Fortolkning af udtrykket "nødvendige udgifter ved forsørgelsen" i bistandslovens § 48, stk. 4

Fortolkning af udtrykket "nødvendige udgifter ved forsørgelsen" i bistandslovens § 48, stk. 4

A klagede til mig over Den Sociale Ankestyrelses afgørelse af 27. oktober 1993 hvorefter udgifter til dæk, slanger og pudebetræk til en kørestol ikke kunne anses for merudgifter efter bistandslovens § 48, stk. 4.

Det fremgik af sagens akter at A som følge af et trafikuheld var lam i underkrop og ben og derfor kørestolsbruger. Han havde erhvervsarbejde 29 timer om ugen og levede i øvrigt et aktivt familie- og fritidsliv.

A ansøgte første gang den 26. juni 1989 om hjælp efter bistandsloven til dækning af udgifter til dæk, slanger og pudebetræk til kørestolen. Han havde opgjort sine årlige udgifter til ca. 2.400 kr.

Kommunen afslog den 30. juni 1989 A 's ansøgning med henvisning til at der var tale om vedligeholdelse. Afgørelsen blev fastholdt og herefter indbragt for et amtsankenævn. Nævnet tiltrådte afgørelsen den 26. februar 1990. Såvel kommunens som nævnets afgørelse blev truffet efter bistandslovens § 58. A klagede herefter til Den Sociale Ankestyrelse.

Den 9. august 1990 ansøgte A på ny kommunen om hjælp til dæk og slanger. A henviste i ansøgningen til bistandslovens § 48, stk. 3, og anførte at han fandt at der var tale om nødvendige merudgifter som følge af hans bevægelseshandicap.

Det fremgik i øvrigt af sagen at Paraplegikerkredsen i 1990 havde korresponderet med den daværende socialminister om mulighederne for at yde hjælp til kørestolsbrugeres udgifter til reparation og vedligeholdelse. I et brev af 27. august 1990 besvarede ministeren en række spørgsmål fra Paraplegikerkredsen. Kredsens spørgsmål nr. 5, og ministerens svar lød således

"5. Vil udgifterne til dæk, slanger og pudebetræk kunne godtages som nødvendige merudgifter som følge af et handicap vurderet i henhold til bistandslovens § 48, stk. 3 (jf. ovennævnte vejlednings pkt. 2.7.1.)?

I det omfang hjælp til driftudgifter til almindelig dagligt brug af kørestol ikke kan afholdes efter bistandslovens § 58, kan der ydes hjælp efter § 48, stk. 3 (nu stk. 4), hvis betingelserne for hjælp efter denne bestemmelse i øvrigt skønnes opfyldt."

Den 12. september 1990 bad A om at Den Sociale Ankestyrelse også vurderede hans sag efter bistandslovens § 48, stk. 4 (svarende til den tidligere bestemmelse i § 48, stk. 3), medmindre Ankestyrelsen var indstillet på at ændre amtsankenævnets afgørelse af 26. februar 1990.

Den 10. oktober 1990 afslog kommunen A's ansøgning af 9. august 1990. Kommunen henviste til at udgifter til dæk og slanger er drifts- og vedligeholdelsesudgifter, og at de derfor skal betales af klienten selv. Kommunen henviste endvidere til amtsankenævnets afgørelse af 26. februar 1990.

Den 18. oktober 1990 skrev A på ny til kommunen. Han anførte at ansøgningen ikke var vurderet efter bistandslovens § 48, stk. 4, men alene efter bistandslovens § 58.

Den 16. april 1991 traf kommunen afgørelse efter bistandslovens § 48, stk. 4. Kommunens brev var sålydende

"Det er besluttet af give afslag på ansøgningen, idet man ikke mener, at dæk og slanger er omfattet af § 48's hjælp til merudgifter vedrørende handicap. Imidlertid har sagen tydeligvis principiel karakter, hvorfor vi kan opfordre til evt. at sagen ankes. Ankevejledning vedlagt."

Den Sociale Ankestyrelse tiltrådte den 1. april 1992 i et principielt møde amtsankenævnets afslag på hjælp efter bistandslovens § 58. Ankestyrelsen fandt at udgifterne måtte betragtes som driftsudgifter, og mente ikke at der i bistandsloven er hjemmel til at yde hjælp til sådanne udgifter. Om spørgsmålet om hjælp efter bistandslovens § 48, stk. 4, skrev Ankestyrelsen således

"Ankestyrelsen har ikke - som De ønsker i Deres klage - taget stilling til, om der kan ydes hjælp til de nævnte udgifter efter bistandslovens § 48, stk. 4, da hverken kommune eller Amtsankenævn har taget stilling til dette.

Sagen hjemvises derfor til kommunalbestyrelsen med henblik på en stillingtagen til dette spørgsmål."

Den 14. maj 1992 afslog kommunen at yde hjælp efter bistandslovens § 48, stk. 4. Kommunen henviste til at "dæk og slanger (ikke) er omfattet af § 48, stk. 4 hjælp til merudgifter vedrørende handicap."

Den 1. juni 1992 klagede A over kommunens afgørelse, og den 28. juli 1992 sendte kommunen sagen til behandling i Den Sociale Ankestyrelse. I et brev af 30. juli 1992 skrev A endvidere selv til Ankestyrelsen. I brevet anførte han at Ankestyrelsen af egen drift burde have behandlet spørgsmålet om hjælp efter bistandslovens § 48, stk. 4, i forbindelse med styrelsens behandling af spørgsmålet om hjælp efter lovens § 58, jf. Ankestyrelsens afgørelse af 1. april 1992.

I et brev af 19. august 1992 meddelte Ankestyrelsen at spørgsmålet om hjælp efter bistandslovens § 48, stk. 4, ikke havde været behandlet i det sociale ankenævn, og at Ankestyrelsen havde sendt sagen til nævnet med henblik på behandling sammen med den verserende sag om hjælp efter bistandslovens § 48, stk. 4.

Den 4. november 1992 traf det sociale ankenævn herefter følgende afgørelse

"Det sociale Ankenævn ændrer socialforvaltningens afgørelse.

Nævnet finder, at de omhandlede udgifter må anses for merudgifter som følge af Deres handicap og derfor kan dækkes af bistandslovens § 48, stk. 4 i det omfang udskiftning efter en konkret vurdering kan anses for nødvendig.

Ved vurderingen af, om der er tale om en mer udgift, finder ankenævnet, at udgifter i forbindelse med en kørestol ikke er sammenlignelige med udgifter til transport i øvrigt, idet en kørestol ikke kan betragtes som et befordringsmiddel i gængs forstand, men netop skal afhjælpe en nedsat eller manglende gangfunktion.

Nævnet pålægger socialforvaltningen at yde Dem hjælp til udskiftning af dæk, slanger og pudebetræk fra ansøgningstidspunktet, den 26.6.1989, i det omfang udgifterne efter en konkret vurdering kan anses for nødvendige."

Kommunen klagede i et brev af 30. november 1992 over afgørelsen. I brevet anførte kommunen bl.a. følgende

"For det første ankes der over at det sociale ankenævn ændrer kommunens afgørelse med tilbagevirkende kraft fra 26.6.89, hvor alle ankefrister for længst er udløbet. Dernæst ankes der over fortolkningen af pgf. 48, stk. 4, idet kommunen er af den opfattelse, at almindelig vedligeholdelse af hjælpemidler er klientens egen udgift.

Der anmodes samtidig om at anken får opsættende virkning, primært for hele perioden, sekundært for perioden der ligger før seneste ansøgning af 10.4.92, under henvisning til at ankefristen for den foranliggende periode er overskredet."

Den Sociale Ankestyrelse tog sagen op til principiel behandling og traf den 27. oktober 1993 følgende afgørelse

"Ankestyrelsen finder ikke, at de omhandlede udgifter kan dækkes efter bestemmelsen i bistandslovens § 48, stk. 4.

Afgørelsen er begrundet med, at det ikke er sandsynliggjort, at driften af kørestolen har påført Dem merudgifter ved forsørgelsen, der er en følge af handicappet.

Ankestyrelsen har lagt vægt på, at kun den del af udgifterne, der vedrører forsørgelsen kan komme i betragtning, og at disse udgifter modsvares af sparede udgifter til fodtøj m.m. Den del af udgifterne, der må henføres til arbejdet og et højt aktivitetsniveau i almindelighed kan ikke betragtes som merudgifter ved forsørgelsen og kan derfor ikke dækkes efter bistandslovens § 48, stk. 4.

Ankestyrelsen ændrer således Det Sociale Ankenævns afgørelse."

Herefter klagede A til mig. Han skrev bl.a. således

"Ankestyrelsen begrunder afgørelsen med, at det ikke er sandsynliggjort, at driften af kørestolen har påført mig merudgifter ved forsørgelsen, der er følge af handicappet samt at udgifterne modsvares af sparede udgifter til fodtøj.

Disse argumenter har ikke hold i virkeligheden og bygger ikke på konkrete oplysninger indhentet til sagen. Da jeg som følge af varige lammelser i ben og underkrop (Paraplegi), er fuldstændig afhængig af kørestol på såvel fuldtidsarbejde, i familie- som fritidslivet, har jeg ubetinget merudgifter ved driften af kørestolen, som ikke ville eksistere, hvis jeg ikke var handicappet. Det er desuden en kendsgerning, at jeg også bruger fodtøj. Selv om sålerne kun slides i begrænset omfang, er overlæderet uvægerligt udsat for mange belastninger og stød. Derfor må jeg skifte sko hyppigt og har udgifter til fodtøj svarende til andre mennesker.

Desuden mener jeg, at afgørelsen strider mod følgende retsgrundlag

* Socialstyrelsens vejledning af 14.6.1988, pkt. 2.7.1, som omhandler driftsudgifter ved brug af hjælpemidler. Selv om der normalt ikke kan ydes hjælp til driftsudgifter efter § 58, er det i vejledningen anført, at det kan overvejes, om der kan ydes tilskud til udgifter efter bistandslovens §§ 46a, 48 eller et personligt tillæg efter lov om social pension.

Jeg skal bemærke, at jeg i flere år har modtaget hjælp til et afføringsmiddel efter § 48, stk. 4 og tilhører således målgruppen.

* I forbindelse med en principiel forespørgsel skrev tidligere Socialminister Aase Olesen d. 27.8.1990 blandt andet således til Paraplegikerkredsen: "I det omfang hjælp til driftsudgifter til almindelig dagligt brug af kørestol ikke kan afholdes efter bistandslovens § 58, kan der ydes hjælp efter bistandslovens § 48, stk. 4, hvis betingelserne for hjælp efter denne bestemmelse i øvrigt skønnes opfyldt."

Denne udtalelse er tydeligvis i tråd med ovennævnte vejledning og indgik således også i retsgrundlaget, da Det Sociale Ankenævn gav mig medhold d. 4.11.1992. Selv om jeg gjorde Ankestyrelsen opmærksom på Socialministerens skrivelse indgik den af uforklarlige grunde ikke i deres afgørelse af 27.10.1993."

I anledning af A's klage indhentede jeg en udtalelse fra Den Sociale Ankestyrelse. Styrelsen skrev bl.a. således

"Ankestyrelsen traf den 5. oktober 1993 afgørelse om, at udgifter til dæk, slanger og pudebetræk til (A's) kørestol ikke fandtes at kunne dækkes efter bistandslovens § 48, stk. 4, da det ikke var sandsynliggjort, at driften af kørestolen havde påført A merudgifter ved forsørgelsen der var en følge af handicappet.

...

Til det anførte skal Ankestyrelsen indledningsvis bemærke, at den tidligere socialministers svar forelå ved sagens behandling i Ankestyrelsen, og at der ikke i Ankestyrelsen har været tvivl om at A er omfattet af personkredsen i bistandslovens § 48, stk. 4.

Idet der iøvrigt henvises til begrundelsen i afgørelsen skal Ankestyrelsen til det i klagen anførte bemærke, at der er tale om udgifter til færden, omend en kørestol ikke kan betragtes som et transportmiddel i gængs forstand. Kørestolen stilles vederlagsfrit til rådighed for den handicappede som et hjælpemiddel efter bistandslovens § 58. Det offentlige har endvidere reparationsforpligtelsen, hvorved bemærkes, at der efter praksis er tale om en lempelig afgrænsning af reparationsbegrebet i forhold til udgifter, der følger af brug af hjælpemidlet.

Kørestolen muliggør færden som den handicappede ellers ville være afskåret fra, og afhjælper i denne forbindelse i almindelighed også den handicappedes behov for færden i et ikke nærmere afgrænset lokalområde.

Selv ved en ikke for snæver afgrænsning af forsørgelsesbegrebet, et begreb, der ikke er nærmere defineret i regelsættet, vil den handicappedes udgifter til færden efter Ankestyrelsens opfattelse sædvanligvis ikke overstige ikke-handicappedes tilsvarende udgifter, hvorfor formodningen som udgangspunkt vil være, at udgifter til dæk, slanger og pudebetræk ikke er merudgifter ved forsørgelsen, der er en følge af handicappet.

Ankestyrelsen har i den foreliggende sag ikke fundet, at der foreligger særlige omstændigheder, som sandsynliggør at A's udgifter må betragtes som merudgifter ved forsørgelsen på grund af handicappet."

A fremsatte en række kommentarer til Den Sociale Ankestyrelses brev. Han skrev bl.a. således

"Ankestyrelsen erkender nu, at daværende Socialminister Aase Olesens skrivelse af 27. august 1990 forelå ved sagens behandling. Men ankestyrelsen forholder sig stadigvæk ikke til skrivelsens indhold hvad angår pkt. 5 - som iøvrigt bekræfter budskabet i vejledningen af 14. juni 1988, pkt. 2.7.1 - idet afgørelsen klart afviger derfra med hensyn til bistandslovens § 48, stk. 4.

Ankestyrelsen er åbenbart af den mening, at mine udgifter til dæk, slange og pudebetræk til kørestol, der i alt andrager ca. 2.500 kr. årligt, ikke kan betragtes som merudgifter ved forsørgelsen, som en følge af mit fysiske handicap. Jeg er i hvert fald sikker på, at jeg ikke ville have haft disse udgifter, hvis jeg ikke var permanent kørestolsbruger. Det kan vist ikke betegnes som andet end en merudgift i bistandslovens forstand.

Apropos merudgifter vil jeg gerne henvise til SM O-29-94. hvor ankestyrelsen blandt andet fastslår, at ekstraordinært slid af sko og tøj til en person med spastisk lammelse er merudgifter, som kan dækkes efter bistandslovens § 48, stk. 4. Det virker misvisende og paradoksalt i forhold til min sag offentliggjort i SM O-112-93.

Jeg kan ikke godtage Ankestyrelsens forsøg på afgrænsning af forsørgelsesbegrebet og forklaring om, at mine udgifter til at færdes ikke overstiger ikke-handicappedes tilsvarende udgifter. Man uddyber ikke i denne skrivelse, hvori disse besparelser konkret består. Efter min erfaring, hvor jeg har tilbragt de sidste 17 ud af 36 år i kørestol, er der ingen økonomiske gevinster ved at færdes i kørestol - tværtimod. Når jeg for eksempel skal længere væk end nogle hundrede meter, benytter jeg invalidebil, hvor andre i mange tilfælde ville nøjes med at tage cyklen.

For mig er kørestolen i øvrigt ikke noget befordringsmiddel i gængs forstand. Den skal afhjælpe min manglende gangfunktion og jeg vælger ikke frit at benytte den.

Ankestyrelsen skriver i afgørelsen af 27. oktober 1993 og gentager i SM O-112-93, at de pågældende udgifter modsvares af sparede udgifter til fodtøj. Denne udokumenterede påstand må bero på en misforståelse (jf. mit brev af 25. oktober 1994) og bør ikke tillægges betydning."

I min afsluttende skrivelse til A udtalte jeg følgende

"Den Sociale Ankestyrelses afgørelse af 27. oktober 1993 er truffet på grundlag af bistandslovens § 48, stk. 4. Bestemmelsen har følgende ordlyd

"Personer med et vidtgående fysisk eller psykisk handicap, der har ophold i eget hjem, har ret til at få dækket de nødvendige merudgifter ved forsørgelsen, der er en følge af handicappet. Personer som er døvblinde, har herudover ret til i fornødent omfang at få hjælp af en særlig kontaktperson. Socialministeren fastsætter regler om afgrænsningen af den personkreds, der har ret til bistand."

Udtrykket "nødvendige merudgifter ved forsørgelsen" er ikke nærmere defineret i lovteksten og ses heller ikke nærmere beskrevet i bestemmelsens forarbejder. Anvendelsen af udtrykket "nødvendig" indebærer dog at der skal foretages en form for rimelighedsvurdering af hvilke udgifter der kan berettige til støtte.

Som (ikke udtømmende) eksempler på udgifter der er "nødvendige til forsørgelsen", er i Socialministeriets vejledning af 3. juli 1987 i pkt. 43 til 48 nævnt (mer)udgifter til medicin, til befordring, til deltagelse i handicaprettede kurser og til beklædning, herunder sko. I vejledningen er endvidere henvist til eksemplerne i kapitel 2 om den tilsvarende bestemmelse i bistandslovens § 48, stk. 1, om hjælp til forældres nødvendige merudgifter til forsørgelsen af et handicappet barn. I kapitel 2 nævnes som eksempler på sådanne udgifter bl.a. udgifter til særlig (diæt)kost, til særlige transportudgifter i forbindelse med fritidsaktiviteter, og til vask og personlig hygiejne.

Vejledningen er, som betegnelsen angiver, ikke bindende for Den Sociale Ankestyrelse, og Ankestyrelsen er i øvrigt ikke bundet af Socialministeriets udtalelser om fortolkningen af bistandsloven.

Det er i sagen ubestridt at De er omfattet af personkredsen i bistandslovens § 48, stk. 4. Det spørgsmål der således er forelagt mig til bedømmelse er Den Sociale Ankestyrelses generelle fortolkning og konkrete henføring af sagens faktiske omstændigheder under begrebet "nødvendige merudgifter ved forsørgelsen, der er en følge af handicappet."

Ankestyrelsen har ment at "den del af udgifterne, der må henføres til arbejdet og et højt aktivitetsniveau", i almindelighed ikke kan betragtes som merudgifter ved forsørgelsen. Ankestyrelsen har herved anlagt en "ikke for snæver afgrænsning af forsørgelsesbegrebet", jf. udtalelsen af 23. februar 1995, men har i øvrigt ikke nærmere redegjort for sin forståelse af udtrykket.

En kørestol bidrager til at gøre det muligt for en person med lammelser at bevæge sig og er således en nødvendig (men ikke nødvendigvis tilstrækkelig) betingelse for at en person med lammelser kan have erhvervsarbejde. Jeg bemærker herved - og forstår at Ankestyrelsen er enig i - at en kørestol ikke kan betragtes som et transportmiddel, idet den handicappede ofte vil skulle transportere sig (og sin kørestol) i invalidebil eller ved hjælp af offentlige transportmidler for at nå frem til arbejde og/eller fritidsaktiviteter. Udskiftning af dæk og slanger kan således ikke sidestilles hverken med udgifter til vedligeholdelse af et transportmiddel eller til reparation af fodtøj.

Brugen af kørestolen er således en nødvendig forudsætning for at den handicappede kan have et erhvervsarbejde og dermed som udgangspunkt være ansvarlig for sin egen forsørgelse. Derfor nærer jeg betænkeligheder ved Ankestyrelsens fortolkning hvorefter udgifter i forbindelse med arbejdet ikke kan henregnes til begrebet "forsørgelse". Ud fra (den ikke udtømmende) eksemplifikation af begrebet "(nødvendig) forsørgelse" i vejledningen finder jeg det endvidere naturligt at anse merudgifter i forbindelse med et almindeligt aktivitetsniveau som omfattet af begrebet. Jeg er ikke helt klar over om Ankestyrelsen med udtrykket et "højt aktivitetsniveau" er enig i denne opfattelse, således at alene ekstraordinære udgifter til f.eks. idrætsaktiviteter kan frasorteres som ikke "nødvendige".

At en kørestolsbrugers udgifter til dæk, slanger og pudebetræk er merudgifter, kan der efter min opfattelse ikke være tvivl om. Personer der kan færdes ved hjælp af deres ben, har ikke tilsvarende udgifter. Jeg må forstå at Ankestyrelsen som udgangspunkt er enig i denne opfattelse. Ankestyrelsen finder imidlertid at "kun den del af udgiften, der vedrører forsørgelsen kan komme i betragtning, og at disse udgifter modsvares af sparede udgifter til fodtøj m.m."

Ankestyrelsen mener således, at der i bistandslovens § 48, stk. 4, er hjemmel til at foretage fradrag i en ydelse, hvis den handicappede opnår en ikke nærmere dokumenteret eller specificeret besparelse på grund af sit handicap - i dette tilfælde ved at være lam.

Jeg finder det overordentlig tvivlsomt om de afsavn en handicappet person må lide som en konsekvens af sit handicap, kan opgøres som besparelser og dermed medføre fradrag i ydelser efter bistandslovens § 48, stk. 4. Jeg bemærker herved, at rækkevidden af et sådant fradragsprincip efter omstændighederne vil kunne være vanskelig at afgrænse. Handicappede kan og vil ofte være afskåret fra at nyde godt af en række aktiviteter, og et mere generelt fradragsprincip vil efter min opfattelse kunne få uoverskuelige - og formentlig utilsigtede - konsekvenser for handicappedes retsstilling. Således vil det kunne volde vanskeligheder at foretage en afgrænsning af hvilke afsavn der kan føre til fradrag i hvilke ydelser, ligesom den konkrete udgift ofte vil have en særdeles ubestemt karakter. I den forbindelse bemærker jeg at der ikke i den foreliggende sag foreligger nogen dokumentation for at en (eventuel) besparelse i forbindelse med forsåling af sko svarer til udgiften til udskiftning af dæk, slanger og pudebetræk på en kørestol. Dertil kommer at De har oplyst at De rent faktisk har udgifter til fodtøj af samme størrelse som ikke-handicappede.

På denne baggrund har jeg henstillet til Den Sociale Ankestyrelse at genoptage sagen og meddele Dem en ny afgørelse."

Ankestyrelsen meddelte mig den 27. juli 1995 at styrelsen havde genoptaget sagen.

Resumé

En kørestolsbruger der var omfattet af personkredsen i bistandslovens § 48, stk. 4, ansøgte om hjælp til dækning af udgifter til dæk, slanger og pudebetræk til kørestolen. Ansøgeren havde erhvervsarbejde og levede et aktivt familie- og fritidsliv.

Den Sociale Ankestyrelse mente ikke at udgifterne kunne dækkes efter bistandslovens § 48, stk. 4. Styrelsen henviste til at udgifter der må henføres til arbejdet og et højt aktivitetsniveau, ikke kan betragtes som merudgifter ved forsørgelsen, og at udgifterne vedrørende forsørgelsen var modsvaret af sparede udgifter til fodtøj.

Ombudsmanden udtalte betænkelighed over for Ankestyrelsens opfattelse hvorefter udgifter i forbindelse med arbejde ikke kunne henregnes til begrebet "forsørgelse". Endvidere udtalte ombudsmanden tvivl med hensyn til om de afsavn en handicappet må lide som en konsekvens af handicappet, kan opgøres som besparelser og dermed medføre fradrag i ydelser efter bistandslovens § 48, stk. 4. Ombudsmanden henstillede at Ankestyrelsen genoptog sagen. (J. nr. 1994-2530-051).