Afslag på asyl efter udlændingelovens § 7. Bestemmelse om tvangsmæssig udsendelse

Afslag på asyl efter udlændingelovens § 7. Bestemmelse om tvangsmæssig udsendelse

I et brev af 21. februar 1995 klagede advokat A over at Flygtningenævnet den 6. maj 1993 og den 15. februar 1995 havde afslået B's ansøgning om asyl (udlændingelovens § 7, jf. § 10, stk. 1, nr. 1, jf. § 22, nr. 3). Endvidere klagede advokat A over at B ved nævnets beslutning af 6. maj 1993 var blevet pålagt at udrejse af landet, samt at der var truffet bestemmelse om tvangsmæssig udsendelse, jf. udlændingelovens § 32 a.

Ved brev af 24. marts 1995 klagede A over Indenrigsministeriets afgørelse af 21. marts 1995 hvorved Indenrigsministeriet afslog B's ansøgning om opholdstilladelse i medfør af udlændingelovens § 9, stk. 2, nr. 2.

I anledning af A's klage til mig indhentede jeg udtalelser af 12. og 20. april 1995 fra henholdsvis Indenrigsministeriet og Flygtningenævnet. Jeg indhentede endvidere en supplerende udtalelse af 23. oktober 1995 fra Flygtningenævnet. Jeg havde samtidig haft sagens akter til gennemsyn.

Af sagens akter fremgik bl.a. at B den 20. januar 1991 indrejste i Danmark legitimeret med falsk marokkansk pas og pakistansk ID-kort. B indgav den 29. januar 1991 ansøgning om asyl her i landet. I den forbindelse blev han afhørt til politirapport om sine forhold, ligesom han udfyldte sædvanligt ansøgningsskema til asylsag.

Direktoratet for Udlændinge (nu Udlændingestyrelsen) meddelte den 1. september 1992 B afslag på hans ansøgning om opholdstilladelse efter udlændingelovens § 7. Afgørelsen blev påklaget til Flygtningenævnet som den 6. maj 1993 stadfæstede Direktoratet for Udlændinges afgørelse.

I et brev af 14. maj 1993 til mig klagede advokat A over Flygtningenævnets afslag af 6. maj 1993. Efter at jeg havde anmodet Flygtningenævnet om en udtalelse, meddelte nævnet at det havde forstået A's henvendelser til mig som en anmodning om genoptagelse af sagen. Den 5. august 1993 meddelte jeg herefter advokat A at sagen som følge heraf var henlagt.

Den 15. februar 1995 meddelte Flygtningenævnet på ny afslag på B's ansøgning om asyl.

I brev af 21. februar 1995 til mig klagede advokat A over Flygtningenævnets afgørelser af 6. maj 1993 og 15. februar 1995. Advokat A anførte i den forbindelse bl.a. at Flygtningenævnet ved begge afgørelser havde lagt til grund at B var omfattet af udlændingelovens § 7, stk. 1, og at nævnet fejlagtigt havde afslået opholdstilladelse under henvisning til flygtningekonventionens artikel 1, F, (b), da B den 28. marts 1985 var idømt syv års fængsel i Østrig. Efter advokat A's opfattelse vedrørte den østrigske dom politiske handlinger som ikke omfattes af undtagelsesbestemmelsen i flygtningekonventionens artikel 1, F, (b).

Efter advokat A's opfattelse var der i øvrigt heller ikke støtte for Flygtningenævnets opfattelse i UNHCR's Handbook on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status, pkt. 152 in fine.

Endelig anførte advokat A at det forekom logisk uholdbart og retligt ukorrekt at man havde truffet bestemmelse om udsendelse af B til Pakistan, når B ansås for omfattet af § 7, stk. 1, og dermed risikerede forfølgelse ved tilbagevenden til Pakistan.

I et brev af 21. februar 1995 til Indenrigsministeriet ansøgte advokat A på B's vegne om opholdstilladelse efter udlændingelovens § 9, stk. 2, nr. 2. Advokaten henviste i den forbindelse til at B havde opholdt sig i Danmark siden 20. januar 1991 og samlevet i ægteskab med en herboende dansk kvinde, samt at parterne havde en på daværende tidspunkt 7 måneder gammel datter.

Ved brev af 21. marts 1995 til advokat A meddelte Indenrigsministeriet afslag på ansøgning om opholdstilladelse i medfør af udlændingelovens § 9, stk. 2, nr. 2, jf. udlændingelovens § 10, stk. 1, nr. 1, jf. § 22, nr. 3.

I et brev af 24. marts 1995 til mig klagede A over Indenrigsministeriets afgørelse af 21. marts 1995.

Ved personlig henvendelse til mit kontor den 28. og 30. marts 1995 påklagede B Indenrigsministeriets afgørelse af 21. marts 1995 til mig.

I udtalelser af 12. og 20. april 1995 henholdt Indenrigsministeriet og Flygtningenævnet sig til de trufne afgørelser.

Den 16. maj 1995 anmodede jeg Flygtningenævnet om en supplerende udtalelse i sagen idet jeg anførte følgende

"Flygtningenævnet fastslog ved beslutning af 6. maj 1993 at ovennævnte udlænding ansås for omfattet af udlændingelovens § 7, stk. 1. Samtidig fandt nævnet at udlændingen ifølge flygtningekonventionens artikel 1, F, (b) ikke kunne anses for beskyttet af konventionen.

Ifølge nævnets beslutning af 15. februar 1995 har nævnets tidligere vurdering af at udlændingen var omfattet af udlændingelovens § 7, stk. 1, "dannet udgangspunkt for nævnets fornyede vurdering af ansøgerens sag". Nævnet har dog i lighed med den tidligere afgørelse fundet udlændingen omfattet af undtagelsesbestemmelsen i konventionens artikel 1, F, (b).

Ved vurderingen af om udlændingen kan udsendes til Pakistan, jf. udlændingelovens § 32 a, jf. § 31, stk. 1, har nævnet ifølge beslutningen af 15. februar 1995 lagt vægt på at udlændingens "situation uagtet det ovennævnte udgangspunkt skal bedømmes under hensyn til ansøgerens forhold og forholdene i Pakistan i dag".

Nævnet har herefter "under hensyn til oplysningerne om forholdene i Pakistan" truffet bestemmelse om eventuel tvangsmæssig udsendelse af udlændingen til Pakistan.

Jeg skal i den anledning indledningsvis anmode Flygtningenævnet om - i relation til afgørelsen af 6. maj 1993 - at oplyse hvorvidt nævnet fortsat finder at der i en situation som den foreliggende, hvor nævnet som udgangspunkt har fundet udlændingen omfattet af udlændingelovens § 7, stk. 1, er mulighed for i medfør af udlændingelovens § 32 a, jf. § 31, stk. 1, at træffe bestemmelse om tvangsmæssig udsendelse af den pågældende til hjemlandet. Jeg skal endvidere anmode Flygtningenævnet om en supplerende udtalelse om hvorvidt nævnet den 15. februar 1995 har foretaget en selvstændig vurdering af om udlændingen på afgørelsestidspunktet risikerede forfølgelse af de i flygtningekonventionens artikel 1, A nævnte grunde og som sådan herefter som udgangspunkt var omfattet af konventionen og berettiget til opholdstilladelse, jf. udlændingelovens § 7, stk. 1, og beskyttet mod udsendelse, jf. udlændingelovens § 31, stk. 1. Det bedes i bekræftende fald oplyst hvorfor nævnet har ladet vurderingen af dette spørgsmål ifølge beslutningen af 6. maj 1993 danne udgangspunkt ved de fornyede overvejelser, jf. beslutningen af 15. februar 1995."

Ved brev af 31. maj 1995 med bilag rettede A på ny henvendelse til mig.

Ved brev af 4. juni 1995 til mig rettede ... henvendelse i sagen.

Ved brev af 27. juni 1995 til mig og ved breve af 4. og 21. juli 1995 rettede A på ny henvendelse til mig og vedlagde forskelligt materiale. Dette og tidligere modtaget materiale videresendte jeg til Flygtningenævnet.

Den 23. oktober 1995 afgav Flygtningenævnet følgende supplerende udtalelse til mig

"Flygtningenævnet skal for så vidt angår det rejste spørgsmål om nævnsafgørelsen af 6. maj 1993 oplyse, at Flygtningenævnet ikke finder, at en udlænding, der risikerer forfølgelse af de i flygtningekonventionen af 28. juli 1951, artikel 1 A, nævnte grunde og derfor som udgangspunkt må anses for omfattet af udlændingelovens § 7, stk. 1, vil kunne udsendes tvangsmæssigt til hjemlandet, jf. udlændingelovens § 32 a, jf. § 31, stk. 1. Flygtningenævnet skal beklage, at der ikke blev taget højde herfor ved nævnets afgørelse af 6. maj 1993.

For så vidt angår Deres anmodning om en supplerende udtalelse vedrørende nævnsafgørelsen af 15. februar 1995, skal nævnet oplyse, at Flygtningenævnet ved denne afgørelse som udgangspunkt konstaterede, at ansøgeren ved nævnsafgørelsen den 6. maj 1993 var anset for omfattet af udlændingelovens § 7, stk. 1. Nævnet konstaterede videre, at nævnsafgørelsen af 6. maj 1993 resulterede i et afslag på ansøgningen om opholdstilladelse efter udlændingelovens § 7. Flygtningenævnets afgørelse af 15. februar 1995 indeholdt ingen selvstændig vurdering af, om ansøgeren på tidspunktet for nævnets tidligere afgørelse kunne anses for omfattet af udlændingelovens § 7, stk. 1. Nævnsafgørelsen den 15. februar 1995 indeholdt derimod en selvstændig vurdering af, om ansøgeren aktuelt risikerede forfølgelse af de i flygtningekonventionen af 28. juli 1951, artikel 1 A, nævnte grunde og derfor som udgangspunkt kunne anses for omfattet af udlændingelovens § 7, stk. 1. Denne vurdering fandtes påkrævet under hensyn til vurderingen af, om ansøgeren kunne udsendes, jf. udlændingelovens § 32 a, jf. § 31 stk. 1. Nævnet fandt ikke, at nævnsafgørelsen den 6. maj 1993 hindrede en sådan selvstændig vurdering, idet nævnet herved lagde vægt på, at nævnsafgørelsen den 6. maj 1993 konkluderende havde afslået ansøgerens ansøgning om opholdstilladelse efter udlændingelovens § 7 og pålagt ansøgeren at udrejse.

Det var herefter nævnets vurdering, at ansøgeren vurderet pr. den 15. februar 1995 ikke aktuelt risikerede forfølgelse af de i flygtningekonventionen af 28. juli 1951, artikel 1 A nævnte grunde. Nævnet lagde herved vægt på oplysninger indeholdt i Udenrigsministeriets skrivelse af 17. december 1993 i relation til ansøgeren sammenholdt med aktuelle oplysninger om udviklingen i Pakistan som indeholdt i Udenrigsministeriets skrivelse af 30. januar 1995. Nævnet fandt på denne baggrund, at ansøgeren tvangsmæssigt kunne udsendes til Pakistan, jf. udlændingelovens § 32 a, jf. § 31, stk. 1.

Det var således ikke ved henvisningen til nævnsvurderingen den 6. maj 1993 vedrørende § 7, stk. 1, nævnets hensigt at tilkendegive, at denne vurdering ansås for bindende for nævnet den 15. februar 1995. Flygtningenævnet skal beklage, at formuleringen af nævnets afgørelse af 15. februar 1995 har kunnet give anledning til en sådan forståelse.

Flygtningenævnet har ved skrivelser af 27. juni 1995, 4. juli 1995 og 24. juli 1995 fra advokat (A) modtaget yderligere oplysninger om verserende sager i Pakistan mod ansøgeren. Flygtningenævnet har forstået advokatens skrivelser og de fremsendte bilag således, at der søges om genoptagelse af sagen.

Flygtningenævnet har på det nu foreliggende grundlag fundet det rettest, at sagen genoptages. Dette er i dag meddelt advokat (A).

Flygtningenævnet skal beklage den sene besvarelse."

I et brev til A udtalte jeg herefter følgende

" Ad Flygtningenævnets afgørelse af 6. maj 1993

Flygtningenævnets afgørelse er truffet efter § 7, stk. 1, i udlændingeloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 462 af 26. juni 1987 med senere ændringer der har følgende ordlyd

"§ 7. Efter ansøgning gives der opholdstilladelse til en udlænding, hvis udlændingen er omfattet af flygtningekonventionen af 28. juli 1951."

Flygtningekonventionens artikel 1, F, (b), er sålydende

"Denne konventions bestemmelser skal ikke finde anvendelse på den, om hvem der er alvorlig grund til at antage, at han

...

b) har begået en alvorlig ikke-politisk forbrydelse uden for tilflugtslandet, inden han som flygtning fik adgang til dette;

..."

Udlændingelovens § 10, stk. 1, nr. 1, er sålydende

"Uanset bestemmelserne i §§ 6-9 kan der kun, når særlige grunde taler derfor, gives opholdstilladelse

1) hvis udlændingen er dømt for et forhold, som kunne medføre udvisning efter § 22, nr. 2-3, ..., såfremt pådømmelsen var sket her i landet."

Udlændingelovens § 22, nr. 3, er sålydende

"Udlændinge, som bor her i landet med henblik på varigt ophold, og som lovligt har boet her i mere end de sidste 7 år, og udlændinge med opholdstilladelse efter §§ 7-8, kan kun udvises, hvis

...

3) Udlændingen idømmes ubetinget straf af mindst 6 års fængsel eller anden strafferetlig retsfølge af frihedsberøvende karakter og udlændingen under hensyn til den idømte straf samt arten og grovheden af den begåede kriminalitet ikke bør forblive her i landet".

I UNHCR's Handbook on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status er i pkt. 152 anført følgende

"In determining whether an offence is "non-political" or is, on the contrary, a "political" crime, regard should be given in the first place to its nature and purpose i.e. whether it has been committed out of genuine political motives and not merely for personal reasons or gain. There should also be a close and direct causal link between the crime committed and its alleged political purpose and object. The political element of the offence should also outweigh its common-law character. This would not be the case if the acts committed are grossly out of proportion to the alleged objective. The political nature of the offence is also more difficult to accept if it involves acts of an atrocious nature."

Af bemærkningerne til § 11 i lovudkastet i betænkning nr. 968/1982 om udlændingelovgivningen (s. 150), der i det væsentlige svarer til § 10 i den gældende udlændingelov, er det bl.a. anført at bestemmelsen forudsætter at "der foretages en afvejning mellem de i bestemmelsen nævnte forhold, som taler imod opholdstilladelse, og de grunde, som taler for, at ansøgningen imødekommes. Særlige grunde vil således i almindelighed tilsige, at en udlænding, der er omfattet af §§ 7 og 8, bør have opholdstilladelse, uanset at der foreligger omstændigheder af den i § 11, nr. 1 eller 2 nævnte art. Flygtninge vil dog kunne nægtes opholdstilladelse under de i udkastets § 23 angivne betingelser. Også i de mere kvalificerede familiesammenføringstilfælde vil det være rimeligt at opstille en formodning for, at opholdstilladelse bør meddeles".

I Udlændingeloven med kommentarer af Herman Langlouis og Claus Tornøe, 2. udg., s. 141, er det om udlændingelovens § 10 bl.a. anført

"I relation til flygtninge skal særligt fremhæves, at bestemmelsen går videre end flygtningekonventionens undtagelsesklausuler som f.eks. konventionens artikel 1, litra F (b), idet § 10 giver hjemmel til at afslå en ansøgning om opholdstilladelse til en udlænding, der opfylder konventionens flygtningebegreb, se om dette ovenfor i kommentarer til lovens § 7, note 2). Hvis en ansøgning fra en flygtning afslås under henvisning til § 10, skal § 31 ligefuldt iagttages i forbindelse med en udsendelse af landet."

Udlændingelovens § 31, stk. 1, er sålydende

"En udlænding må ikke udsendes til et land, hvor den pågældende risikerer forfølgelse af de i flygtningekonventionen af 28. juli 1951, artikel 1 A, nævnte grunde, eller hvor udlændingen ikke er beskyttet mod videresendelse til et sådant land."

Flygtningekonventionens artikel 33 indeholder følgende bestemmelse

"1. Ingen kontraherende stat må på nogen som helst måde udvise eller afvise en flygtning ved grænserne til sådanne områder, hvor hans liv eller frihed ville være truet på grund af hans race, religion, nationalitet, hans tilhørsforhold til en særlig social gruppe eller hans politiske anskuelser.

2. Nærværende bestemmelse kan dog ikke påberåbes af en flygtning, som med rimelig grund må anses for en fare for det lands sikkerhed, i hvilket han befinder sig, eller som efter en endelig dom for en særlig farlig forbrydelse må betragtes som en fare for samfundet i det pågældende land."

I bemærkningerne til forslaget til udlændingelovens § 31 blev anført følgende

"Ved ændringsforslaget begrænses mulighederne for at udsende flygtningen, således at udsendelse ikke kan ske til et land, hvor den pågældende risikerer forfølgelse af de i flygtningekonventionen af 28. juli 1951, artikel 1 A, nævnte grunde, eller hvor udlændingen ikke er beskyttet mod videresendelse til et sådant land."

Som det fremgår af den ovenfor citerede bestemmelse i udlændingelovens § 7, sammenholdt med flygtningekonventionens artikel 1, A, er det en hovedbetingelse for at en person kan betragtes som flygtning efter flygtningekonventionen, at flugten skyldes "... velbegrundet frygt for forfølgelse på grund af sin race, religion, nationalitet, sit tilhørsforhold til en særlig social gruppe eller sine politiske anskuelser ..."

Om en person kan betragtes som flygtning efter flygtningekonventionen, eller om det af lignende grunde som anført i konventionen eller af andre tungtvejende grunde ikke bør kræves at udlændingen vender tilbage til sit hjemland, bygger for en stor del på et skøn. I denne vurdering indgår en bedømmelse af tilstandene i asylsøgerens hjemland og en bevismæssig vurdering af de foreliggende oplysninger i sagen. Jeg kan ikke kritisere en sådan afgørelse medmindre der er særlige omstændigheder.

Det beror ligeledes for en stor del på et skøn om en asylsøger er omfattet af flygtningekonventionens undtagelsesbestemmelse i artikel 1, litra F, (b) eller er omfattet af udlændingelovens § 10, stk. 1, nr. 1, jf. udlændingelovens § 22, nr. 3. I denne vurdering indgår en bedømmelse af kriminalitetens art og grovhed sammenholdt med asylsøgerens politiske motiver samt den idømte strafs størrelse. Jeg kan heller ikke kritisere en sådan afgørelse medmindre der er særlige omstændigheder.

Efter min gennemgang af sagen mener jeg ikke at der er sådanne særlige omstændigheder. Jeg kan derfor ikke kritisere Flygtningenævnets afslag af 6. maj 1993 på (B's) ansøgning om asyl.

Derimod finder jeg det kritisabelt at Flygtningenævnet i strid med bestemmelsen i udlændingelovens § 31 traf bestemmelse om at (B) tvangsmæssigt kunne udsendes af Danmark, uden at sikre sig at dette ikke skete til Pakistan eller til lande hvor (B) ikke var beskyttet mod videresendelse til Pakistan.

Jeg har gjort Flygtningenævnet bekendt med min opfattelse, men foretager mig ikke mere i den anledning - navnlig i betragtning af at udrejsefristen blev suspenderet under Flygtningenævnets fortsatte behandling af sagen.

Vedrørende Flygtningenævnets afgørelse af 15. februar 1995.

Jeg må på baggrund af Flygtningenævnets udtalelse af 23. oktober 1995 til mig gå ud fra at nævnet - uanset beslutningens formulering - den 15. februar 1995 lagde til grund, at (B) ikke var omfattet af udlændingelovens § 7, stk. 1, da han ikke risikerede forfølgelse i Pakistan ved eventuel tilbagevenden hertil.

Da Flygtningenævnet har genoptaget sagen vedrørende dette spørgsmål, finder jeg det rigtigst på nuværende tidspunkt at afstå fra at udtale mig om dette spørgsmål. Jeg må derfor henvise Dem til eventuelt at rette fornyet henvendelse til mig når Flygtningenævnets nye afgørelse i sagen foreligger.

Jeg finder det imidlertid beklageligt at Flygtningenævnets begrundelse for afgørelsen fremtræder, som om nævnet har lagt til grund at (B) var omfattet af udlændingelovens § 7, stk. 1, men at opholdstilladelse nægtes under henvisning til bestemmelsen i udlændingelovens § 10, stk. 1, nr. 1, jf. § 22, nr. 3.

Jeg har gjort Flygtningenævnet bekendt med min opfattelse.

Vedrørende Indenrigsministeriets afgørelse af 21. marts 1995.

Indenrigsministeriets afgørelse er truffet efter § 9, stk. 2, nr. 2, i udlændingeloven der har følgende ordlyd, jf. lovbek. nr. 894 af 27. oktober 1994

" Stk. 2. Der kan efter ansøgning gives opholdstilladelse til andre udlændinge

2)Hvis udlændingen uden for de i § 7, stk. 1 og 2, nævnte tilfælde befinder sig i en sådan situation, at væsentlige hensyn af humanitær karakter afgørende taler for at imødekomme ansøgningen."

Af de almindelige bemærkninger til lovforslaget fremgår bl.a. (lovforslag nr. L 201, 1984-85)

"De særlige hensyn, som kan begrunde, at justitsministeren efter en konkret vurdering giver opholdstilladelse, kan således først og fremmest bestå i udlændingens alder, helbredstilstand og andre personlige forhold, smlgn. § 26, nr. 1 ...

...

Vurderingen af, om betingelserne for at give opholdstilladelse efter den foreslåede bestemmelse er til stede, må i sagens natur være meget konkret. Som nævnt ovenfor er reglen tiltænkt et snævert anvendelsesområde, og det vil derfor være af betydning for vurderingen, med hvilken styrke de enkelte hensyn foreligger, og ikke mindst om de foreligger i kombination."

Om der er sådanne særlige humanitære grunde som kan begrunde opholdstilladelse efter udlændingelovens § 9, stk. 2, nr. 2, bygger for en stor del på et skøn. Jeg kan kun kritisere afgørelsen hvis der er særlige omstændigheder.

Vedrørende udlændingelovens § 10, stk. 1, nr. 1, henviser jeg til det ovenfor anførte vedrørende Flygtningenævnets beslutning af 6. maj 1993.

Om der foreligger sådanne særlige grunde som til trods for de i udlændingelovens § 10 anførte omstændigheder kan tale for en opholdstilladelse, bygger for en stor del på et skøn. Jeg kan også kun kritisere en sådan afgørelse hvis der er særlige omstændigheder.

Efter en gennemgang af (B's) sag mener jeg ikke at der er sådanne særlige omstændigheder. Jeg kan derfor ikke kritisere Indenrigsministeriets afslag på opholdstilladelse efter udlændingelovens § 9, stk. 2, nr. 2."

Resumé

En advokat klagede på vegne af en pakistansk asylansøger over bl.a. Flygtningenævnets afgørelser om afslag på asyl og bestemmelse om tvangsmæssig udsendelse. Flygtningenævnet beklagede i sin udtalelse til ombudsmanden at nævnets afgørelse om afslag på asyl kunne give anledning til en misforståelse hvorefter asylansøgeren ansås for omfattet af udlændingelovens § 7, stk. 1. Nævnet meddelte samtidig at sagen blev genoptaget.

Ombudsmanden udtalte kritik af at nævnet traf bestemmelse om tvangsmæssig udsendelse uden at sikre sig at det ikke skete til Pakistan, eller til lande hvor asylansøgeren ikke ville være beskyttet mod videresendelse til Pakistan.

Ombudsmanden fandt det endvidere beklageligt at nævnets begrundelse for afslag på asyl fremtrådte som om nævnet havde lagt til grund, at asylansøgeren var omfattet af udlændingelovens § 7, stk. 1, men at opholdstilladelsen blev nægtet under henvisning til udlændingelovens § 10, stk. 1, nr. 1, jf. § 22, nr. 3, om opholdstilladelse til personer der bl.a. kan idømmes seks års ubetinget fængselsstraf. (J. nr. 1995-406-641).