Aktindsigt, begrundelse og partshøring ved afskedigelse af folkeskolelærer

§ 9, stk. 1 har følgende ordlyd

"Den, der er part i en sag, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed, kan forlange at blive gjort bekendt med sagens dokumenter. Begæringen skal angive den sag, hvis dokumenter den pågældende ønsker at blive gjort bekendt med."

En anmodning om aktindsigt medfører som hovedregel, at sagens afgørelse skal udsættes, jfr. § 11, som har følgende ordlyd

"Fremsætter en part under sagens behandling begæring om aktindsigt, og denne begæring efter loven skal imødekommes, udsættes sagens afgørelse, indtil der er givet parten adgang til at gøre sig bekendt med dokumenterne.

Stk. 2. Bestemmelserne i stk. 1 gælder dog ikke, hvis udsættelse vil medføre overskridelse af en lovbestemt frist for sagens afgørelse, eller hvis partens interesse i, at sagens afgørelse udsættes, findes at burde vige for væsentlige hensyn til offentlige eller private interesser, der taler imod en sådan udsættelse."

Nærmere regler om myndighedens behandling af en anmodning om aktindsigt findes i lovens § 16, som har følgende ordlyd

"Afgørelsen af, om og i hvilken form en begæring om aktindsigt skal imødekommes, træffes af den myndighed, der i øvrigt har afgørelsen af den pågældende sag.

Stk. 2. Myndigheden afgør snarest, om en begæring kan imødekommes. Er begæringen ikke imødekommet eller afslået inden 10 dage efter, at begæringen er modtaget af myndigheden, skal denne underrette parten om grunden hertil samt om, hvornår afgørelsen kan forventes at foreligge.

Stk. 3. Har det betydning for en parts mulighed for at varetage sine interesser at få afskrift eller kopi af sagens dokumenter, skal en begæring herom imødekommes ..."

Efter tilsynsrådets opfattelse er anmodning om aktindsigt af 21. maj 1992 rettidigt imødekommet ved personalekontorets brev af 27. maj 1992, hvori (A) blev indbudt til at gennemse sin sag ved henvendelse til personalekontoret.

(A) ønskede ikke at modtage dette tilbud, men bad den 2. juni 1992 om at få kopier, som hun har krav på, jfr. ovennævnte § 16, stk. 3.

Denne anmodning lød på "de nødvendige kopier", og tilsynsrådet finder det berettiget, at personalekontoret herefter bad om en præcisering af anmodningen.

Det fremgår ikke af sagen, hvornår kommunen har modtaget brev af 2. juni 1992, og tilsynsrådet har derfor ikke mulighed for at konstatere om, brevet burde have været besvaret tidligere end 16. juni 1992.

At (A's) brev af 23. juni 1992, hvori hun præciserer sin anmodning om aktindsigt, ikke blev besvaret førend den 16. december 1992, er en overtrædelse af forvaltningslovens § 16, stk. 2.

Da kommunen har oplyst, at forsinkelsen skyldes en intern kommunikationsfejl og har beklaget denne fejl, foretager tilsynsrådet ikke videre i den anledning.

Tilsynsrådet finder endvidere, at kommunen har overtrådt forvaltningslovens § 11, idet kommunen imødekom anmodningen om aktindsigt samtidig med, at der blev truffet afgørelse i sagen. Sagens afgørelse blev således ikke udsat, indtil der var givet (A) lejlighed til at gøre sig bekendt med dokumenterne, som bestemt i § 11, stk. 1, og undtagelsesbestemmelserne i stk. 2 finder efter tilsynsrådets opfattelse ikke anvendelse i det foreliggende tilfælde.

Kommunaldirektøren har telefonisk oplyst, at kommunen ikke har tænkt på § 11 i forbindelse med sagens behandling.

Da afskedigelserne ved skolevæsnet var foranlediget af reduktion af skematimer bl.a. på grund af faldende elevtal, og udvælgelsen af personer, der skulle afskediges, er sket efter kommunens retningslinier for uansøgt afsked, og således ikke er begrundet i den enkeltes personlige forhold, finder tilsynsrådet efter omstændighederne ikke anledning til at foretage videre vedrørende kommunens overtrædelse af forvaltningslovens § 11.

Spørgsmålet om, hvorvidt (A) er berettiget til erstatning, henhører under domstolene.

Vedrørende klagen over kommunens optræden i øvrigt i forbindelse med afskedigelsessagen bemærkes, at tilsynsrådet, som det fremgår af ovenstående gennemgang af rådets kompetence, som udgangspunkt ikke har beføjelse til at beskæftige sig med forholdet mellem kommunen som arbejdsgiver og kommunalt ansatte.

Det bemærkes dog, at kommunen efter tilsynsrådets opfattelse ikke har overtrådt forvaltningslovens regler om begrundelse i forbindelse med afskedigelsen.

Tilsynsrådet foretager herefter ikke videre i sagen.

..."

Den 19. marts 1993 klagede A til tilsynsrådet over kommunens procedure ved afskedigelsen. A påpegede at kommunens brev af 4. maj 1992 ikke angav en dato for afskedigelsen, at begrundelsen var uforståelig, at kommunen ikke havde besvaret hendes spørgsmål om afskedigelsen, og at hendes anmodning om aktindsigt ikke var blevet besvaret. A klagede også over at afskedigelsesbrevet af 27. maj 1992 var underskrevet af en kontordame, at afskedigelsen skete pr. 31. maj 1992, men med fratræden med udgangen af august, og over at A i sin skoles kontaktblad blev bekendt med en ny årsag til afskedigelsen, nemlig "anciennitet". A modtog endvidere ikke de retningslinier for folkeskolen som fastlagde kriterierne for afskedigelserne. A var uenig i at begrundelsen om anciennitet efter 28 års ansættelse på den samme skole skulle føre til afskedigelse af hende. A påpegede at et medlem af økonomiudvalget var inhabil hvis hun havde medvirket ved behandlingen af sagen i økonomiudvalget, fordi hun var kollega til A på D-skolen. I breve af 10. maj og 9. december 1993 henvendte A sig igen til tilsynsrådet om sagen.

Tilsynsrådet udtalte den 13. januar 1994 følgende i anledning af A's klage

"...

Tilsynsrådet har ved brev af 19. marts 1993 til (byrådet) taget stilling til, i hvilket omfang kommunen har overtrådt offentligretlige regler i forbindelse med behandlingen af Deres afskedigelsessag. Tilsynsrådet kan i denne forbindelse tilføje, at der efter tilsynsrådets opfattelse ikke er grundlag for at antage, at kommunen i forbindelse med afskedigelsessagen har krænket en almindelig lighedsgrundsætning.

Der gælder ingen offentligretlige regler, der i dette tilfælde begrænser kommunalt ansattes adgang til at underskrive på kommunens vegne.

Tilsynsrådet har derimod ikke beføjelse til at tage stilling til privatretlige spørgsmål. Dette gælder tilsvarende spørgsmålet om, hvorvidt kommunen har overtrådt regler og vilkår, der i øvrigt gjaldt for Deres ansættelsesforhold, herunder regler om afskedigelse, opsigelsesvarsel etc.

Som nævnt i brevet til Dem af 19. marts 1993 henhører spørgsmålet om, hvorvidt De er berettiget til erstatning under domstolene.

Tilsynsrådet kan i øvrigt henholde sig til sin udtalelse af 19. marts 1993.

..."

A klagede den 28. januar 1994 til ombudsmanden. A klagede over begrundelsen for afskedigelsen som hun ikke mente var entydig fordi den henviste dels til anciennitet, dels til fagfordeling. Endvidere nævnte A at spørgsmålet om inhabilitet hos et af økonomiudvalgets medlemmer ikke havde været behandlet i tilsynsrådet.

Ombudsmanden modtog den 16. maj 1994 en udtalelse fra tilsynsrådet. Tilsynsrådet skrev bl.a. følgende

"...

Tilsynsrådet kan henholde sig til sin udtalelse af 19. marts 1993.

Som det fremgår af udtalelsen har kommunen efter tilsynsrådets opfattelse under behandlingen af (A's) afskedigelsessag overtrådt forvaltningsloven i to tilfælde.

Ved fornyet gennemgang af sagen er det tilsynsrådets opfattelse, at kommunen ikke i øvrigt har overtrådt de offentligretlige lovregler og retsprincipper, som tilsynsrådet har beføjelse til at vurdere.

For så vidt angår tilsynsrådets udtalelse af 13. januar 1993 beklages, at tilsynsrådet har overset (A's) bemærkninger i breve af 19. marts og 10. april 1993 om muligheden for, at der har foreligget inhabilitet ved kommunens økonomiudvalgs behandling af sagen om afskedigelse af lærere.

Tilsynsrådet har telefonisk indhentet oplysninger vedrørende dette spørgsmål fra kommunaldirektøren.

Kommunaldirektøren har oplyst,

at det pågældende byrådsmedlem deltog i økonomiudvalgets behandling af sagen, og

at hun ikke er ansat som lærer ved kommunen, men som skolebibliotekskonsulent med alle kommunens skoler som sit arbejdsområde.

Der foreligger i øvrigt ikke oplysning om, at der skulle foreligge et sådant særligt forhold mellem det pågældende byrådsmedlem og (A), at dette skulle kunne begrunde inhabilitet.

Efter § 14 i den kommunale styrelseslov træffer kommunalbestyrelsen beslutning om, hvorvidt et medlem har en sådan interesse i en sag, at han er udelukket fra at deltage i kommunalbestyrelsens forhandling og afstemning om sagen.

Bestemmelsen indeholder ingen nærmere angivelse af, hvornår et medlem må anses for inhabil, og spørgsmålet om, hvorvidt et medlem i en given situation har en sådan interesse i en sag, at medlemmet må anses for inhabil, må afgøres efter bestemmelserne i forvaltningslovens kapitel 2 ud fra en konkret vurdering af omstændighederne i det enkelte tilfælde.

Et kommunalt ansættelsesforhold kan ikke i sig selv begrunde inhabilitet.

Et kommunalt ansat medlem vil være inhabil, hvis sagen direkte vedrører den pågældendes eget ansættelsesforhold - f.eks. lønforhold, avancementsmuligheder, nedlæggelse af stillingen.

En kommunalt ansats professionelle interesse i den sag, der behandles, vil ikke i sig selv kunne skabe mistillid til afgørelsen, hvorfor det må bero på en konkret vurdering af omstændighederne i det enkelte tilfælde, om den pågældende må anses for inhabil.

I den konkrete sag må tilsynsrådet lægge til grund, at den pågældende ikke har haft en særlig personlig eller økonomisk interesse i sagen, og det i øvrigt til sagen oplyste giver ikke grundlag for at antage, at der har foreligget andre omstændigheder, som kunne medføre inhabilitet efter bestemmelserne i forvaltningslovens kapitel 2 ved behandlingen af sagen.

..."

I et brev af 25. maj 1994 klagede A over tilsynsrådets udtalelse om inhabilitet hos et af økonomiudvalgets medlemmer. A stillede spørgsmålstegn ved om tilsynsrådet kunne behandle sagen, når det var en klage over rådets egen tidligere sagsbehandling som rådet nu havde behandlet. A skrev endvidere følgende

"...

Jeg har i brev af 31. marts til borgmester og formand for kulturudvalget samt igen i brev af 13. maj 92 til kommunen/Personalekontor/"De personer det vedkommer" fremsendt kopi af (D)-skolens orienteringsblad (skrevet af daværende skoleinspektør) hvoraf yderligere oplysninger fremgår: Se "rygraden på skolen" fra kollegaens og mit 25 års jubilæum.

Når jeg anfører vedkommende som kollega er det ikke kun ud fra hendes arbejde på (D)-skolen hvor den enkelte har hver sin funktion (skolebibliotek er en integreret del).

På (D)-skolen deltog hun også i samtlige pædagogiske rådsmøder som en aktiv del af skolen med den indflydelse det giver også at være byrådsmedlem (økonomiudvalget). Det er korrekt at hun iøvrigt er konsulent med alle kommunens skoler som sit arbejdsområde.

Samtidig fremgår spørgsmålet om inhabilitet af skoleinspektørens brev af 22. april 1992. Hvorfor en speciel fortolkning på (D)-skolen hvor man føler sig tvunget til at vælge den økonomisk billigste løsning på trods af fælles retningslinier for undervisningspersonale i (kommunen) (udarbejdet i 92 af politikkerne)? Kun 3 personer indgår på trods af ancienitet og uheldige konsekvenser for fagfordeling.

Med denne fortolkning tilfredsstiller inspektøren "økonomiudvalg" og det øvrige lærerpersonale der herved undgår en bedømmelse som det medfører hvis man følger fælles retningslinier. Med et lærerpersonale på 40-45 har hun samtidig ikke på forhånd afskåret sig fra sin bedste vælgerkreds da det er en løsning til "fælles bedste" hvilket ikke mindst fremgår af tillidsmandens indsats (Danmarks lærerforening har lagt kompetancen ud lokalt til at køre sådanne sager)!!

Mit forhold til pågældende kollega vil jeg lade fremgå ud fra kommunens sagsbehandling iøvrigt hvor den pågældende ikke på noget tidspunkt har kunne undgå at følge "sagens gang" også som kollega.

..."

Det afsnit af et orienteringsblad som A vedlagde, havde dette indhold

"Den 1. august kunne to lærere fejre deres 25-års jubilæum her ved (D)-skolen.

...

(E) begyndte som klasselærer med almindelige skolefag, og senere hen er det blevet biblioteket, som nu helt optager hendes arbejdsdag. (E) har i alle årene udført et godt arbejde med stort engagement.

(A) kom lige fra begyndelsen i gymnastiksalen, hvor hun siden har haft næsten alle sine timer, kun her i det sidste par år har der sneget sig et par timer ind med tysk. (A) har ligeledes udført et godt stykke arbejde for skolen.

Samstemmende må siges, at vi her har et par lærere, som har været med til at danne rygraden i vor skole.

Tak til (E) og (A)."

Tilsynsrådet meddelte den 8. juni 1994 at det A havde oplyst i sit brev af 25. maj 1994, ikke havde tilføjet sagen noget der gav rådet anledning til at fremkomme med yderligere udtalelser om den del af sagen som rådet havde beføjelse til at behandle. Der var efter rådets opfattelse intet grundlag for at antage at nogle af rådets medlemmer skulle være inhabile ved sagens seneste behandling.

I et brev af 31. maj 1995 til A udtalte jeg følgende

"Efter § 4, stk. 2, i lov om Folketingets Ombudsmand kan der kun klages til ombudsmanden over en kommune hvis kommunens afgørelse kan påklages til en statslig myndighed. Endvidere skal muligheden for at klage til den statslige myndighed være udnyttet. De kommunale tilsynsråd anses i relation til denne bestemmelse ikke for at være en klagemyndighed.

Jeg har derfor ikke mulighed for at tage umiddelbar stilling til lovligheden af kommunens dispositioner. Min undersøgelse er begrænset til at vedrøre spørgsmålet om hvorvidt den udtalelse som tilsynsrådet har afgivet, kan give mig grundlag for kritik.

Som tilsynsrådet har skrevet i sit brev af 19. marts 1993, er det kommunale tilsyn et legalitetstilsyn. Dette betyder at tilsynsrådet kun kan gribe ind over for en kommune, hvis der foreligger en tilsidesættelse af lovgivningen (eller af gældende ret i øvrigt). Tilsynsrådet kan således ikke tage stilling til rimeligheden eller hensigtsmæssigheden af dispositioner som en kommune foretager inden for lovens rammer.

Jeg har gennemgået følgende spørgsmål i forbindelse med sagens behandling

1.Inhabilitet hos et medlem af økonomiudvalget i kommunen

2.Aktindsigt

3.Begrundelse

4.Partshøring

5.Indholdet af de vedtagne retningslinier bl.a. for uansøgt afsked

6.Konklusion

1. Inhabilitet

Deres påstand om inhabilitet angår et medlem af økonomiudvalget i kommunen. De har oplyst at dette medlem var Deres kollega på (D)-skolen. Derfor mener De ikke at hun kan deltage i behandlingen af sagen om afskedigelse af Dem. De har antydet at Deres forhold til denne kollega ikke var det bedste.

Kommunen har til tilsynsrådet oplyst at kollegaen er ansat som skolebibliotekskonsulent med alle kommunens skoler som sit arbejdsområde. Der består efter rådets opfattelse ikke et sådant særligt forhold mellem det pågældende byrådsmedlem og Dem at det kan medføre at hun er inhabil.

Reglerne om inhabilitet er fastsat i forvaltningslovens § 3 der har denne ordlyd

" § 3. Den, der virker inden for den offentlige forvaltning, er inhabil i forhold til en bestemt sag, hvis

1)vedkommende selv har en særlig personlig eller økonomisk interesse i sagens udfald eller er eller tidligere i samme sag har været repræsentant for nogen, der har en sådan interesse,

2)...

5) der i øvrigt foreligger omstændigheder, som er egnede til at vække tvivl om vedkommendes upartiskhed.

Stk. 2. Inhabilitet foreligger dog ikke, hvis der som følge af interessens karakter eller styrke, sagens karakter eller den pågældendes funktioner i forbindelse med sagsbehandlingen ikke kan antages at være fare for, at afgørelsen i sagen vil kunne blive påvirket af uvedkommende hensyn.

Stk. 3. Den, der er inhabil i forhold til en sag, må ikke træffe afgørelse, deltage i afgørelsen eller i øvrigt medvirke ved behandlingen af den pågældende sag."

Spørgsmålet om kommunalbestyrelsesmedlemmers habilitet i konkrete sager har givet anledning til en række sager gennem årene. Om den praksis der har dannet sig, henviser jeg til fremstillingen i "Lov om kommunernes styrelse, Normalforretningsorden" med kommentarer af Preben Espersen, Emil le Maire og Niels Preisler (1991), s. 72ff, "Forvaltningsret, Sagsbehandling" af Carl Aage Nørgaard og Jens Garde, 3. udg., s. 85ff, og "Om saglig kommunalforvaltning og kommunalbestyrelsesmedlemmers habilitet" af Steen Rønsholdt (1987), s. 378ff.

Jeg har i Deres sag hæftet mig ved at byrådsmedlemmet ikke havde en overordnet stilling i forhold til Dem. Endvidere ville hendes stilling som bibliotekskonsulent ved alle kommunens skoler ikke blive berørt af udfaldet af Deres afskedigelsessag. Jeg mener på denne baggrund ikke at der er grundlag for at kritisere tilsynsrådets opfattelse, hvorefter byrådsmedlemmet ikke var inhabil ved sagens behandling i økonomiudvalget. De oplysninger som De har fremført om Deres personlige relation til hende, har ikke ændret min opfattelse.

2. Aktindsigt

Tilsynsrådet har i sit brev af 19. marts 1993 gengivet bestemmelserne i forvaltningslovens §§ 9, 11 og 16 som jeg henviser til.

a. Som påpeget af tilsynsrådet overtrådte kommunen forvaltningslovens § 11 ved ikke at udsætte sagens behandling indtil De havde haft lejlighed til at gøre Dem bekendt med sagens akter. Kommunen traf nemlig afgørelse samtidig med at kommunen besvarede Deres anmodning om aktindsigt.

Formålet med bestemmelsen i forvaltningslovens § 11, stk. 1, er at sikre at den part der under sagens behandling fremsætter begæring om aktindsigt, også får mulighed for at fremkomme med en udtalelse til brug ved sagens behandling, hvis et gennemsyn af sagens akter giver anledning til det. Bestemmelsen skal ses i sammenhæng med forvaltningslovens § 21, stk. 1, hvorefter den der er part i en sag, på ethvert tidspunkt af sagens behandling kan forlange at sagens afgørelse udsættes indtil parten har afgivet en udtalelse i sagen.

Om konsekvensen af at kommunen ikke overholdt forvaltningslovens § 11, udtalte tilsynsrådet følgende

"Da afskedigelserne ved skolevæsnet var foranlediget af reduktion af skematimer bl.a. på grund af faldende elevtal, og udvælgelsen af personer, der skulle afskediges, er sket efter kommunens retningslinier for uansøgt afsked, og således ikke er begrundet i den enkeltes personlige forhold, finder tilsynsrådet efter omstændighederne ikke anledning til at foretage videre vedrørende kommunens overtrædelse af forvaltningslovens § 11."

I et brev af 10. juli 1985 (j.nr. 1984-873-00) udtalte professor Lars Nordskov Nielsen sig som sætteombudsmand om den tilsvarende bestemmelse i § 11, stk. 1, i den tidligere offentlighedslov.

Sagen vedrørte en mand (X's) klage over at Socialministeriet i et brev af 24. juli 1984 havde meddelt ham afsked (med virkning fra udgangen af oktober 1984) fra en stilling som statstjenestemandsansat overlæge ved Københavns hospitalsvæsen på grund af helbredsbetinget utjenstdygtighed. Afskedigelsen var foretaget bl.a. efter indstilling af 9. juli 1984 fra Socialstyrelsen. Som grundlag for Socialstyrelsens indstilling forelå bl.a. en erklæring af 19. december 1983 fra overlæge Y, der havde foretaget en undersøgelse af X, og en udtalelse af 9. maj 1984 fra Nævnet for helbredsbedømmelser i tjenestemandssager; denne sidstnævnte udtalelse havde nævnet afgivet til Finansministeriet der havde refereret dens indhold i en udtalelse af 16. maj 1984 til Socialstyrelsen.

Efter undersøgelsen af klagen udtalte professor Lars Nordskov Nielsen som sætteombudsmand følgende i et brev til Socialministeriet, idet han i øvrigt henviste til sit samtidige brev til X

"Jeg finder ikke at have grundlag for at kritisere socialministeriets afgørelse om (X's) afskedigelse.

Derimod finder jeg, at der foreligger en fejl med hensyn til valg af tidspunkt for afskedigelse

Den 20. juni 1984 anmodede (X) telefonisk socialstyrelsen om kopi af bl.a. lægeerklæringen af 19. december 1983 fra overlæge (Y) og udtalelsen af 9. maj 1984 fra nævnet for helbredsbedømmelser i tjenestemandssager til finansministeriet. Uanset at i hvert fald den førstnævnte erklæring - selv om den var oversendt til finansministeriet og befandt sig her - var et dokument i socialstyrelsens (og senere socialministeriets) sag, jfr. herved § 8, stk. 1, i lov om offentlighed i forvaltningen, anmodede socialstyrelsen (i en skrivelse af 20. juni 1984 ) finansministeriet om at afgøre det rejste aktindsigtsspørgsmål.

§ 11, stk. 1, i lov om offentlighed i forvaltningen indeholder følgende bestemmelse

"Såfremt en part under sagens behandling fremsætter begæring om at blive gjort bekendt med sagens dokumenter, og denne begæring efter loven skal imødekommes, udsættes sagens afgørelse, indtil der er givet parten adgang til at gøre sig bekendt med dokumenterne."

Fra denne udsættelsesregel indeholder lovens § 11, stk. 2, visse undtagelser, om hvis anvendelse der imidlertid ikke ses at kunne have været spørgsmål i den foreliggende sag.

(X's) begæring (af 20. juni 1984 ) om aktindsigt førte imidlertid ikke til, at afgørelsen i afskedigelsessagen, der den 9. juni 1984 blev sendt fra socialstyrelsen til socialministeriet, blev udsat, således som offentlighedslovens § 11, stk. 1, kræver. Tværtimod afskedigede socialministeriet (X) ved skrivelse af 24. juli 1984 med virkning fra udgangen af oktober 1984, uanset at det omtalte aktindsigtsspørgsmål endnu ikke var afgjort; dette spørgsmål blev først afgjort ved finansministeriets skrivelse af 28. august 1984, og således uden at (X) efter modtagelsen af aktindsigt og før afskedigelsesafgørelsen fik en frist - som offentlighedslovens § 11, stk. 1, kræver - til at gøre sig bekendt med og eventuelt kommentere de pågældende dokumenter.

Jeg finder på denne baggrund at burde henstille til ministeriet at ændre afskedigelsesafgørelsen af 24. juli 1984, således at (X's) afskedigelse regnes fra udgangen af december 1984.

Jeg skal tilføje, at jeg ... ikke finder, at den omtalte sagsbehandlingsfejl er af en sådan karakter, at den medfører ugyldighed af beslutningen om at afskedige (X). Men det forhold, at afskedigelsen er gennemført tidligere, end det lovligt kunne ske, må efter min mening medføre, at afskedigelsens virkningstidspunkt må ændres til det tidspunkt, til hvilket afskedigelse lovligt kunne være sket ( den 31. december 1984 )."

Socialministeriet ændrede herefter afgørelsen om X's afskedigelse således at denne først blev regnet fra udgangen af december 1984.

Reglen om ved en anmodning om aktindsigt at udsætte sagens afgørelse for at give parten lejlighed til at gøre sig bekendt med indholdet af sagens akter er efter min opfattelse en retssikkerhedsgaranti. Målet med bestemmelsen er at sikre at parten i det omfang akterne giver vedkommende anledning til det, får lejlighed til at udtale sig inden afgørelse træffes. På den måde minder reglen om forvaltningslovens bestemmelse om partshøring og sikrer på samme måde som reglen om partshøring i forvaltningslovens § 19 (citeret nedenfor) parten lejlighed til at udtale sig.

At tilsidesætte reglen i forvaltningslovens § 11, stk. 1, er derfor en tilsidesættelse af en generel væsentlig retssikkerhedsgaranti.

Det fremgår ikke af kommunens afgørelse at afskedigelsen af Dem var begrundet i en vurdering af Deres tjenstlige forhold. Alligevel mener jeg ikke at kommunen kunne lægge til grund at Deres udtalelse på baggrund af den aktindsigt som De havde begæret, ville være uden betydning for sagens afgørelse. Jeg henviser til den tidligere ombudsmandsudtalelse, som jeg har refereret ovenfor, om dette spørgsmål.

b. Deres begæring om aktindsigt blev besvaret i kommunens brev af 27. maj 19 92. Kommunen henviste til at De ved henvendelse til personalekontoret var meget velkommen til at gennemgå sagen.

Som anført af tilsynsrådet fremgår det af forvaltningslovens § 16, stk. 1, at afgørelsen af i hvilken form en begæring om aktindsigt skal imødekommes træffes af den myndighed der i øvrigt har afgørelsen af den pågældende sag, altså kommunen. Forvaltningslovens § 16, stk. 3, har denne ordlyd

"Har det betydning for en parts mulighed for at varetage sine interesser at få afskrift eller kopi af sagens dokumenter, skal en begæring herom imødekommes. Dette gælder dog ikke, hvis dokumenternes karakter, antallet af dokumenter eller deres form med afgørende vægt taler herimod. Justitsministeren fastsætter regler om betaling for afskrifter og kopier."

I Deres brev af 2. juni 1992 til kommunen bad De om "fremsendelse af de nødvendige kopier, eventuelt til afhentning i servicebutikken hvis det er påkrævet. Jeg afholder selvfølgelig de evt. lovkrævede omkostninger."

Tilsynsrådet udtalte at rådet fandt det berettiget at personalekontoret bad om en præcisering af anmodningen.

Det er almindeligt antaget at en anmodning fra en part om udlevering af kopi af sagens akter skal imødekommes. Jeg har forstået kommunens anmodning om at få præciseret anmodningen således at kommunen ikke umiddelbart var i stand til at identificere, hvilke dokumenter De ønskede kopi af.

Hvis en myndighed er i tvivl om indholdet eller rækkevidden af en anmodning om aktindsigt må myndigheden søge denne tvivl afklaret ved henvendelse til ansøgeren.

De bad i Deres brev af 21. maj 1992 om aktindsigt i Deres sag, herunder i kommunens personale-/skolepolitik. De blev af kommunen henvist til at rette henvendelse til personalekontoret for at gennemgå Deres sag. De bad den 2. juni 1992 om fremsendelse af de nødvendige kopier.

På baggrund af dette hændelsesforløb forstår jeg ikke umiddelbart at kommunen kunne være i tvivl om at Deres anmodning om aktindsigt i hvert fald vedrørte alle dokumenterne på Deres sag.

Det er derfor efter min opfattelse kritisabelt at anmodningen om aktindsigt i alle dokumenterne på Deres sag ikke straks blev imødekommet ved tilsendelse af kopi af alle de af denne sags akter som var undergivet aktindsigt. Berettiget tvivl om omfanget af aktindsigtsbegæringen kunne efter min opfattelse kun vedrøre de dokumenter som ikke indgik på Deres sag. Om disse dokumenter kunne det være berettiget at bede Dem om at præcisere anmodningen.

3. Begrundelse

En afgørelse der meddeles skriftligt og som ikke giver den pågældende part fuldt ud medhold skal begrundes, jf. forvaltningslovens § 22.

Forvaltningslovens § 24 indeholder følgende krav til begrundelsens indhold

" § 24. En begrundelse for en afgørelse skal indeholde en henvisning til de retsregler, i henhold til hvilke afgørelsen er truffet. I det omfang, afgørelsen efter disse regler beror på et administrativt skøn, skal begrundelsen tillige angive de hovedhensyn, der har været bestemmende for skønsudøvelsen.

Stk. 2. Begrundelsen skal endvidere om fornødent indeholde en kort redegørelse for de oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, som er tillagt væsentlig betydning for afgørelsen.

Stk. 3...."

Det fremgår af den begrundelse som kommunen har angivet i brevet af 27. maj 1992 at baggrunden for at det var nødvendigt at afskedige Dem var at medarbejderstaben for det næste skoleår skulle reduceres. Kommunen oplyser at dette er blevet drøftet ved flere møder, senest ved møde den 22. april 1992. Kommunen skriver videre: "Set ud fra fagfordelingsmæssige og andre driftsmæssige hensyn er det kommunens opfattelse, at man har fundet den bedst mulige løsning i den givne vanskelige situation."

Af det materiale som De senere har fået aktindsigt i fremgår det at der er vedtaget "Retningslinier for undervisningspersonale ved folkeskolerne i kommunen vedr. ANSÆTTELSE I TJENESTEMANDSSTILLINGER, ØVRIGE ANSÆTTELSER - UNDERVISNINGSPERSONALE, FORFLYTTELSER, UANSØGT AFSKED" af 5. februar 1992. Under punkt 4. Uansøgt afsked er følgende bestemmelser

"4.1.Dette afsnit omhandler retningslinier for uansøgt afsked i forbindelse med stillingsreduktion.

4.2.I forbindelse med afsked på grund af stillingsreduktioner inddrages ikke begrundelser som tjenesteforseelse, sygdom eller uacceptabel dårlig funktion i tjenesten, idet afsked af nævnte grunde følger de særlige regler herom.

4.3.Forinden afskedigelse finder sted i forbindelse med stillingsreduktion er det forudsat, at det er undersøgt, om reduktion helt eller delvist kan finde sted ved naturlig afgang, forflyttelse jfr. afsnit 3. samt fratrædelsesordninger i henhold til kommunens overordnede personalepolitik.

4.4.Såfremt afskedigelse ikke kan undgås sker afskedigelse fortrinsvis efter princippet om kommunal anciennitet.

4.5.Fravigelse af pkt. 4.4. kan ske under hensyntagen til fagfordelingsproblemer også på lang sigt samt forhold ved tilrettelæggelsen af den mest hensigtsmæssige drift af den enkelte skole/det samlede skolevæsen.

4.6. Fraviges princippet i pkt. 4.4. foretager skoleinspektørerne fra kommunens folkeskoler indstilling til kultur- og socialdirektøren efter en høring hos skolernes lærertillidsrepræsentanter.

4.7.Skoleinspektørerne ved kommunens folkeskoler foretager senest den 15.04 samlet en vurdering og indstilling til kultur- og socialdirektøren om afskedigelse(r) pr 01.08 det pågældende år.

Kultur- og socialdirektøren fremsender herefter sagen med indstilling til økonomiudvalget.

4.8.Afskedigelse skal være indstillet før fagfordelingen på den enkelte skole er endelig fastlagt."

Kommunen har ikke henvist til disse retningslinier i sin begrundelse for afgørelsen om at afskedige Dem. Disse retningslinier er efter min opfattelse at sidestille med de i forvaltningslovens § 24 nævnte retsregler i henhold til hvilke afgørelsen er truffet. Jeg mener derfor at kommunen burde have henvist til dem.

Kommunen har ikke i begrundelsen fremhævet årsagen til at det netop var Dem der skulle afskediges.

Det fremgår af skoleinspektørens indstilling til kommunen af 22. april 1992 at de lærere som han havde indstillet til forflyttelse inden for det samlede skolevæsen, var valgt blandt skolens timelærere og i øvrigt efter kommunal anciennitet. Det fremgår at en timelærer blev forbigået på grund af fagretlig beskyttelse. Skoleinspektøren tolkede de omtalte retningslinier for undervisningspersonale ved folkeskolerne i kommunen således at de trods den kommunale anciennitet først fandt anvendelse på timelærere og i anden omgang på lærere i tjenestemandsstillinger.

Kommunen forholdt sig ikke i sin begrundelse for afgørelsen til skoleinspektørens fortolkning af retningslinierne.

Kommunen burde have redegjort for hvorfor netop De skulle afskediges som følge af besparelserne.

Jeg mener at det er kritisabelt, at tilsynsrådet i sin udtalelse af 19. marts 1993 udtalte at kommunen efter rådets opfattelse ikke havde overtrådt forvaltningslovens regler om begrundelse i forbindelse med afskedigelsen.

4. Partshøring

Jeg har opfattet tilsynsrådets udtalelse på den måde at rådet ikke mener at reglerne om partshøring i forvaltningslovens § 19 finder anvendelse når afskedigelse sker på grund af stillingsnedlæggelser.

Forvaltningslovens § 19, stk. 1, har følgende ordlyd

"Kan en part i en sag ikke antages at være bekendt med, at myndigheden er i besiddelse af bestemte oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, må der ikke træffes afgørelse, før myndigheden har gjort parten bekendt med oplysningerne og givet denne lejlighed til at fremkomme med en udtalelse. Det gælder dog kun, hvis oplysningerne er til ugunst for den pågældende part og er af væsentlig betydning for sagens afgørelse. Myndigheden kan fastsætte en frist for afgivelsen af den nævnte udtalelse."

Østre Landsret (2. afd. nr. B-3015-93) har den 16. februar 1995 afsagt en dom i en sag om afskedigelse af en klinikassistent ansat ved en kommunal børnetandpleje som følge af besparelser. Landsretten har i denne sag udtalt at afskedigelsen ikke burde være sket uden forudgående høring efter forvaltningslovens § 19. Dommen er anket til Højesteret. Kopi af landsretsdommen vedlægges til Deres orientering.

Spørgsmålet om hvorvidt kommunen havde pligt til at partshøre Dem efter forvaltningslovens § 19, stk. 1, skal ses i sammenhæng med den begrundelse som kommunen har haft for at afskedige Dem. Da jeg som anført ovenfor ikke mener at kommunen har begrundet afskedigelsen fyldestgørende, mener jeg ikke at jeg på det foreliggende grundlag kan tage stilling til om kommunen i forbindelse med afskedigelsen har tilsidesat de regler der gælder for partshøring.

5. Indholdet af de vedtagne retningslinier bl.a. for uansøgt afsked

Kommunen valgte i 1992 at fastsætte generelle retningslinier for afskedigelse i forbindelse med stillingsreduktion. Jeg har ovenfor citeret indholdet af de vedtagne "Retningslinier for undervisningspersonale ved folkeskolerne i kommunen vedr. ANSÆTTELSE I TJENESTEMANDSSTILLINGER, ØVRIGE ANSÆTTELSER - UNDERVISNINGSPERSONALE, FORFLYTTELSER, UANSØGT AFSKED" af 5. februar 1992.

Til indholdet af retningslinierne for undervisningspersonale ved folkeskolerne i kommunen har jeg følgende kommentarer

Om de almindelige forvaltningsretlige grundsætninger i forbindelse med sådanne afskedigelser har Kaj Larsen mfl. i "Forvaltningsret" (1994) på s. 171 anført følgende

"Ved afskedigelse af et større antal offentligt ansatte på samme arbejdssted vil der ofte opstå spørgsmål om, hvorvidt der kan fastsættes objektive kriterier for afskedigelser, f.eks. et anciennitetsprincip eller overenskomstansatte forud for tjenestemandsansatte.

Den almindelige forvaltningsretlige formodning imod, at forvaltningen selv kan opstille og følge regler, der afskærer en skønsmæssig afvejning, taler imod opstilling af regler som de nævnte. Endvidere vil sådanne regler ikke harmonere med den almindelige grundsætning ved ansættelse, hvorefter en stilling skal søges besat med den mest kvalificerede ansøger, ... Denne grundsætning støtter en antagelse om, at myndigheder ved masseafskedigelser skal søge at beholde de mest kvalificerede medarbejdere og ikke lade f.eks. anciennitet eller ansættelsesform alene være afgørende. Det offentliges større omkostninger ved afskedigelse af tjenestemænd frem for overenskomstansatte, jf. tjenestemandslovgivningens bestemmmelser om rådighedsløn og pension, vil dog muligvis kunne tillægges en vis betydning."

Højesteret har i en dom optrykt i Ugeskrift for Retsvæsen, 1995, s. 177, udtalt at afskedigelser ikke må ske alene ved anvendelse af et anciennitetsprincip.

Efter min opfattelse er indholdet af de i 1992 gældende retningslinier ikke i overensstemmelse med disse principper.

6. Konklusion

Som det fremgår af det jeg har anført under pkt. 2, 3 og 4, kritiserer jeg tilsynsrådets udtalelse for så vidt angår spørgsmålet om aktindsigt og begrundelse.

Jeg har i dag gjort rådet bekendt med min opfattelse. Jeg har henstillet til rådet at genoptage sagen på baggrund af det jeg har anført i dette brev. Jeg har bedt rådet om i forbindelse med sagens genoptagelse at tage stilling til det partshøringsspørgsmål som sagen giver anledning til.

Da indholdet af de i 1992 gældende retningslinier ikke synes at stemme med det princip som Højesteret har fastslået, hvorefter afskedigelser ikke alene må ske ved anvendelse af et anciennitetsprincip, har jeg bedt tilsynsrådet om i forbindelse med genoptagelsen at tage stilling til hvad rådet vil foretage sig for så vidt angår disse retningslinier.

..."

Aktindsigt, begrundelse og partshøring ved afskedigelse af folkeskolelærer

En kvinde (A) klagede over en udtalelse fra et tilsynsråd i forbindelse med hendes afskedigelse som lærer ved en folkeskole.

Sagens omstændigheder var følgende

I slutningen af marts måned 1992 udarbejdede en kommune, Kulturforvaltningen, en "Status vedr. beregning af lærerstillinger pr. 01.08.92 ". Det fremgik af denne status at der i alt var otte eksisterende lærerstillinger i kommunens skolevæsen som ikke skulle besættes i skoleåret 1992/1993. På grund af fire læreres ønske om frivillig fratrædelse skulle fire lærere uansøgt afskediges. Heraf skulle der afskediges henholdsvis én lærer, én lærer og to lærere på skolerne B, C og D.

Den 6. april 1992 indstillede skolelederne til kommunens kultur- og socialdirektør at blandt andet A blev afskediget. Den 22. april 1992 skrev inspektøren for A's skole, D, igen til kultur- og socialdirektøren. Han skrev bl.a.

"... at jeg efter en opgørelse af det samlede timetal for skoleåret 1992/93 forventer en reduktion af antallet af lærerstillinger ved (D)-skolen på to, hvilket iøvrigt også indgår i kulturforvaltningens status over samme.

Ligeledes skal jeg oplyse, at jeg som tidligere meddelt i møde på kulturforvaltningen den 2. april 1992, indstillede to lærere til forflyttelse indenfor det samlede skolevæsen og at disse var valgt blandt skolens timelærere og iøvrigt efter kommunal anciennitet - en timelærer blev forbigået på grund af fagretslig beskyttelse - idet jeg i henhold til "Retningslinier af marts 1992 for undervisningspersonale ved folkeskolerne i kommunen vedrørende ansættelse i tjenestemandsstillinger, øvrige ansættelser - undervisningspersonale, forflyttelser, uansøgt afsked" har tolket disse således, at de trods den kommunale anciennitet først fandt anvendelse på timelærere og i anden omgang på lærere i tjenestemandsstillinger. At jeg har valgt at følge den kommunale anciennitet i min indstilling skyldes to ting

1.) fortolkningen vedr. timelærere - tjenestemandsansatte lærere og

2.) valget skulle træffes blandt 3, et valg der - uanset hvem der blev peget på - ville få uheldige konsekvenser for den kommende fagfordeling.

Hvorvidt de to tiloversblevne timelærere kan anvises beskæftigelse på en anden af byens folkeskoler er en beslutning, jeg ikke mener at have kompetence til at afgøre.

Med hensyn til den i retningslinierne omtalte høring mener jeg at have fulgt disse, idet tillidsrepræsentanten inden afsendelse af den samlede indstilling havde fået forelagt vores forslag.

Tillidsrepræsentanten undlod at svare, idet hans og deres opfattelse af en høring bl.a. afveg fra undertegnedes - jævnfør iøvrigt tillidsrepræsentanternes henvendelse til dig. At det ikke på det foreliggende grundlag er rimeligt at lade begrebet høring omfatte et fællesmøde med de fire tillidsrepræsentanter på den ene side og skolelederne på den anden, skyldes efter min mening bl.a., at undertegnedes kompetence kun rækker til (D)-skole og dennes skoledistrikt - og det netop er denne kompetence, der omfattes af bekendtgørelsen om samarbejdsudvalg."

I et brev af 22. april 1992 skrev kultur- og socialdirektøren til kommunens økonomiudvalg. Han skrev bl.a. følgende

"...

Baggrunden for nødvendigheden af at afskedige er

-Kulturudvalgets beslutning i møde 27.06.91 /sag 162 om reduktion af skematimerne i 1992/93 med 120, bl.a. på grund af det faldende elevtal.

-færre reduktionstimer, ligeledes p.g.a. det faldende elevtal især på de ældste klassetrin.

-færre timer vedr § 19.2-timer, som lærere fra (X) hidtil har læst for amtet.

-undertimer i skoleåret 1991/92, der skal læses i skoleåret 1992/93 - skolelederne har gjort det op til ca. 2 stillinger.

Skolelederne har ved skrivelse af 06.04.92 til kultur- og socialdirektøren indstillet

At timelærer ...

overlærer ...

timelærer (A).

timelærer ...

afskediges. Indstillingen er udarbejdet på baggrund af "Retningslinier for undervisningspersonale ved folkeskolerne i kommunen vedr. .... forflyttelser og uansøgt afsked". Retningslinierne, der er udarbejdet af hovedudvalget for kulturområdet, vedlægges til orientering.

Der har den 22.04.92 været afholdt fællesmøde under ledelse af kultur- og socialdirektøren og med deltagelse af tre af de fire skoleledere, samt de fire tillidsrepræsentanter for lærerpersonalet, jfr. retningslinierne pkt. 3.10 og 4.6 vedr. høring hos skolernes lærertillidsrepræsentanter i forbindelse med forflyttelse og uansøgt afskedigelse af lærerpersonale.

På dette møde uddybede og begrundede skolelederne konkret deres indstilling vedr. afskedigelse af ovennævnte fire lærere, herunder hvilke fagfordelingsmæssige og andre driftsmæssige hensyn de har lagt til grund for indstillingen, ligesom de redegjorde for deres fælles overvejelser vedr. evt. forflyttelsesmuligheder af lærere skolerne imellem. Lærertillidsrepræsentanterne tilkendegav i denne forbindelse, at de ikke finder, der er taget fornødent hensyn til forflyttelsesmuligheder og afskedigelse i henhold til anciennitetsprincippet.

På den baggrund skal jeg indstille til økonomiudvalget

at ... (de fire tidligere nævnte lærere, min tilføjelse)

afskediges pr. 01. august 1992 som følge af stillingsreduktion ved kommunens skolevæsen.

..."

Den 27. april 1992 tiltrådte økonomiudvalget indstillingen om at sende sagen til udtalelse hos lærerne og deres faglige organisation.

A havde under det forløb som jeg har beskrevet ovenfor to gange, i breve af 31. marts 1992 og 28. april 1992, rettet henvendelse til kommunen. I det første brev nævnte A at hun efter orientering fra sin skoleinspektør kunne forstå at hun skulle overflyttes til B-skolen. A spurgte derfor om en sådan forflyttelse var i overensstemmelse med kommunens politik for børn, skole og personale. A vedlagde kopi af et orienteringsblad fra sin skole fra A's 25 års jubilæum. Indholdet af dette blad har jeg citeret nedenfor. Ifølge A's senere brev af 21. maj 1992 til kommunen blev A den 4. april 1992 mundtligt kontaktet af borgmesteren som oplyste "at han ikke vidste at overflytning var på tale. Han mente det lød 'voldsomt' og ville se på sagen." I det andet brev oplyste A at hun nu kunne forstå at hun skulle afskediges. A skrev at hun i det foregående år af skoleinspektøren var blevet orienteret om at der for hendes vedkommende ikke ville ske noget i skoleåret 1991-1992 eller 1992-1993. Efter orienteringen hos den nuværende inspektør om overflytning til B-skolen blev A ugen efter kaldt til en ny orientering. Inspektøren kunne ikke huske at have omtalt B-skolen. A mente på baggrund af dette forløb ikke at hun, som havde været ansat 28 år på D-skolen, havde haft mulighed for at søge de stillinger der havde været.

Den 4. maj 1992 sendte kommunen følgende brev til A

"Det skal herved meddeles at kommunen er sindet at afskedige dig fra din stilling som timelærer ved kommunens skolevæsen.

Begrundelsen for afskedigelsen er reduktion af skematimerne bl.a. på grund af faldende elevtal.

I henhold til gældende procedure har såvel du som din organisation ret til at udtale sig i sagen, forinden endelig beslutning træffes.

Såfremt du/din organisation ønsker at benytte dig af denne ret bedes udtalelserne være personalekontoret i hænde senest den 25. maj 1992, evt. forhandling skal ligeledes være afholdt indenfor den angivne frist."

A skrev den 7. maj 1992 igen til kommunen. A henviste endnu en gang til den besked hun havde fået fra sin tidligere skoleinspektør under et møde for timelærere. I mødet havde også deltaget viceinspektøren og tillidsrepræsentanten. Da A havde fået at vide at der for hendes vedkommende ikke ville ske ændringer for 1992-1993, gik hun ud fra at afskedigelsen først ville få virkning for skoleåret 1993- 1994. A henviste også til at den nuværende skoleinspektør den 26. marts 1992 havde oplyst at der for skoleåret 1992-1993 ikke ville blive tale om fyring, men om overflytning. A skrev at "videre forhandling vil jeg foretage i samråd med Danmarks lærerforening." Hun gik på baggrund af tidsfristen ud fra at der ville blive afsat den nødvendige tid til en saglig behandling.

Den 13. maj 1992 rykkede A for svar på sine tre breve til kommunen.

Samme dato bekræftede kommunen at have modtaget A's brev af 7. maj 1992. Kommunen oplyste at brevet ville indgå i sagen og blive forelagt økonomiudvalget ved møde den 25. maj 1992.

Den 21. maj 1992 skrev A igen til kommunen. A anførte at de svar som hun indtil da havde modtaget fra kommunen, ikke gav hende mulighed for at give økonomiudvalget en saglig fremstilling af sagen. A bad derfor om aktindsigt i sin sag, herunder i kommunens personale-/skolepolitik.

Kommunen afskedigede A ved brev af 27. maj 1992. Brevet havde denne ordlyd

"Det skal herved meddeles, at kommunen desværre ser sig nødsaget til at afskedige dig fra din stilling som timelærer pr. 31. maj d.å., således at du skal fratræde din stilling med udgangen af august måned d.å.

Kommunen har pr. 4. maj d.å. tilskrevet både dig og din organisation med oplysning om kommunens planer om afskedigelse. Der var ved høringsfristens udløb modtaget skrivelse fra dig, dateret 7. maj, 13. maj, samt 21. maj.

Det er aldrig nemt at skulle afskedige personale. Situationen forud for næste skoleår er den, at medarbejderstaben skal reduceres med 8 personer. For de 4 personers vedkommende er det lykkedes at etablere fratrædelsesordning, således at der ialt "kun" skal afskediges 4 personer.

Ved flere møder er dette blevet drøftet, senest ved møde den 22. april d.å.

Set ud fra fagfordelingsmæssige og andre driftsmæssige hensyn er det kommunens opfattelse, at man har fundet den bedst mulige løsning i den givne vanskelige situation.

I skrivelsen af 21. maj d.å. anmoder du om aktindsigt i din sag under henvisning til lov om offentlighed i forvaltningen. Personalekontoret har din sag, så ved henvendelse hertil er du meget velkommen til at gennemgå din sag.

..."

I Kontaktbladet for A's skole for juni 1992 kunne A læse om sin afsked. Det fremgik at skolen ved afgørelsen af hvem der skulle afskediges, havde fulgt princippet om anciennitet. De afskedigede var to timelærere. Skolen lagde ikke skjul på at den var meget ked af at skulle sige farvel til nogle gode og sympatiske lærere. Skolen takkede for lærernes indsats og engagement de forløbne år.

I et brev af 2. juni 1992 spurgte A hvorfor kommunen var nødsaget til at afskedige hende. Hun efterlyste svar på sine tidligere breve til kommunen. A ville endvidere gerne have be- eller afkræftet hvad hun havde fået oplyst under samtalerne med den nuværende skoleinspektør. Vedrørende sin anmodning om aktindsigt bad A om at få fremsendt de "nødvendige kopier", eventuelt til afhentning i servicebutikken hvis det var påkrævet. A oplyste udtrykkeligt at hun ville afholde de eventuelle lovkrævede omkostninger.

Kommunen besvarede den 16. juni 1992 dette brev. Kommunen oplyste at A dels i brevet af 2. juni 1992, dels i andre breve havde rejst en del spørgsmål. De spørgsmål som A tidligere havde rejst, havde personalekontoret efter bedste evne forsøgt at besvare. Det var efter indholdet af brevet af 2. juni 1992 ikke lykkedes at besvare de tidligere rejste spørgsmål godt nok. I stedet for at fortsætte korrespondancen mellem A og kommunen foreslog personalekontoret at der blev afholdt møde på personalekontoret, hvor hele sagen ville blive gennemdrøftet. Kommunen foreslog et tidspunkt for et møde. Hvis A ikke var interesseret i et møde, ville personalekontoret snarest besvare brevet af 2. juni 1992.

A meddelte kommunen at hun ikke på det nuværende grundlag var interesseret i et møde.

Den 18. juni 1992 besvarede kommunen A's brev af 2. juni 1992. Kommunen vedlagde en oversigt over sagsforløbet. Af dette sagsforløb fremgik under den 26. maj 1992 følgende

"Den fastsatte frist for at fremsætte bemærkninger til de påtænkte afskedigelser udløber.

Der er modtaget følgende skrivelser

07. maj fra (A)

13. maj - -

21. maj - -

26. maj - Danmarks Lærerforening

I skrivelsen af 7. maj d.å. anfører du, at videre forhandling vil du foretage i samråd med Danmarks Lærerforening.

D.L tager i skrivelsen af 26. maj d.å. de påtænkte opsigelser til efterretning, idet det anføres, at der ikke er bemærkninger til de påtænkte afskedigelser.

Der har således ikke været behov for afholdelse af forhandling omkring de påtænkte afskedigelser, jfr. personalekontorets skrivelse af 4. maj d.å.

Indholdet i de modtagne skrivelser giver ikke anledning til ændring af indstillingen af 22. april d.å. fra kultur- og socialdirektøren."

Om spørgsmålet om aktindsigt skrev kommunen følgende

"Med hensyn til aktindsigt beder du om at få tilsendt nødvendige kopier. Personalekontoret kan ikke umiddelbart se og forstå, hvad nødvendige kopier er. Nødvendige for hvad?

Du er meget velkommen på personalekontoret for gennemgang af din sag. Du kan i den anledning så præcisere, hvad nødvendige kopier er.

Kommunen har i forbindelse med din afskedigelse fulgt de juridiske spilleregler, der gælder i en sådan situation. Personalekontoret har vedlagt beskrivelse af sagsforløbet, og kan som sådan ikke bidrage med yderligere oplysninger.

Kommunen skal derfor tillade sig at betragte sagen som endelig afsluttet."

Den 23. juni 1992 stillede A igen en række af de spørgsmål som hun tidligere havde stillet kommunen, bl.a. vedrørende de oplysninger A havde fået fra to skoleinspektører. A skrev også at hun ikke var enig med kommunen i at hendes brev af 7. maj 1992 kunne forstås således at hun ville overlade det til Danmarks Lærerforening at forhandle med kommunen. A præciserede endvidere sit ønske om aktindsigt.

Den skrivelse af 26. maj 1992 fra Danmarks Lærerforening som kommunen henviste til, havde for A's vedkommende følgende ordlyd

"...foreningen ikke har bemærkninger til de påtænkte afskedigelser. Foreningen skal dog henvise til (A's) brev af 7. maj 1992 til personalekontoret, hvori hun giver udtryk for, at kommunen (skoleinspektøren) skulle have lovet, at hendes ansættelse ihvertfald skulle være sikret frem til slutningen af skoleåret 1992/93, og endvidere, at der ikke er tale om faldende elevtal som er kommunens begrundelse for afskedigelse.

..."

Den 10. november 1992 klagede A til tilsynsrådet over at hun ikke havde fået aktindsigt i overensstemmelse med sine anmodninger. Endvidere nævnte A at kommunen ikke havde kommenteret de mundtlige løfter A havde modtaget fra skoleinspektørernes side. A henviste også til at det af skolens orienteringsblad var fremgået at regler om anciennitet havde været afgørende for afskedigelserne. Dette var regler "som "ingen" kender eller har set".

Den 18. februar 1993 kommenterede kommunen A's klage til tilsynsrådet over behandlingen af anmodningen om aktindsigt. Kommunen oplyste at A's brev af 23. juni 1992 ved en intern kommunikationsfejl ikke var blevet besvaret. Dette beklagede kommunen. Først ved henvendelsen fra tilsynsrådet konstateredes den manglende besvarelse af brevet af 23. juni 1992. Den 16. december 1992 sendte kommunen de ønskede kopier til A.

A's klage over at kommunen ikke havde besvaret hendes anmodning om aktindsigt, og over kommunens sagsbehandling i forbindelse med hendes afskedigelsessag blev besvaret af tilsynsrådet den 19. marts 1993. Rådet skrev bl.a. følgende

"...

Det tilsyn med kommunerne, som tilsynsrådet udøver, er et retligt tilsyn. Det betyder, at tilsynsrådet fører tilsyn med, at kommunernes beslutninger er i overensstemmelse med lovgivningen, herunder offentligretlige retsgrundsætninger. Ordet lovgivning forstås dog i én henseende indskrænkende, idet det antages i teori og praksis, at tilsynet ikke kan udstrækkes til stillingtagen til spørgsmål af privatretlig karakter. Begrundelsen for denne begrænsning i tilsynets kompetence er, at kommunerne i disse tilfælde ikke udøver offentlig myndighed, men handler på lige fod med private. Dog skal tilsynsmyndigheden også i disse tilfælde tage stilling til, hvorvidt der foreligger en tilsidesættelse af offentligretlige retsgrundsætninger.

Tilsynet omfatter derimod ikke spørgsmål om kommunale beslutningers hensigtsmæssighed eller rimelighed.

Reglerne om en parts aktindsigt findes i kapitel 4 i forvaltningsloven.

Resumé

En kvinde klagede over en udtalelse fra et tilsynsråd. Sagen vedrørte en kommunes sagsbehandling i forbindelse med hendes afskedigelse som lærer ved en folkeskole. Hun blev afskediget som følge af kommunale besparelser.

Under sagens behandling havde kvinden fremsat begæring om aktindsigt, og i denne forbindelse havde kommunen tilsidesat reglen i forvaltningslovens § 11, stk. 1, om udsættelse af sagens afgørelse. Ombudsmanden udtalte at reglen i forvaltningslovens § 11, stk. 1, efter hans opfattelse var en retssikkerhedsgaranti.

Kommunen havde fastsat generelle retningslinier for afskedigelse i forbindelse med stillingsreduktion. Disse retningslinier var efter ombudsmandens opfattelse ikke i overensstemmelse med princippet om at afskedigelser ikke må ske alene ved anvendelse af et anciennitetsprincip.

Ombudsmanden udtalte endvidere at kommunen i sin begrundelse for afskedigelsen burde have henvist til de interne retningslinier for bl.a. afskedigelser der var vedtaget i kommunen. Kommunen burde endvidere have redegjort konkret for, hvorfor netop klageren skulle afskediges som følge af besparelserne.

På baggrund af den ufyldestgørende begrundelse kunne ombudsmanden ikke tage stilling til om der forelå en partshøringsfejl.

Ombudsmanden henstillede til tilsynsrådet at genoptage sagen. (J. nr. 1994-274-813).