation til offentlighedslovens § 10, nr. 2.

De har udtrykkeligt anført at der i de pågældende notater må være oplysninger der er omfattet af pligten til ekstrahering i offentlighedslovens § 11, stk. 1. Denne bestemmelse lyder således

"Oplysninger i dokumenter, der er omfattet af § 7 og § 10, nr. 1-4, om faktiske omstændigheder, der er af væsentlig betydning for sagsforholdet, skal uanset disse bestemmelser meddeles i overensstemmelse med lovens almindelige regler."

Ombudsmanden har i en sag der er optrykt i Folketingets Ombudsmands beretning for 1990, s. 216ff, udtalt sig om omfanget af ekstraheringspligten efter forvaltningslovens § 12, stk. 2. Denne bestemmelse angår "faktiske omstændigheder, der er af væsentlig betydning for sagens afgørelse". Offentlighedslovens § 11, stk. 1, angår "faktiske omstændigheder, der er af væsentlig betydning for sagsforholdet". Bestemmelserne er således næsten identiske. Afvigelsen består i at forvaltningsloven vedrører parters adgang til aktindsigt i afgørelsessager, mens offentlighedsloven vedrører alle borgeres adgang til aktindsigt i alle former for sager.

Jeg udtalte mig i den omtalte sag om anvendelsen af bestemmelsen i forvaltningslovens § 12, stk. 2, i relation til en udtalelse som en lægekonsulent i Den Sociale Ankestyrelse afgav til brug ved Ankestyrelsens behandling af en arbejdsskadesag. Jeg udtalte at der ikke kunne antages at eksistere en ret til aktindsigt efter forvaltningsloven i Ankestyrelsens lægekonsulentudtalelser, der alene indeholdt konsulentens egne vurderinger af et foreliggende skriftligt materiale.

Efter min opfattelse må pligten til at ekstrahere "sagens faktiske omstændigheder" efter offentlighedslovens § 11, stk. 1, afgrænses på tilsvarende måde.

Hensigten med bestemmelsen i offentlighedslovens § 10, nr. 2, har været at beskytte den politiske beslutningsproces ved at lade brevveksling mellem ministerier i det lovforberedende arbejde være undtaget fra aktindsigt. Efter min opfattelse indebærer dette at brevveksling mellem ministerier om lovgivning kan undtages fra aktindsigt i samme omfang som brevveksling mellem forskellige enheder inden for samme myndighed.

Ekstraheringspligten bør derfor afgrænses på samme måde ved brevveksling "mellem ministerier om lovgivning", jf. offentlighedslovens § 10, nr. 2, som ved ekstrahering fra interne arbejdsdokumenter, f.eks. "brevveksling mellem forskellige enheder inden for samme myndighed", jf. offentlighedslovens § 7.

De beregninger der foretages i et ministeriums departement eller i et generaldirektorat på baggrund af allerede foreliggende og offentligt tilgængeligt materiale, og uden at ministeriet ved besigtigelser mv. tilfører nye iagttagelser, vil efter min opfattelse være undtaget fra aktindsigt når der er tale om brevveksling mellem ministerier om lovgivning, jf. offentlighedslovens § 10, nr. 2. Jeg mener ikke at pligten til ekstrahering kan udstrækkes til disse "skrivebordsberegninger".

Jeg kan derfor ikke kritisere at Trafikministeriet har været af den opfattelse at der ikke var faktiske omstændigheder i notaterne der skulle ekstraheres efter offentlighedslovens § 11, stk. 1, idet der var tale om interne vurderinger som ikke skulle ekstraheres efter denne bestemmelse.

..."

NOTER (*1) Jf. FOB 1994, s. 356 og 1994, s. 340.

Resumé

En journalist klagede over at Trafikministeriet havde afslået aktindsigt i otte dokumenter om Øresundsforbindelsen.

Ombudsmanden fandt ikke grundlag for at kritisere at ministeriet havde afslået aktindsigt i nogle af dokumenterne efter offentlighedslovens § 10, nr. 2, om brevveksling mellem ministerier om lovgivning. Endvidere udtalte ombudsmanden sig om omfanget af ekstraheringspligten efter offentlighedslovens § 11, stk. 1. (J. nr. 1994-1013-501).