Vandløbslovens § 16 og § 17. Udskiftning af vandløbsledning. Vedligeholdelse og ikke regulering

§ 16. Ved regulering af et vandløb forstås ændring af vandløbets skikkelse, herunder vandløbets forløb, bredde, bundkote og skråningsanlæg, medmindre foranstaltninger er omfattet af kap 8 eller kap 10.

§ 17. Vandløb må kun reguleres efter vandløbsmyndighedens bestemmelse.

..."

I bemærkningerne til § 16 er bl.a. anført følgende

"...

Forslaget fastlægger hvilke indgreb i vandløbene, der betragtes som reguleringer og svarer til de indgreb vandløbsretten kan tillade efter gældende bestemmelser i vandløbsloven, jfr. vandløbslovens § 20, stk. 4, hvorefter der bl.a. kan træffes bestemmelse om forandring i et vandløbs dimensioner, beliggenheden af vandløbet, herunder rørlægning på kortere eller længere strækninger.

..."

(Folketingstidende 1981-82, tillæg A, sp. 1184)

§ 20, stk. 4, i den tidligere vandløbslov havde følgende ordlyd

"...

Vandløbsretten kan træffe bestemmelse om forandringer ikke blot i et vandløbs dimensioner, men også i beliggenheden af vandløbet, således at der på en kortere eller længere strækning graves et helt nyt løb, eller således at det åbne løb på kortere eller længere strækninger erstattes af eller suppleres med en rørledning, ligesom der kan træffes bestemmelse angående tilvejebringelse eller ændring af strømløb gennem søer, indføring af sideløb, inddigning af vandløbet eller af andre vandløb i samme nedbørsområde, om fastlæggelse eller ændring af vandskel og afledning til nye afløb, om ændring af vandløbets udløb i havet eller fjorde og om andre lignende foranstaltninger ved vandløbet.

..."

I bemærkningerne til bestemmelsen er der (Rigsdagstidende 1946-47, tillæg A, sp. 3700) anført følgende

"...

I Slutningen af Stk. 4 har man ved Ordene: "og om andre lignende Foranstaltninger ved Vandløbet" tilkendegivet, at de i Stykket nævnte Foranstaltninger ikke indeholder en udtømmende Opremsning.

..."

Bestemmelsen beskriver hvad der falder ind under regulering, og afgrænser således de arbejder der kan gennemføres som almindelig vedligeholdelse, (jf. herved Flemming Tolstrup, "Vand og Vandløb", København 1970, s. 59).

b. Vedligeholdelse.

Lovens kapitel 7 (§§ 27-36) indeholder bestemmelserne om vedligeholdelse af vandløb. §§ 27-30 er fælles bestemmelser for offentlige og private vandløb mens §§ 31-34 og §§ 35-36 indeholder de særlige bestemmelser for henholdsvis offentlige og private vandløb.

Vedligeholdelsen af et offentligt vandløb påhviler vandløbsmyndigheden (kommunen eller amtskommunen), jf. § 31, stk. 1. Vedligeholdelsen af et privat vandløb påhviler som udgangspunkt ejendommens ejer, jf. § 35, stk. 1.

Afsnittet om vedligeholdelse af offentlige vandløb indeholder i § 32 følgende bestemmelse

"...

§ 32. Vedligeholdelsen af rørlagte offentlige vandløb omfatter ikke hel eller delvis omlægning af rørledninger. Sager herom afgøres efter reglerne i kapitel 6.

..."

Bestemmelsen svarer til § 36, stk. 5, i den tidligere vandløbslov (lov nr. 214 af 11. april 1949 med senere ændringer).

§ 36, stk. 5 , blev indsat i vandløbsloven ved lov nr. 171 af 3. maj 1963 om ændring af vandløbsloven. Ved lovændringen indførtes der to forskellige sæt regler for vedligeholdelse af henholdsvis offentlige og private vandløb, jf. bemærkningerne til lovforslaget (Folketingstidende 1962-63, tillæg A, sp. 812). Denne opdeling er bevaret i den nugældende lov.

Et hovedformål med lovændringen i 1963 var at vedligeholdelsen af offentlige vandløb der hidtil havde påhvilet grundejerne, skulle overtages af det offentlige (Folketingstidende 1962-63, tillæg A, sp. 809f ).

Bestemmelsen i § 36, stk. 5, der blev til efter forslag fra Amtsrådsforeningen, skal ses på denne baggrund idet det ved "nærmere at præcisere, at en hel eller delvis omlægning af rørledninger ikke omfattes af den almindelige vedligeholdelse af rørlagte vandløb" (sp. 816), har været hensigten at disse arbejder blev holdt uden for den vedligeholdelsespligt der (nu) blev det offentliges.

2 .

En regulering af et vandløb beskrives efter vandløbslovens § 16 og bestemmelsernes forarbejder (jf. ovenfor s. 8-9) som et arbejde der indebærer en ændring (forbedring) af vandløbet og dets evne til at lede overfladevandet.

I den tidligere vandsløbslovs § 20, stk. 4, som bemærkningerne til den nugældende lovs § 16 henviser til, nævnes (ny) rørføring af åbne løb som et reguleringsarbejde. Selv om bestemmelsen ikke indeholder en udtømmende opremsning af reguleringsarbejder, må det efter min mening lægges til grund at en reparation i form af en udskiftning af en eksisterende rørledning, uden at vandløbet herved ændres, falder uden for området af regulering efter lovens § 16.

3 .

Det fremgår ikke af vandløbsloven eller lovens forarbejder hvad der nærmere skal forstås ved en "omlægning" af en rørledning efter vandløbslovens § 32.

a) En snæver ordfortolkning må efter min mening føre til at der ved en omlægning er tale om noget andet og mere end en reparation af en rørledning. Også selv om reparationen indebærer en hel eller delvis udskiftning af ledningen.

Forstået på denne måde er bestemmelsen i § 32 alene en præcisering af hvad der efter § 16 er omfattet af vandløbsregulering.

b) Hvis "omlægning" imidlertid også må antages at omfatte en hel eller delvis udskiftning af en rørledning, uanset om udskiftningen alene har reparationsformål, indebærer § 32 en udvidelse af de vandløbsarbejder der skal behandles efter bestemmelserne om regulering. I dette tilfælde opstår spørgsmålet om bestemmelsen i § 32, der vedrører offentlige vandløb, kan anvendes analogt på omlægning af rørledninger i private vandløb.

Dette er efter min opfattelse ikke tilfældet

Da bestemmelsen blev indføjet i vandløbsloven ved lovændringen i 1963, blev den placeret i afsnittet om vedligeholdelse af offentlige vandløb. Denne ordning er uændret videreført i den nuværende vandløbslov. Selve den omstændighed at bestemmelsen ikke blev placeret i afsnittet om fælles bestemmelser for offentlige og private vandløb (1963-lovens § 35) eller (tillige) i afsnittet om private vandløb (1963-lovens § 37), taler imod en analog anvendelse.

Dette skal ses i lyset af bestemmelsens formål der netop kun vedrører offentlige vandløb, nemlig afklaringen af at det ikke er det offentlige der skal afholde udgifterne ved hel eller delvis omlægning af rørledningen.

4 .

Som sagen foreligger oplyst, må jeg lægge til grund at den udskiftning af rørledningen De har foretaget, skete for at udbedre skaden forårsaget af rødder. Herunder må jeg lægge til grund at forskellen i rørenes diameter fra 20 cm til 21,2 cm ikke i sig selv har indebåret en egentlig ændring af vandløbets dimension. Dette er heller ikke blevet gjort gældende af myndighederne.

På baggrund af det jeg har anført ovenfor under 2 og 3, er det herefter min opfattelse at udskiftningen af rørene i vandløbslovens forstand har været et vedligeholdelsesarbejde og ikke en regulering. Jeg er derfor ikke enig i konklusionen i Miljøstyrelsens afgørelse af 20. oktober 1993.

Det skal understreges at spørgsmålet om hvorvidt kommunen - efter fornyet vandløbsbehandling - kan kræve at der foretages en egentlig regulering for hele området, herunder det stykke hvor De udskiftede rørene, ikke har været omfattet af min undersøgelse.

Jeg har gjort Miljøstyrelsen bekendt med min opfattelse og henstillet at styrelsen genoptager sagen og træffer en ny afgørelse på baggrund af det jeg har anført.

..."

Miljøstyrelsen genoptog sagen og fulgte ved skrivelse af 12. april 1995 min fortolkning af vandløbslovens bestemmelser.

Vandløbslovens § 16 og § 17. Udskiftning af vandløbsledning. Vedligeholdelse og ikke regulering

Sagens nærmere omstændigheder var følgende

En grundejer (A) udskiftede en vandløbsledning af beton på ca. 200 m med en diameter på 20 cm, der var beskadiget af rødder, med en PVC-plastrørledning med en diameter på 21,2 cm.

Kommunen og Miljøstyrelsen vurderede udskiftningen som en regulering af vandløbet der kun måtte ske efter vandløbsmyndighedens bestemmelser, jf. vandløbslovens § 17. Efter A's opfattelse var der tale om vedligeholdelse af vandløbet som ikke krævede tilladelse.

Min undersøgelse af sagen skete på baggrund af A's klage af 5. januar 1994 med bilag, Miljøministeriets udtalelse af 21. april 1994 og A's brev af 24. maj 1994. Endvidere havde jeg Miljøstyrelsens akter til gennemsyn.

Det fremgik af sagen at A i brev af 24. januar 1989 anmodede kommunen om tilladelse til udskiftning af rørene.

I brev af 2. februar 1989 svarede kommunen at man fandt det betænkeligt at erstatte den eksisterende 20 cm ledning med 21,2 cm rør. Kommunen henviste til at A havde givet udtryk for at afløbsforholdene nord for den aktuelle strækning modtog mere afstrømning end de eksisterende rørlagte ledninger kunne rumme. Kommunen bad A fremsende oplysninger "i overensstemmelse med Miljøministeriets bekendtgørelse nr. 424 af 7.9.83 § 6 og § 17, jfr. medsendte kopi".

I brev af 4. februar 1989 gav A kommunen en række oplysninger om den påtænkte udskiftning. Vedrørende det kommunen havde bemærket om afløbsforholdene nord for den aktuelle strækning, anførte A at årsagen til den lejlighedsvise underkapacitet var at kommunen for 10-12 år siden havde etableret to nedløbsbrønde, som førte regn og smeltevand fra offentlig vej gennem A's grund.

Herefter anmodede kommunen Hedeselskabet om "forslag til regulering af rørlagt vandløb ved (A's ejendom)." Forslaget skulle bl.a. omfatte den del af ledningen A ønskede at udskifte. Om formålet med reguleringen var i Hedeselskabets brev af 5. marts 1989 til kommunen anført følgende

"...

Formålet med reguleringen er at øge kapaciteten af vandløbet således, at det kan klare et afstrømningsbidrag fra (vejen).

Det nuværende rørs kapacitet er desuden nedsat på grund af, at der er trængt rødder ind i røret på den del der ligger syd for (vejen).

..."

Omkostningerne var anslået til 115.000 kr. Den del A skulle betale var sat til 49.450 kr., kommunens del til 60.950 kr., og resten - 4.600 kr. - skulle udredes af ejeren af A's naboejendom.

Blandt de bilag A vedlagde klagen, var en kopi af et brev af 30. januar 1990 fra advokat B hvori han på A's vegne afviste projektet over for kommunen. I brevet var bl.a. anført følgende

"...

Da det af Hedeselskabets forslag fremgår, at dette er udarbejdet med det formål, at sikre afstrømning fra vejen, og da min klient ikke har ønsker om en ændring af drænets kapacitet, skal jeg hermed præcisere min klients standpunkt til sagen således

Nedlæggelse/udskiftning af eksisterende rør på den af min klient ønskede strækning kan ske uden særskilt tilladelse, da der er tale om en vedligeholdelsesforanstaltning.

Såfremt (kommunen) ikke er enig heri, bedes oplyst hvilken hjemmel et forbud eller påbud måtte have.

Såfremt (kommunen) ønsker Hedeselskabet's forslag af 15/3 1989 realiseret, vil (min) klient modsætte sig betaling af beløbet kr. 49.450,00 og kræve erstatning for sit indkøb af rør i dimensionen 212 mm med ialt kr. 11.112,49 incl. moms.

Som baggrund for min klients standpunkter henviser jeg til det faktum, at afvanding fra vejen udgør ca. 53% af den totale beregnede vandmængde i rørene.

..."

Af et referat af 12. februar 1991 fra et møde i kommunen, teknisk forvaltning, den 5. februar 1991 vedrørende "Vandløbssag ved (A's ejendom)" fremgik bl.a. at Hedeselskabets forslag ikke var blevet iværksat, men at A delvist havde foretaget udskiftning af rørene. I referatet var anført følgende om kommunens holdning

"...

· at allerede omlagte ledningsstrækning (200m) med 200 mm PVC-rør accepteres - dog med forbehold for evt. konstaterede gener som følge af den for lille rørstørrelse (skulle være 250mm).

· kommunen afholder materialemerudgiften til etablering af den manglende strækning op til brønd II ved (vejen) ( 250 mm PVC rør).

· kommunen anser det ikke for sandsynligt, at vejafvandingen langs (vejen) medfører nævneværdig merafstrømning.

· hver især afholder egne udgifter i forbindelse med sagen.

· indtil videre accepteres nuværende afstrømningsforhold nord for (vejen), idet en senere regulering heraf kræver fornyet vandløbsbehandling.

Redegjorde for at indsigelser m.v. skal være kommunalbestyrelsen i hænde inden 4 uger fra besigtigelsesdatoen.

..."

I løbet af de følgende år fortsatte den del af vandløbssagen der vedrørte kommunens tilkobling - ved nedløbsbrønde - til vandrørene over A's ejendom. Den 28. november 1991 godkendte Miljøstyrelsen således en af amtet truffet afgørelse hvorved A's klage over nedløbsbrøndene ikke blev imødekommet.

Jeg meddelte A den 14. juli 1993 at jeg ikke kunne behandle hans klage over Miljøstyrelsens afgørelse af 28. november 1991 der på daværende tidspunkt var forældet i forhold til min mulighed for at undersøge forholdet, jf. ombudsmandslovens § 6, stk. 2.

Først den 4. maj 1993 blev der af kommunen truffet en egentlig beslutning vedrørende den del af vandløbssagen der angik udskiftning/omlægning af vandrørene. Beslutningen der blev meddelt A i brev af 1. juni 1993, var sålydende

"...

1. Indtil videre accepteres de nuværende afstrømningsforhold nord for (vejen), idet en senere regulering heraf kræver fornyet vandløbsbehandling.

2. Den allerede omlagte ledningsstrækning (ca. 200m) med 200 mm PVC-rør accepteres - dog med forbehold for eventuelle konstaterede gener som følge af den for lille dimension (burde være 250 mm ).

3. (A) omlægger den resterende ledningsstrækning op til brønd II ved (vejen), idet kommunen afholder materialemerudgiften fra 200 til 250 mm PVC-rør.

Arbejdet skal være afsluttet senest 1.10.93.

4. Kommunen anser det ikke sandsynligt, at vejafvandingen langs (vejen) medfører nævneværdig merafstrømning.

5. Hver af parterne afholder egne udgifter i forbindelse med sagen.

Nærværende beslutning kan i medfør af vandløbslovens kapitel 16 påklages til Miljøstyrelsen.

Klagefristen er 4 uger fra meddelelsestidspunktet og skal fremsendes til (kommunen)."

Beslutningen svarede således helt til den holdning som kommunen gav udtryk for på mødet den 5. februar 1991.

I brev af 28. juni 1993 klagede A over afgørelsen til Miljøstyrelsen. Til pkt. 1. i kommunens afgørelse anførte A at han ikke kunne acceptere, at der først senere skulle ske en egentlig afklaring af forholdene nord for vejen. Vedrørende punkterne 2. og 3. anførte A at den gennemførte (punkt 2.) og planlagte (punkt 3.) udbedring var almindeligt vedligeholdelsesarbejde og ikke en regulering af vandløbet.

Den 20. oktober 1993 traf Miljøstyrelsen afgørelse i sagen. Styrelsen anførte bl.a

"...

Ved et forsøg på at afslutte den omfangsrige vandløbssag vedrørende en række problemer omkring vandløbet, blev kommunen opmærksom på, at der fortsat verserer en ubehandlet delsag, idet De ved brev af 24. januar 1989 har ansøgt kommunen om tilladelse til udskiftning af rørene på en 200 m lang strækning af vandløbet.

(Kommunen) har derfor efterfølgende truffet afgørelse i denne delsag, og beslutningen blev meddelt Dem ved skrivelse af 1. juni 1993. Det fremgår imidlertid af afgørelsen, at langt den største del af ledningstrækningen - der mangler ca. 25 m - allerede er blevet omlagt uden tilladelse, hvorfor afgørelsen indeholder en række forbehold og betingelser. Der anføres blandt andet

(Gengivelse af kommunens afgørelse)

...

Miljøstyrelsens bemærkninger

Miljøstyrelsen skal indledningsvis bemærke, at den af Dem efterlyste helhedsløsning forudsætter, at der i overensstemmelse med vandløbsloven og reglerne i bekendtgørelse nr. 424 af 7. september 1983 om vandløbsregulering m.v., udarbejdes et tilsvarende projekt, der kan godkendes af vandløbsmyndigheden. I denne forbindelse kan også oplyses, at efter bestemmelserne i vandløbsloven påhviler udarbejdelse af et projekt den, der har en væsentlig interesse i løsningen af det pågældende problem.

Da Deres ansøgning af 24. januar 1989 om tilladelsen til udskiftning af rør, der efter omstændighederne må vurderes at have indeholdt et forenklet projektforslag til regulering af kun en mindre strækning af vandløbet, kan Miljøstyrelsen næppe kritisere kommunen for at tage stilling udelukkende til det ansøgte.

Til det under pkt. 1 i afgørelsen anførte forbehold om genoptagelse af sagen skal bemærkes, at forbeholdet udelukkende må opfattes informativt, idet vandløbsmyndigheden, i overensstemmelse med bestemmelserne i vandløbsloven, har ret og pligt til at tage sagen op til fornyet vurdering såfremt der opstår afvandingsproblemer i området.

Med hensyn til Deres påstand om, at kommunens afgørelse er truffet efter forkert lovhjemmel, kan der henvises til § 32 i vandløbsloven, hvorefter vedligeholdelsen af rørlagte offentlige vandløb ikke omfatter hel eller delvis omlægning af rørledninger. Sager herom afgøres efter reglerne i lovens kap. 6 om regulering af vandløb, hvilket efter Miljøstyrelsens opfattelse også gør sig gældende for de private, rørlagte vandløb.

Ud over de egentlige klagepunkter finder Miljøstyrelsen det hensigtsmæssigt også at knytte nogle kommentarer til den del af afgørelsen, der formelt ikke er blevet påklaget.

Da der tilsyneladende ikke forelå et komplet projektforslag til regulering af vandløbet indeholdende begrundelse for projektet, de fornødne detailplaner, udgiftsfordeling og tidsplanen for gennemførelse af projektet, jfr. § 17 i bekendtgørelsen, kan Miljøstyrelsen ikke kritisere kommunens beslutning om dels at lovliggøre den allerede omlagte ledning, dels at godkende en ny omlægning under de i afgørelsen pkt. 2, 3 og 4 fremsatte forbehold og forudsætninger, der kunne være undgået ved en korrekt sagsfremstilling.

Til de under pkt. 5 i afgørelsen nævnte type omkostninger kan oplyses, at spørgsmålet kun kan afgøres ved domstolene.

Der kan endvidere gøres opmærksom på, at såfremt De eventuelt ønsker at ændre klagens indhold således, at der klages over kommunens afgørelse i den egentlige reguleringssag, skal der, ifølge bestemmelserne i den førnævnte bekendtgørelses § 26, ved indgivelse af klagen indbetales et gebyr på 6.998,- kr. for behandling af sagen til Miljøstyrelsen.

Miljøstyrelsens afgørelse

På baggrund af foranstående bemærkninger må Miljøstyrelsen afvise Deres påstand om, at omlægning af en strækning af det på Deres ejendom beliggende rørlagte vandløb skal opfattes som vedligeholdelse af vandløb, jævnfør vandløbslovens § 35. Miljøstyrelsen er hermed enig i (kommunens) vurdering, hvorefter Deres ansøgning om tilladelse til omlægning af vandløbet skulle behandles efter reglerne i vandløbslovens kap. 6.

..."

Den 5. januar 1994 klagede A til mig over at Miljøstyrelsen gav kommunen medhold i at udskiftningen af rørene måtte betragtes som vandløbsregulering.

I udtalelsen af 21. april 1994 anførte Miljøstyrelsen bl.a følgende

"...

Ombudsmanden har særligt ønsket at få belyst spørgsmålet om, hvorvidt den i ovennævnte sag omtalte udskiftning af betonrørene med henvisning til vandløbsloven er at betragte som en vandløbsregulering.

Klageren har uden tilladelse foretaget udskiftning af betonrør, der havde en diameter på 20 cm med PVC-plastrør ( 21,2 cm i diameter) på en 200 m lang ledningsstrækning.

I styrelsens ovennævnte afgørelse er udskiftningen af betonrørene, svarende til omlægning af ledningen, blevet vurderet som en regulering af vandløbet. I afgørelsen henvises til bestemmelserne i § 32 i lov om vandløb, jfr. lovbekendtgørelse nr. 404 af 19. maj 1992, hvor det er præciseret, at vedligeholdelsen af rørlagte offentlige vandløb ikke omfatter hel eller delvis omlægning af rørledninger. Sager herom afgøres efter reglerne i lovens kap. 6.

Det bemærkes, at det gælder for alle vandløb omfattet af vandløbslovens bestemmelser, at en omlægning betragtes som en regulering, der administreres efter bestemmelserne i lovens § 16. Bestemmelsen i § 32 i vandløbsloven er en videreførelse af bestemmelsen i § 36, stk. 5 i vandløbsloven af 1949. Bestemmelsen blev indsat i vandløbsloven i forbindelse med lovens revision i 1963, da amtskommuner og kommuner overtog udgifterne til vedligeholdelse af offentlige vandløb. Det var Amtsrådsforeningen, der ønskede det offentliges økonomiske ansvar præciseret i loven.

Denne bestemmelse for offentlige vandløb sikrer blandt andet, at den for vedligeholdelse ansvarlige myndighed ikke gøres økonomisk ansvarlig for gennemførelse af eksempelvis den nødvendige renovering/omlægning af en gammel, nedslidt og udtjent rørledning. Sådant arbejde skal i overensstemmelse med vandløbsloven bekostes af grundejerne efter den nytte vandløbet har for den enkelte ejendom, jfr. § 24, stk. 1 i vandløbsloven.

..."

Jeg udtalte herefter følgende

"Min undersøgelse har været begrænset til spørgsmålet om hvorvidt den udskiftning af betonrørene med PVC-plastrørene De har foretaget uden tilladelse, må betragtes som regulering eller som vedligeholdelse af vandløbet på den pågældende strækning.

1. Retsgrundlaget.

a. Regulering.

Vandløbsloven (lovbek. nr. 404 af 19. maj 1992) indeholder i kapitel 6 i § 16 og § 17 følgende bestemmelser om regulering af vandløb

"...

Resumé

En grundejer klagede over at Miljøstyrelsen havde vurderet at udskiftning af en del af en privat vandløbsledning var "regulering" der krævede tilladelse efter vandløbslovens § 16 og § 17. Udskiftningen bestod i at erstatte en betonledning (med 20 cm i diameter) med en PVC-plastrørledning (med en diameter på 21,2 cm ). Klageren henviste til at dette måtte betegnes som "vedligeholdelse" af vandløbet, som ikke krævede tilladelse.

Ombudsmanden lagde til grund at regulering ifølge vandløbslovens § 16 forudsatte arbejder der indebar ændringer af vandløbet og dets evne til at lede overfladevandet. En reparation i form af en udskiftning af en eksisterende rørledning måtte falde uden for området af § 16.

Ombudsmanden mente at uanset om vandløbslovens § 32 om omlægning af vandløb måtte forstås som en udvidelse af området for regulering efter § 16, gjaldt dette kun for offentlige og ikke private vandløb.

Grundejerens udskiftning af ledningen var efter ombudsmandens opfattelse derfor et vedligeholdelsesarbejde og ikke en regulering.

Ombudsmanden henstillede på den baggrund til Miljøstyrelsen at genoptage sagen. (J. nr. 1994-163-143).