Partsstatus i sager om dispensation fra lokalplan

Partsstatus i sager om dispensation fra lokalplan

Sagens nærmere omstændigheder var følgende

Den 29. november 1992 rettede A skriftlig henvendelse til kommunalbestyrelsen. A anførte at han i dagspressen havde erfaret at kommunen ville støtte et byfornyelsesprojekt på hans nabos ejendom. A oplyste at han ikke havde kunnet få præcise oplysninger om projektet. A havde dog fået oplyst at der formentlig ville blive tale om et byggeri i to etager. A anførte at en bygning i denne højde ville betyde at han hverken i sin baggård, have eller stuer ville kunne have det mindste privatliv. A bad derfor kommunalbestyrelsen om at besigtige forholdene inden den traf beslutning.

Kommunen meddelte A ved brev af 21. december 1992 at hans indsigelse ville indgå i kommunens behandling af sagen.

Inden ombygningen af naboejendommen behandlede kommunen en ansøgning om dispensation fra den gældende lokalplan. I den forbindelse foretog kommunen ved brev af 5. februar 1993 naboorientering af beboere og brugere inden for lokalplanens område.

Af naboorienteringen fremgik bl.a.

"Dispensationsansøgningen vedrører lokalplanens § 6.6, som angiver at "bebyggelsen bag "facadebygningerne" ikke må opføres med en større bygningshøjde end 6,0 m ".

I følge dispensationsansøgningen agtes opført bygningsændringer, som indebærer

at facadehøjde er ca. 6 m over terræn

at højde til tagryg er ca. 9,5 m.

I følge "Lov om planlægning" § 19 stk. 1 kan kommunalbestyrelsen dispensere fra bestemmelserne i en lokalplan, hvis dispensationen ikke er i strid med principperne i planen.

Da lokalplanens § 6.6 omhandler en bestemmelse, som mere detaljeret regulerer bebyggelsens udformning og som sådan ikke hører til principperne i lokalplanen kan der dispenseres fra den aktuelle bestemmelse.

Den pågældende bygning har i forvejen en udformning, som ikke opfylder lokalplanens § 6.6.

Under henvisning til ovennævnte fremsendes herved forslaget til orientering.

Eventuelle bemærkninger kan fremsendes til (X) Kommune, teknisk forvaltning senest den 21. februar 1993.

Sagen er fremlagt på teknisk forvaltning."

Den 10. februar 1993 gjorde A indsigelse mod den planlagte dispensation fra lokalplanen.

Ved breve af 9. og 18. marts 1993 orienterede udvalget for teknik og miljø A om sin beslutning af 1. marts 1993 om at meddele den omhandlede dispensation fra lokalplanen.

Brevet af 9. marts 1993 havde følgende ordlyd

" Vedr. dispensationsansøgning i forbindelse med boligforbedring på ejendommen matr. nr. (XX).

Hermed fremsendes kopi til orientering vedrørende Udvalget for Teknik og Miljø's godkendelse af indstillingen fra Kommune (X), Teknisk Forvaltning om, at der meddeles ansøger dispensation i de ansøgte forhold."

Brevet af 18. marts 1993 var sålydende

"Vedrørende dispensationsansøgning i forbindelse med boligforbedring på ejendommen matr. nr. (XX).

Det blev ved skrivelse af 5. februar 1993 meddelt at firmaet (B) har søgt om dispensation fra bestemmelserne i lokalplan Z, § 6, punkt 6.6 som angiver at den maximale bygningshøjde må være 6 m.

Du har inden for den efterfølgende høringsfrist fremsendt indsigelse imod det planlagte byggeri.

Sagen har været behandlet på Udvalget for Teknik og Miljøs møde den 1. marts 1993.

I denne anledning besluttede udvalget på kommunalbestyrelsens vegne, at meddele dispensation til det ansøgte, under henvisning til lov nr. 388 om planlægning, § 19 stk. 1.

..."

Den 13. april 1993 påklagede A kommunens afgørelse til Naturklagenævnet. A anførte at hensigten med lokalplanens § 6.6 sikkert var at undgå at de bagvedliggende bygninger opførtes med 1. sal. Dispensationen til det omhandlede byggeri var en grov afvigelse fra principperne i lokalplanen. Byggeriet skulle opføres 3,75 m fra naboskellet. Fra det påtænkte byggeri ville man kunne iagttage A både i hans hus og have og på gårdspladsen. A anførte ligeledes at han ikke var sikker på at høringsreglerne var overholdt. Desuden skrev A at der var sket forskelsbehandling ved kommunens behandling af ansøgning om dispensation fra reglerne i BR-82 om parkeringspladser.

Den 4. juni 1993 meddelte nævnets sekretariat kommunen at A's klage ikke kunne tillægges opsættende virkning.

Den 5. juli 1993 traf Naturklagenævnets formand følgende afgørelse på nævnets vegne

"Planlovens § 19, stk. 1, giver kommunalbestyrelsen mulighed for at dispensere fra bestemmelserne i en lokalplan, hvis dispensationen ikke er i strid med principperne i planen.

Lokalplanens hovedformål er at udlægge området til centerformål. Den meddelte dispensation fra lokalplanens bestemmelser om maksimal bygningshøjde for bygninger bag "facadebygningerne" er således ikke i strid med lokalplanens formålsbestemmelse.

I det i klagen anførte er der således ikke grundlag for at anse kommunens dispensation fra lokalplanen for at være videregående end planlovens § 19, stk. 1, angiver.

Efter planlovens § 20, stk. 1, kan der først meddeles dispensation efter § 19, når der er forløbet 2 uger, efter at kommunalbestyrelsen har givet skriftlig underretning til bl.a. naboer til den omhandlede ejendom.

I følge planlovens § 20, stk. 3, skal kommunalbestyrelsen give underretning om afgørelsen til dem, der rettidigt har fremsat bemærkninger efter at være orienteret i henhold til stk. 1.

Det fremgår af sagen, at kommune (X) har fulgt ovennævnte procedure, og der er herefter ikke grundlag for tvivl om lovligheden af den foretagne nabohøring.

Sammenfattende findes der således ikke grundlag for at tilsidesætte den af kommune (X) meddelte dispensation, som derfor må stå ved magt."

Den 26. marts 1994 klagede A til mig bl.a. over Naturklagenævnets afgørelse af 5. juli 1993 om dispensation fra højdebestemmelserne i lokalplan Z.

I anledning af A's klage rettede jeg den 19. maj 1994 henvendelse til Naturklagenævnet. Jeg skrev bl.a. følgende

"Efter de foreliggende oplysninger synes den foretagne nabohøring af (A) ikke fuldt ud at opfylde forvaltningslovens krav til partshøring, jf. lovens § 19, stk. 1. Så vidt ses var kommunens høringsskrivelse af 5. februar 1993 ikke vedlagt kopi af det foreliggende skitseprojekt til byggeriet, ligesom projektet ikke var nærmere beskrevet i høringsskrivelsen. Endvidere er den meddelte begrundelse i kommunens skrivelse af 18. marts 1993 til (A) ikke udformet i overensstemmelse med forvaltningslovens § 24, jf. § 22. Jeg anmoder om myndighedernes bemærkninger til disse spørgsmål, herunder til spørgsmålet om hvorvidt (A) må anses for part i forvaltningslovens forstand."

I anledning af A's klage udtalte kommunen den 5. juli 1994 bl.a.

"Høringsskrivelsen til ejere og brugere var ikke vedlagt kopi af skitseprojekt, da man fandt materialet for omfattende at medsende i den foreliggende form og omfang.

Der er i skrivelsen angivet, at projektet omhandler en bestående bygning, hvor der ønskes foretaget bygningsændringer, som størrelsesmæssigt indebærer visse højdeændringer.

I stedet for at vedlægge skitseprojekt blev materialet fremlagt til gennemsyn på teknisk forvaltning, hvilket er angivet i skrivelsen. Det bemærkes, at der i henhold til lov om planlægning § 20 stk. 1 ikke er angivet nærmere indhold med eventuelle tilhørende bilag af orienteringsmeddelelsen til de berørte parter i sagen.

...

I skrivelsen dateret den 18. marts 1993 er begrundelsen for at meddele dispensation givet under henvisning til lovnr. 388 om planlægning § 19 stk. 1. Indholdet i denne § er tidligere meddelt de berørte parter og dermed også (A) ved skrivelse dateret den 5. februar 1993.

I henhold til ovennævnte skrivelse er det anført, at Kommunalbestyrelsen kan dispensere fra bestemmelserne i en lokalplan, hvis dispensationen ikke er i strid med principperne i planen. Da lokalplanens § 6.6 omhandler en bestemmelse, som mere detailleret regulerer bebyggelsens udformning og som sådan ikke hører til principperne i lokalplanen, kan der dispenseres for den aktuelle bestemmelse.

Den pågældende bygning har i forvejen en udformning, som ikke opfylder lokalplanens § 6.6.

Det er kommunens opfattelse, at (A) er part i forvaltningslovens forstand."

Den 10. november 1994 udtalte Naturklagenævnet følgende

"...

Spørgsmålet om partsstatus.

En person, der efter planlovens § 20 skal orienteres om en dispensationsansøgning, er efter Naturklagenævnets opfattelse ikke i forvaltningslovens forstand part i dispensationssagen og forvaltningslovens § 19 er derfor uden betydning for sagen.

Da meddelelsen af dispensationen giver ansøgeren fuldt ud medhold, skal dispensationen til ansøgeren ikke være ledsaget af en begrundelse, jf. forvaltningslovens § 22.

Efter planlovens § 20, stk. 3, skal kommunen give underretning om afgørelsen i dispensationssagen til dem, der har reageret på den forudgående naboorientering. Det kræves ikke, at underretningen skal indeholde en begrundelse for, at en indsigelse ikke er taget til følge.

Hvis den, der har fremsat indsigelse efter naboorientering, senere påklager den meddelte dispensation, er den pågældende naturligvis part i klagesagen.

Naboorienteringens indhold.

Da omboende til den ejendom, til hvis udnyttelse der ansøges om dispensation fra en lokalplan, som anført ikke efter Naturklagenævnets opfattelse kan anses som parter i sagen, må kravene til orienteringen bestemmes alene efter planlovens § 20.

Denne lovbestemmelse kræver blot "skriftlig orientering om ansøgningen", og kravet må i nærværende sag anses for opfyldt ved kommunens skrivelse af 5. februar 1993 til ejere og brugere inden for lokalplanens område. I denne skrivelse er anført omfanget af den ansøgte dispensation (facadehøjde ca. 6 m, højde til tagryg ca. 9,5 m ), og det er oplyst, at "sagen er fremlagt på teknisk forvaltning". Dette er efter Naturklagenævnets opfattelse tilstrækkeligt til at opfylde orienteringskravet i planlovens § 20. Det er helt urimeligt at indlægge i orienteringskravet, at et som oftest meget omfattende tegningsmateriale skal kopieres som led i kravets opfyldelse.

Da de orienterede imidlertid efter planlovens § 59 er klageberettigede over for kommunens afgørelse, skulle underretningen have været ledsaget af klagevejledning. Allerede fordi klage blev indgivet, er denne fejl uden betydning for lovligheden af den trufne afgørelse.

Spørgsmålet om begrundelse.

Der henvises til de foranstående bemærkninger ad partsstatus.

..."

Jeg udtalte herefter følgende

"Lokalplan nr. Z, centerområdet ved stationen, indeholder i § 6.6 følgende bestemmelse om bygningshøjde

"Bebyggelsen bag "facadebygningerne" må ikke opføres med en større bygningshøjde end 6,0 m."

Kommunens og Naturklagenævnets afgørelser er truffet i medfør af § 19, stk. 1, i lov om planlægning (lov nr. 388 af 6. juni 1991 med senere ændringer). Bestemmelsen har følgende ordlyd

"Kommunalbestyrelsen kan dispensere fra bestemmelser i en lokalplan eller en plan m.v., der er opretholdt efter § 68, stk. 2, hvis dispensationen ikke er i strid med principperne i planen, jf. dog § 40."

Vurderingen af hvorvidt kommunen lovligt har kunnet dispensere fra højdebestemmelserne i lokalplan nr. E 72, bygger for en stor del på et skøn. Efter de regler der gælder for min virksomhed, kan jeg kun kritisere en sådan afgørelse hvis der foreligger særlige omstændigheder. Ved særlige omstændigheder sigtes bl.a. til eventuel tilsidesættelse af sagsbehandlingsregler. Spørgsmålet om hvorvidt Naturklagenævnet burde have anset Dem for part ved kommunens behandling af sagen, er afgørende for vurderingen af den foretagne sagsbehandling.

Partsstatus.

Forvaltningsloven indeholder ikke nærmere bestemmelser om hvem der skal anses for part i en afgørelsessag. Det fremgår imidlertid af lovens forarbejder (Folketingstidende 1985/86, sp. 133-134) at man har henholdt sig til den almindelige forståelse af begrebet i forvaltningsretlig litteratur og praksis

"...

Lovforslagets partsbegreb omfatter for det første ansøgere, dvs. personer, der til en forvaltningsmyndighed har indgivet ansøgning om en ydelse, tilladelse eller lignende. Endvidere omfatter partsbegrebet klagere, dvs. personer, der som klageberettigede har indgivet klage til en rekursinstans i en dem vedkommende sag. Også personer, til hvem et forbud eller påbud rettes eller vil blive rettet, vil have stilling som part i den pågældende sag. Partsbegrebet omfatter således typisk den eller dem, til hvem den afgørelse, der træffes, vil blive stilet, men også andre fysiske eller juridiske personer kan have stilling som part i sagen. På nogle områder vil f.eks. også kommuner og andre offentlige myndigheder kunne have partsstatus.

I de særlige tilfælde, hvor der kan opstå tvivl, må der navnlig lægges vægt på, hvor væsentlig den pågældendes interesse i sagen er, og hvor nært denne interesse er knyttet til sagens udfald. I overensstemmelse med den praksis, der har udviklet sig under partsoffentlighedsloven og den gældende offentlighedslov, omfatter partsbegrebet som udgangspunkt i hvert fald den, hvis interesse i den verserende eller afgjorte sags udfald er af en sådan intensitet, at den efter forvaltningsrettens almindelige regler kvalificerer den pågældende som kompetent til at påklage afgørelsen til en rekursinstans eller til at indbringe sagen for domstolene. I tilfælde, hvor speciallovgivningen tillægger andre end afgørelsens adressat en klagekompetence, som de ikke ville have efter forvaltningsrettens almindelige regler, vil de pågældende derimod ikke nødvendigvis have stilling som part i forhold til forvaltningslovens regler. Har en sådan person imidlertid indgivet klage, må den pågældende dog som udgangspunkt anses som part i selve klagesagen.

...

I miljøsager vil afgrænsningen af kredsen af parter ofte være vanskelig, jfr. bemærkningerne til § 19, stk. 2, nr. 5. Den eller de, som afgørelsen retter sig imod, har stilling som part. Personer, der efter miljølovgivningen er klageberettigede, er som nævnt ovenfor ikke af den grund parter i lovens forstand, medmindre de har den fornødne retlige interesse i sagens afgørelse. Afgørelsen af, om en klageberettiget på dette område tillige er part i sagen i 1. instans, må bero på en konkret vurdering af afgørelsens betydning for den pågældende. Indgives klage, vil klageren blive part i selve klagesagen.

..."

Forvaltningslovens partsbegreb er bl.a. behandlet af John Vogter, Forvaltningsloven (2. udg. 1992), s. 54ff og 147ff, Carl Aage Nørgaard og Jens Garde, Forvaltningsret, Sagsbehandling (4. udg. 1995), s. 153ff, Karsten Revsbech, Ugeskrift for Retsvæsen 1988B, s. 220ff og Hans Gammeltoft-Hansen mfl., Forvaltningsret (1994), s. 45ff. Spørgsmålet om partsstatus i plansager drøftes af Karsten Revsbech i "Planer og Forvaltningsret" (1986), s. 239ff.

Som det fremgår af forvaltningslovens forarbejder og af den nævnte litteratur - og af den praksis der heri er henvist til - er afgørelsens adressat kerneområdet for partsbegrebet. Men også andre der har en mere afledet interesse i sagens udfald, kan efter omstændighederne have partsstatus. Som betingelse for dette sidste antages det normalt at den pågældende navnlig skal have en væsentlig og individuel interesse i sagens udfald.

Jeg må forstå Naturklagenævnets udtalelse til mig således at det er nævnets opfattelse at personer der efter planlovens § 20 skal orienteres om en dispensationsansøgning, generelt ikke kan være parter i sagen i forvaltningslovens forstand.

Denne opfattelse er jeg ikke enig i. Efter forarbejderne til forvaltningsloven, den forvaltningsretlige litteratur og ombudsmandens praksis er det fast antaget at også andre end afgørelsens adressat kan være part i en sag. Forvaltningslovens partsbegreb er ikke fraveget i planlovens bestemmelser. Det anførte om at også andre end afgørelsens adressat kan have partsstatus gælder derfor også i sager om dispensation fra en lokalplan. Spørgsmål om partsstatus må afgøres ud fra en konkret vurdering af om den pågældende har en navnlig væsentlig og individuel interesse i sagens afgørelse. Vurderingen af om en person skal anses for part i sagen, skal foretages uafhængigt af om den pågældende (i medfør af planlovens § 20) er orienteret om dispensationsansøgningen.

Jeg har gjort Naturklagenævnet bekendt med min opfattelse. På den baggrund har jeg samtidig hermed henstillet til nævnet at sagen genoptages, og at nævnet i den forbindelse udtrykkeligt tager stilling til om De var part i sagen allerede ved kommunens sagsbehandling.

..."

Naturklagenævnet genoptog herefter sagen og traf ny afgørelse den 22. november 1994. Nævnet anførte bl.a.

"...

Den foreliggende sag angår dispensation fra gældende højdebestemmelser til opførelse af et byggeri, der opføres få meter fra klagerens ejendom med risiko for skygge- og indblikgener for klageren til følge. Klageren har henledt kommunens opmærksomhed på disse forhold endnu før kommunen har modtaget ansøgning vedrørende projektet og foretaget naboorientering herom. Kommunen, som besidder det fornødne lokalkendskab, har senere til brug for ombudsmandens behandling af sagen udtalt, at klageren efter kommunens opfattelse må anses som part i forvaltningslovens forstand. Naturklagenævnet kan på det foreliggende grundlag tiltræde kommunens opfattelse.

Kommunen findes herefter i overensstemmelse med forvaltningslovens § 19 at burde have orienteret klageren om det ansøgte projekt og givet klageren lejlighed til at udtale sig, før afgørelsen blev truffet. Klageren burde endvidere i medfør af forvaltningslovens § 22 have modtaget en begrundelse for afgørelsen.

Under hensyn til sagens omstændigheder, herunder navnlig at klageren blev orienteret om ansøgningen efter planlovens § 19 med lejlighed til at komme med indsigelse - og faktisk fremsatte indsigelse, samt at dispensationen, formentlig i god tro, er modtaget og udnyttet af ansøgeren, findes manglerne ved proceduren ikke nu at burde medføre dispensationens ugyldighed.

..."

Den 8. januar 1996 meddelte jeg nævnet at jeg betragtede sagen som afsluttet.

Resumé

Hovedspørgsmålet i sagen var om en nabo til et byggeri skulle have været partshørt i henhold til forvaltningslovens § 19 inden kommunen meddelte bygherren dispensation fra lokalplanbestemmelser om bygningshøjde. Kommunen havde alene gennemført en naboorientering efter planlovens § 20, og denne orientering opfyldte ikke fuldt ud kravene til partshøring efter forvaltningslovens § 19.

Naturklagenævnet udtalte at en person der efter planlovens § 20 skal orienteres om en dispensationsansøgning, ikke i forvaltningslovens forstand er part i sagen. Nævnet fandt derfor at forvaltningslovens § 19 om partshøring var uden betydning for sagen. Denne retsopfattelse var ombudsmanden ikke enig i. Ombudsmanden henviste til at partsbegrebet ikke var fraveget i planlovens bestemmelser. Spørgsmål om partsstatus må navnlig afgøres ud fra en konkret vurdering af om den pågældende har en væsentlig og individuel interesse i sagens afgørelse. Vurderingen af om en person skal anses for part i sagen, skal foretages uafhængigt af om den pågældende (i medfør af planlovens § 20) er orienteret om dispensationsansøgningen. Ombudsmanden henstillede til Naturklagenævnet at genoptage behandlingen af sagen og i den forbindelse udtrykkeligt tage stilling til om naboen burde være anset for part allerede ved kommunens behandling af sagen. (J. nr. 1994-763-120).