Fortolkningsspørgsmål vedrørende klageadgang fra de sociale ankenævn til Den Sociale Ankestyrelse

§ 7. Formanden afgør, om en sag kan genoptages.

§ 8. Sager, som formanden skønner egnet til forenklet mødebehandling, kan udsendes til medlemmerne med indstilling om afgørelsen. Disse sager kan kun kræves drøftet på et møde, hvis et medlem anmoder herom.

§ 9. Formanden kan træffe en foreløbig afgørelse i tilfælde, hvor formanden skønner, at der er tale om en øjeblikkelig opstået trangssituation, og hvor en afventning af en mødebehandling kan medføre en væsentlig skade for klageren. En sådan foreløbig afgørelse skal hurtigst muligt behandles i et møde i nævnet.

Stk. 2. Formandens foreløbige afgørelse kan ikke indbringes for Den Sociale Ankestyrelse."

I denne sag er der rejst spørgsmål om hvorvidt formandsafgørelser i henhold til § 7 i bekendtgørelsen kan påklages til Den Sociale Ankestyrelse. Dette spørgsmål er hverken reguleret i den sociale styrelseslov eller i forretningsordenen.

Det er herefter spørgsmålet om bestemmelser som de citerede i § 15 og § 50 i bistandsloven og den sociale pensionslov hjemler klageadgang.

Afgørende er derfor om afgørelser der træffes af nævnsformanden er omfattet af udtrykkene "de afgørelser, der efter denne lov træffes af revaliderings- og pensionsnævnet" (stk. 2 i § 15 i bistandsloven), og "det sociale ankenævns afgørelser" (stk. 3 i § 15) samt udtrykket "afgørelser om ret til ydelser efter denne lov truffet af revaliderings- og pensionsnævnet..." (§ 50, stk. 2, i pensionsloven).

Der kan efter min opfattelse ikke herske tvivl om at formandens afgørelser om genoptagelse træffes på vegne af nævnene. Det forhold at formandens kompetence er tildelt direkte ved en bekendtgørelse og ikke som delegation fra nævnet, gør for så vidt ingen forskel. Socialministeriet synes da også at have lagt denne opfattelse til grund ved udformningen af § 6 i forretningsordenen.

Dette forhold taler efter min opfattelse for at sidestille formandens afgørelser om genoptagelse med nævnets øvrige afgørelser i relation til klagebestemmelserne.

Det må dog samtidig tages i betragtning at der er tale om en formel beslutning og ikke en afgørelse hvorved den pågældende sags realitet afgøres.

Især i forhold til klagebestemmelser der som § 50, stk. 2, i pensionsloven taler om "afgørelser om ret til ydelser efter denne lov", taler denne omstændighed for ikke at anse afgørelserne for omfattet af klageadgangen.

Der bør dog i denne forbindelse også tages hensyn til at en positiv genoptagelsesbeslutning vil føre til realitetsvurdering af sagen og dermed til en afgørelse af retten til en ydelse, og at et afslag på genoptagelse omvendt reelt er et afslag på en sådan vurdering af klagerens ret til ydelsen. Set fra klagernes synsvinkel vil genoptagelsesbeslutninger således have vidtrækkende konsekvenser med hensyn til sagens realitet hvilket taler for også at anse genoptagelsesbeslutninger for omfattet af disse bestemmelser.

Jeg mener at det er bedst stemmende med klagebestemmelsens ordlyd og formålet med klagebestemmelsen at formandens afgørelser om genoptagelse anses for omfattet af klagebestemmelserne i de enkelte sociale love.

Det videre spørgsmål er om Socialministeriet har begrænset klageadgangen ved bestemmelsen i forretningsordenens § 7, og i bekræftende fald om en sådan begrænsning er lovhjemlet.

Som det ses, er der i § 9, stk. 2, i forretningsordenen en udtrykkelig bestemmelse om at formandens afgørelser i hastesager ikke kan påklages. Denne begrænsning må antages at have sammenhæng med bestemmelsen i § 9, stk. 1, sidste punktum, om at sådanne formandsafgørelser hurtigst muligt skal behandles i nævnsmøde. Nævnsmødets eventuelle stadfæstelse af formandsafgørelsen kan herefter påklages efter de almindelige klageregler.

Det er forudsat i § 6 at formandsafgørelser - i overensstemmelse med de lovbestemte klageregler - kan indbringes for Den Sociale Ankestyrelse.

Forretningsordenen indeholder derimod ingen regler om adgangen til at påklage afgørelser efter § 7.

En begrænsning af klageadgangen må som nævnt ovenfor anses for en begrænsning i de lovbestemte klageregler. Der kræves efter min opfattelse et særlig klart holdepunkt for at antage at en forretningsorden på denne måde kan tillægges derogatorisk virkning. Allerede af denne grund finder jeg det betænkeligt at indfortolke en klagebegrænsning i § 7. Dertil kommer at den modsatte fortolkning støttes af en modsætningsslutning fra § 9, stk. 2.

Herudover skal jeg henvise til at der ikke ses i styrelseslovens § 17, stk. 3, og § 18, stk. 5, at være hjemmel for socialministeren til ved fastsættelsen af forretningsordenen at fravige den sociale lovgivnings klagebestemmelser. Som anført måtte en sådan beføjelse forudsætte et klart retsgrundlag, og et sådant ses ikke at foreligge.

Ankestyrelsens bemærkninger i udtalelsen af 9. juni 1993 om udtrykkene "anke" og "genoptagelse" ses ikke at have betydning for fortolkningen af klagereglerne i de enkelte love eller for fortolkningen af forretningsordenens § 7.

Der kan efter min mening heller ikke af det forhold at formanden er tillagt en selvstændig kompetence, eller af formålet med klagefrister og klagebegrænsning, drages konklusioner med hensyn til fortolkningen af § 7. I denne forbindelse bør det understreges at en eventuel realitetsbehandling i Ankestyrelsen af et afslag på genoptagelse ikke indebærer en vurdering af den afviste sags realitet, men alene en bedømmelse af om sagen bør genoptages, dvs. typisk en stillingtagen til om der er fremkommet væsentlige nye oplysninger efter at ankenævnets tidligere afgørelse blev truffet.

Jeg må derfor sammenfattende konkludere at der ikke er holdepunkter for at fortolke § 7 i bekendtgørelsen således at afgørelser efter bestemmelsen ikke kan påklages. Hertil kommer at der heller ikke ses at være hjemmel til at fastsætte en sådan bestemmelse.

Socialministeriet har meddelt at ministeriet vil søge indsat en hjemmel der begrænser klageadgangen vedrørende genoptagelse. Jeg har udbedt mig underretning om hvad der sker vedrørende dette spørgsmål.

Jeg henstiller at Den Sociale Ankestyrelse i tiden indtil en eventuel lovændring er gennemført, lægger den retsopfattelse til grund jeg har redegjort for ovenfor."

§ 17. Nævnene er ikke bundet af parternes påstande og er uafhængige af instruktioner vedrørende afgørelsen af den enkelte sag. Afgørelsen kan gå ud på afvisning, stadfæstelse, hjemvisning, ophævelse eller ændring af den påklagede afgørelse.

...

Stk. 3. Socialministeren fastsætter en forretningsorden for nævnene med regler for deres virksomhed, herunder regler for, at sager, i hvilke afgørelsen ikke skønnes af frembyde tvivl, henvises til formandens afgørelse. Socialministeren kan endvidere fastsætte regler om, at formanden i tilfælde, hvor der er tale om en øjeblikkelig opstået trangssituation, kan træffe en foreløbig afgørelse.

...

§ 18. I hvert amt nedsættes et revaliderings- og pensionsnævn. Nævnet træffer afgørelser i sager efter lov om social pension og lov om social bistand, i det omfang det er fastsat i disse love. Nævnet er endvidere klageinstans for afgørelser efter § 14, der er nævnt i § 2, stk. 2, 2. pkt. Nævnet er tillige klageinstans for afgørelser efter § 14, stk. 1, 2 og 6, § 16, § 18 og § 44, stk. 1 og 2, jf. § 62 b i lov om social pension, samt for afgørelser efter § 43, stk. 10 og 11, og § 58, stk. 3 og 8, jf. § 138 c i lov om social bistand. Nævnets formand er statsamtmanden. Nævnets øvrige medlemmer, som alle udpeges af socialministeren, består af 2 medlemmer efter indstilling af kommuneforeningen i amtet, 2 medlemmer efter indstilling af arbejdsmarkedsrådet og 2 medlemmer efter indstilling af De Samvirkende Invalideorganisationer. På tilsvarende måde udpeges for hvert medlem et antal stedfortrædere. Funktionsperioden, der er 4 år, begynder 6 måneder efter den kommunale valgperiodes begyndelse. Statsamtet yder sekretariatsmæssig bistand til nævnet.

Stk. 2. Der nedsættes et revaliderings- og pensionsnævn for Københavns og Frederiksberg Kommuner. Stk. 1, 2. og 3. pkt. finder tilsvarende anvendelse.

...

Stk. 5. § 17 finder tilsvarende anvendelse."

Adgangen til at viderepåklage de sociale ankenævns og revaliderings- og pensionsnævnenes afgørelser til Den Sociale Ankestyrelse er reguleret i den sociale lovgivning i øvrigt, eksempelvis i § 15 i bistandsloven og § 50 i lov om social pension.

Disse bestemmelser har følgende indhold

" § 15....

Stk. 2. De afgørelser, der efter denne lov træffes af revaliderings- og pensionsnævnet, kan indbringes for Den Sociale Ankestyrelse.

Stk. 3. Det sociale ankenævns afgørelser kan ikke indbringes for anden administrativ myndighed. Den Sociale Ankestyrelse kan dog optage en sag til behandling, når Ankestyrelsen skønner, at sagen er af principiel eller generel betydning.

..."

" § 50. Kommunalbestyrelsens afgørelser om ret til ydelser efter denne lov, herunder afgørelser om tidspunktet for indgivelse af ansøgning, jf. § 20, stk. 1, kan påklages til det sociale ankenævn. Afgørelser om pension efter § 14, stk. 3, påklages dog til revaliderings- og pensionsnævnet.

Stk. 2. Afgørelser om ret til ydelser efter denne lov truffet af revaliderings- og pensionsnævnet eller af Chefen for Direktoratet for Social Sikring og Bistand efter § 3, stk. 4, og efter § 62 kan påklages til Den Sociale Ankestyrelse. Revaliderings- og pensionsnævnets afgørelser, der stadfæster kommunens afgørelser om pension efter § 14, stk. 3, kan dog ikke påklages til anden administrativ myndighed. Den Sociale Ankestyrelse kan dog optage en sådan sag til behandling, når Ankestyrelsen skønner, at sagen er af principiel eller generel betydning.

Stk. 3. Det sociale ankenævns afgørelser kan ikke påklages til anden administrativ myndighed. Den Sociale Ankestyrelse kan dog optage en sag til behandling, når Ankestyrelsen skønner, at sagen er af principiel eller generel betydning."

Socialministeriet har fastsat en forretningsorden for nævnene i bekendtgørelse nr. 920 af 18. december 1991. §§ 6-9 i bekendtgørelsen har følgende indhold

" § 6. Når formanden skønner, at der er tilvejebragt et forsvarligt grundlag, bestemmer han, om sagen efter sin beskaffenhed kan afgøres uden forelæggelse i et møde. Til denne sagstype henregnes sager, i hvilke afgørelsen ikke frembyder tvivl, jf. lovens § 17, stk. 3, og § 18, stk. 5.

Stk. 2. Formanden orienterer medlemmerne om praksis i disse sager.

Stk. 3. Hvis en afgørelse efter stk. 1 optages til behandling af Den Sociale Ankestyrelse, skal sagen, inden udtalelse afgives til Ankestyrelsen, forelægges på et møde i nævnet, der kan træffe ny afgørelse.

Fortolkningsspørgsmål vedrørende klageadgang fra de sociale ankenævn til Den Sociale Ankestyrelse

I skrivelse af 3. maj 1993 anmodede jeg Den Sociale Ankestyrelse om en nærmere redegørelse for de synspunkter der lå bag Ankestyrelsens opfattelse, hvorefter afgørelser truffet i henhold til § 7 i bekendtgørelse nr. 920 af 18. december 1991 af forretningsordenen for de sociale ankenævn og revaliderings- og pensionsnævnene ikke kunne påklages til Den Sociale Ankestyrelse.

I skrivelsen anførte jeg følgende

"...

Det fremgår således af Den Sociale Ankestyrelses skrivelse af 19. august 1992 til (...) at afgørelser om genoptagelse af en sag i de sociale ankenævn der i medfør af § 7 i Socialministeriets bekendtgørelse nr. 920 af 18. december 1991 træffes af nævnets formand, ikke kan påklages til Den Sociale Ankestyrelse.

Som det fremgår af min skrivelse af 2. april 1993 til (...), hvoraf Ankestyrelsen har modtaget kopi, fandt jeg ikke at den konkrete sag var egnet til at tage det omhandlede spørgsmål op til undersøgelse.

Rigtigheden af Den Sociale Ankestyrelses retsopfattelse synes imidlertid for en umiddelbar betragtning at kunne give anledning til en vis tvivl; herved henviser jeg navnlig til at det i bekendtgørelsens § 9, stk. 2, udtrykkeligt er bestemt at nævnsformandens foreløbige afgørelser i særligt hastende sager ikke kan indbringes for Ankestyrelsen. Det synes nærliggende fra denne bestemmelse at slutte modsætningsvis således at nævnsformandens afgørelser efter § 7 - hvori der intet er anført om begrænsning af klageadgangen - kan indbringes for Ankestyrelsen.

Under henvisning til det anførte beder jeg venligst Den Sociale Ankestyrelse om en nærmere redegørelse for de synspunkter der ligger til grund for Ankestyrelsens retsopfattelse."

Den Sociale Ankestyrelse svarede i skrivelse af 9. juni 1993 følgende

"...

Spørgsmålet har været overvejet i styrelsen og drøftet med Socialministeriet.

Der har fra Socialministeriets side været tilsigtet en egentlig selvstændig kompetence for formanden med hensyn til genoptagelsessager.

Ankestyrelsen finder, at de hensyn, der ligger bag reglerne om klagefrister og ankebegrænsning i forhold til Ankestyrelsen, taler for denne løsning, omend det må medgives, at den ikke direkte kan læses ud af bekendtgørelsen eller loven.

Da ordene "anke" og "genoptagelse" nok ofte af borgerne opfattes som synonyme og bruges i flæng, finder Ankestyrelsen imidlertid, at der må indlægges den modifikation, at genoptagelsesanmodninger, der modtages inden for ankefristen, skal betragtes og behandles som en anke. Genoptagelsesanmodninger, der modtages inden for en vis kortere tid (omkring en måned) efter fristens udløb, må betragtes og behandles som for sent indgivne klager og sendes til Ankestyrelsen til vurdering af, om der er grundlag for dispensation.

I andre genoptagelsessager finder Ankestyrelsen imidlertid som ovenfor anført - ud fra Socialministeriets oplysninger om sigtet med bestemmelsen i § 7 og hensynene bag ankebegrænsningsregler og klagefrister - at formandens afgørelser er endelige og ikke kan indbringes for Ankestyrelsen.

Spørgsmålet har været drøftet på en konference den 3.-4. juni med samtlige nævnsformænd. Disse tilsluttede sig ovenstående fortolkning af § 7 i forretningsordenen."

I skrivelse af 2. maj 1994 forelagde jeg sagen for Socialministeriet idet jeg bad ministeriet om "eventuelle bemærkninger til det rejste fortolkningsspørgsmål vedrørende Ankestyrelsens kompetence".

Socialministeriet anførte

"...

Baggrunden for en regel om, at afgørelser om genoptagelse af en sag i nævnet, er henlagt under formandens selvstændige kompetence, er, at et afslag på genoptagelse af en sag ikke skal kunne indbringes for Den Sociale Ankestyrelse. Hvis en afgørelse om genoptagelse kunne indbringes for klageinstansen, ville man herved gøre et afslag på at se bort fra klagefristens overskridelse illusorisk.

Vi finder, at begrænsninger i borgerens klageadgang bør have hjemmel ikke alene i en bekendtgørelse, men også i loven.

Socialministeriet vil derfor i forbindelse med arbejdet med en revision af bistandsloven søge indsat en hjemmel, der begrænser klageadgangen vedrørende genoptagelse.

..."

Herefter udtalte jeg følgende

"Den sociale styrelseslov (lovbekendtgørelse nr. 552 af 10. juli 1991 med senere ændringer), § 16, § 17 og § 18, indeholder bl.a. følgende bestemmelser

" § 16. I hvert amt nedsættes et socialt ankenævn. Nævnet er klageinstans for afgørelser truffet af de kommunale myndigheder, der er nævnt i § 2, stk. 2, 2. pkt., i det omfang det fastlægges i lovgivningen. Nævnets formand er statsamtmanden. Nævnet består i øvrigt af 2 medlemmer, som udpeges af socialministeren efter indstilling af kommuneforeningen i amtet. ...

Stk. 2. Der nedsættes et socialt ankenævn for Københavns og Frederiksberg Kommuner. Stk. 1, 2. pkt., finder tilsvarende anvendelse. Ankenævnschefen er formand for nævnet. ...

...

Resumé

I forbindelse med behandlingen af en konkret klagesag vedrørende en afgørelse fra Den Sociale Ankestyrelse blev ombudsmanden opmærksom på et fortolkningsspørgsmål i forbindelse med afgørelser om genoptagelse af sager i de sociale ankenævn og muligheden for at klage over disse afgørelser til Den Sociale Ankestyrelse. Ombudsmanden besluttede at tage spørgsmålet op til undersøgelse af egen drift efter ombudsmandslovens § 6, stk. 5.

Den Sociale Ankestyrelses opfattelse var at afgørelser om genoptagelse af en sag i de sociale ankenævn der var truffet af nævnets formand, ikke kunne påklages til Ankestyrelsen. Ombudsmanden mente at denne opfattelse ud fra en umiddelbar betragtning kunne give anledning til en vis tvivl.

Ombudsmanden konkluderede efter sin undersøgelse af spørgsmålet at der ikke var holdepunkter for Ankestyrelsens fortolkning. Endvidere var der heller ikke hjemmel i den eksisterende lovgivning til at fastsætte en bestemmelse om begrænsning af klageadgangen. Socialministeriet meddelte at ministeriet ville indsætte en hjemmel der begrænsede klageadgangen vedrørende genoptagelse. Ombudsmanden bad om underretning om det bebudede lovforslag.

Ombudsmanden henstillede til Ankestyrelsen at den i tiden indtil en eventuel lovændring var gennemført, lagde den af ombudsmanden anførte retsopfattelse til grund. (J. nr. 1993-966-009).