Miljøklagenævnets behandling af en sag hvor Planstyrelsen var kompetent myndighed

§ 2. De i stk. 2 nævnte tilladelser og godkendelser kan kun meddeles på grundlag af godkendte regionplanretningslinier, der skal være udarbejdet på grundlag af den regionplanlægning, som er foreskrevet i bekendtgørelse nr. 446 af 23. juni 1989 om vurdering af større anlægs virkning på miljøet (VVM).

Stk. 2. Følgende tilladelser og godkendelser er omfattet af stk. 1

Lov om miljøbeskyttelse § 35.

Lov om vandforsyning § 18.

Lov om naturfredning §§ 43, 43 a og 43 b.

Lov om råstoffer § 7.

§ 3. Bekendtgørelsen træder i kraft den 15. marts 1991.'

Som anført skal en regionplan indeholde retningslinier bl.a. for beliggenhed og udformning af større enkeltanlæg der må antages at påvirke miljøet i væsentlig grad. Det er således regionplanmyndighederne der skal påse at der foreligger en regionplan indeholdende en eventuelt nødvendig VVM-vurdering.

Efter lov om lands- og regionplanlægning var det amtskommunen, i Københavns og Frederiksberg Kommuner kommunen, der var den kompetente regionplanmyndighed. Der var ikke efter lov om lands- og regionplanlægning nogen mulighed for at klage over regionplanen. Miljøministeren havde imidlertid tilsyn med regionplanarbejdet, bl.a. ved at ministeren skulle godkende regionplaner, og ved at ministeren kunne pålægge regionplanmyndigheden at udarbejde tillæg til en godkendt regionplan, jf. §§ 13, 14 og 17 i bek. nr. 921 af 22. december 1989 af lov om lands- og regionplanlægning.

Ved lov nr. 388 af 6. juni 1991 om planlægning blev lands- og regionplanloven ophævet. Lov om planlægning trådte i kraft den 1. januar 1992. § 66 i lov om planlægning har følgende ordlyd

' § 66. Sager, der er indbragt for miljøministeren, Planstyrelsen, Miljøankenævnet eller ... før lovens ikrafttræden, færdigbehandles efter de hidtil gældende regler. Det samme gælder forslag til planer, når forslaget er offentliggjort før den 1. januar 1992. Forslag til planer kan dog færdigbehandles efter de hidtil gældende regler, hvis forslaget er offentliggjort før den 1. juli 1992.'

Efter § 58, stk. 1, i lov nr. 388 af 6. juni 1991 kunne regionplanmyndighedens afgørelser om regionplanspørgsmål der var omfattet af planloven, påklages til miljøministeren for så vidt angik retlige spørgsmål.

Ved lov nr. 920 af 25. november 1992 henlagdes kompetencen til at behandle disse klager over manglende VVM-vurdering til Naturklagenævnet. Denne lov trådte i kraft den 1. januar 1993.

Det fremgår af sagen at Miljøstyrelsens afgørelse som (A) indbragte for Miljøklagenævnet, kun blev påklaget for så vidt angår det principielle spørgsmål om der skulle gennemføres en vurdering af virkningerne på miljøet (VVM-vurdering).

Et sådant spørgsmål henhørte dengang og henhører fortsat under regionplanmyndighederne, jf. planlovens kapitel 3.

(A) fremsatte sin klage over den manglende VVM-vurdering i sit brev af 29. august 1991. På det tidspunkt var det reglerne i lands- og regionplanloven der var gældende. (Kommunen), Miljøkontrollen, afviste ved brev af 17. januar 1992 denne klage. Den kompetente myndighed til at træffe afgørelse om et sådant spørgsmål var (kommunen).

Den overordnede myndighed der på daværende tidpunkt kunne rettes henvendelse til vedrørende regionplanmæssige spørgsmål, var Miljøministeriet, Planstyrelsen.

Efter forvaltningslovens § 7, stk. 2, skal en forvaltningsmyndighed der modtager en skriftlig henvendelse som ikke vedrører denne myndigheds sagsområde, videresende henvendelsen så vidt muligt til rette myndighed.

Jeg mener ikke at Miljøklagenævnet skulle have behandlet klagen. Miljøklagenævnet burde have videresendt klagen der kun vedrørte det principielle spørgsmål om VVM-vurdering til Miljøministeriet, Planstyrelsen, til videre foranstaltning.

Jeg har overvejet om det forhold at Miljøklagenævnet ikke fulgte denne procedure medfører at jeg bør henstille til myndighederne at sagens behandling genoptages med henblik på at den rette myndighed kan træffe afgørelse i sagen.

Miljøklagenævnet forelagde i forbindelse med sin behandling af sagen VVM-spørgsmålet for Planstyrelsen til udtalelse. Jeg må forstå Planstyrelsens og senere Miljøministeriets udtalelse således, at planmyndighederne ikke har fundet at der skulle udarbejdes en VVM-redegørelse vedrørende det midlertidige oplagsdepot.

Den kompetente myndighed har på denne måde forholdt sig til (A's) klage.

Jeg har overvejet at henstille til Miljøklagenævnet at ophæve afgørelsen og oversende sagen til planmyndighederne til afgørelse. Jeg er imidlertid nået til den konklusion at jeg undlader en sådan henstilling. Jeg har herved lagt vægt på følgende

Sagen vedrører tilladelse til at etablere et midlertidigt oplagsdepot. Efter telefonisk oplysning fra (kommunen), Jordforureningsafdelingen, udløber den midlertidige tilladelse den 15. april 1996. Efter dette tidspunkt vil der igen skulle tages stilling til spørgsmålet om VVM-vurdering hvis (selskabet) søger om forlængelse af tilladelsen.

Siden sagens afgørelse er der etableret en ny klageinstans, Naturklagenævnet, til at behandle regionplanspørgsmål, herunder sager om VVM-vurdering.

Jeg har på denne baggrund vurderet at der ikke er fuldt tilstrækkelig anledning til at henstille til myndighederne at genoptage sagen.

Jeg har gjort Miljøklagenævnet, Miljøministeriet, Landsplanafdelingen og Naturklagenævnet bekendt med min retsopfattelse. Jeg har over for Miljøklagenævnet kritiseret at nævnet ikke oversendte sagen til rette myndighed til afgørelse. Ved min behandling af sagen har jeg noteret mig at Miljøklagenævnet har behandlet en anden sag der bl.a. vedrørte et tilsvarende spørgsmål. Denne sag er optrykt i Kendelser om fast ejendom 6/1994, s. 241ff.

Jeg foretager mig ikke mere i sagen."

På baggrund af dette udkast udtalte Miljøklagenævnet i et brev af 21. juni 1995 følgende

"Den pågældende klagesag omhandlede Miljøstyrelsens stadfæstelse af (kommunens) godkendelse efter miljøbeskyttelseslovens kapitel 5 af et midlertidigt oplagsdepot for forurenet jord på et opfyldt areal bagved (...). I klagen til nævnet over Miljøstyrelsens stadfæstelse af godkendelsen gjorde (A) gældende, at det pågældende anlæg var omfattet af reglerne om VVM-pligt og anmodede nævnet om at tage stilling til dette spørgsmål.

Miljøklagenævnet var opmærksom på, at nævnet ikke kunne tage selvstændigt stilling til det omhandlede spørgsmål, der på daværende tidspunkt som et regionplananliggende henhørte under Planstyrelsens ressort. Konsekvensen af en eventuel strid med reglerne om VVM-pligt ville imidlertid være, at den for nævnet indbragte godkendelse var ulovlig, idet det følger af de omhandlede regler, at der ikke kan meddeles godkendelse efter miljøbeskyttelsesloven til anlæg, der er omfattet af VVM-pligt, førend VVM-proceduren er gennemført, jf. § 2 i Miljøministeriets dagældende bekendtgørelse nr. 119 af 28. februar 1991, der var udstedt i medfør af den tidligere miljøbeskyttelseslov.

Derfor videresendte nævnet ikke blot sagen til Planstyrelsen til videre foranstaltning men foranledigede, at der i stedet blev indhentet en udtalelse fra styrelsen om spørgsmålet, således at nævnet kunne lægge Planstyrelsens retlige opfattelse vedrørende VVM-pligten til grund for sin behandling af klagesagen. Nævnet havde herved for øje, at det måtte tilkomme Miljøklagenævnet at drage de nødvendige konsekvenser i forhold til miljøgodkendelsen af Planstyrelsens retsopfattelse vedrørende VVM-pligten. I givet fald - nemlig hvis Planstyrelsen havde fundet, at der forelå VVM-pligt, måtte Miljøklagenævnet have ophævet den af Miljøstyrelsen meddelte godkendelse i medfør af miljøbeskyttelseslovens kapitel 5.

I den pågældende sag var der i klagen over miljøgodkendelsen alene rejst spørgsmål om forholdet til VVM-pligten. Miljøklagenævnet skal imidlertid henlede opmærksomheden på, at nævnet i almindelighed ikke anser sig for afskåret fra at gå ind i en vurdering af andre spørgsmål end de påklagede i de sager, som nævnet beslutter at optage til behandling, jf. miljøbeskyttelseslovens § 103, stk. 1, nr. 2.

Nævnets stadfæstelse af Miljøstyrelsens afgørelse i den konkrete sag var således udtryk for dels, at nævnet fandt at måtte lægge ressortmyndighedens opfattelse vedrørende VVM-pligten til grund, dels at nævnet efter en umiddelbar vurdering af sagen i øvrigt ikke fandt anledning til at tage eventuelle andre spørgsmål vedrørende godkendelsen op til nærmere prøvelse.

Det bemærkes i øvrigt, at (kommunens) afgørelse om ikke at udarbejde VVM-redegørelse efter nævnets opfattelse reelt må anses for truffet senest samtidigt med kommunens miljøgodkendelse af anlægget den 15. april 1991, det vil sige på et tidspunkt, hvor der ikke var etableret en klageadgang for beslutninger af denne karakter. Planstyrelsen kunne derfor næppe anses som formel klagemyndighed i forhold til den pågældende afgørelse men alene som ressortmyndighed.

Men selvom Planstyrelsen havde været klagemyndighed i forhold til VVM-spørgsmålet, er det for nævnet vanskeligt at se, at det forhold, at nævnet fandt at burde forelægge spørgsmålet for styrelsen til udtalelse, kan betegnes som kritisabelt. Styrelsen fik hermed kendskab til sagen og kunne have reageret ved at tage VVM-spørgsmålet op som klagesag eller ved at vejlede om klageadgangen til styrelsen, hvis en sådan - efter den kompetente myndigheds opfattelse - havde bestået.

I den forbindelse kan det nævnes, at Planstyrelsen tidligere i praksis har besvaret nævnets anmodning om en udtalelse vedrørende et spørgsmål om lokalplanpligt ved at tage det pågældende spørgsmål op som en formel klagesag i medfør af den dagældende kommuneplanlov. Planstyrelsens efterfølgende afgørelse af lokalplanspørgsmålet kunne derpå lægges til grund i nævnets klagesag - en sag efter den dagældende by- og landzonelov.

Nævnet kan på denne baggrund heller ikke være enig i, at nævnet med den valgte fremgangsmåde skulle have tilsidesat sin vejledningsforpligtelse efter forvaltningslovens § 7, stk. 2. Så vidt ses er formålet med denne bestemmelse at sikre, at offentlige myndigheder ikke blot afviser eller henlægger fejlsendte henvendelser men aktivt hjælper klageren 'på rette spor'. I dette tilfælde forelagde nævnet det rejste spørgsmål for rette myndighed og orienterede samtidig klageren herom. Det forhold at nævnet ikke videresendte sagen til den pågældende myndighed kan på denne baggrund efter nævnets opfattelse ikke anses som en tilsidesættelse af reglen i § 7, stk. 2."

På baggrund af disse bemærkninger afgav jeg følgende endelige udtalelse i sagen.

"Miljøklagenævnet tilslutter sig at den kompetente myndighed for så vidt angik VVM-spørgsmålet, var Planstyrelsen. Nævnet fremfører imidlertid to argumenter for at det alligevel tog sagen under behandling. Dels skulle nævnet ophæve miljøgodkendelsen hvis Planstyrelsen gav (A) medhold i at der var VVM-pligt. Dels anser nævnet sig ikke generelt for afskåret fra at gå ind i en vurdering af andre spørgsmål end de påklagede i de sager som nævnet beslutter at optage til behandling.

Jeg må imidlertid fastholde min oprindelige opfattelse, hvorefter sagen i relation til klageren (A) burde have været behandlet med den kompetente myndighed som den myndighed der over for klageren tilkendegav sin opfattelse af sagen. Jeg er enig i at Planstyrelsens stillingtagen vedrørende VVM-pligten ville få indflydelse på miljøgodkendelsen hvis Planstyrelsen var kommet frem til at der forelå VVM-pligt. I så fald havde Planstyrelsen efter min opfattelse haft pligt til at underrette den myndighed der havde givet miljøgodkendelsen. I det foreliggende tilfælde hvor sagen som klagesag havde været behandlet i Miljøstyrelsen, skulle meddelelse gå til Miljøstyrelsen.

Miljøklagenævnet kunne, hvis det som overordnet klageinstans ønskede at blive holdt underrettet, have bedt om underretning om Planstyrelsens afgørelse.

Jeg fastholder derfor min opfattelse hvorefter Miljøklagenævnet efter forvaltningslovens § 7, stk. 2, burde have sendt klagen til Planstyrelsen til videre foranstaltning.

På baggrund af Miljøklagenævnets udtalelse af 21. juni 1995 der illustrerer den sammenhæng der er mellem reglerne om planlægning og miljøgodkendelsesreglerne, har jeg imidlertid ikke fundet fuldt tilstrækkeligt grundlag for at udtale min opfattelse i form af kritik.

Mit udkast til udtalelse gav (A) anledning til i et brev af 14. juli 1995 at fremsætte følgende bemærkninger

"(A) kan ikke tilslutte sig den afgørelse, der er lagt op til af ombudsmanden. Nogle af bemærkningerne, der er knyttet hertil finder (A) endvidere er problematiske.

Som (A) ser det, har sagen cyklet rundt mellem forskellige myndigheder, der i visse tilfælde ikke har haft den reelle kompetence til at træffe afgørelsen. Dette vidner om, at det ikke er let for menigmand, ej heller en organiseret miljøorganisation, at være fuldt ajour med, hvem der er ansvarlig for at behandle forskellige miljø- og natur- eller planlægningsmæssige klagesager. Myndighederne har, som det er fastslået i udkastet til afgørelse, et overordnet ansvar for at videregive en sag til den rette instans, hvilket, som det også fremgår af udkastet til afgørelse, ikke er sket i denne sag.

(A) kan derfor ikke forstå en afvisning af en fornyet behandling af spørgsmålet om tolkningen af såvel den danske bekendtgørelse (nr. 903 siden ændret til nr. 847) om VVM som EF-direktiv om VVM (85/337/EØF) - den nuværende klagemyndighed er Naturklagenævnet.

Spørgsmålet har ikke kun betydning for den aktuelle sag, men må siges at være af principiel karakter, nemlig hvorvidt der til et midlertidigt anlæg kræves gennemført de samme udredninger i forhold til et VVM-pligtigt anlæg som for et permanent anlæg. (A) har på intet tidspunkt i forløbet fået afklaret dette spørgsmål eller fået en præcisering af, hvornår et anlæg er midlertidigt, hvor længe et anlæg kan være midlertidigt, samt hvilke krav der kan stilles til slutanlægget i forbindelse med et midlertidigt anlæg.

Endelig skal (A) påpege, at på side 9 er det anført, at (A) var bekendt med, at nævnet (Miljøklagenævnet) ville modtage Planstyrelsens udtalelse til sagen, hvorfor man kunne have bedt om aktindsigt. Rent principielt kan man ikke bede om forhånds aktindsigt. Normal praksis er da også, at nye bilag og redegørelser sendes til de involverede parter.

...

Trods det faktum, at den midlertidige godkendelse udløber om mindre end et år (15. april 1996), finder (A) de rejste spørgsmål så principielt vigtige, at (A) som anført mener, at sagen bør hjemvises til fornyet behandling."

Til (A's) bemærkninger har jeg følgende kommentarer

Som det fremgår af mit oprindelige udkast til udtalelse i sagen, beroede min foreløbige beslutning om ikke at henstille til Naturklagenævnet at ophæve afgørelsen og oversende den til planmyndighederne til afgørelse på at der i april 1996 skal tages stilling til VVM-vurdering, hvis (selskabet) søger om forlængelse af tilladelsen. Desuden lagde jeg vægt på at det nu er en ny klageinstans, Naturklagenævnet, der behandler plansagerne.

Uanset (A's) bemærkninger mener jeg af de grunde som jeg anførte i udkastet, ikke at der nu er tilstrækkeligt grundlag for at henstille til myndighederne at genoptage sagen med henblik på at træffe nye afgørelser i sagen.

(A) har igen rejst spørgsmålet om partshøring over den udtalelse som Planstyrelsen afgav til Naturklagenævnet i sagen. Da resultatet af min undersøgelse har været at sagen over for (A) burde have været realitetsbehandlet og afgjort af Planstyrelsen, har jeg ikke udtalt mig om spørgsmålet om partshøring. Planstyrelsens behandling af sagen ville resultere i en afgørelse der blev meddelt direkte over for (A). Derved er spørgsmålet om partshøring ikke aktuelt.

På denne baggrund undlod jeg at beskæftige mig med spørgsmålet i mit udkast.

Jeg foretager mig ikke mere i sagen.

..."

Miljøklagenævnets behandling af en sag hvor Planstyrelsen var kompetent myndighed

En miljøorganisation (A) klagede over at Miljøklagenævnet havde stadfæstet en kommunes og Miljøstyrelsens afgørelser hvorefter et midlertidigt oplagsdepot ikke krævede VVM-vurdering.

Jeg sendte den 30. maj 1995 et udkast til min udtalelse i sagen til Miljøklagenævnet, Miljøministeriet, Landsplanafdelingen og Naturklagenævnet og bad om myndighedernes eventuelle bemærkninger hertil. Jeg sendte endvidere en kopi af udkastet til A til orientering. I udkastet skrev jeg bl.a. følgende

"I september 1989 ansøgte (et selskab) (kommunen) om tilladelse til i medfør af § 35 i den dagældende miljøbeskyttelseslov at etablere et midlertidigt oplagsdepot for forurenet jord på et opfyldt areal beliggende bagved (...).

Den 15. april 1991 godkendte kommunens miljøkontrol depotet på en række nærmere angivne vilkår, herunder at depotet ikke måtte etableres og tages i brug førend der var udarbejdet en detailprojektering som var blevet godkendt af tilsynsmyndigheden. Godkendelsen var midlertidig og bortfaldt fem år efter ikrafttrædelsesdatoen (godkendelsesvilkår 1). Den oplagrede jord skulle endvidere bortskaffes fra oplagsdepotet til behandling andetsteds inden godkendelsens udløb (godkendelsesvilkår 3).

Miljøkontrollens afgørelse blev af (A) indbragt for Miljøstyrelsen ved brev af 17. maj 1991. (A) uddybede sin klage ved brev af 13. juni 1991 til Miljøstyrelsen.

Miljøkontrollen kommenterede (A's) klagepunkter i brev af 5. august 1991 til Miljøstyrelsen. Det anføres heri at (selskabet) havde planer om at opføre et jordbehandlingsanlæg i tilknytning til oplagsdepotet, således at der kunne ske en umiddelbar behandling af den afleverede forurenede jord. Miljøkontrollen havde givet den påklagede godkendelse med henblik på denne etablering. Det anførtes samtidig at (selskabet) inden for de næste fem år ville kunne bedømme om det ville være rentabelt at drive et sådant behandlingsanlæg. Hvis det ikke var tilfældet, var der taget højde herfor i godkendelsens vilkår 3 om at den oplagrede jord skulle bortskaffes på oplagsdepoter til behandling andetsteds inden godkendelsens udløb.

Et af klagepunkterne fra (A) var at depotet, hvis det blev gjort permanent, ville kunne indebære 'en meget stor forureningskilde/risiko for den marine recipient'. Miljøkontrollens kommentarer hertil var at der skulle udarbejdes en ny godkendelse hvis depotet senere ønskedes gjort permanent. Miljøkontrollen udtalte samtidig at 'membransystemet er af en sådan egenskab, at det kan godkendes til et eventuelt permanent depot'.

Et andet af (A's) klagepunkter var at det kunne 'danne præcedens, således at andre i stedet for at rense forurenet jord blot flytter rundt med den forurenede jord...' Miljøkontrollen afviste dette kritikpunkt med en henvisning til at oplagsdepotet var etableret med henblik på at der umiddelbart i tilknytning til depotet skulle anlægges et behandlingsanlæg.

(A) kommenterede i brev af 29. august 1991 Miljøkontrollens udtalelse af 5. august 1991. I brevet anførtes afslutningsvis

"...

Med hensyn til en samlet vurdering af miljøpåvirkningerne er det (A's) opfattelse, at der bør udarbejdes en VVM-redegørelse, da anlægget må være omfattet af Miljøministeriets Bekendtgørelse nr. 446 af 23. juni 1989, punkt 10 i bilag 1.

I den forbindelse vil (A) yderligere påpege, at et behandlingsanlæg også vil være omfattet af ovenstående bekendtgørelse, og at der derfor bør udarbejdes en samlet VVM-redegørelse for både anlæg og depot".

I et notat fra Miljøkontrollen fremsendt til Miljøstyrelsen ved brev af 17. januar 1992 er om forholdet til Miljøministeriets bek. nr. 446 af 23. juni 1989 anført følgende

"...

Med hensyn til en samlet vurdering af miljøpåvirkningerne er det Miljøkontrollens opfattelse, at der ikke skal udarbejdes en VVM-redegørelse efter Miljøministeriets bekendtgørelse nr. 446 af 23. juni 1989 punkt 10, da dette forudsætter bortskaffelse i form af forbrænding eller kemisk behandling eller deponering i jord.

Denne aktuelle sag vedrører kun midlertidig deponering på et velanlagt membransystem, hvilket ikke kan henføres til punkt 10."

Ved brev af 29. januar 1992 meddelte Miljøstyrelsen (A) at styrelsen med hensyn til (A's) enkelte klagepunkter kunne henholde sig til hvad der var blevet anført fra (kommunens) side, og at styrelsen derfor stadfæstede den meddelte godkendelse i sin helhed.

Denne afgørelse blev af (A) påklaget til Miljøklagenævnet ved brev af 24. februar 1992 idet (A) anmodede nævnet om at tage stilling til det principielle spørgsmål om der skal gennemføres en vurdering af virkningerne på miljøet for anlægget efter reglerne i Miljøministeriets bek. nr. 903 af 17. december 1991, som den 1. januar 1992 afløste bek. nr. 446 af 23. juni 1989. (A) anførte herom bl.a. følgende

"...

(A) finder, at der for et midlertidigt anlæg med en levetid på 5 år skal gennemføres de samme undersøgelser og redegørelser som for et permanent anlæg. Det godkendte anlæg til deponering af forurenet jord er efter (A's) opfattelse omfattet af 'anlæg til bortskaffelse af giftigt og farligt affald ved forbrænding, kemisk behandling eller deponering i jorden' jf. pkt. 10 i bilag 1 i Miljøministeriets bekendtgørelse nr. 903 af 17. december 1991, Bekendtgørelse om vurdering af større anlægs virkning på miljøet (VVM).

Den kemikalieforurenede jord, der skal deponeres på anlægget, må efter (A's) opfattelse være omfattet af begrebet giftigt og farligt affald, hvilket er udgangspunktet for, at jorden flyttes fra ophavsstedet til det midlertidige depot for senere rensning.

I kommentarerne i skrivelse af 17. januar 1992 fra (kommunen) er det anført, at 'den aktuelle sag vedrører kun midlertidig deponering på et velanlagt membransystem, hvilket ikke kan henføres til punkt 10'.

(A) er ikke enig i dette, idet der ved alle deponeringer af såvel farligt og giftigt affald, som næsten alt andet affald kræves et velanrettet membransystem med dræn ved deponering. Dette er således ikke noget specielt for dette anlæg, men blot en opfyldelse af almindelige betingelser for oprettelse af et affaldsdepot.

...

På det midlertidige depot må der jf. s. 4.1 i Driftsinstruksen, august 1991, modtages olieforurenet jord, organisk forurenet jord og uorganisk forurenet jord, dog ikke forurenet jord med fri olie- eller kemikaliefase eller forurenet jord med radioaktive stoffer. Der er således alene sat en begrænsning af forurenet jord med en fri fase. Det må derfor være indlysende klart, at der er tale om farligt og giftigt affald.

(A) skal således henstille til Miljøklagenævnet, at der træffes en principiel afgørelse om, at der for dette og tilsvarende anlæg skal udarbejdes en VVM-redegørelse."

Ved brev af 3. marts 1992 orienterede Miljøklagenævnet (A) om at nævnet havde optaget sagen til realitetsbehandling. Brevet var til orientering vedlagt kopi af nævnets høring af Miljøstyrelsen hvori styrelsen - efter en forud indhentet udtalelse fra Planstyrelsen - anmodedes om en udtalelse om det i klagen rejste spørgsmål om forholdet til VVM-reglerne.

I Planstyrelsens udtalelse af 12. maj 1992 er om dette spørgsmål bl.a. anført følgende

"...

Det fremgår af det tilsendte materiale, at miljøgodkendelse er meddelt af (kommunen), Miljøkontrollen, den 15. april 1991, og at spørgsmålet om forholdet til VVM-reglerne er blevet påklaget af (A), senest i klage af 24. februar 1992 til Miljøklagenævnet.

Forinden har Miljøstyrelsen som 1. instans taget stilling til VVM-spørgsmålet i sin afgørelse af 29. januar 1992.

Miljøstyrelsen har ved oversendelsen til Planstyrelsen anført, at der er tale om et mellemlager og ikke en egentlig deponering, og at oplagspladsen maximalt kan udnyttes i 5 år.

Endvidere er det anført, at der er tale om et oplag, der efter sin udformning klart er oven på jorden, modsat deponi, som uanset spørgsmålet om membran, lægges ind i jorden.

Endelig er det anført, at forurenet jord ikke altid vil være at betragte som farligt affald.

Stillingtagen til hvad, der er omfattet af VVM-bestemmelserne i planloven falder ind under Planstyrelsens ressort jf. VVM-samarbejdsaftalen af 7. oktober 1992. Miljøstyrelsen afgiver indstilling i sager med relation til miljøbeskyttelsesloven. F. eks. er det Miljøstyrelsen, som i sidste ende har ansvaret for at fortolke, hvorvidt der i de konkrete tilfælde er tale om giftigt og farligt affald.

I henhold til Miljøministeriets bekendtgørelse nr. 119 af 26. februar 1991 (efter 1. januar 1992 bekendtgørelse nr. 904 af 17. december 1991) kan der ikke gives tilladelse efter § 35 i lov om miljøbeskyttelse for de på bilag 1 til Miljøministeriets bekendtgørelse nr. 446 af 23. juni 1989 (efter 1. januar 1992 bekendtgørelse nr. 903 af 17. december 1991) opførte anlæg, før der foreligger regionplanretningslinier med en tilhørende vurdering af anlæggets virkning på miljøet (VVM).

Bestemmelserne omfatter nyanlæg samt væsentlige ændringer, der kan sidestilles med nyanlæg.

På listen i bilag 1 er som punkt 10 opført 'anlæg til bortskaffelse af giftigt og farligt affald ved forbrænding, kemisk behandling eller deponering i jorden' jf. bilag 1 til EF's direktiv om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet (85/337/EØF) - "VVM-direktivet".

Planstyrelsen har i denne sammenhæng noteret sig, at begrebet 'bortskaffelse' i EF's direktiv om giftigt og farligt affald (78/319/EØF) er defineret bredere: 'indsamling, sortering, transport og behandling såvel som oplagring og deponering over eller under jorden af giftigt og farligt affald' samt 'forarbejdningsprocesser, der er nødvendige for genanvendelse, genindvinding eller recirkulation'.

Planstyrelsen finder på denne baggrund, at der i VVM-direktivet sker en sondring mellem på den ene side anlæg til bortskaffelse af giftigt og farligt affald ved forbrænding, kemisk behandling eller deponering , som er opført på direktivets bilag 1 pkt. 9 og obligatorisk forudsætter VVM-procedure, og på den anden side anlæg til bortskaffelse af industri- og husholdningsaffald iøvrigt, som er opført på direktivets bilag 2 pkt. 11 c og i Danmark reguleres gennem godkendelser efter miljøbeskyttelsesloven.

Et midlertidigt oplagsdepot kan betragtes som oplagring og er efter Planstyrelsens opfattelse derfor ikke omfattet af reglerne om VVM-procedure, men kan reguleres efter reglerne i miljøbeskyttelsesloven alene. En forudsætning herfor er dog, at det klargøres i miljøgodkendelsen, at der alene er tale om oplagring, dvs. midlertidig anbringelse, og ikke egentlig deponering.

Det har i øvrigt ingen betydning, om VVM-spørgsmålet reguleres efter de før eller efter 1. januar 1992 gældende regler. I bekendtgørelse nr. 903 er 'anlæg til bortskaffelse af farligt og giftigt affald ved forbrænding, kemisk behandling eller deponering' opført som pkt. 9 og de sidste ord 'i jorden' er udgået. Dette skyldes, at der ikke i direktivet bevidst er indført en skelnen mellem 'på jorden' og 'i jorden', eftersom præpositionen først er indsat i forbindelse med den dansksprogede udgave af direktivteksten. (F. eks hedder teksten på engelsk 'land fill')."

I Miljøstyrelsens udtalelse af 10. juni 1992 til Miljøklagenævnet er bl.a. anført følgende

"...

Med hensyn til den ønskede udtalelse om forholdet til VVM-reglerne henvises til den i samme anledning indhentede udtalelse fra Planstyrelsen, hvortil Miljøstyrelsen kan henholde sig, også i besvarelsen af de af klagenævnet rejste spørgsmål.

Særligt skal nævnes, at det klart fremgår af den aktuelle miljøgodkendelse, vilkår 1 og 3, at der er tale om en midlertidig godkendelse, der bortfalder 5 år efter ikrafttrædelsesdatoen, ligesom den oplagrede jord skal bortskaffes inden godkendelsens udløb."

Miljøklagenævnet indhentede endvidere en udtalelse fra Miljøkontrollen. I dennes udtalelse af 12. maj 1992 er bl.a. anført følgende

"...

(Kommunen), Miljøkontrollen er af den opfattelse, at formålet med VVM bekendtgørelsen er, at der ved planlægning af større projekter skal foretages en nærmere undersøgelse og beskrivelse af de aktuelle projekters miljømæssige virkninger. Eksempler på sådanne projekter er den nye færgeterminal i Helsingør, naturgaslager på Midtsjælland og ombygning og udvidelse af B&W's skibsværft i København.

Oplagsdepotet for forurenet jord er omfattet af bekendtgørelsen om godkendelse af listevirksomheder (punkt K4), og der er i forbindelse med godkendelsen foretaget miljømæssige vurderinger af anlægget og stillet vilkår, der skal sikre at driften af depotet ikke er til gene for omgivelserne, og at der ikke sker forurening af jorden.

Magistratens 5. afdeling, Miljøkontrollen er fortsat af den opfattelse, at oplagsdepotet ikke er omfattet af VVM bekendtgørelsen, og under henvisning til ovenstående finder Miljøkontrollen, at en eventuel VVM vurdering i den aktuelle sag ikke vil ændre hverken det planmæssige eller det miljømæssige forhold i sagen.

..."

Miljøklagenævnet stadfæstede den 5. juli 1993 Miljøstyrelsens afgørelse med følgende bemærkninger

" Miljøklagenævnets bemærkninger

Det omhandlede midlertidige oplagsdepot for forurenet jord er omfattet af punkt K. 4 'behandlings- og deponeringsanlæg for forurenet jord' på miljøbeskyttelseslovens liste over godkendelsespligtig virksomhed (godkendelsesordningen).

Det for nævnet rejste spørgsmål drejer sig alene om, hvorvidt reglerne om pligt til at gennemføre en såkaldt VVM-procedure har været overholdt i denne sag.

Planstyrelsen - under hvilken administration af reglerne om vurdering af større anlægs virkning på miljøet på dagældende tidspunkt henhørte - har over for nævnet udtalt, at det i sagen omhandlede anlæg ikke kan anses for omfattet af listen over de anlægstyper, for hvilke der skal gennemføres en særlig VVM-procedure, jf. nu reglerne i Miljøministeriets samlebekendtgørelse om planlægningsloven, bekendtgørelse nr. 903 af 17. december 1991.

På baggrund af Planstyrelsens udtalelse, der er nærmere refereret ovenfor under afsnittet "Nye oplysninger under nævnsbehandlingen", finder nævnet at kunne lægge til grund, at der under de i sagen foreliggende omstændigheder ikke gælder en pligt til at gennemføre en særlig regionplanprocedure efter de nævnte regler i forbindelse med etablering af det pågældende midlertidige depot.

Den meddelte godkendelse strider således ikke mod bestemmelserne i bekendtgørelse nr. 904 af 17. december 1991 om miljøgodkendelse af de anlæg, der er omfattet af miljøvurderinger i henhold til lov om planlægning.

Nævnet må derfor stadfæste Miljøstyrelsens afgørelse i sagen."

Denne afgørelse har (A) klaget over til mig i brev af 4. august 1993, idet (A) samtidig har klaget over at Planstyrelsens fortolkning af VVM-reglerne ikke har været forelagt for (A) førend Miljøklagenævnet traf afgørelse i sagen.

Jeg har i anledning af (A's) henvendelse indhentet en udtalelse af 15. september 1993 fra Miljøministeriets departement, Landsplanafdelingen, samt en udtalelse af 11. oktober 1993 fra Miljøklagenævnet. Kopier af de nævnte udtalelser er sendt til (A) ved mit brev af 14. oktober 1993.

I udtalelsen af 15. september 1993 fra Landsplanafdelingen er bl.a. anført følgende

"...

Planstyrelsens udtalelse af 12. maj 1992 konkluderede, at det aktuelle anlægs miljøgodkendelse ikke forudsatte en VVM-procedure, når der er tale om et mellemlager og ikke en egentlig deponering.

Planstyrelsen tog herved ikke stilling til, hvorledes der skelnes mellem oplagring og deponering, men henholdt sig til, at det måtte være en forudsætning, at det klargjordes i miljøgodkendelsen, at der alene er tale om oplagring, dvs midlertidig anbringelse, og ikke egentlig deponering.

Landsplanafdelingen er af den opfattelse, at deponering - dvs en sluttelig henstilling af giftigt eller farligt affald skal VVM-godkendes. Dette fremgår af Miljøministeriets bekendtgørelse nr. 903 af 17. december 1991 (tidligere bekendtgørelse nr. 446 af 23. juni 1989), hvor der som punkt 9 i bilag 1 er anført 'anlæg til bortskaffelse af giftigt og farligt affald ved forbrænding, kemisk behandling eller deponering.' Af Miljøministeriets bekendtgørelse nr. 584 af 24. juni 1992 (tidligere bekendtgørelse nr. 904 af 17. december 1991 og før denne bekendtgørelse nr. 119 af 26. februar 1991) fremgår det tillige, at der ikke kan gives tilladelse efter § 33 i lov om miljøbeskyttelse for anlæg på bilag 1 til Miljøministeriets bekendtgørelse, før der foreligger regionplansretningslinjer med tilhørende vurdering af anlæggets virkning på miljøet. Bestemmelserne omfatter nyanlæg samt væsentlige ændringer, der kan sidestilles med nyanlæg.

Landsplanafdelingen skal på dette grundlag erklære sig enig i den tidligere Planstyrelses udtalelse."

I udtalelsen af 11. oktober 1993 fra Miljøklagenævnet er bl.a. anført følgende

"...

På tidspunktet for sagens indbringelse for nævnet hørte spørgsmålet om pligt til at gennemføre en VVM-procedure under Planstyrelsens ressort. Nævnet anmodede derfor Miljøstyrelsen om i forbindelse med sin udtalelse til nævnet at indhente en udtalelse fra Planstyrelsen om VVM-spørgsmålet. Nævnet orienterede samtidig (A) herom, idet nævnet i forbindelse med sin anerkendelse af klagen den 3. marts 1992 sendte (A) en kopi af sin høringsskrivelse til Miljøstyrelsen, ligeledes dateret den 3. marts 1992.

(A) var således bekendt med, at nævnet ville modtage Planstyrelsens udtalelse om det nærmere angivne spørgsmål. Allerede derfor anså nævnet det ikke nødvendigt at forelægge (A) udtalelsen, forinden nævnet traf afgørelse i sagen. Det bemærkes herved, at (A) naturligvis ville have fået aktindsigt i udtalelsen, såfremt (A) havde udtrykt ønske herom.

Hertil kommer, at spørgsmålet om, hvorvidt det pågældende anlæg er omfattet af VVM-reglerne efter bekendtgørelse nr. 903 af 17. december 1991, er et retligt spørgsmål, hvis afklaring bl.a. beror på en nærmere fortolkning af bestemmelserne i den pågældende bekendtgørelse. Planstyrelsens udtalelse var derfor allerede af denne grund undtaget fra reglerne om kontradiktion i forvaltningslovens § 19, idet denne bestemmelse alene gælder for oplysninger om sagens faktiske omstændigheder.

Det bemærkes i øvrigt, at nævnet ikke anser sig for beføjet til selvstændigt at træffe afgørelse om, hvorvidt et anlæg er VVM-pligtigt. På tidspunktet for sagens indbringelse for nævnet var Planstyrelsen som nævnt ressortmyndighed for det pågældende spørgsmål. Nævnet måtte derfor lægge Planstyrelsens opfattelse til grund for sin afgørelse efter miljøbeskyttelsesloven - på samme måde som nævnet i dag må lægge Naturklagenævnets afgørelser om VVM-pligt til grund, jf. således planlægningslovens § 58 som ændret ved lov nr. 920 af 25. november 1992.

..."

Herefter fremkom jeg med en foreløbig udtalelse

"Rådets direktiv af 27. juni 1985 (85/337/EØF) om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet (VVM-direktivet) indeholder en række krav til medlemslandenes planlovgivning med henblik på at sikre, at der ved etablering af visse nærmere beskrevne anlæg foretages en vurdering af anlæggets miljømæssige konsekvenser for omgivelserne.

Direktivet blev implementeret i dansk ret ved lov nr. 216 af 5. april 1989 om ændring af lov om lands- og regionplanlægning, lov om regionplanlægning i hovedstadsområdet og lov om miljøbeskyttelse.

Ved denne lovændring blev VVM-proceduren for anlæg på land knyttet til regionplanlægningen. Der indførtes bl.a. som § 7, stk. 1, nr. 6, en bestemmelse i den dagældende lov om lands- og regionplanlægning om at regionplanen tillige skulle indeholde retningslinier for

'Beliggenhed og udformning af større enkeltanlæg, der må antages at påvirke miljøet i væsentlig grad.'

Der blev samtidig som § 18 b indsat en bestemmelse i den dagældende lov om lands- og regionplanlægning, hvorefter miljøministeren bl.a. kunne fastsætte nærmere regler om hvilke større anlæg der er omfattet af § 7, stk. 1, nr. 6.

Miljøministeriets bek. nr. 446 af 23. juni 1989 bestemte, jf. pkt. 10 i bilag 1 til bekendtgørelsen, at bl.a. følgende anlæg var undergivet VVM-proceduren

'Anlæg til bortskaffelse af giftigt og farligt affald ved forbrænding, kemisk behandling eller deponering i jorden.'

I bek. nr. 903 af 17. december 1991, som bl.a. afløste bek. nr. 446 fra 1989, fik bestemmelsen følgende formulering, jf. pkt. 9 i bilag 1 til bekendtgørelsen

'Anlæg til bortskaffelse af giftigt og farligt affald ved forbrænding, kemisk behandling eller deponering.'

I bemærkningerne til planlovsændringerne i 1989 var forudsat at regionplangodkendelse og dermed VVM-tilladelse skulle foreligge forud for andre afgørelser, jf. Folketingstidende 1988-89, tillæg A, sp. 3648.

(Kommunens) afgørelse af 15. april 1991 hvorved (selskabet) fik tilladelse til at etablere et midlertidigt oplagsdepot for forurenet jord, blev truffet i medfør af § 35, stk. 1, i den dagældende miljøbeskyttelseslov som var sålydende

' § 35. Virksomheder, anlæg eller indretninger, der er optaget i bilaget til loven, må ikke anlægges eller påbegyndes, før godkendelse hertil er meddelt. De nævnte virksomheder, anlæg eller indretninger må ikke udvides eller ændres bygningsmæssigt eller driftsmæssigt på en måde, som indebærer forøget forurening, før udvidelsen eller ændringen er godkendt.'

I samme lovs § 39, stk. 1, var bestemt følgende

' § 39. Afgørelse om godkendelse i henhold til §§ 35-38 træffes af kommunalbestyrelsen eller af amtsrådet. Miljøministeren fastsætter efter forhandling med de kommunale organisationer nærmere regler herom.'

Sådanne regler er bl.a. blevet fastsat ved Miljøministeriets bek. nr. 119 af 26. februar 1991 om miljøgodkendelse mv. af de anlæg der er omfattet af miljøvurderinger i henhold til lov om lands- og regionplanlægning (VVM) (efterfølgende afløst af senere bekendtgørelser uden at der er sket realitetsændringer), hvori der fastsættes følgende

' § 1. Denne bekendtgørelse vedrører anlæg, som er omfattet af § 7, stk. 1, nr. 6, i lov om lands- og regionplanlægning, jf. lovbekendtgørelse nr. 921 af 22. december 1989.

Resumé

En miljøorganisation klagede over en afgørelse fra Miljøklagenævnet. Nævnet stadfæstede en kommunes og Miljøstyrelsens afgørelser, hvorefter et midlertidigt oplagsdepot ikke krævede en såkaldt VVM-vurdering (vurdering af større anlægs virkning på miljøet).

Planstyrelsen var imidlertid på det pågældende tidspunkt den kompetente myndighed med hensyn til VVM-spørgsmålet. Miljøklagenævnet anførte to argumenter for alligevel at have taget sagen under behandling: Dels skulle nævnet ophæve den givne miljøgodkendelse hvis Planstyrelsen gav klageren medhold i, at der var VVM-pligt - dels anser nævnet sig ikke afskåret fra generelt at gå ind i vurderingen af andre spørgsmål end dem der er klaget over i sagen.

Ombudsmanden udtalte at da Planstyrelsen var den kompetente myndighed, burde nævnet have videresendt klagen til Planstyrelsen til realitetsbehandling og afgørelse, således at Planstyrelsen blev den myndighed der over for organisationen tilkendegav sin opfattelse af sagen. Under henvisning til den sammenhæng myndighederne havde påvist mellem reglerne om planlægning og miljøgodkendelser fandt ombudsmanden ikke fuldt tilstrækkeligt grundlag for at fremsætte sin opfattelse som en kritik. (J. nr. 1993-1784-110).