Flygtningenævnets begrundelse i sager om tamilske asylansøgere

Flygtningenævnets begrundelse i sager om tamilske asylansøgere

Den 7. marts 1995 klagede advokat B til mig over at Flygtningenævnet den 21. december 1994 afslog A's anmodning om asyl i medfør af udlændingelovens § 7. Klagen omhandlede samtidig otte andre asylsager vedrørende srilankanske statsborgere.

Det fremgik af sagen at A var srilankansk statsborger fra Jaffna-området af tamilsk afstamning, og at han var født den 5. august 1969. Han indrejste i Danmark den 25. november 1991.

Umiddelbart efter indrejsen ansøgte A om asyl og redegjorde til asylregistreringsrapport, asylansøgningsskema og asylafhøringsrapport nærmere for baggrunden for asylansøgningen. Han fremkom desuden under sagen med yderligere oplysninger.

Den 18. juni 1992 afslog Direktoratet for Udlændinge A's ansøgning om asyl. Afgørelsen blev forkyndt for ham den 26. juni 1992, og i den forbindelse klagede han over afgørelsen til Flygtningenævnet.

B blev beskikket som advokat for A. Ved brev af 11. februar 1993 sendte B sit indlæg til brug for Flygtningenævnets behandling af sagen. Han gjorde bl.a. gældende at Colombo ikke kunne tjene som internal flight alternative (IFA) for A. B henviste i den forbindelse til de generelle oplysninger om situationen på Sri Lanka, herunder i Colombo.

Sagen blev forelagt Flygtningenævnet i et nævnsmøde den 17. februar 1993. Under mødet supplerede A sine tidligere forklaringer og oplyste ifølge forhandlingsprotokollen følgende

"... han forsøgte at flygte til Indien, fordi der var fare for hans liv, idet "tigrene" ville sende ham i slagmarken. De gravede beskyttelsesrum ved slagmarken. Han havde gravet beskyttelsesrum, da han besluttede at flygte. Han forsøgte at flygte til Indien 2-3 gange, men det lykkedes kun 1 gang. Han flygtede efter at den indiske hær var rejst. Der var kampe i landet, da han rejste. Da "tigrene" fangede ham, spurgte de, hvorfor han søgte at flygte. Han blev ikke straffet, men skulle fortsætte med at arbejde for "tigrene". De ville tvinge ham til at tage militærtræning. Efter flugten fra ENDLF havde han ikke problemer med ENDLF, da de ikke kunne operere i området. Han ved ikke, hvorfor han blev anholdt af politiet i Colombo. Politiet plejer at anholde folk, der kommer fra Jaffna området. Han blev endvidere opsøgt af ENDLF i Colombo, måske fordi han var flygtet fra deres bevægelse. Han blev ikke opsøgt af "tigrene" i Colombo. Mens han arbejdede for "tigrene" boede han hos tigrene, men ellers boede han hos forældrene. Han fik 3 dages lejrarrest hos "tigrene", men derefter blev han løsladt. Da han tog til Colombo, havde han det problem, at han ikke havde en tigerrejsetilladelse. Han rejste til Colombo fra forældrenes hjem. Han arbejdede 2-3 dage om ugen for "tigrene". Han sagde ikke til "tigrene", at han skulle til Colombo. Efter at han var flygtet fra Jaffna området, var han i Colombo i 6-7 dage. Hans moder var taget til Colombo 14 dage før ham og havde ordnet udrejsen for ansøgeren. Storebroderen hjalp mange forskellige bevægelser, især LTTE og tidligere PLOT. Moderen er blevet udspurgt om ansøgeren. Moderen bor nu hos søsteren i Jaffna området. Han udrejste på et ægte pas, dvs med ansøgerens eget navn og billede, og han blev udrejsekontrolleret. Han har sagt til politiet, at han har rejst med et falsk pas, fordi han ønskede asyl. Han har en søster i Danmark. Han har ikke familie i Colombo. Han har ikke familie udenfor tamilbehersket område. Han har bekendte udenfor tamilbehersket område. Der er tale om naboer og naboers familie. Han har ikke haft kontakt med dem det sidste år. Han frygter de rivaliserende bevægelser, da han er bange for, at de vil angive ham til militæret. Han er ikke bange for "tigrene" i Colombo."

Nævnet besluttede at udsætte sagens afgørelse og afvente yderligere oplysninger om de generelle forhold for ophold i Colombo-området. Jeg lagde ved min behandling af sagen til grund at A efterfølgende (foreløbig) blev kategoriseret som tilhørende "gruppe 4".

Om denne kategorisering hed det i en notits af 9. marts 1993 om koordinationsudvalgets beslutning

"...

Koordinationsudvalget har fundet, at sagerne kan inddeles i 4 grupper

...

4) Sager, hvor ansøgeren ikke har nogen (særlig) tilknytning til Colombo eller det sydlige eller centrale Sri Lanka, og hvor nævnet lægger til grund, at ansøgeren ikke kan vende tilbage til det nordlige eller østlige Sri Lanka.

Koordinationsudvalget har fundet, at der i disse sager er en risiko for, at de pågældende ved en tilbagevenden til Sri Lanka vil blive henvist til at tage ophold i lejre. Koordinationsudvalget har endvidere fundet, at der kan være mulighed for tilbagesendelse til Sri Lanka i sager, hvor der ikke er risiko for forfølgelse fra myndighedernes side, og hvor "internal flight alternative" i form af ophold i en lejr sker under forhold, der ikke krænker de fundamentale menneskerettigheder. Da de foreliggende baggrundsoplysninger efter koordinationsudvalgets opfattelse ikke giver et klart svar på, under hvilke forhold et ophold i en lejr finder sted eller på, om der er forskel på forholdene i de enkelte typer af lejre, har udvalget besluttet at anmode Udenrigsministeriet om at undersøge forholdene i lejrene i relation til menneskerettighederne.

Disse sager vil således først blive behandlet, når der foreligger svar fra Udenrigsministeriet."

Den 4. oktober 1993 sendte Flygtningenævnet B forskelligt materiale vedrørende situationen i Colombo. Den 22. november 1993 fremkom B med sine bemærkninger. Han gjorde bl. a. gældende at A ikke kunne tage ophold i Colombo eller andre dele af den sydlige/centrale del af Sri Lanka, der ikke var kontrolleret af LTTE. B henviste bl.a. til at området ikke kunne tjene som IFA, allerede fordi A ikke havde nogle slægtninge i området og kun havde opholdt sig ganske kort tid i Colombo, før han rejste til udlandet.

B havde vedlagt, og i sit brev henvist til, et notat af 22. november 1993 som han havde udarbejdet. I notatet redegjorde B for sin opfattelse af at der var uoverensstemmelse mellem UNHCR's notater af 19. december 1991, 25. juni 1992 samt 18. juni 1993 og Udenrigsministeriets opfattelse af IFA-spørgsmålet. B var utilfreds med at Flygtningenævnet tilsyneladende fulgte Udenrigsministeriets opfattelse, og opfordrede nævnet til at indhente yderligere oplysninger fra UNHCR.

Den 15. december 1993 sendte Flygtningenævnet B yderligere materiale. B besvarede henvendelsen ved brev af 31. januar 1994. Han gjorde fortsat gældende at den sydlige og centrale del af Sri Lanka ikke kunne anvendes som IFA. B's bemærkninger knyttede sig særligt til anvendelsen af visse lejre i området. Han opfordrede nævnet til at indhente yderligere oplysninger.

Ved brev af 5. april 1994 meddelte Flygtningenævnet at sagen var sat i bero på indgåelse af en aftale parallel med en schweizisk aftale med Sri Lanka. Aftalen vedrørte underbringelse af tilbagesendte asylansøgere der ikke umiddelbart havde et lokalt netværk.

Den 7. juni og 12. juli 1994 meddelte Flygtningenævnet at sagen nu ville blive færdigbehandlet. Nævnet vedlagde yderligere materiale og bad om B's kommentarer.

Ved breve af 6. juli og 29. juli 1994 fremkom B med sine afsluttende bemærkninger. Han nedlagde påstand om at hans klient blev meddelt F-status (udlændingelovens § 7, stk. 2). B skrev bl.a.

"...

Internal Flight Alternative (IFA)

Det gøres gældende, at den sydlige eller centrale del af Sri Lanka, herunder Colombo-området, ikke udgør et IFA for ansøgeren.

Ved bedømmelsen heraf må der foretages en konkret vurdering af ansøgerens tilknytning til ikke-LTTE-kontrolleret område. Der henvises til det neden for anførte vedrørende baggrundsoplysninger og Flygtningenævnets praksis.

Det gøres gældende, at ansøgeren ikke har nogen form for tilknytning til områder uden for LTTE's kontrol. Ansøgerens ophold i Colombo forud for udrejsen var yderst kortvarigt (6-7 dage ultimo 1991). Det fremgår endvidere af nævnsprotokollatet, side 4, at ansøgeren ikke har familie i Colombo eller uden for tamilbehersket område.

Det kan herefter konkluderes, at ansøgeren ikke kan anvende den sydlige eller centrale del af Sri Lanka som IFA.

BAGGRUNDSMATERIALE

...

Det gøres gældende, at flygtningenævnet ved bedømmelsen af, om den sydlige eller centrale del af Sri Lanka kan tjene som IFA for ansøgeren, skal foretage en konkret vurdering i overensstemmelse med de retningslinier, som er fastsat af UNHCR.

Vedrørende det senest fremkomne baggrundsmateriale bemærkes følgende

I det sidste halve år er der fremkommet en lang række oplysninger fra blandt andet Amnesty International, Den schweiziske Flygtningehjælp, Direktoratet for Udlændinge og Udenrigsministeriet.

Det gøres gældende, at indholdet af nævnte materiale ikke giver grundlag for at ændre på de af UNHCR fastsatte kriterier vedrørende IFA-spørgsmålet, jfr. oven for.

Særligt Direktoratet for Udlændinges rapport, dateret den 5. maj 1994, giver et til tider forskønnet billede af situationen på Sri Lanka. Trods sit omfang er rapporten på mange måder overfladisk og blandt andet savnes en nuanceret beskrivelse af, hvordan selve udrejsen fra Jaffna-halvøen foregår. Det skal i øvrigt fremhæves, at Direktoratets og Udenrigsministeriets rapporter udelukkende vedrører situationen i dag. De meget kontante og firkantede oplysninger om muligheden for udrejse fra Jaffna-halvøen uden LTTE's samtykke kan således ikke anvendes på personer, der f.eks. er udrejst i 1991, 1992 eller 1993. Situationen vedrørende det spørgsmål har udviklet sig og ændret sig løbende.

Jeg har fået oplyst, at Dansk Flygtningehjælp i juni d.å. har stillet en række spørgsmål til UNHCR, herunder bedt UNHCR om at bekræfte, om de ovennævnte sikkerhedsnotater fra juni 1992 og juni 1993 fortsat står ved magt.

Såfremt Flygtningenævnet på nuværende tidspunkt finder grund til at tvivle på, om UNHCR's sikkerhedsnotater fortsat står ved magt, skal jeg opfordre Nævnet til ikke at træffe afgørelse i nærværende sag, før UNHCR's svar foreligger.

Jeg går ud fra, at UNHCR's svar kan foreligge indenfor forholdsvis begrænset tid.

..."

Den 21. december 1994 traf Flygtningenævnet på skriftligt grundlag afgørelse i A's sag. Af afgørelsen fremgik bl.a.

"...

Flygtningenævnet besluttede den 17. februar 1993 at udsætte sagen med henblik på at afvente yderligere oplysninger om de generelle forhold for ophold i Colombo-området.

Ved skrivelse af 4. oktober 1993 fremsendte Flygtningenævnet Dansk Flygtningehjælps notat af 19. august 1993 og Udenrigsministeriets skrivelse af 31. august 1993 til udtalelse hos den beskikkede advokat.

Ved skrivelse af 22. november 1993 fremsendte den beskikkede advokat sine bemærkninger til sagen. Han har anført, at ansøgeren ikke kan vende tilbage til det LTTE-kontrollerede område. Ansøgeren har ikke nogen form for tilknytning til Colombo eller andre områder, der ikke kontrolleres af LTTE.

Ved skrivelse af 15. december 1993 fremsendte Flygtningenævnet det seneste materiale vedrørende Sri Lanka til udtalelse hos den beskikkede advokat.

Ved skrivelse af 31. januar 1994 fremsendte den beskikkede advokat sine bemærkninger til sagen samt et af ham udarbejdet notat.

På Flygtningenævnets koordinationsudvalgsmøde den 3. marts 1994 blev det besluttet, at sætte behandlingen af sager vedrørende srilankanske statsborgere fra det nordlige eller nord-østlige Sri Lanka i bero på indgåelse af en aftale parallel med den schweiziske aftale med Sri Lanka om underbringelse af tilbagesendte asylansøgere, der ikke umiddelbart har et lokalt netværk på Sri Lanka.

Flygtningenævnets koordinationsudvalg besluttede den 31. maj 1994 under hensyn til tidsaspektet i sager vedrørende srilankanske statsborgere, som ikke fandtes at kunne vende tilbage til det nord eller nord-østlige Sri-Lanka, at færdigbehandle disse sager.

Ved skrivelse af 7. juni 1994 fremsendte Flygtningenævnet det seneste baggrundsmateriale til udtalelse hos den beskikkede advokat.

Ved skrivelse af 6. juli 1994 fremsendte den beskikkede advokat sine bemærkninger til sagen.

Ved skrivelse af 12. juli 1994 fremsendte Flygtningenævnet det seneste baggrundsmateriale til udtalelse hos den beskikkede advokat.

Ved skrivelse af 29. juli 1994 fremsendte den beskikkede advokat sine bemærkninger til sagen.

Flygtningenævnet udtaler

Flygtningenævnet vil ikke afvise, at ansøgeren navnlig ved at unddrage sig deltagelse i våbentræning og ved at forlade LTTE-domineret område uden tilladelse, har bragt sig i et sådant modsætningsforhold til LTTE, at han ikke i sikkerhed kan vende tilbage til Jaffna-området.

Flygtningenævnet finder ikke efter ansøgerens forklaring grundlag for at antage, at han ved udrejsen var forfulgt af myndighederne eller bevægelser, der samarbejder med myndighederne, eller at han ved en tilbagevenden vil være i risiko herfor.

Herefter og på baggrund af det foreliggende baggrundsmateriale finder et flertal af Flygtningenævnets medlemmer, at det må antages, at ansøgeren vil kunne vende tilbage og tage ophold i Colombo eller andet regeringskontrolleret område.

Flertallet finder således ikke, at ansøgeren opfylder betingelserne for at få opholdstilladelse efter udlændingelovens § 7.

Flygtningenævnet stadfæster derfor Direktoratet for Udlændinges afgørelse."

Den 7. marts 1995 klagede B til mig over denne afgørelse og otte andre afgørelser fra Flygtningenævnet vedrørende srilankanske statsborgere. I klagen anførte B indledningsvis

"...

Nærværende klage drejer sig om Flygtningenævnets anvendelse af reglerne om Internal Flight Alternative (IFA) i sager, hvor Flygtningenævnet har lagt til grund, at ansøgerne risikerer forfølgelse fra LTTE (De Tamilske Tigre), hvis de returnerer til LTTE-kontrollerede områder (Nord- eller Østsrilanka). Sagerne er i det følgende benævnt "gruppe 4"-sagerne, hvilken kategorisering stammer fra et møde i Flygtningenævnets koordinationsudvalg den 9. marts 1993. Om gruppe 4-sagerne siges bl.a. følgende

"4. Sager, hvor ansøgeren ikke har nogen (særlig) tilknytning til Colombo eller det sydlige eller centrale Sri Lanka, og hvor nævnet lægger til grund, at ansøgeren ikke kan vende tilbage til det nordlige eller østlige Sri Lanka."

Mine klienter er alle omfattet af gruppe 4.

Spørgsmålet i disse sager er, om de områder, der er kontrolleret af de srilankanske myndigheder (sydlige og centrale Sri Lanka, herunder Colombo) kan anvendes som IFA for mine klienter, således at mine klienter må henvises til at tage ophold dér.

Der findes en del baggrundsmateriale om IFA-problematikken i forhold til Sri Lanka. UNHCR introducerede IFA muligheden i et notat af 19. december 1991, og har fulgt op med notater af 25. juni 1992, 18. juni 1993 og 12. september 1994. Udenrigsministeriet har løbende henvist til UNHCR's notater, men har i et par af de seneste notater meddelt oplysninger, der strider mod indholdet af UNHCR's ovennævnte notater. Amnesty International og Dansk Flygtningehjælp har såvidt ses tilsluttet sig UNHCR, jfr. senest Amnesty Internationals notat dateret januar 1995.

Det centrale ved UNHCR's notater er, at IFA-muligheden accepteres under forudsætning af, at der i den konkrete sag er en tilknytning ("netværk") til IFA-området. UNHCR skriver følgende i sit notat af 18/6 1992

"As regards the latter it is recommended that a valid threshold for the establishment of an IFA in category 1 (sydlige og centrale Sri Lanka) areas should take into account such factors as the presence of close relatives and/or the duration of previous residence and/or past employment in these areas".

Som baggrund for kravet om netværk, understreges i UNHCR's notater af 18. juni 1993 og 12. september 1994, at der er tale om "security related matters". Konkret er der (større) risiko for, at en tamil i f.eks. Colombo mistænkes for LTTE-tilknytning, og dermed risikerer fængsel, tortur m.v., hvis den pågældende ikke kan forklare sin tilstedeværelse i Colombo med henvisning til et netværk, f. eks. at han bor hos sin familie.

Vedrørende Flygtningenævnets behandling af denne gruppe sager, henvises til nævnets redegørelse af 25. september 1994. Redegørelsen er sendt til mig som svar på en henvendelse til nævnet som dels vedrørte en konkret sag, og dels stillede nogle spørgsmål af mere generel karakter. Jeg har ialt tre gange rettet skriftlig henvendelse til nævnet vedrørende IFA-spørgsmålet. Kopi af mine skrivelser af henholdsvis 22. november 1993, 9. august 1994 og 15. august 1994 vedlægges.

Flygtningenævnets praksis vedrørende IFA/netværk, fremgår dels af Flygtningenævnets notat af 29. september 1994 og er endvidere anskueliggjort i en praksisoversigt, udarbejdet af Dansk Flygtningehjælp. Nævnte praksisoversigt dækker kun perioden frem til medio december 1994.

Kort beskrevet er det min opfattelse, at nævnets praksis på ét punkt er klar. Det drejer sig om sager om meget unge tamiler. For denne gruppe af sager, som hidtil udelukkende har omfattet teenagers, inddrages netværkskriteriet konsekvent og tillægges afgørende vægt, således at de gruppe 4-ansøgere, der ikke har et netværk udenfor LTTE-kontrolleret område er meddelt opholdstilladelse efter udlændingelovens § 7, stk. 2.

For alle andre sager er Flygtningenævnets praksis uigennemsigtig og inkonsekvent, sidstnævnte med den uheldige konsekvens at fuldt ud sammenlignelige sager afgøres forskelligt, hvilket jeg vil komme nærmere ind på i det følgende.

..."

B konkretiserede herefter nærmere sine klagepunkter. Han gjorde herunder gældende at Flygtningenævnet havde haft pligt til at inddrage netværkskriteriet i alle de påklagede sager. Jeg forstod desuden B's klage således at han mente, at manglende netværk skulle tillægges afgørende betydning i sagerne vægtet over for de øvrige foreliggende oplysninger.

Det var B's opfattelse at Flygtningenævnet kun konsekvent havde tillagt manglende netværk afgørende betydning i sager, hvor ansøgeren samtidig opfyldte et kriterium om "ung alder". Dette udgjorde efter B's opfattelse en usaglig begrænsning i netværkskriteriets anvendelse.

B henviste til tre sager som efter hans mening var sammenlignelige med de foreliggende sager. Nævnet havde i disse sager meddelt ansøgerne opholdstilladelse under henvisning til manglende netværk i regeringskontrollerede områder. B fandt på denne baggrund at afgørelserne i de sager som klagen vedrørte, var udtryk for en usaglig forskelsbehandling. Forskelsbehandlingen skyldtes ifølge B nævnets forskellige sammensætning i de enkelte sager.

Endelig gjorde B gældende at nævnet i ingen af klagesagerne konkret havde begrundet forskelsbehandlingen.

I en udtalelse af 23. juni 1995 kommenterede Flygtningenævnet over for mig B's klage. Af udtalelsen fremgik bl.a. følgende

"...

Det bemærkes, at Flygtningenævnet træffer en selvstændig og uafhængig afgørelse i den for det enkelte nævn foreliggende sag på grundlag af en konkret og individuel vurdering af ansøgerens forhold. Denne vurdering er i vid udstrækning skønsmæssigt præget. Grundlaget for vurderingen er udover det i sagen foreliggende skriftlige materiale også ansøgerens personlige fremtræden under nævnsmødet. Afgørelsen er endvidere baseret på det enkelte nævns vurdering af ansøgerens forhold set i lyset af de for Flygtningenævnet på afgørelsestidspunktet foreliggende baggrundsoplysninger. Det kan på denne baggrund forekomme, at to sager, der ud fra det skriftlige grundlag i sagerne tilsyneladende er ensartede på et eller flere punkter, afgøres med forskelligt resultat.

Som det fremgår af vedlagte oversigt af 8. maj 1995 vedrørende Flygtningenævnets praksis i sager vedrørende asylansøgere fra Sri Lanka har nævnet truffet afgørelse om stadfæstelse i de fleste sager, hvor en ansøger ikke har opfyldt kriteriet om ung alder og ikke har haft netværk i regeringskontrollerede områder. Nævnet har imidlertid i nogle få sager, der på dette punkt ligner de førnævnte, truffet afgørelse om meddelelse af opholdstilladelse efter udlændingelovens § 7, stk. 2. Flygtningenævnet har i alle sager truffet afgørelse ud fra det enkelte nævns skønsmæssige vurdering af ansøgerens forhold. Denne vurdering er som anført i nogen udstrækning baseret på ansøgerens personlige fremtræden under nævnsmødet. Efter Flygtningenævnets opfattelse kan forskelle i den personlige fremtræden set i sammenhæng med de i øvrigt i sagen foreliggende oplysninger ofte være af væsentlig - og i nogle tilfælde afgørende - betydning for udfaldet af behandlingen af den enkelte sag. Nævnet finder derfor ikke, at de forskellige udfald i sig selv er udtryk for en usaglig forskelsbehandling.

Flygtningenævnet finder heller ikke i øvrigt, at det i henvendelsen til Folketingets Ombudsmand anførte giver grundlag for at antage, at der skulle være tale herom.

For så vidt angår klagen over nævnets anvendelse af alderskriteriet, skal Flygtningenævnet bemærke, at nævnet ved afgørelsen af en del af sagerne vedrørende srilankanske asylansøgere har lagt vægt på ansøgernes alder. Nævnet har således under henvisning til en ansøgers unge alder og manglende netværk i regeringskontrollerede områder i en række tilfælde meddelt opholdstilladelse efter udlændingelovens § 7, stk. 2. Flygtningenævnet har ikke i den forbindelse fastlagt en præcis aldersgrænse for, hvornår en ansøger opfylder kriteriet om ung alder. Afgørelsen heraf har beroet på det enkelte nævns vurdering af en ansøgers konkrete og individuelle forhold. Også denne vurdering er i nogen udstrækning baseret på et skøn. Nævnet har således meddelt opholdstilladelse ud fra alderskriteriet i nogle sager, hvor ansøgerne er født i 1974, medens nævnet har meddelt afslag på opholdstilladelse i andre sager, hvor ansøgerne er født i 1975, 1977 eller 1979 og ikke har haft netværk i regeringskontrollerede områder.

Flygtningenævnets anvendelse af kriteriet ung alder i forbindelse med netværksvurderingen understøttes af det for Flygtningenævnet foreliggende baggrundsmateriale. Det fremgår således af Direktoratet for Udlændinges rapport om situationen i Sri Lanka af 5. maj 1994, at særligt unge tamilske mænd var i risiko for at blive tilbageholdt i forbindelse med politiets "round-ups", ligesom U.S Committee for Refugees og Amnesty International i rapporter fra januar/februar 1994 har oplyst tilsvarende om særligt unge tamilske mænds risiko for at blive omfattet af politiets arrestationer i Colombo. Nævnet finder på den baggrund ikke, at kriteriet om ung alder indebærer en usaglig begrænsning af netværkskriteriets anvendelse.

..."

B fremkom herefter i brev af 21. juli 1995 med sine bemærkninger til Flygtningenævnets udtalelse.

Vedrørende spørgsmålet om sammenlignelige sager og usaglig forskelsbehandling påpegede B således at Flygtningenævnet i de foreliggende sager forudgående havde truffet beslutning om at hans klienter var omfattet af gruppe 4. B var enig i at ansøgernes personlige fremtræden havde haft betydning under nævnets votering vedrørende denne vurdering. B havde derimod svært ved at forestille sig at hans klienters personlige fremtræden havde haft nogen betydning i forbindelse med det senere skøn, der var begrænset til at vedrøre IFA-vurderingen.

B gav endvidere udtryk for at det forhold at der i enhver nævnssag indgår en vis portion skøn, ikke medførte at nævnet frit kunne ændre praksis fra sag til sag, når sagerne fremstod som fuldt ud sammenlignelige på alle væsentlige punkter. B opfordrede mig desuden til at gennemgå alle de syv sager hvor der ifølge Flygtningenævnets praksisoversigt af 8. maj 1995 var meddelt opholdstilladelse begrundet i manglende netværk, uanset at ung alder-kriteriet ikke havde været opfyldt. Han gik ud fra at tre af de syv sager var de sager som han havde henvist til som sammenlignelige med de foreliggende.

B gjorde desuden igen gældende at når tilsyneladende ens sager blev afgjort forskelligt, havde nævnet pligt til at begrunde hvad årsagen var til forskelsbehandlingen.

Endelig anførte B at det reelle problem efter hans opfattelse havde været at et flertal af nævnets medlemmer havde valgt at følge Udenrigsministeriets holdning til IFA-spørgsmålet, mens et mindretal - som af og til havde dannet flertal i et konkret nævn - havde valgt at følge UNHCR's modsatte holdning. B henviste i den forbindelse til sit brev af 22. november 1993 med bilag til nævnet.

Ved brev af 2. august 1995 bad jeg Flygtningenævnet om at fremsende sagsakterne vedrørende de tre sager som B havde anført efter hans opfattelse var sammenlignelige med de påklagede sager. Samtidig anmodede jeg nævnet om at fremkomme med eventuelle bemærkninger til B's brev af 21. juli 1995. Endelig bemærkede jeg at jeg på baggrund af den foreliggende korrespondance i sagerne havde forstået Flygtningenævnets udtalelser i otte af de ni sager (i den sidste sag havde jeg endnu ikke modtaget nævnets udtalelse) således, at nævnet - på baggrund af B's påberåbelse af ansøgernes manglende tilknytning til områder uden for LTTE's kontrol - under behandlingen af alle de pågældende sager havde inddraget netværkskriteriet. Jeg bemærkede endvidere at jeg havde forstået, at nævnet ikke havde ment at kunne tillægge manglende netværk afgørende betydning vægtet over for de øvrige foreliggende oplysninger i de enkelte sager. Jeg bad om Flygtningenævnets eventuelle kommentarer hertil.

Med brev af 27. september 1995 fremsendte Flygtningenævnet samtlige akter i de tre sager der af B var påberåbt som værende sammenlignelige med de ni klagesager.

Nævnet bekræftede samtidig at spørgsmålet om tilknytningen til regeringskontrollerede områder havde været vurderet under behandlingen af de foreliggende klagesager.

B meddelte i brev af 9. oktober 1995 at Flygtningenævnets brev ikke gav ham anledning til yderligere bemærkninger.

Ved en skrivelse til B af 19. december 1995 udtalte jeg herefter følgende

" A. Retsgrundlaget og princippet om internal flight alternative.

Flygtningenævnets afgørelse er truffet efter § 7 i udlændingeloven der i stk. 1 og 2 har følgende ordlyd, jf. lovbekendtgørelse nr. 462 af 26. juni 1987 med senere ændringer

" § 7. Efter ansøgning gives der opholdstilladelse til en udlænding, hvis udlændingen er omfattet af flygtningekonventionen af 28. juli 1951.

Stk. 2. Efter ansøgning gives der endvidere opholdstilladelse til en udlænding, som ikke er omfattet af flygtningekonventionen af 28. juli 1951, men hvor det af lignende grunde som anført i konventionen eller af andre tungtvejende grunde ikke bør kræves, at udlændingen vender tilbage til sit hjemland."

Det er en hovedbetingelse for at en person kan betragtes som flygtning efter flygtningekonventionen, at flugten skyldes "... velbegrundet frygt for forfølgelse på grund af sin race, religion, nationalitet, sit tilhørsforhold til en særlig social gruppe eller sine politiske anskuelser..."

Der gives endvidere opholdstilladelse hvis det af lignende grunde som anført i konventionen eller af andre tungtvejende grunde ikke bør kræves, at den pågældende vender tilbage til sit hjemland.

Udlændingeloven fortolkes i overensstemmelse med princippet om internal flight alternative (IFA). Dette medfører at der kan meddeles en asylansøger afslag på opholdstilladelse, hvis den pågældende med rimelighed kan henvises til at tage ophold i en nærmere afgrænset del af hjemlandet, hvor der ikke er velbegrundet frygt for forfølgelse som nævnt i konventionen, selv om der i andre dele af landet må anses at foreligge risiko for en sådan forfølgelse. Jeg henviser i den forbindelse til UNHCR's "Handbook on procedures and criteria for determining refugee status", paragraph 91.

Om en person kan betragtes som flygtning efter flygtningekonventionen, eller om det af lignende grunde som anført i konventionen eller af andre tungtvejende grunde ikke bør kræves at udlændingen vender tilbage til (en nærmere afgrænset del af) sit hjemland, bygger for en stor del på et skøn. I denne vurdering indgår bl.a. en bedømmelse af forholdene og risikoen for forfølgelse i den del af hjemlandet som ansøgeren skal vende tilbage til. Jeg kan ikke kritisere en sådan skønsmæssig afgørelse medmindre der foreligger ganske særlige omstændigheder.

B. Internal flight alternative og asylansøgere fra Sri Lanka.

1) Netværkskriteriet.

De har i Deres klage bl.a. gjort gældende at Flygtningenævnet har pligt til at inddrage netværkskriteriet i alle gruppe 4-sager. Jeg har forstået på Dem at De mener, at manglende netværk i disse tilfælde medfører at de pågældende asylansøgere skal meddeles asyl.

Fælles for de foreliggende sager er at asylansøgerne er af tamilsk afstamning, og at de tidligere boede i Nord- eller Østsrilanka, som er domineret af LTTE (De Tamilske Tigre).

Flygtningenævnet fandt ved sine afgørelser at asylansøgerne risikerede forfølgelse fra LTTE hvis de returnerede til LTTE-kontrolleret område. Nævnet vurderede herefter om Colombo eller den sydlige/centrale del af Sri Lanka (det regeringskontrollerede område) kunne anvendes som IFA. Det vil sige om man kunne henvise asylansøgerne til at vende tilbage til dette område.

Centralt for denne vurdering er bl.a. om den pågældende asylansøger under sit ophold i det regeringskontrollerede område udsættes for forfølgelse e.l. fra regeringsmyndighederne mv.

Bl.a. andet til brug for sin vurdering heraf indhentede Flygtningenævnet over en længere periode forskelligt baggrundsmateriale. UNHCR anbefalede således ved notater af 25. juni 1992 og 18. juni 1993 en vurdering af asylansøgerens sociale netværk i området ("netværkskriteriet")

"...

As regards the latter, it is recommended that a valid threshold for the establishment of an IFA in category 1 areas should take into account such factors as the presence of close relatives and/or the duration of previous residence and/or past employment in these areas." (UNHCR 25. juni 1992)

"...

It is believed that a valid threshold for returnees to establish themselves without serious personal security problems in the South, would be the presence of close relatives and/or the duration of previous residence and/or a past employment in these areas.

..." (UNHCR 18. juni 1993)

Andet baggrundsmateriale vurderede situationen anderledes. Således fremgik bl.a. følgende af Udenrigsministeriets brev af 31. august 1993 til Flygtningenævnet

"...

1.3 Måtte den situation opstå, at en tilbagesendt person ikke ved egen indsats vil kunne skaffe sig husly i Colombo eller umiddelbart vil kunne søge tilbage til sin hjemegn, kan den pågældende ifølge det oplyste enten søge at få ophold i UNHCR's Open Relief Centers eller, hvilket for nylig er bekræftet fra srilankanske myndigheders side, uagtet tilgangen af nyankomne til lejrene formelt indstilledes i 1990, anmode The Commissioner General for Rehabilitation om at blive henvist til et af de åbne Welfare/Rehabilitation Centers, beliggende i både de sydlige og centrale provinser af landet.

..."

Udenrigsministeriet bekræftede denne holdning i brev af 7. december 1993.

Flygtningenævnets praksis vedrørende asylansøgere fra Sri Lanka er beskrevet i et notat af 8. maj 1995. Det fremgår heraf

"Flygtningenævnet har i perioden fra den 8. september 1994 til den 1. maj 1995 truffet afgørelse i ialt 136 sager vedrørende ansøgere fra Sri Lanka. I 2 sager er der meddelt opholdstilladelse efter udlændingelovens § 7, stk. 1. I 29 sager er der meddelt opholdstilladelse efter udlændingelovens § 7, stk. 2, medens Flygtningenævnet i 105 sager har stadfæstet Direktoratet for Udlændinges afslag på opholdstilladelse efter udlændingelovens § 7.

I 22 af de 29 sager, hvori der er meddelt opholdstilladelse efter udlændingelovens § 7, stk. 2, har nævnet lagt til grund, at ansøgeren ikke kan vende tilbage til det nordlige Sri Lanka på grund af risikoen for konflikter med LTTE, eller fordi ansøgeren risikerer at blive tvangshvervet af LTTE. I 15 af disse 22 sager er der lagt vægt på ansøgerens unge alder og manglende netværk i regeringskontrollerede områder. I 7 sager er afgørelsen ligeledes begrundet i manglende netværk. Disse 7 sager adskiller sig imidlertid fra de 15 førnævnte sager derved, at ansøgerne ikke opfylder kriteriet vedrørende ung alder. Hertil skal bemærkes, at nævnet primært har anvendt kriteriet om ung alder på ansøgere, der er født i 1975 eller senere. I ovennævnte periode er kriteriet dog anvendt på 2 ansøgere, der er født i 1974. De 7 resterende sager, hvori der er meddelt opholdstilladelse efter udlændingelovens § 7, stk. 2, er begrundet i andre forhold end manglende netværk i regeringskontrollerede områder.

Som tidligere anført har Flygtningenævnet i perioden stadfæstet 105 sager. I 45 sager har nævnet fundet, at ansøgeren kan vende tilbage til både regeringskontrollerede og LTTE-kontrollerede områder i Sri Lanka. I 19 sager har nævnet ved stadfæstelsen lagt til grund, at ansøgeren kan henvises til at tage ophold i regeringskontrollerede områder, idet ansøgeren tidligere har haft ophold i disse områder eller iøvrigt har et netværk dér. I 41 sager har nævnet stadfæstet, idet ansøgeren henvises til at tage ophold i regeringskontrollerede områder, uanset at ansøgeren ikke har netværk eller anden tilknytning til disse områder. I nogle af disse sager, der stadfæstes på trods af manglende netværk, er ansøgerne født i 1975, 1977 og 1978.

For så vidt angår nævnets praksis fra perioden før den 8. september 1994 henvises til notat af 29. september 1994 vedrørende Flygtningenævnets praksis i Sri Lanka-sager i relation til internal flight alternative-princippet. Det fremgår af notatet, at Flygtningenævnet i perioden fra den 20. september 1993, hvor Flygtningenævnets Koordinationsudvalg besluttede at påbegynde behandlingen af sagerne i den såkaldte gruppe 4, til den 7. september 1994 har truffet afgørelse i ialt 22 sager, hvori internal flight alternative-princippet har været relevant. I 11 sager har nævnet truffet afgørelse om stadfæstelse, uanset at ansøgeren ikke har netværk i regeringskontrollerede områder i Sri Lanka. I 6 sager har nævnet truffet afgørelse om stadfæstelse, idet der er henvist til ansøgerens tilknytning til regeringskontrollerede områder i Sri Lanka. Endelig er der meddelt opholdstilladelse efter udlændingelovens § 7, stk. 2, i 5 sager, idet der er lagt vægt på ansøgerens unge alder og manglende netværk i regeringskontrollerede områder.

Samlet kan oversigten for hele perioden fra den 20. september 1993 til den 1. maj 1995, for så vidt angår sager med relation til internal flight alternativeprincippet, opgøres således

IALT: 104

STADFÆSTELSE, idet der er henvist til ansøgerens netværk: 25

STADFÆSTELSE, uanset ansøgerens manglende netværk: 52

F-STATUS, idet der er lagt vægt på ansøgers unge alder og manglende netværk: 20

F-STATUS, uanset at ansøgeren ikke opfylder kriteriet om ung alder: 7".

Jeg har forstået nævnets udtalelse af 27. september 1995 således at netværkskriteriet indgår i den samlede vurdering af om det regeringskontrollerede område kan udgøre et IFA for asylansøgerne. Jeg har samtidig forstået Flygtningenævnet således at selv om en asylansøger ikke har et netværk i området, kan området alligevel godt udgøre et IFA for den pågældende. Dette afhænger af sagens øvrige omstændigheder.

Manglende netværk har - når man sammenholder nævnets udtalelser og praksisoversigt - sjældent været udslagsgivende for denne gruppe asylansøgere.

Under hensyn til det foreliggende baggrundsmateriale har jeg ikke tilstrækkeligt grundlag for at kritisere denne praksis.

2) "Ung alder"-kriteriet.

De har desuden anført at nævnet kun konsekvent har ladet manglende netværk være udslagsgivende i sager hvor asylansøgeren tillige opfylder en betingelse om "ung alder". De finder at dette udgør en usaglig begrænsning i anvendelsen af netværkskriteriet.

Flygtningenævnet har i sin udtalelse af 23. juni 1995 bemærket at man i en del sager vedrørende srilankanske asylansøgere tillige har lagt vægt på ansøgerens alder. Nævnet har anført at anvendelsen af et alderskriterium understøttes af det foreliggende baggrundsmateriale. Nævnet har herved lagt vægt på at særligt unge mænd er i risiko for at blive omfattet af politiets arrestationer ("round-ups") i Colombo. Som kilde til disse oplysninger har nævnet henvist til Direktoratet for Udlændinges rapport af 5. maj 1994 samt US Committee for Refugees og Amnesty Internationals rapporter fra januar/februar 1994.

Jeg finder ikke grundlag for at kritisere at Flygtningenævnet i en del sager har lagt særlig vægt på den pågældendes alder ved nævnets bedømmelse af mulighederne for tilbagesendelse til et Internal Flight Alternative i Sri Lanka. Jeg henviser til det nævnet har anført i det foregående afsnit, og til det jeg har anført ovenfor under pkt. B 1.

C. Usaglig forskelsbehandling/sammenlignelige sager.

Til brug for min gennemgang af A's sag (og de andre sager som Deres klage vedrører) har jeg fra Flygtningenævnet modtaget akterne i de tre sager som De har henvist til som værende sammenlignelige med de foreliggende sager.

I disse tre sager har nævnet meddelt ansøgerne opholdstilladelse i medfør af udlændingelovens § 7, stk. 2. Nævnet har herved lagt vægt på ansøgernes manglende netværk i regeringskontrollerede områder i Sri Lanka.

Flygtningenævnet har i sin udtalelse af 23. juni 1995 til sagen herom bemærket at afgørelsen i en for det enkelte nævn foreliggende sag træffes på grundlag af en konkret og individuel vurdering af ansøgerens forhold. Vurderingen er i en vis udstrækning skønsmæssigt præget og foretages på baggrund af det i sagen foreliggende skriftlige materiale, ansøgerens personlige fremtræden under nævnsmødet og det enkelte nævns vurdering af ansøgerens forhold set i lyset af de foreliggende baggrundsoplysninger. Flygtningenævnet har herefter anført at det på denne baggrund kan forekomme, at to sager der ud fra det skriftlige grundlag i sagerne tilsyneladende er ensartede på et eller flere punkter, afgøres med forskelligt resultat.

De har heroverfor bl.a. anført at nævnet allerede på et tidligere tidspunkt havde besluttet at Deres klient var omfattet af "gruppe 4". Det tilbageværende spørgsmål var herefter alene om myndighedskontrolleret område kunne betragtes som IFA. I forbindelse med denne vurdering mener De ikke at den personlige fremtræden kan have haft nogen betydning.

Som ovenfor nævnt under pkt. A kan jeg kun kritisere nævnets skønsmæssige vurdering af risikoen for forfølgelse ved hjemsendelse såfremt der foreligger særlige omstændigheder. En sådan særlig omstændighed kan for eksempel foreligge hvis den pågældende afgørelse må antages at være udtryk for en usaglig forskelsbehandling. Jeg har dog ikke i det foreliggende tilfælde fundet grundlag for at antage at noget sådant skulle være tilfældet i A's sag, set i relation til de sager De har fremhævet som sammenlignelige.

Jeg skal herved bemærke at det efter min opfattelse ikke kan udelukkes at en vurdering af ansøgerens personlige fremtræden under nævnsmødet kan være af betydning, også for vurderingen af om den pågældende uden risiko for forfølgelse kan hjemsendes til regeringskontrolleret område i Sri Lanka.

D). Flygtningenævnets begrundelse.

De har endelig i Deres klage af 7. marts 1995 og udtalelse af 21. juli 1995 kritiseret Flygtningenævnets begrundelse.

En afgørelse skal, når den meddeles skriftligt, være ledsaget af en begrundelse medmindre afgørelsen fuldt ud giver den pågældende part medhold. Dette følger af forvaltningslovens § 22.

Det overordnede krav til en begrundelses indhold er at den skal fremtræde som en forklaring på hvorfor afgørelsen fik det pågældende indhold, jf. bl.a. Justitsministeriets vejledning til forvaltningsloven 1989, pkt. 132, og John Vogter, Forvaltningsloven med kommentarer, 1992, s. 277.

Forvaltningslovens § 24 angiver herefter nærmere hvilke minimumskrav der stilles for at en begrundelse opfylder det nævnte formål. Begrundelsen skal således, når afgørelsen beror på et administrativt skøn, bl.a. angive de hovedhensyn der har været bestemmende for skønsudøvelsen.

Om begrundelsen kan anses for tilstrækkelig må bl.a. afhænge af afgørelsens art, sagens karakter og partens egen udførlighed i forbindelse med sagen, jf. herved Hans Gammeltoft-Hansen mfl., Forvaltningsret, 1994, s. 371f.

En fyldestgørende begrundelse vil efter omstændighederne kræve en stillingtagen til de anbringender parten har gjort gældende under sagen. Dette vil efter min mening navnlig kunne være tilfældet hvor parten har tillagt et bestemt anbringende særlig vægt - og har redegjort udførligt herfor - og der er tale om et anbringende som er relevant for sagen. Jeg forudsætter herved at myndighedens stillingtagen omfangsmæssigt kan holdes inden for rimelige rammer.

Det fremgår ikke af Flygtningenævnets afgørelse af 21. december 1994 om nævnet har inddraget oplysningerne om Deres klients manglende netværk i sin vurdering, og i givet fald hvorfor oplysningen ikke har haft afgørende betydning for afgørelsen.

Under hensyn til at De over for Flygtningenævnet - som begrundelse for at tillægge Deres klient asylstatus - navnlig har peget på Deres klients manglende netværk, finder jeg at nævnet ikke har opfyldt sin begrundelsespligt. Jeg har gjort Flygtningenævnet bekendt med min opfattelse.

Flygtningenævnet har imidlertid i sin udtalelse af 27. september 1995 nu bekræftet at nævnet har inddraget Deres klients manglende netværk i sin vurdering. Jeg har på den baggrund ikke grundlag for at foretage videre vedrørende dette spørgsmål.

Som det fremgår af ovenstående, har jeg ikke i øvrigt fundet grundlag for at kritisere Flygtningenævnets afgørelse af 21. december 1994. Jeg foretager mig således ikke mere i (A's) sag.

..."

Resumé

En advokat klagede for en tamilsk asylansøger over Flygtningenævnets afslag på asyl efter udlændingelovens § 7. Advokaten klagede især over Flygtningenævnets anvendelse af visse principper og kriterier vedrørende udsendelse til bestemte områder i asylsøgerens hjemland ("internal flight areas"). Han mente at nævnets praksis var uigennemsigtig og inkonsekvent, med den følge at sammenlignelige sager blev afgjort forskelligt.

Ombudsmanden udtalte at han ikke havde tilstrækkeligt grundlag for at kritisere Flygtningenævnets praksis. Ombudsmanden mente endvidere ikke der var grundlag for at antage at Flygtningenævnets afgørelse var udtryk for usaglig forskelsbehandling.

Derimod kritiserede ombudsmanden Flygtningenævnets begrundelse for afgørelsen. Ombudsmanden bemærkede i den forbindelse at en fyldestgørende begrundelse, jf. forvaltningslovens § 24, efter omstændighederne kræver en stillingtagen til de anbringender parten har gjort gældende under sagen. (J. nr. 1995-498-641).