Skattereformens virkning for udmåling af underholdsbidrag

Skattereformens virkning for udmåling af underholdsbidrag

En mand (A) klagede til mig over forskellige forhold vedrørende fastsættelse af underholdsbidrag til hans tidligere ægtefælle, herunder behandlingen af en ansøgning om nedsættelse af det bidrag som han var pålagt at udrede til sin tidligere ægtefælle.

A havde navnlig fremsat følgende klagepunkter

Klage over Civilretsdirektoratets retningslinier af 14. december 1993 for fastsættelse af underholdsbidrag efter den 1. januar 1994 (skattereformen).

Klage over manglende begrundelse i Civilretsdirektoratets afgørelse hvori Civilretsdirektoratet afviste A's klage over Københavns Overpræsidium.

Klage over manglende begrundelse i Københavns Overpræsidiums afgørelse hvorved A's ansøgning om nedsættelse af underholdsbidraget blev afvist.

Til støtte for sit klagepunkt 1. fremførte A navnlig at den i 1993 gennemførte skatteomlægning med heraf følgende reducerede skattesatser i indkomstårene 1994-1998 medførte at såvel bidragyderens udgift til bidrag efter skat som bidragsmodtagerens indtægt efter skat var stigende i perioden. Det var således A's opfattelse at der generelt og allerede med virkning for indkomståret 1994 burde foretages en nedsættelse af ægtefællebidrag. A havde herunder henvist til ægteskabslovens § 50 hvor det fremgik at der ved udmåling af bidrag burde tages hensyn såvel til modtagerens behov som til yderens evne.

A anførte navnlig at Civilretsdirektoratets vejledende retningslinier af 14. december 1993 om fastsættelse af underholdsbidrag efter 1. januar 1994 ikke i tilstrækkelig grad tog hensyn til de ændrede skattemæssige forhold. Retningslinierne foreskrev en reduktion af ægtefællebidragene frem mod 1998 således at der skete en glidende nedsættelse, og således at nedsættelsen især fandt sted i årene umiddelbart forud for 1998. Reduktionen bestod nærmere i at den hidtidige praksis, hvorefter ægtefællebidraget blev udmålt som 1/4 af forskellen mellem modtagers og yders indkomst, ændredes til en praksis hvor den angivne brøk i stedet skulle fastsættes til 1/5. Det fremgik ligeledes at der i 1994 alt andet lige burde foretages en bidragsudmåling der lå tæt på det beløb som hidtil var fastsat. A anførte hertil at den ved skatteomlægningen iværksatte ændring af skattesatser og heraf afledede virkning for bidragyder og bidragsmodtager ganske vist skulle gennemføres i årene frem til 1998, men at skattesatserne blev nedsat forholdsvis mere i starten af denne periode end i de følgende år. Det var derfor A's opfattelse at de bebudede nedsættelser af underholdsbidrag i højere grad burde foretages ved påbegyndelse af skatteomlægningen i 1994 end i senere år. A anskueliggjorde dette ved en række regneeksempler.

Til støtte for sit klagepunkt 2. fremførte A navnlig at han udtrykkeligt havde bedt Civilretsdirektoratet om at få virkningen af skatteomlægningen neutraliseret på i øvrigt uændret indtægtsgrundlag, ligesom han havde bedt om at et eventuelt afslag blev begrundet.

Efter A's opfattelse indeholdt Civilretsdirektoratets svar i brev af 9. marts 1994 ikke den ønskede stillingtagen til spørgsmålet om skatteomlægningens umiddelbare betydning for bidragsfastsættelsen. Civilretsdirektoratet henviste blot til at en gradvis indførelse af 1/5-reglen ikke matematisk ville være neutral, hvilket dog måtte anses for værende af mindre betydning idet bidragsfastsættelsen skete på grundlag af et skøn.

Til støtte for sit klagepunkt 3. havde A navnlig fremført at Københavns Overpræsidiums afgørelse af 2. februar 1994 ikke var tilstrækkeligt begrundet idet overpræsidiet blot henviste til "at skattereformen ikke kan begrunde nogen nedsættelse af et fastsat bidrag". Efter A's opfattelse indeholdt afgørelsen ikke en tilstrækkelig stillingtagen til hans argumenter om skatteomlægningens umiddelbare konsekvenser for bidragsfastsættelsen, således som A navnlig i breve af 27. november 1993 og 6. januar 1994 havde redegjort for.

Jeg forelagde A's klage for Civilretsdirektoratet. Ved påtegning meddelte Civilretsdirektoratet mig at direktoratet henholdt sig til afgørelsen af 9. marts 1994 samt begrundelsen herfor. Civilretsdirektoratet oplyste samtidig at direktoratet ingen bemærkninger havde til klagen over direktoratets vejledende retningslinier for fastsættelse af underholdsbidrag efter 1. januar 1994.

A sendte mig herefter et supplement til sin klage. Supplementet indeholdt især A's kommentarer til en udateret notits om skatteomlægningen ("Notits om skattereform"), hvori Civilretsdirektoratet foretager en række beregninger af skatteomlægningens indvirkning på bidragyders og bidragsmodtagers økonomiske forhold i de enkelte indkomstår frem til 1998. A 's kritik mod den nævnte notits var navnlig begrundet i at der ikke var taget hensyn til de fra 1994 beregnede arbejdsmarkedsbidrag der blev opkrævet af den fulde bidragspligtige bruttoindkomst. A angav samtidig at de i notitsen anførte beregninger netop viste at skatteomlægningen øgede sin belastning af bidragyder fra indkomståret 1993 til indkomståret 1994 med mere end halvdelen af den samlede virkning. Herudover anførte A en række beregninger som han mente dokumenterede behovet for en umiddelbar generel nedsættelse af bidragsforpligtelsen allerede fra 1994.

Det fremgik i øvrigt af sagen at A's ægteskab blev opløst ved skilsmisse i 1989 bl.a. på vilkår at A blev pålagt bidragspligt til sin hustru uden tidsbegrænsning.

I november 1993 havde A søgt Københavns Overpræsidium om at det udmålte månedlige bidrag på 8.800 kr. blev justeret i anledning af den forestående skatteomlægning. A havde bedt om at bidraget måtte blive nedsat med 8% idet en sådan nedsættelse efter hans opgørelser svarede til de ændrede skatteforhold.

Inden overpræsidiet svarede på A's brev, havde han modtaget Civilretsdirektoratets vejledende retningslinier af 14. december 1993.

A kommenterede de omhandlede retningslinier over for Københavns Overpræsidium. A fremførte navnlig at den i retningslinierne foreskrevne gradvise nedsættelse af underholdsbidrag ikke var et ærligt forslag til en neutralisering af skatteomlægningens forskydning mellem yder og modtager, hvis nedsættelsen først blev foretaget umiddelbart forud for indkomståret 1998. A redegjorde herefter for hvorledes nedsættelsen i første række burde ske umiddelbart efter ikrafttræden af skatteomlægningen i 1994.

Endelig omformulerede A sin ansøgning således at han ansøgte om at hans bidrag blev justeret årligt, i den takt skattereformen udvikledes. Konkret indebar dette at A for indkomståret 1994 ansøgte om en nedsættelse på 10% af det ham påhvilende underholdsbidrag, svarende til halvdelen af den nedsættelse som ville være resultatet af en nedsættelse fra 1/4 til 1/5 af indkomstforskellen. For indkomståret 1995 ansøgte A om en yderligere nedsættelse svarende til 10% af den ovenfor anførte nedsættelse. De ansøgte nedsættelser indebar således en nedsættelse af det månedlige bidrag i 1994 med 880 kr. og en yderligere nedsættelse i 1995 med 176 kr.

A angav udtrykkeligt i sin ansøgning at denne alene omfattede ændring i bidraget som følge af de ændrede skatteregler.

Ved afgørelsen af 2. februar 1994 meddelte Københavns Overpræsidium at A's ansøgning ikke kunne imødekommes idet skattereformen ikke alene kunne begrunde nogen nedsættelse af det fastsatte bidrag. Overpræsidiet henviste herunder til den praksis om gradvis nedsættelse af underholdsbidrag som fremgik af Civilretsdirektoratets retningslinier af 14. december 1993. Endvidere blev der henvist til den hidtidige praksis hvorefter bidrag ikke i almindelighed blev ændret medmindre ændringen ville medføre et beløb af en vis størrelse.

A klagede over afgørelsen til Civilretsdirektoratet. A gjorde navnlig gældende at de ændrede skattesatser i sig selv burde resultere i en generel og umiddelbar nedsættelse af bidrag. A henviste herunder til de forhandlinger der havde været ført i Folketinget ved vedtagelsen af skatteomlægningen. A fremhævede navnlig at daværende skatteminister Ole Stavad i et svar til Folketingets Skatteudvalg var opmærksom på skatteomlægningens indvirkning på underholdsbidrag. Som følge heraf tilkendegav skatteministeren at han ville fremsætte lovforslag om en toårig overgangsordning for meget store underholdsbidrag, således at yderne heraf kunne opnå en rimelig frist til at få ændret bidragsstørrelsen gennem aftale eller gennem justeringer i statsamternes udmålingspraksis.

Ved Civilretsdirektoratets afgørelse af 9. marts 1994 meddelte direktoratet at A's ansøgning om nedsættelse af bidrag ikke kunne behandles på det foreliggende grundlag, idet fastlæggelse af underholdsbidrag måtte foretages ud fra en konkret vurdering af de økonomiske og personlige omstændigheder. Civilretsdirektoratet havde derfor bedt Københavns Overpræsidium om på ny at behandle A's ansøgning ud fra oplysninger om A's og hans tidligere ægtefælles forhold.

I anledning af A's indsigelser mod Civilretsdirektoratets vejledende retningslinier af 14. december 1993 meddelte direktoratet at man var opmærksom på at en gradvis indførelse af 1/5-reglen ikke rent matematisk ville være neutral. Dette måtte imidlertid antages at have mindre betydning idet fastsættelse af underholdsbidrag skete på grundlag af et skøn.

Civilretsdirektoratet oplyste endvidere at det var fundet rigtigst at lade overgangen ske glidende således at 1/5-reglen først i 1998 blev det vejledende udgangspunkt, og således at et bidrag ikke ændredes medmindre ændringen ville udgøre et beløb over en vis størrelse.

Efter en korrespondance mellem A og Københavns Overpræsidium og efter indhentelse af oplysninger om indtægtsforholdene hos A og A's tidligere hustru, traf overpræsidiet en ny afgørelse den 27. maj 1994. Ved afgørelsen blev A's ansøgning om nedsættelse af underholdsbidraget afslået.

A påklagede afgørelsen til Civilretsdirektoratet.

Samme dag sendte A sin klage til mig.

Efter at jeg havde påbegyndt min undersøgelse af A's klage, traf Civilretsdirektoratet afgørelse i bidragssagen idet direktoratet ved afgørelse af 5. januar 1995 tiltrådte Københavns Overpræsidiums afgørelse af 27. maj 1994.

I et brev til A udtalte jeg følgende

"Indledningsvis skal jeg oplyse at min undersøgelse alene har omfattet de klagepunkter som De har anført i Deres klage til mig. Min undersøgelse har følgelig ikke omfattet Civilretsdirektoratets seneste afgørelse af 5. januar 1995 og Københavns Overpræsidiums forudgående afgørelse af 27. maj 1994.

På grundlag af min gennemgang af sagen skal jeg herefter udtale følgende

Vedrørende Deres klagepunkt 1.

Som det er forudsat i Civilretsdirektoratets vejledende retningslinier af 14. december 1993, indebærer den fra indkomståret 1994 gennemførte skatteomlægning en ikke ubetydelig ændring af den skattemæssige behandling af underholdsbidrag for såvel yder som modtager. Som det fremgår af de udførlige beregninger der er foretaget i Civilretsdirektoratets "Notits om skattereform", vil nettoudgiften efter skat for en bidragyder stige med ca. 29,7% fra indkomståret 1993 til indkomståret 1998 ved uændret bidrag, samtidig med at nettoindtægten efter skat vil stige for bidragsmodtageren. Stigningen for modtageren er forskellig for den enkelte modtager afhængig af størrelse af modtagerens indkomst, men ligger i størrelsesordenen 16,9%-34,0%.

Det fremgår af den lovgivning hvorved skatteomlægningen blev indført i 1993, og af forarbejderne hertil, at skatteomlægningen i videst muligt omfang skulle have en neutral virkning for underholdsbidrag såvel i forhold til bidragyder som bidragsmodtager.

Personskattelovens § 27 a indeholder således en særlig overgangsordning for fradragsretten for meget store underholdsbidrag. Efter bestemmelsen gælder at underholdsbidrag som overstiger 40.000 kr. i 1994 og 80.000 kr. i 1995, kan fradrages ved opgørelse af mellemskat. Sådanne skatteydere opnår herved en ikke uvæsentlig fradragsadgang.

Som det fremgår af det svar fra daværende skatteminister Ole Stavad til Folketingets Skatteudvalg som De har henvist til, er formålet med denne overgangsordning at give bidragydere der betaler meget store bidrag en rimelig frist til at få ændret bidragsstørrelsen gennem aftale eller gennem justeringer i statsamternes udmålingspraksis.

I Betænkning over Forslag til lov om ændring af personskatteloven og andre skattelove (Skatteomlægning) afgivet af skatteudvalget den 18. juni 1993 er da også anført følgende ad nr. 13

"...

Det forventes, at Civilretsdirektoratet i løbet af overgangsperioden vil have foretaget en samlet vurdering af, hvorvidt de ændrede beskatningsregler på såvel yder- som modtagersiden medfører behov for justeringer i statsamternes udmålingspraksis, og i givet fald har taget initiativ til at ændre denne. I den samlede vurdering af konsekvenserne bør det bl.a. spille ind, at underholdsbidrag ikke indgår i modtagerens grundlag for beregning af arbejdsmarkedsbidrag.

..."

Civilretsdirektoratets vejledende retningslinier omfatter en skønsmæssig nedsættelse af bidraget således som det som anført er forudsat ved skatteomlægningen. Ifølge retningslinierne nedsættes bidraget frem mod indkomståret 1998 således at det som udgangspunkt herefter fastsættes som 1/5 af forskellen mellem parternes indtægter. Denne generelle hovedregel må nødvendigvis indeholde et vist skønsmæssigt element, idet det ikke er muligt at foretage en generel nedsættelse som fuldstændigt neutraliserer de ved skatteomlægningen foretagne ændringer.

Såfremt skatteomlægningens konsekvenser for underholdsbidrag anskues uden hensyntagen til de samtidig indførte arbejdsmarkedsbidrag, anser jeg en glidende reduktion fra 1/4 til 1/5 for en forsvarlig neutralisering såvel for bidragyder som bidragsmodtager. Jeg har herved lagt vægt på at en generel regel der tjener som et administrativt udgangspunkt for fastsættelse af underholdsbidrag, nødvendigvis må være af forholdsvis simpelt indhold. Konkrete forhold i den enkelte udmålingssag kan herefter bedømmes individuelt. Jeg har samtidig lagt vægt på at ændringer i økonomiske og skattemæssige forhold må have en vis væsentlighed førend ændring af allerede fastlagte underholdsbidrag aktualiseres.

Ved afgørelsen af i hvilken takt den glidende reduktion bør foretages angives det i Civilretsdirektoratets retningslinier, at overgangen i praksis bør ske ved at der ved udmåling af bidrag tages udgangspunkt i et beløb der er mindre end det beløb som 1/4-reglen ville give anledning til, men som er større end det beløb som 1/5-reglen ville give anledning til. Samtidig angives at den endelige skønsmæssige fastsættelse af bidraget i 1994 alt andet lige bør ligge tæt på det beløb som 1/4-reglen giver. I årene frem til 1998 bør man ved skønnet alt andet lige bevæge sig mod at tage udgangspunkt i det beløb som 1/5-reglen giver.

Denne fordeling af reduktionen over indkomstårene bør sammenholdes med fordelingen af ændringerne af skattesatserne i samme periode. Det må herunder tages i betragtning at der som anført eksisterer en særlig overgangsregel i personskattelovens § 27 a for meget høje underholdsbidrag udredet i 1994 og 1995.

Som anført af Dem sker nedsættelsen af skattesatserne ikke ved en proportional nedsættelse frem til indkomståret 1998 idet nedsættelsen navnlig sker i indkomstårene 1994 og 1995.

Såfremt reduktionen af underholdsbidragene alene var bestemt af skattemæssige hensyn, ville dette indebære at den glidende reduktion burde påbegyndes i 1994 med en forholdsvis stor nedsættelse. Som det fremgår af den omhandlede notits om skattereformen, burde 50% af reduktionen foretages med virkning for 1994.

Det er imidlertid min opfattelse at det er forudsat ved lovgivningen om skatteomlægningen at der først efter en vis frist kan og bør ske en generel reduktion af bidragene. Dette kan da også begrundes, navnlig i en række praktiske og administrative forhold hos statsamter og skattemyndigheder mv. De forøgede nettoudgifter efter skat for ydere af meget store bidrag er da også kompenseret i overgangsreglen i personskattelovens § 27 a.

Det følger heraf at jeg ikke mener at der er grundlag for at kritisere Civilretsdirektoratets vejledende retningslinier i henseende til reduktion af underholdsbidrag for 1994. Jeg kan derfor ikke give Dem medhold i Deres klagepunkt hvorefter der allerede i 1994 bør ske en fuld reduktion af underholdsbidrag svarende til den skattemæssige nedsættelse af fradragsværdien.

For de følgende år bør der, som det også er angivet i vejledningen, ske en reduktion.

Vejledningen indeholder ikke konkrete og faste retningslinier for den nærmere opgørelse af reduktionen. Jeg finder dette naturligt idet vejledningen alene omfatter administrative principper som nærmere skal udmøntes i de enkelte sager ud fra individuelle omstændigheder.

I indkomståret 1995 har den væsentligste del af ændringen af skattesatserne fået virkning. Som det fremgår af den beskrevne notits er ca. 65% af ændringerne udløst på dette tidspunkt. Ud fra en ren skattemæssig betragtning svarer det til at 65% af den bebudede reduktion af underholdsbidrag burde foretages allerede med virkning fra indkomståret 1995.

Uanset at det som nævnt ikke er hensigtsmæssigt at fastsætte en specifik angivelse af reduktionen af underholdsbidrag, finder jeg dog at der i typetilfældene bør foretages en i forhold til den samlede reduktion væsentlig nedsættelse af underholdsbidrag fra 1995. Nedsættelsen bør naturligvis ske under hensyntagen til om bidragyderen er omfattet af overgangsreglen i personskattelovens § 27 a. Samtidig finder jeg det naturligt at ændringer alene foretages såfremt disse overstiger en vis størrelse. Med behørig hensyntagen til sådanne individuelle omstændigheder mener jeg dog at reduktionen så vidt muligt bør foretages således at den svarer til den fra indkomståret 1995 gældende nedsættelse af skattesatserne.

Det følger heraf at jeg tilsvarende mener at der bør foretages en reduktion af underholdsbidrag for 1996, 1997 og 1998 efter samme principper, således at den samlede reduktion er tilendebragt i 1998.

Som det fremgår af mine ovennævnte bemærkninger, mener jeg ikke at der er grundlag for kritik af retningslinierne idet disse er udfærdiget på grundlag af udførlige beregninger af skatteomlægningens virkning frem til 1998. Samtidig indeholder retningslinierne en angivelse af den glidende reduktion af underholdsbidrag.

Jeg finder imidlertid at retningslinierne ikke tilstrækkelig tydeligt tilkendegiver at der allerede i 1995 bør påbegyndes den bebudede reduktion, og at nedsættelsen allerede for 1995 bør være væsentlig.

Jeg har derfor henstillet til Civilretsdirektoratet at retningslinierne på dette punkt præciseres.

Ved min undersøgelse af Civilretsdirektoratets vejledende retningslinier har jeg bemærket mig, at de tilgrundliggende beregninger som er foretaget i "Notits om skattereform" øjensynligt er foretaget uden hensyntagen til de af lov om arbejdsmarkedsfonde m.v. omfattede arbejdsmarkedsbidrag. Disse bidrag udgør i 1994 5%, i 1995 6%, i 1996 7%, i 1997 og 1998 8%.

Efter loven beregnes bidrag af arbejdsindkomster fra lønarbejde, selvstændig erhvervsvirksomhed mv. samt indkomster der svarer hertil. Bidrag beregnes ikke af andre former for indkomst, herunder underholdsbidrag. For bidragydere betyder dette at den disponible arbejdsindkomst mv., foruden de egentlige indkomstskatter som er indgået ved de foretagne beregninger, formindskes med arbejdsmarkedsbidrag. Derimod har arbejdsmarkedsbidrag ingen indflydelse på bidragsmodtagerens disponible indkomst hidrørende fra underholdsbidrag.

Når henses til at bidragyderens skattetilsvar forøges ved betaling af bidragene, og når henses til at disse ikke indgår i bidragsmodtagerens indkomst, finder jeg det naturligt at det overvejes om og i hvilket omfang der bør ske en indregning af arbejdsmarkedsbidrag ved opgørelse af skatteomlægningens virkninger for underholdsbidrag.

Jeg lægger herunder især vægt på at det i forarbejderne til lovgivningen om skatteomlægningen udtrykkeligt blev fremhævet, at det ved undersøgelsen af behovet for ændringer i udmålingspraksis burde spille ind at underholdsbidrag ikke indgår i modtagerens grundlag for beregning af arbejdsmarkedsbidrag.

Under hensyntagen til at bidragene alene opkræves af lønindkomst, overskud fra selvstændig virksomhed mv., men ikke f.eks. af kapitalindtægter (rente, udbytte mv.), er det givet at det ikke er muligt at fastsætte ensartede generelle regler i relation til arbejdsmarkedsbidragets betydning for underholdsbidragets størrelse. Uanset dette finder jeg det imidlertid forudsat af Folketinget at der bør foretages en nærmere undersøgelse heraf.

Jeg har derfor henstillet til Civilretsdirektoratet at det overvejes, om og eventuelt i hvilket omfang den bebudede reduktion af underholdsbidrag yderligere bør påvirkes af at bidragyder skal betale arbejdsmarkedsbidrag af lønindkomst, overskud fra selvstændig virksomhed etc.

Ad Deres klagepunkt 2.

I Deres brev af 8. februar 1994 til Civilretsdirektoratet konkluderer De på grundlag af Deres egne beregninger at virkningen af skatteomlægningen indtræder med forholdsvis størst vægt i 1994 og 1995.

Civilretsdirektoratet svarer hertil i sit brev af 9. marts 1994 følgende

"...

Civilretsdirektoratet er opmærksom på, at en gradvis indførelse af 1/5 - reglen ikke rent matematisk vil være neutral. Dette må imidlertid antages at have mindre betydning, idet det må fremhæves, at fastsættelsen af underholdsbidrag sker på grundlag af et skøn.

Civilretsdirektoratet har derfor fundet det rigtigst at lade overgangen ske glidende, således at 1/5 - reglen først i 1998 er det vejledende udgangspunkt. Civilretsdirektoratet har endvidere - ligeledes under hensyn til det skønsmæssige element i bidragsudmålingen - fundet, at den almindelige praksis, hvorefter et bidrag i almindelighed ikke ændres, medmindre ændringen vil udgøre et beløb over en vis størrelse, bør fastholdes.

..."

Civilretsdirektoratets svar indeholder således ingen stillingtagen til Deres principielle klagepunkt vedrørende direktoratets vejledende anvisninger omfattende de konkrete virkninger af skatteomlægningen.

Jeg mener ikke at Civilretsdirektoratets afgørelse af 9. marts 1994 i fornødent omfang opfylder forvaltningslovens begrundelseskrav, jf. forvaltningslovens §§ 22 og 24, idet direktoratets svar ikke indeholder en stillingtagen til Deres opgørelse over udviklingen i virkningerne af skatteomlægningen.

Jeg har derfor samtidig hermed meddelt Civilretsdirektoratet at jeg ikke finder at Civilretsdirektoratets afgørelse af 9. marts 1994 i tilstrækkelig grad opfylder forvaltningslovens begrundelseskrav.

Jeg har imidlertid ikke fundet anledning til at foretage mig yderligere.

Jeg lægger her vægt på at Civilretsdirektoratets afgørelse indebar at Deres ansøgning om nedsættelse af bidrag blev tilbagesendt til Københavns Overpræsidium til afgørelse på konkret grundlag, bl.a. ud fra Deres og Deres tidligere hustrus økonomiske forhold. Jeg lægger endvidere vægt på at denne fornyede sagsbehandling, og de afgørelser som senere er truffet, ikke er omfattet af Deres klage til mig. Endelig lægger jeg vægt på at jeg som ovenfor nævnt har henstillet at Civilretsdirektoratet foretager en fornyet generel vurdering af reduktion af underholdsbidrag.

For god ordens skyld skal jeg oplyse at jeg ikke har grundlag for at kritisere selve det forhold at Civilretsdirektoratets afgørelse ikke indeholder en konkret stillingtagen til Deres ansøgning om nedsættelse af bidrag. Dette hænger sammen med at sådanne ansøgninger under alle omstændigheder må foretages på et individuelt grundlag og ikke alene kan baseres på de skattemæssige forhold.

Ad Deres klagepunkt 3.

De har i Deres ansøgning til Københavns Overpræsidium om nedsættelse af underholdsbidrag henvist til de af skatteomlægningen afledede virkninger for fastsættelse af underholdsbidrag. De har derfor angivet at ansøgningen skete på grundlag af uændrede indtægtsforhold hos Dem.

I overpræsidiets afgørelse af 2. februar 1994 er anført følgende

"...

Overpræsidiet skal herved meddele Dem, at Deres ansøgning ikke kan imødekommes på nuværende tidspunkt, idet skattereformen ikke alene kan begrunde nogen nedsættelse af et fastsat bidrag.

..."

Det fremgår af mine ovennævnte udtalelser at jeg ikke er enig i denne begrundelse, hvilket jeg samtidig hermed har tilkendegivet over for Københavns Overpræsidium.

Under henvisning til at den nævnte begrundelse i øvrigt foretages med en mere udførlig henvisning til indholdet af Civilretsdirektoratets vejledende retningslinier, har jeg imidlertid ikke fundet anledning til at foretage mig yderligere over for Københavns Overpræsidium.

Resultatet af min undersøgelse af Deres klage er derfor at jeg er enig med Dem i at virkningen af skatteomlægningen især indtræder i indkomstårene 1994-1995, hvorfor den forudsatte reduktion af underholdsbidrag bør påbegyndes allerede i disse år. Som udgangspunkt bør det derfor tilstræbes at underholdsbidrag nedsættes nogenlunde svarende til udviklingen i skattesatserne. Som anført må det dog anses for forudsat at reduktionen først påbegyndes efter en vis frist. Jeg finder at denne frist passende kan fastsættes til at omfatte 1994, hvor personskattelovens § 27 a indeholder en overgangsordning selv for middelstore bidrag.

En forholdsvis betydelig nedsættelse bør derfor efter min opfattelse påbegyndes med virkning fra 1995.

Jeg har gjort Civilretsdirektoratet bekendt med min opfattelse og har henstillet at man under den fornyede stillingtagen til de nærmere retningslinier for reduktion af underholdsbidrag overvejer, om og i hvilket omfang pålagte arbejdsmarkedsbidrag bør indgå i beregningerne.

Jeg har samtidig fundet at såvel Civilretsdirektoratets som Københavns Overpræsidiums afgørelser af Deres ansøgning ikke er tilstrækkelig begrundet. Jeg har gjort Civilretsdirektoratet og overpræsidiet bekendt med min opfattelse.

..."

Civilretsdirektoratet orienterede mig senere om direktoratets overvejelser i anledning af min udtalelse. Direktoratet skrev

"...

Vedrørende spørgsmålet om, hvorledes ægtefællebidrag skal reduceres på grund af gennemførelse af skattereformen, skal man bemærke, at Civilretsdirektoratet kan være enig i, at det kan være hensigtsmæssigt at vejlede statsamterne om, at bidraget allerede i 1995 bør nedsættes i takt med, at ca. 65% af skattereformens reduktion i skatteprocenterne er gennemført for 1995.

Civilretsdirektoratet har derfor allerede orienteret statsamterne herom på det årlige kursus for statsamtsjurister. En kopi af orienteringspunktet, som også vil blive medtaget i den skriftlige beretning fra kurset, vedlægges til orientering.

Vedrørende spørgsmålet om hensyntagen til arbejdsmarkedsbidrag i forbindelse med udformningen af den nye praksis i bidragssager bemærkes, at Civilretsdirektoratet allerede ved skrivelsen af 14. december 1993 tog højde for indførelsen af arbejdsmarkedsbidraget, idet man ved de beregninger, som lå til grund for skrivelsen, og som ombudsmanden er orienteret om, lagde vægt på den begunstigelse, som bidragsberettigede opnår i form af en lavere beskatning af bidraget, og på den byrde, der pålægges bidragspligtige ved reduktionen af skatteværdien af fradraget for ægtefællebidraget. Begge omstændigheder er bl.a. direkte virkninger af arbejdsmarkedsbidragets indførelse.

Der er ikke herved sket nogen "matematisk retfærdig" neutralisering af arbejdsmarkedsbidragene, men dog en vis neutralisering. Den "ulighed", der bliver tilbage, vurderes i almindelighed at være ringe i forhold til det samlede skøn, der endeligt fastlægger bidraget.

Man kunne overveje at indføre en praksis, hvorefter der skal tages særligt hensyn dertil, hvis den bidragspligtiges indkomst i overvejende grad består af kapitalindkomst, der som bekendt ikke pålægges arbejdsmarkedsbidrag.

Civilretsdirektoratet er imidlertid veget tilbage herfra. Man har i den forbindelse lagt vægt på, at der er en række andre faktorer, som kan påvirke bidragsevnen og som man heller ikke tager særligt hensyn til i praksis. Der kan bl.a. nævnes betydningen af grønne afgifter, udvidelsen af beskatningsgrundlaget i forbindelse med skattereformen, forskel i kommunale skatteprocenter, både for indkomst og fast ejendom m.v. Disse og en række andre faktorer tages der ikke særligt hensyn til i de almindeligt forekomne tilfælde, men faktorer af denne art kan - på samme måde som det forhold, at indtægten overvejende består af kapitalindkomst - naturligvis have betydning i særlige tilfælde."

Herefter meddelte jeg Civilretsdirektoratet at jeg ikke foretog mig mere i sagen.

Resumé

En mand klagede over Civilretsdirektoratets praksis vedrørende fastsættelse af underholdsbidrag efter skattereformen pr. 1. januar 1994. Skattereformen betød en skattemæssig merbelastning af bidragyder mens modtager ville få en lettelse. Underholdsbidragene var hidtil som udgangspunkt fastsat til 1/4 af forskellen i parternes indtægter. Efter Civilretsdirektoratets vejledende retningslinier skulle underholdsbidraget som følge af skattereformen nedsættes frem mod indkomståret 1998, således at det som udgangspunkt herefter skulle fastsættes som 1/5 af forskellen mellem parternes indtægter. Der skulle ske en glidende reduktion fra 1/4 til 1/5.

Ombudsmanden mente at underholdsbidraget burde reduceres allerede fra indkomståret 1995, således at en væsentlig del af den samlede reduktion skete fra dette tidspunkt. Ombudsmanden mente ikke at dette med tilstrækkelig tydelighed og præcision fremgik af Civilretsdirektoratets vejledende retningslinier for nedsættelse af underholdsbidrag.

Ombudsmanden henstillede derfor til Civilretsdirektoratet på ny at overveje hvorledes reduktionen af underholdsbidrag burde gennemføres. Ombudsmanden bad navnlig Civilretsdirektoratet overveje om, og eventuelt i hvilken grad, de indførte arbejdsmarkedsbidrag burde påvirke underholdsbidragene. (J. nr. 1994-1477-651).