Justitsministeriets afvisning af klage over politimester som lokalnævnsmedlem

Justitsministeriets afvisning af klage over politimester som lokalnævnsmedlem

A klagede over Justitsministeriets afgørelse hvorved ministeriet havde afvist A's klage over at politimesteren havde medvirket ved behandlingen af en klage som A havde indgivet til lokalnævnet over politimesteren.

A's klage angik nærmere følgende forhold

at lokalnævnet behandlede en klage som A havde indgivet over politimesteren, uden at lokalnævnet forinden tog stilling til politimesterens habilitet i hans egenskab af medlem af nævnet,

at nævnet ikke, som foreskrevet i pkt. D4 i Justitsministeriets vejledning vedrørende behandlingen af klagesager der henhører under lokalnævnene vedrørende politiets virksomhed, indsendte klagen over politimesteren til Justitsministeriet til afgørelse efter afslutningen af nævnets behandling af sagen, og

at politimesteren tog stilling til A's begæring om aktindsigt til trods for at A's klage til lokalnævnet vedrørte politimesteren.

A klagede endvidere over at Justitsministeriet havde givet udtryk for den opfattelse, at lokalnævnets behandling af klage over politiet efter retsplejelovens regler ikke er afgørelser i forvaltningslovens forstand og derfor ikke er omfattet af forvaltningslovens regler, herunder reglerne om inhabilitet.

Det fremgik af sagen at A klagede til lokalnævnet over politimesteren og nogle andre polititjenestemænd. Klagen angik bl.a. embedsforseelse, proceduren og krænkelse af tavshedspligt.

Lokalnævnet afviste at behandle A's klage da klagepunktet efter lokalnævnets opfattelse faldt uden for lokalnævnets kompetence. Lokalnævnet henviste herved til bestemmelsen i retsplejelovens § 1019 vedrørende lokalnævnenes kompetence. A havde fremsat en begæring om aktindsigt i sagen. Denne begæring imødekom politimesteren fuldt ud.

A klagede til Justitsministeriet over lokalnævnets afvisning og henviste til pkt. D.4 i Justitsministeriets vejledning nr. 7 af 18. januar 1982 vedrørende behandlingen af klagesager der henhører under lokalnævnene vedrørende politiets virksomhed. Efter denne bestemmelse indsendes klager over politimesteren (Politidirektøren) personligt efter afslutningen af lokalnævnets behandling til Justitsministeriet til afgørelse. A klagede endvidere over at politimesteren havde medvirket ved behandlingen af sagen i lokalnævnet og havde behandlet sagen om aktindsigt.

I en udtalelse som politimesteren afgav, anførte han følgende

"...

Da alle instanser har afvist (A's) beskyldninger mod mig, og da lokalnævnet har afvist klagen som liggende uden for nævnets kompetence, finder jeg ikke, at jeg har været inhabil i relation til spørgsmålet om aktindsigt i Lokalnævnssagen. Det bemærkes iøvrigt, at (A's) ønsker om aktindsigt er blevet imødekommet fuldt ud."

Justitsministeriet anførte i et brev til A følgende

"...

Efter retsplejelovens § 1019 træffes bestemmelse om undersøgelse af klager over politipersonalets adfærd under udførelsen af tjenesten af lokalnævnet, jf. lovens § 115 og § 115 a, der indeholder nærmere bestemmelser om lokalnævnets organisation og opgaver.

Det er Justitsministeriets opfattelse, at lokalnævnets behandling af klager over politiet efter retsplejelovens regler ikke er afgørelser i forvaltningslovens forstand. Der er derimod alene tale om afgørelser af processuel karakter, idet lokalnævnet ikke har kompetence til at tage stilling til klagens berettigelse eller til eventuelle sanktioner over for den indklagede.

I den foreliggende sag meddelte lokalnævnet Dem ved skrivelse af 17. juni 1993, at man havde besluttet at afvise behandlingen af Deres klage, da klagepunkterne lå uden for nævnets kompetence.

Allerede fordi lokalnævnet i øvrigt alene træffer afgørelser af processuel karakter, er en beslutning om at afvise Deres klage ligeledes en afgørelse af processuel karakter, der ikke er omfattet af forvaltningslovens regler, herunder reglerne om inhabilitet.

Ved siden af forvaltningslovens bestemmelser om inhabilitet gælder imidlertid et almindeligt ulovbestemt princip om, at en person bør afholde sig fra at beskæftige sig med en sag (er inhabil), såfremt han har en personlig eller økonomisk interesse i sagens udfald.

Deres klage til lokalnævnet vedrørte politimesteren selv.

Foreligger der inhabilitet hos en person, bør denne som udgangspunkt ikke deltage i sagens behandling. Som undtagelse fra denne hovedregel kan nævnes tilfælde, hvor det ikke er muligt at foretage substitution (dvs. lade den pågældende person erstatte) samt tilfælde, hvor det er forudsat i lovgivningen, at den pågældende, uanset at der synes at kunne foreligge en interessekonflikt, skal deltage i behandlingen af de pågældende sager.

En politimesters centrale placering i forbindelse med lokalnævnets arbejde samt omfanget heraf er bestemt ved retsplejeloven.

Det følger endvidere af retsplejelovens ordning og almindelige forvaltningsretlige principper, at det i første række tilkommer lokalnævnet - og dets enkelte medlemmer - at vurdere bl.a. habilitetsspørgsmål af den heromhandlede karakter. Justitsministeriet har - som det også fremgår af vedlagte vejledning af 18. januar 1982 vedrørende behandlingen af klagesager, der henhører under lokalnævnene vedrørende politiets virksomhed - ingen adgang til at behandle klager over et lokalnævns sagsbehandling m.v. (vejledningens punkt C.9). Det må derfor antages, at ministeriet således ikke har mulighed for at bedømme spørgsmålet om, hvorvidt det i den konkrete sag havde været rigtigst, hvis politimesteren havde veget sin plads i nævnet i forbindelse med dettes beslutning om at afvise Deres klage.

For så vidt angår spørgsmålet om en politimesters behandling af en begæring om aktindsigt, skal Justitsministeriet bemærke, at man finder, at det - med mindre politimesteren som i det foreliggende tilfælde straks og fuldt ud imødekommer begæringen - er mest korrekt, at politimesteren videresender aktindsigtsbegæringen til Justitsministeriet til afgørelse, i de tilfælde, hvor begæringen vedrører en sag, hvori der klages over politimesteren personligt.

Justitsministeriet har i overensstemmelse hermed ikke fundet noget grundlag for at kritisere, at politimesteren valgte straks og fuldt ud at efterkomme Deres begæring om aktindsigt."

Lokalnævnet anførte i anledning af klagen

" Klagepunkt 1.

...spørgsmålet om politimesterens habilitet blev ikke taget op i Lokalnævnets møde den 15.6.1993, hvor klagen var sat på nævnets dagsorden, idet nævnet besluttede, at afvise behandlingen af klagen, da klagepunkterne, efter nævnets opfattelse, lå uden for Lokalnævnets kompetenceområde, jfr. retsplejelovens § 1019. Habilitetsspørgsmålet ville derfor først have været aktuelt, såfremt klagen var kommet til realitetsbehandling."

Klagepunkt 2

"Da lokalnævnet, som anført i besvarelsen til pkt. 1, den 15.6.1993 afviste behandlingen af klagen over politimesteren, foreligger der ingen realitetsbehandling af klagen og dermed intet grundlag for klagens indsendelse til Justitsministeriet."

Klagepunkt 3

"Lokalnævnet finder ikke grundlag for, at udtale sig om politimesterens tjenstlige afgørelse i relation til spørgsmålet om imødegåelse af begæringen om aktindsigt."

Justitsministeriet henholdt sig i en udtalelse til sin afgørelse.

I en skrivelse til A udtalte jeg følgende

"A. Regler om lokalnævns virksomhed indeholdes i retsplejelovens §§ 115- 115 a, og i kapitel 93 b.

Der er fastsat nærmere regler om klagesagers behandling i bek. nr. 408 af 6. august 1981 om lokalnævn vedrørende politiets virksomhed og i Justitsministeriets vejledning nr. 7 af 18. januar 1982 om behandling af klagesager, der henhører under lokalnævnene vedrørende politiets virksomhed.

B. Den foreliggende sag rejser spørgsmål om hvorvidt beslutninger der træffes af lokalnævn, må anses for at være en afgørelse i forvaltningslovens forstand.

Retsplejeloven, bekendtgørelsen og vejledningen tager ikke stilling til spørgsmålet. (I bekendtgørelsen og vejledningen anvendes ordet "afgørelse" flere steder uden at der herved er grundlag for at antage at det har været tilsigtet at tage stilling til det nævnte spørgsmål).

C. Et lokalnævn kan (navnlig) træffe tre forskellige beslutninger

Beslutninger om nævnets kompetence (vejledningens punkt B 1).

Beslutning om afvisning af en klage efter retsplejelovens § 1019 b, stk. 1.

Beslutning om iværksættelse af en undersøgelse enten ved statsadvokaten eller ved retten, retsplejelovens § 1019 b, stk. 2.

En beslutning som nævnt i punkt 2) og 3) vil blive efterfulgt af en afgørelse af en politimester (Politidirektøren), eventuelt Justitsministeriet.

En sådan afgørelse er uden tvivl en afgørelse i forvaltningslovens forstand, hvilket indebærer at klageren inden sagens afgørelse og i forbindelse med meddelelse af sagens afgørelse har de rettigheder som er sikret i forvaltningsloven. Jeg er enig med lokalnævnet og Justitsministeriet i at lokalnævnets beslutninger af den her nævnte karakter alene er beslutninger af procesretlig karakter og ikke afgørelser i forvaltningslovens forstand, jf. John Vogter, Forvaltningsloven med kommentarer (1992), s. 52.

En beslutning om lokalnævnets kompetence har derimod en anden karakter. Der er tale om lokalnævnets endelige beslutning som politimesteren (Politidirektøren), eventuelt Justitsministeriet, ikke skal tage stilling til. Der er ingen myndighed hvortil der kan klages over beslutningen. Justitsministeriet kan dog som retsledende myndighed på området udtale sig vejledende om spørgsmålet. Jeg henviser til den sag som er omtalt i Folketingets Ombudsmandens beretning for 1989, s. 95ff.

Efter min opfattelse er et lokalnævns beslutning om at nævnet ikke er kompetent i forhold til en foreliggende klagesag en afgørelse i forvaltningslovens forstand. En beslutning om at tage en sag under behandling er derimod ikke en afgørelse i forvaltningslovens forstand. Jeg henviser til Justitsministeriets vejledning til forvaltningslovens pkt. 10 og til John Vogter, Forvaltningsloven med kommentarer (1992) s. 52.

D. Om de fire klagepunkter som De har anført, skal jeg herefter udtale følgende

ad 1) Forvaltningslovens kapitel 2 indeholder regler om inhabilitet. Efter bestemmelsen i lovens § 3, stk. 1, nr. 1, er en person der virker inden for den offentlige forvaltning inhabil i forhold til en bestemt sag hvis vedkommende selv har en særlig personlig interesse i sagen. Virkningen af at en person er inhabil i forhold til en bestemt sag er at vedkommende ikke må træffe afgørelse, deltage i afgørelsen eller i øvrigt medvirke ved behandlingen af den pågældende sag.

Politimesteren var efter min opfattelse inhabil i forhold til den forelagte sag, og han burde derfor ikke have deltaget i behandlingen eller truffet afgørelse af sagen.

ad 2) I Justitsministeriets vejledning nr. 7 af 18. januar 1982 vedrørende behandlingen af klagesager, der henhører under lokalnævnene vedrørende politiets virksomhed, punkt D.4, er bestemt følgende

"Klager over politimesteren (Politidirektøren) personlig indsendes efter afslutningen af lokalnævnets behandling til Justitsministeriet til afgørelse."

Bestemmelsen omfatter efter ordlyden og bestemmelsens placering i vejledningen ikke tilfælde som det foreliggende, hvor der ikke er tale om at politimesteren (Politidirektøren) skal træffe en afgørelse efter at sagen har været behandlet i lokalnævnet. Uanset at politimesteren efter min opfattelse var inhabil i sagen, kan jeg ikke kritisere at sagen ikke blev indsendt til Justitsministeriet efter den nævnte bestemmelse eller princippet i bestemmelsen.

ad 3) Politimesteren var som nævnt efter min opfattelse inhabil i sagen. Uanset at politimesteren fuldt ud imødekom anmodningen om aktindsigt, burde han efter min opfattelse ikke have truffet afgørelse i aktindsigtssagen, jf. forvaltningslovens § 3, stk. 3. Jeg bemærker at de interessekonflikter som inhabilitetsreglerne er et værn imod, også kan have betydning i tilfælde hvor en begæring om aktindsigt fuldt ud imødekommes.

ad 4) Jeg henviser til det jeg har anført ovenfor, om at lokalnævnets beslutning om nævnets kompetence efter min opfattelse er en afgørelse i forvaltningslovens forstand.

Jeg har samtidig hermed gjort Justitsministeriet, politimesteren og lokalnævnet vedrørende politiets virksomhed bekendt med min opfattelse, men jeg har ikke fundet at have fuldt tilstrækkelig anledning til herudover at foretage yderligere."

NOTER (*1) Jf. FOB 1989, s. 95.

Resumé

En klager havde til politikredsens lokalnævn klaget over blandt andre politimesteren. Som medlem af nævnet medvirkede politimesteren ved nævnets efterfølgende behandling af klagen. Der blev ikke forud for behandlingen af klagen i nævnet taget stilling til politimesterens habilitet.

Lokalnævnet mente at klagen faldt uden for nævnets kompetence, og afviste derfor at behandle den. Politimesteren gav senere klageren aktindsigt i sagen, som derpå klagede til Justitsministeriet over politimesterens medvirken ved nævnets behandling af klagen. Justitsministeriet lagde ved sin afgørelse til grund at lokalnævnets beslutning om at afvise klagen ikke var en afgørelse i forvaltningslovens forstand, og at forvaltningslovens regler om inhabilitet derfor ikke fandt anvendelse. Justitsministeriet mente at ministeriet - efter Vejledning om lokalnævnenes behandling af klagesager - ikke havde kompetence til at tage stilling til spørgsmålet om habilitet. Justitsministeriet mente endvidere ikke det var forkert, at politimesteren selv traf afgørelsen om aktindsigt.

Ombudsmanden udtalte at lokalnævnets beslutning om, at nævnet ikke var kompetent til at behandle klagesagen, måtte anses for en afgørelse i forvaltningslovens forstand. Ombudsmanden mente herefter at politimesteren måtte anses for inhabil efter forvaltningslovens § 3, stk. 1, nr. 1, og derfor ikke burde have deltaget i nævnets behandling af sagen. Endvidere udtalte ombudsmanden at politimesteren - uanset at han fuldt ud havde imødekommet anmodningen om aktindsigt - efter forvaltningslovens § 3, stk. 3, ikke burde have truffet afgørelse om aktindsigtsspørgsmålet.

Ombudsmanden udtalte endelig at han ikke fandt det kritisabelt, at sagen ikke var blevet indsendt til Justitsministeriet efter Vejledning om lokalnævnenes behandling af klagesager. (J. nr. 1994-1823-611).