Handicappedes fortrinsstilling til ansættelse i det offentlige

§ 1. Statslige og kommunale myndigheder, virksomheder og institutioner samt institutioner, hvis lønudgifter dækkes af stat og kommune med mere end halvdelen, koncessionerede virksomheder o. lign. og kommunale fællesskaber er forpligtet til at give personer, der på grund af handicap har vanskeligt ved at få beskæftigelse på det almindelige arbejdsmarked, fortrinsadgang til alle beskæftigelser, ved hvilke de kan gøre rimelig fyldest.

Stk. 2. Bestemmelsen i stk. 1 finder dog ikke anvendelse, såfremt der til det pågældende arbejde antages en person, der allerede er ansat i virksomheden eller institutionen.

Stk. 3. Offentlige myndigheder er tilsvarende ved tildeling af visse bevillinger, jfr. § 3, forpligtet til at give personer, der på grund af handicap har vanskeligt ved at få beskæftigelse på det almindelige arbejdsmarked, fortrinsadgang til disse bevillinger.

§ 2. Det påhviler arbejdsformidlingen, når den modtager henvendelse fra en person, som på grund af handicap har vanskeligt ved at få beskæftigelse på det almindelige arbejdsmarked, men som efter arbejdsformidlingens skøn vil kunne bestride en arbejdsopgave, at registrere alle relevante oplysninger om den pågældendes data, uddannelse og kvalifikationer samt handicappets art og omfang. Arbejdsdirektøren fastsætter nærmere regler om registreringen.

Stk. 2. I tilfælde, hvor arbejdsformidlingen skønner, at en handicappet person vil kunne gøre rimelig fyldest i en ledig stilling, som er kommet til formidlingens kundskab, under de i § 1 nævnte offentlige myndigheder m.v., retter formidlingen henvendelse til den pågældende myndighed om ansættelse.

Stk. 3. Hvis ansættelse af den handicappede ikke umiddelbart finder sted, er den pågældende myndighed forpligtet til at forhandle med arbejdsformidlingen, før stillingen besættes.

Stk. 4. Den pågældende ansættende myndighed er forpligtet til at give en handicappet ansøger adgang til en personlig samtale, før en ledig stilling besættes, medmindre den handicappede er åbenbart ringere kvalificeret end den bedst kvalificerede af de øvrige ansøgere.

§ 3. Det påhviler offentlige myndigheder, forinden tildeling af bevilling til ledige stadepladser, avis- og bladkiosker, chokolade- og tobaksudsalg eller andre tilladelser, forpagtninger o. lign. af tilsvarende art, at forhandle med arbejdsformidlingen om bevillingens tildeling til en person, der på grund af handicap har vanskeligt ved at få beskæftigelse på det almindelige arbejdsmarked.

Stk. 2. Tilsvarende gælder ved bevilling til almindelig hyrekørsel. Den bevillingsudstedende myndighed skal dog tilsidesætte fortrinsadgangen, såfremt den handicappede ikke har en vis erfaring inden for erhvervsmæssig persontransport, eller såfremt den handicappede ikke er i stand til at udføre de arbejdsfunktioner, som normalt påhviler føreren af en hyrevogn.

Stk. 3. Den pågældende myndighed er forpligtet til at give en handicappet ansøger til en bevilling el. lign. som nævnt i stk. 1 og 2 adgang til en personlig samtale, før bevillingen gives, jfr. § 2, stk. 4.

§ 4. Arbejdsmarkedsnævnet skal regelmæssigt, og mindst 1 gang årligt, afholde møder med repræsentanter for de i § 1 omhandlede myndigheder m.v. til drøftelse af problemer omkring ansættelsen af handicappede inden for det offentlige område.

§ 5. Arbejdsmarkedsnævnet udarbejder årligt en beretning vedrørende administrationen af denne bekendtgørelse.

..."

Samme dag, dvs. den 1. juni 1993, anmodede jeg Arbejdsministeriet om følgende

"Oplysning om hvorledes arbejdsformidlingerne i praksis afgrænser hvilke personer der anses for "handicappede" og dermed omfattet af fortrinsretten.

Oplysning om hvor mange ansøgninger arbejdsformidlingerne modtager årligt om anvendelse af bekendtgørelsen.

Oplysning om i hvor mange tilfælde arbejdsformidlingerne har ment at fortrinsadgangen har kunnet gøres gældende.

Oplysning om i hvor mange tilfælde der er sket ansættelse eller udstedt bevilling i henhold til bekendtgørelsen.

Redegørelse for hvilke foranstaltninger ministeriet har foretaget for at sikre at offentlige myndigheder underretter arbejdsformidlingerne om ledige stillinger, jf. § 2, stk. 2, i bekendtgørelsen.

I den forbindelse udbeder jeg mig endvidere oplysning om i hvilken udstrækning arbejdsformidlingerne fører tilsyn med at myndighederne efterlever deres underretningsforpligtelse i henhold til § 2, stk. 2.

Redegørelse for hvilke foranstaltninger der i øvrigt er foretaget for at sikre handicappedes fortrinsret til de i § 3 omtalte stillinger.

Arbejdsministeriet bedes samtidig kontakte Finansministeriet, Administrations- og Personaledepartementet, Kommunernes Landsforening og Amtsrådsforeningen med henblik på at få oplysning om hvorledes det i praksis sikres at bekendtgørelsen efterleves i forbindelse med ansættelser i henholdsvis stat og kommuner.

Oplysning om omfanget og den nærmere karakter af den mødeaktivitet der er omtalt i bekendtgørelsens § 4.

Jeg udbeder mig Arbejdsmarkedsnævnets beretninger for de seneste fem år, jf. bekendtgørelsens § 5."

Arbejdsministeriet svarede i skrivelse af 1. august 1994 efter forudgående at have indhentet udtalelser fra Arbejdsmarkedsstyrelsen, Finansministeriet, Amtsrådsforeningen i Danmark og Kommunernes Landsforening bl.a. følgende

"...

1. Oplysning om hvorledes arbejdsformidlingerne i praksis afgrænser, hvilke personer, der anses for "handicappede" og dermed omfattet af fortrinsretten.

Arbejdsmarkedsstyrelsen har henvist til, at det fremgår af bekendtgørelsen om fortrinsadgang for handicappede til visse offentligt regulerede stillinger, at personkredsen omfatter arbejdssøgende, der på grund af et handicap har vanskeligt ved at få beskæftigelse på det almindelige arbejdsmarked.

Det fremgår videre af bekendtgørelsen, at fortrinsadgangen kan gøres gældende i beskæftigelser, hvor den handicappede kan gøre rimelig fyldest.

På denne baggrund er det ikke muligt at foretage en bestemt afgrænsning af persongruppen, der er omfattet af fortrinsadgangen, men AF foretager i hvert enkelt tilfælde en konkret vurdering af, om en person anses for at være omfattet.

Vurderingen bygger på oplysninger fra de pågældende, evt. suppleret med en lægelig vurdering eller anden dokumentation som fx erstatning fra Arbejdsskadestyrelsen.

Endvidere vurderer AF ud fra pågældendes personlige og faglige kvalifikationer, om pågældende vil have vanskeligt ved at få beskæftigelse på det almindelige arbejdsmarked.

AF-Århus har oplyst, at amtssocialoverlægen medvirker i samtlige sager i forhold til den lægelige vurdering ved ansøgninger om hyrevognsbevillinger.

2. Oplysning om hvor mange ansøgninger arbejdsformidlingerne modtager årligt om anvendelse af bekendtgørelsen.

Arbejdsmarkedsstyrelsen har oplyst, at der ifølge regionerne er ca. 200 ansøgninger om året i hele landet. Regionerne i København og Århus modtager ca. halvdelen af ansøgningerne, som især vedrører hyrevognsbevillinger og stadepladser.

3. Oplysning om i hvor mange tilfælde, arbejdsformidlingerne har ment, at fortrinsadgangen har kunnet gøres gældende.

Ifølge AMS's nøgletal for arbejdsformidlingen er der registreret følgende antal personer som fortrinsberettigede

1989: 173

1990: 177

1991: 76

1992: 131

AF rettede i 1989 henvendelse til offentlige myndigheder i 164 tilfælde, hvilket resulterede i 13 ansættelser og 27 bevilgede stadepladser. For 1990-1992 er der ikke udarbejdet statistikker over udfaldet af henvendelserne.

Nogle af regionerne har anført, at antallet af ansættelser har været faldende under hensyn til den forringede beskæftigelsessituation.

Et par af regionerne har endvidere oplyst, at nogle af de personer, der kunne omfattes af ordningen ikke har ønsket at gøre brug af den ved stillingsansøgninger for ikke at blive betragtet som handicappet ved påbegyndelsen af beskæftigelse.

AF-regionskontoret i Vestsjællands Amt har påpeget, at det er AF's indtryk, at kommunerne i vidt omfang selv sørger for at placere handicappede på det ordinære arbejdsmarked uden om AF og uden at fortrinsadgang gøres gældende.

4. Oplysning om i hvor mange tilfælde, der er sket ansættelse eller udstedt bevilling i henhold til bekendtgørelsen.

Arbejdsmarkedsstyrelsen har oplyst, at der alene foreligger tal for 1989, hvor der var tale om ansættelse af 13 personer og bevilling af 27 stadepladser.

5. Redegørelse for hvilke foranstaltninger, ministeriet har foretaget for at sikre, at offentlige myndigheder underretter arbejdsformidlingerne om ledige stillinger, jf. § 2, stk. 2, i bekendtgørelsen.

Oplysning om, i hvilken udstrækning arbejdsformidlingerne fører tilsyn med, at myndighederne efterlever deres underretningsforpligtelse i henhold til § 2, stk. 2.

Arbejdsmarkedsstyrelsen har oplyst, at det i 1988 blev overvejet at indføre en anmeldelsesordning af alle ledige jobs i forbindelse med reglerne om fortrinsadgang. På grund af den på daværende tidspunkt igangværende afbureaukratisering blev ordningen ikke sat i værk.

En egentlig underretningspligt for offentlige myndigheder gælder derfor kun i forbindelse med ledige bevillinger, herunder ledige hyrevognsbevillinger, jf. § 3, stk. 1 og 2.

AF får derfor alene kundskab til de ledige stillinger gennem den almindelige åbne jobformidling og samarbejdet med de offentlige myndigheder. Nogle AF-regioner har henstillet til myndighederne at AF orienteres om ledige stillinger, og i en region (Nordjylland) er der indgået aftale herom.

Af besvarelserne fra de spurgte ansættelsesmyndigheder fremgår det, at man med ganske få undtagelser er bekendt med og opmærksom på bestemmelserne om fortrinsadgangen.

6. Redegørelse for hvilke foranstaltninger, der i øvrigt er foretaget for at sikre handicappedes fortrinsret til de i § 3 omtalte stillinger.

Arbejdsmarkedsstyrelsen har oplyst, at de fleste af regionerne med jævne mellemrum skriftligt erindrer kommunerne/amtskommunerne om fortrinsbestemmelserne, men det sker også, at AF mere uformelt bringer muligheden for anvendelse af fortrinsadgangen frem over for de offentlige myndigheder i forbindelse med de samarbejdsrelationer, der er mellem AF og kommunerne.

AF tager kontakt til en offentlig myndighed med henblik på en samtale, hvis en interesseret handicappet person retter henvendelse til AF om et konkret job.

I en region (Ribe amt) er der bevilget et beløb til udarbejdelse af informationsmateriale om erhvervsfremmeordninger for handicappede, herunder fortrinsadgangen. Der er her indledt et samarbejde med repræsentanter fra De Samvirkende Invalideorganisationer.

En region (Århus amt) har oplyst, at der til stadighed er ledige stadepladser, hvorfor bekendtgørelsen ikke har fundet anvendelse i flere år på dette område. Med hensyn til hyrevognsbevillinger er der tilrettelagt en særlig procedure, hvor AF efter en konkret vurdering fra såvel AF som amtssociallægen indstiller et relevant antal personer til tildeling af bevillinger til hyrevognsnævnet, som herefter vurderer om de pågældende har den fornødne erfaring/kendskab forud for hver tildeling af hyrevognsbevillinger.

7. Arbejdsministeriet bedes samtidig kontakte Finansministeriet, Administrations- og Personaledepartementet, Kommunernes Landsforening og Amtsrådsforeningen med henblik på at få oplysning om, hvorledes det i praksis sikres, at bekendtgørelsen efterleves i forbindelse med ansættelser i henholdsvis stat og kommune.

Finansministeriet oplyste i brev af 13. juli 1993, at APD ingen indflydelse har på, hvilken type medarbejdere, den enkelte statsinstitution har behov for at ansætte og/eller om der bør ansættes flere/andre, og APD kan derfor ikke i praksis sikre, at bekendtgørelsen efterleves, ligesom APD ikke er i besiddelse af statistisk materiale eller lignende til belysning af, i hvilket omfang ansættelse af handicappede finder sted.

Finansministeriet blev herfra ved brev af 22. september 1993 anmodet om at søge at fremskaffe yderligere oplysninger til sagen og der foreligger nu yderligere bemærkninger fra Forsvarsministeriet, Indenrigsministeriet, Industriministeriet, Justitsministeriet, Landbrugsministeriet, Ministeriet for Kommunikation og Turisme, Skatteministeriet, Socialministeriet og Generaldirektoratet for Statsbanerne.

Der henvises til de af Finansministeriet derefter indsendte høringssvar, der vedlægges tillige med en af Arbejdsministeriet udarbejdet oversigt over svarene.

Kommunernes Landsforening oplyste i brev af 28. juli 1993, at Landsforeningen ikke er i besiddelse af statistiske eller andre faktuelle oplysninger, der kan belyse omfanget af ansættelser m.v., som finder sted under anvendelse af reglerne om fortrinsadgang.

Også Kommunernes Landsforening blev ved brev af 22. september 1993 anmodet om at søge at fremskaffe yderligere oplysninger til sagen. Efter flere henvendelser har KL ved brev af 9. maj 1994 oplyst, at der er rettet henvendelse til 15 kommuner, som forekommer repræsentative med hensyn til indbyggertal og regional fordeling. Der er modtaget svar fra 8 kommuner (Værløse, Fuglebjerg, Sydthy, Hirtshals, Løgstør, Nykøbing F, Glostrup og Esbjerg).

De af Kommunernes Landsforening indsendte høringssvar vedlægges tillige en af Arbejdsministeriet udarbejdet oversigt over svarene. Kommunernes Landsforening har oplyst, at de resterende 7 kommuner vil blive rykket for svar. Disse vil, når de modtages, blive eftersendt.

Amtsrådsforeningen har rettet henvendelse til samtlige amtsråd, og har fremsendt de modtagne svar, der vedlægges tillige med en af Arbejdsministeriet udarbejdet oversigt over svarene.

8. Oplysning om omfanget og den nærmere karakter af den mødeaktivitet, der er omtalt i bekendtgørelsens § 4.

Arbejdsmarkedsstyrelsen har oplyst, at der i regionerne er stor variation i omfang og i karakteren af mødeaktivitet.

I AF-region Viborg Amt indbydes en repræsentant fra De Samvirkende Invalideorganisationer til at deltage i et møde med Arbejdsmarkedsnævnet.

AF-Ringkøbing Amt indkalder regelmæssigt formanden for De Samvirkende Invalideorganisationer, formanden for Kommuneforeningen, repræsentanter for Revalidering- og Pensionsnævnet, Socialchefforeningen, Ringkøbing Amtskommune m.fl. til møde, hvor man drøfter problemer om mulige initiativer i forbindelse med administrationen af de handicappedes fortrinsadgang.

I AF-region Nordjyllands Amt har Arbejdsmarkedsnævnet årligt drøftet fortrinsadgangsbekendtgørelsen og de aktiviteter, der skal iværksættes, jf. § 4. Nævnet har afholdt møder med samtlige statslige, amtskommunale og kommunale myndigheder - dog uden nævneværdig effekt. Nævnets drøftelser er derfor flere gange resulteret i, at der er rettet skriftlig henvendelse til alle myndigheder med præsentation af nævnets budskab. Senest har nævnet skrevet til samtlige myndigheder den 10. februar 1993. Samtidig har man adviseret myndighederne om, at der vil blive afholdt møder om fortrinsadgangscirkulæret i sidste del af 1993.

Arbejdsmarkedsnævnet i AF-region Ribe Amt afholder en gang årligt møde med offentlige arbejdsgivere i amtet. Herudover inviteres samtlige formænd for foreninger tilsluttet De Samvirkende Invalideorganisationer i Ribe Amt.

Det sidste afholdte møde var den 25. februar 1993. Mødt var i alt 19 repræsentanter for offentlige arbejdsgivere og formænd for foreninger under De Samvirkende Invalideorganisationer. Herudover deltog 4 repræsentanter for arbejdsmarkedsnævnet og 3 repræsentanter fra AF-Ribe Amt.

På mødet enedes man om at ville tage initiativ i retning af udarbejdelse af informationsmateriale om blandt andet fortrinsretten. Dette arbejde er igangsat.

Arbejdsmarkedsnævnet i Århus Amt afholder - under henvisning til bekendtgørelsens § 4 - møder, hvor repræsentanter fra såvel amt som kommune deltager, ligesom De Samvirkende Invalideorganisationer medvirker. Mødefrekvensen har været varierende, og overstiger til tider således det i bekendtgørelsen anførte interval på et år.

Arbejdsmarkedsnævnene i Viborg Amt, Storstrøms Amt, Sønderjyllands Amt, Vestsjællands Amt og Frederiksborg Amt har ikke i de sidste par år holdt møder i henhold til bekendtgørelsens § 4 bl.a. som følge af, at der til tidligere møder har været ringe repræsentation af meget få eller ingen ansættelsesmyndigheder.

AF-regionen i Frederiksborg Amt har dog oplyst, at sagen har været drøftet med formanden for arbejdsmarkedsnævnet og at spørgsmålet om nævnets kontakt med de offentlige arbejdsgivere vil blive drøftet på et forretningsudvalgsmøde med det formål at finde frem til en hensigtsmæssig form for den krævede indsats.

Øvrige regioner har ikke oplyst om omfang og karakter af den mødeaktivitet, der fremgår af bekendtgørelsens § 4.

9. Arbejdsmarkedsnævnets beretning for de seneste 5 år, jf. bekendtgørelsens § 5.

De i Arbejdsmarkedsstyrelsen modtagne beretninger fra Arbejdsmarkedsnævnene for 1991 og 1992 vedlægges samt beretning fra 1989 og 1990 fra nævnet i Ribe amt.

Der er beretninger fra følgende 8 AF-regioner: Århus, Ribe, Ringkøbing, Frederiksborg, Vejle, Vestsjælland, Sønderjylland og Roskilde.

Arbejdsmarkedsstyrelsen har oplyst, at der ikke herudover foreligger skriftlige beretninger. Styrelsen har samtidig oplyst, at man først nu i forbindelse med besvarelsen af spørgsmålene har anmodet regionerne om at få tilsendt beretningerne, idet styrelsen fik oplysningerne om antal registrerede med fortrinsadgang via det nøgletalssystem, der blev etableret i 1989.

Arbejdsministeriet kan oplyse, at der ved aftalen om anvendelse af satsreguleringspuljen for 1994 blev afsat 5 mill. kr. årligt i 3 år til forsøg med handicapkonsulenter ved AF. Formålet er, at der i regionale AF-kontorer skal ansættes en handicapkonsulent, der som sin særlige opgave skal have at skaffe arbejde på det almindelige arbejdsmarked til personer med handicap. Konsulenterne skal være personer, som selv har et handicap.

Der var i alle AF-regioner interesse for ansættelse af en handicapkonsulent, og der er hermed skabt grundlag for en større indsats for at skaffe beskæftigelse til handicappede.

Arbejdsmarkedsstyrelsen er blevet anmodet om en status for forsøget omkring 1. januar 1995.

Arbejdsministeriet vil endvidere anmode Arbejdsmarkedsstyrelsen om overfor de regionale arbejdsmarkedsråd at erindre om pligten til at afholde årlige møder til drøftelse af problemer omkring ansættelsen af handicappede inden for det offentlige område og pligten til årligt at udarbejde en beretning om administrationen af bekendtgørelsen."

Jeg forelagde udtalelsen samt det af ministeriet indhentede materiale for Center for Ligebehandling af Handicappede. Centret afgav udtalelse i en skrivelse af 9. november 1994. Centrets udtalelse havde følgende indhold

"...

Spørgsmål 1

Fortrinsreglerne bygger ikke på en præcis afgrænsning af personkredsen. Ordningen sigter således ikke imod personer med nærmere definerede typer af handicap. I stedet foretages en konkret vurdering af funktionsnedsættelsen i relation til mulighederne for at få beskæftigelse.

Centret er enig i den grundopfattelse, at et entydigt og fast handicapbegreb ikke bør defineres. For det første er handicapbegrebet ikke et statisk men et dynamisk begreb, der forandrer og tilpasser sig den samfundsmæssige udvikling. For det andet er handicap -og især deres fremtræden- så forskellige og individuelle, at en absolut definition nemt vil komme i konflikt med den meget lidt absolutte virkelighed, den skal virke i.

Ligebehandlingscentret er således enig i denne form for regulering, der samtidig også virker mindre bureaukratisk, end hvis man fra centralt hold formulerede og administrerede en fast definition.

Spørgsmål 2

Efter det oplyste er der kun 200 ansøgere om året i hele landet. Derudover er der formentlig også et antal personer, der anvender reglerne uden at inddrage arbejdsformidlingerne, men det er under alle omstændigheder et meget lille tal.

Med en samlet arbejdsstyrke på op imod 2,6 millioner mennesker må man uden videre kunne gå ud fra, at der findes et meget større antal personer med handicap, der ville kunne gøre brug af reglerne.

Alle disse må før eller siden have været i kontakt med arbejdsformidlingen. En del af dem har antagelig haft en sag om hjælp efter bistandslovens § 37 eller har fået udbetalt arbejdsløshedsdagpenge. Andre vil have været i et revalideringsforløb efter bistandslovens § 43 eller være førtidspensionister, og i forbindelse med sagsbehandlingen bør arbejdsformidlingen have været kontaktet. Dette forudsættes i cirkulære nr. 212 af 18. november 1975 om samarbejdet imellem de sociale myndigheder og arbejdsformidlingen efter bistandslovens § 30, stk. 1.

Muligheden for at ansøge om fortrinsadgang bør i alle tilfælde have været forelagt den pågældende.

Alligevel er der kun 200, der ansøger. Forklaringen kan ikke læses direkte ud af det fremsendte materiale, men man kan forestille sig, at ihvertfald disse faktorer spiller ind

*Arbejdsformidlingerne sørger ikke for, at den handicappede jobansøger får et tilbud om at komme indenfor ordningen. Det fremgår ikke umiddelbart af det fremsendte materiale, hvad arbejdsformidlingerne gør for at orientere den enkelte handicappede, der kommer i kontakt med arbejdsformidlingen.

Der kan i den forbindelse peges på, at det i fortrinscirkulæret (Arbejdsministeriets cirkulære af 18. december 1985 jf. bekendtgørelse 613) pkt. 10 er forudsat, at arbejdsformidlingen orienterer den enkelte om fortrinsretten og sørger for at få alle aspekter omkring handicap og erhvervsevne oplyst. Endvidere fremgår det af cirkulærets pkt. 5, at der fra arbejdsmarkedsmyndighedernes side skal gøres en stærkere indsats for at informere handicappede om fortrinsadgangen.

Med et så lavt antal årlige ansøgninger, virker det sandsynligt, at arbejdsformidlingerne forsømmer en del omkring oplysnings- og informationsforpligtelsen.

*Socialforvaltningerne aktiverer ikke mennesker med handicap via arbejdsformidlingen, men forsøger istedet at finde beskæftigelse til handicappede personer via det sociale system, herunder især reglerne i bistandslovens §§ 43 og 91, eller tilkender førtidspension.

*Den enkelte handicappede jobansøger ønsker, på trods af sit kendskab til reglerne, ikke at bringe fortrinsstillingen i anvendelse. Til støtte herfor kan der peges på, at det fremgår af Arbejdsministeriets svar, at flere regioner har oplyst, at flere handicappede har givet udtryk for, at man ikke ønskede at bruge ordningen, fordi det ville sætte fokus på handicappet.

Sandheden er formentlig, at der både blandt myndigheder og brugere dels er et dårligt kendskab til bestemmelserne dels er en manglende tro på, at reglerne virkelig har en effekt.

Under alle omstændigheder er det et ganske betydeligt problem, at så få mennesker anvender reglerne, da fortrinsreglerne aldrig kan hjælpe flere end det antal personer, der ønsker at anvende reglerne.

Spørgsmål 3 og 4

Disse 2 spørgsmål behandles samlet, da de begge vedrører reglernes praktiske effekt.

Indledningsvis skal det bemærkes, at Arbejdsmarkedsstyrelsens statistiske materiale vedrørende effekten af arbejdsformidlingernes henvendelser om fortrinsadgang forekommer meget mangelfuldt. Der kan i den forbindelse peges på fortrinscirkulærets pkt. 10, hvoraf fremgår, at der i den enkelte arbejdsformidling skal udarbejdes statistisk materiale, der muliggør en vurdering af reglernes virkning i praksis.

Efter de foreliggende tal svinger antallet af fortrinsberettigede i årene 1989 - 1992 fra 177 til 76. Der er alene tal over udfaldet af henvendelserne for såvidt angår 1989, og det fremgår, at der dette år blev ansat 13 mennesker og bevilget 27 stadepladser, hvilket svarer til, at mere end 20% blev hjulpet til beskæftigelse.

Efter Ligebehandlingscentrets opfattelse er dette tal ganske stort. Selvom det statistiske grundlag er så beskedent, at man skal passe på med at konkludere, er der dog grund til at tro, at reglerne kunne blive et reelt arbejdsmarkedspolitisk redskab.

Spørgsmål 5

Som fortrinsreglerne er udformet administreres ordningen af arbejdsformidlingen. Men arbejdsformidlingen har alene mulighed for at agere, hvis man her er bekendt med, hvor i den offentlige sektor der er behov for arbejdskraft. Dette kendskab må anses for helt afgørende for, om ordningen får nogen egentlig effekt. Det er derfor meget væsentligt, om fortrinsreglerne indeholder en underretningspligt for arbejdsgiverne og - i bekræftende fald - om denne overholdes.

Det kan udledes af ombudsmandens formulering af spørgsmål 5, at man her går udfra, at bekendtgørelsens § 2, stk. 2 indeholder en sådan pligt.

Af Arbejdsministeriets besvarelse fremgår imidlertid, at man er af den opfattelse, at der alene er en egentlig underretningsforpligtelse for såvidt angår ledige bevillinger som omtalt i § 3, stk. 1 og 2.

I fortrinscirkulærets pkt. 9 nævnes det, at fortrinsreglerne ikke indeholder en egentlig pligt for de offentlige arbejdsgivere til at underrette arbejdsformidlingerne om ledige stillinger, og af pkt. 10 fremgår, at Arbejdsministeriet vil henstille til alle offentlige arbejdsgivere at underrette arbejdsformidlingerne om ledige stillinger.

Man kan diskutere, om ikke en formålsfortolkning af den trinhøjere bekendtgørelses § 2, stk. 2 måtte føre til, at der forudsætningsvis eksisterer en underretningspligt.

Principielt er Ligebehandlingscentret af den opfattelse, at der under alle omstændigheder bør være en underretningspligt, se hertil bemærkningerne under pkt. III.1.

Spørgsmål 6

Ligebehandlingscentret har ingen kommentarer til dette spørgsmål.

Spørgsmål 7

Som svar på dette spørgsmål fremsender Arbejdsministeriet høringssvar fra 7 ministerier og Generaldirektoratet for Statsbanerne, 15 udvalgte kommuner og samtlige 14 amter.

Der viser sig herved en lang række problemer ved den praktiske administration af ordningen

*Det er sjældent, at arbejdsformidlingen underrettes om de ledige stillinger, hvilket helt grundlæggende må betragtes som et meget stort problem i relation til at få ordningen til at fungere.

*Flere myndigheder synes at administrere i strid med centrale bestemmelser i ordningen, herunder først og fremmest reglen om, at den fortrinsberettigede skal ansættes, hvis denne er næsten lige så kvalificeret, som den bedste af de øvrige ansøgere. Det fremgår således, at 3 kommuner og 1 amtskommune giver udtryk for, at de altid ansætter den bedste kvalificerede.

*Enkelte myndigheder kender slet ikke reglerne.

*En enkelt amtskommune bemærker, at som reglerne er formuleret, kan den enkelte arbejdsgiver altid ansætte den, han ønsker, idet denne blot skal beskrives som (væsentlig) bedre kvalificeret.

Denne bemærkning rammer efter Ligebehandlingscentrets opfattelse tæt på et af kerneproblemerne vedrørende den eksisterende ordning. Reglerne forudsætter en sammenlignelighed imellem 2 jobansøgere, som næppe eksisterer i virkeligheden. Det er svært at gøre op på en formel, hvornår 2 personer er "lige kvalificerede", eller hvornår den ene er "næsten lige så kvalificeret" som den anden. Det vil derfor alt overvejende være den ansættendes subjektive opfattelse, der er afgørende. Denne opfattelse er endvidere indiskutabel, idet den ikke kan påklages og må antages at unddrage sig retlig kontrol iøvrigt, idet afgørelsen vil være så skønspræget, at domstolene eller Folketingets Ombudsmand næppe vil efterprøve vurderingen af kvalifikationerne.

*Ligebehandlingscentret kan ikke finde hjemmel i fortrinsreglerne for, at ansættelser indenfor politistyrken skulle være undtaget fra ordningen, som det anføres af vicerigspolitichefen.

Gennemgangen viser, at den eksisterende ordning er alt andet end uproblematisk i praksis. En del af de foreliggende problemer vil dog kunne afhjælpes ved at udbrede kendskabet til regelsættet og dets anvendelse, samt holde fast i at uanset at arbejdsgiveren i sidste ende træffer den endelige afgørelse på grundlag af sin subjektive vurdering, er der dog visse objektive standarder, der skal overholdes, herunder at den handicappede ansøger som hovedregel har krav på at komme til samtale, og der skal være dialog imellem arbejdsgiveren og arbejdsmarkedsmyndighederne, før en anden evt. ansættes.

Spørgsmål 8

De aktuelle regler i bekendtgørelsen om fortrinsadgang afløser den tidligere gældende bekendtgørelse nr. 437 af 26. august 1976 om fortrinsadgang for invaliderede til visse offentligt regulerede beskæftigelser. Ændringerne skete, fordi man måtte konstatere, at de eksisterende regler kun havde haft ringe effekt. En af forklaringerne var, at der kun var beskedent kendskab til reglerne både blandt brugerne og de offentlige arbejdsgivere.

Reglerne om informationsmøder skal ses i dette lys. Disse møder samler de involverede parter, og man skabte herved et relevant forum, hvor den nødvendige informations- og oplysningsvirksomhed kunne foretages, og hvor en koordineret indsats kunne sikres.

Efter Ligebehandlingscentrets opfattelse er Arbejdsministeriets besvarelse af dette spørgsmål noget uklar, idet det for flere regioners vedkommende ikke fremgår, hvor ofte der afholdes møder, herunder om reglen om mindst 1 møde årligt overholdes. Det fremgår dog, at en del regioner holder et årligt møde, og det fremgår, at 5 regioner ikke har holdt møder de seneste år.

Ligebehandlingscentret mener, at den manglende overholdelse af mødeforpligtelsen er yderst problematisk set på baggrund af den store betydning informations- og meningsudveksling må antages at have på dette område. Hvis et regelsæt som fortrinsreglerne skal fungere, er det helt centralt, at arbejdsformidlingerne formår at appellere til de offentlige arbejdsgiveres "gode vilje" og motivere dem til at påtage sig et ansvar. Det kræver en målrettet oplysningsindsats, hvor man må udbrede kendskabet til reglerne og bearbejde de mere holdningsprægede barrierer, der evt. måtte være i forhold til at ansætte handicappede medarbejdere.

Spørgsmål 9

Af Arbejdsministeriets besvarelse fremgår tydeligt, at der er problemer med overholdelse af arbejdsmarkedsnævnenes pligt til at afgive beretning efter bekendtgørelsens § 5, hvilket nødvendigvis må have gjort det vanskeligt for arbejdsmarkedsstyrelsen som ansvarlig myndighed løbende at vurdere, hvorledes ordningen fungerer.

III. Konkrete initiativer.

I det følgende peges på en række forslag til initiativer vedrørende fortrinsadgangen, som efter Ligebehandlingscentrets opfattelse vil medvirke til en effektivisering af systemet.

1. Underretningspligt.

Ligebehandlingscentret mener som nævnt, at der bør være en pligt for de offentlige arbejdsgivere til at anmelde ledige jobs til arbejdsformidlingen. Til støtte herfor kan følgende anføres.

*Arbejdsformidlinger kan ikke formidle stillinger, man ikke er klar over eksisterer. Hvis arbejdsformidlingen rent faktisk får overblik over udbudet af offentlige stillinger, bliver der langt bedre mulighed for at udnytte reglerne. Dette vil kunne starte en positiv udvikling, hvor såvel arbejdsformidling som bruger vil blive mere motiveret for at tage reglerne til sig og anvende dem.

*Af Betænkning 1070 om de handicappede og arbejdsmarkedet, august 1985, p. 97 f.f., fremgår, at der allerede dengang blev peget på et behov for, at arbejdsformidlingerne fik større kendskab til ledige stillinger, hvilket fik udvalget til at foreslå, at man påny anmodede de offentlige arbejdsgivere om forlods at underrette arbejdsformidlingen om ledige stillinger.

Denne opfordring har Arbejdsministeriet efterkommet i slutningen af 1985. Det fremgår imidlertid af de under spm. 9 fremsendte høringssvar, at det fortsat snarere hører til undtagelsen end til reglen, at offentlige arbejdsgivere overholder henstillingen. Det er derfor et vist belæg for at hævde, at den gode vilje ikke strækker til på dette område.

2. Behov for oplysning.

Der findes tilsyneladende en lang række faste forestillinger om fortrinsreglerne både blandt myndighederne og brugerne, der kan samles under overskriften: Det nytter alligevel ikke noget. Det kan for de offentlige arbejdsgiveres vedkommende læses ud af størstedelen af de foreliggende høringssvar, og for arbejdsformidlingernes og brugernes vedkommende er dette formentlig en del af forklaringen på det meget lave antal ansøgninger.

Denne opfattelse stemmer imidlertid ikke overens med de tal, der er fremkommet ved nærværende undersøgelse, hvor det viser sig, at det i 1989 faktisk lykkedes at hjælpe over 20% af ansøgerne. Der synes således at være et potentiale i ordningen, og Ligebehandlingscentret foreslår, at der tilrettelægges en massiv oplysningskampagne.

De ansvarlige myndigheder kunne herunder

*Oplyse arbejdsformidlingerne omkring reglerne og deres anvendelse, herunder præcisere hvilke pligter ordningen indebærer for arbejdsformidlingerne og løbende følge op på, at disse rent faktisk bliver overholdt.

*Oplyse socialforvaltninger om pligten til at samarbejde med arbejdsformidlingerne også for såvidt angår arbejde til handicappede personer.

*Oplyse de offentlige arbejdsgivere om reglerne og deres indhold, herunder få præciseret hvilke rettigheder reglerne indebærer for handicappede ansøgere, bl.a. rækkevidden af bekendtgørelsens § 1, stk. 1. Endvidere kan der oplyses om de forskellige støttemuligheder efter bistandsloven, hvis der er behov for hjælpemidler, mindre arbejdspladsforandringer mv. Endelig kunne man formidle et lidt bredere budskab til arbejdsgiverne om handicappedes muligheder på arbejdsmarkedet for at modvirke, at utilstrækkeligt kendskab til konsekvenserne af et givent handicap er den reelle årsag til, at man ikke ønsker at ansætte en handicappet ansøger.

*Oplyse brugerne af ordningen om deres rettigheder, herunder også forsøge at tegne et billede af en hjælpeordning, der rent faktisk kan hjælpe mennesker med handicap til at få et arbejde, i det omfang der er statistisk belæg for at hævde dette.

Center for Ligebehandling af Handicappede skal ikke undlade at nævne, at Centret i efteråret 1994 har udgivet informationspjecen "Job med Fortrinsadgang" om ordningen.

3. Et økonomisk problem.

Ligebehandlingscentret skal også pege på, at fortrinsreglerne kun delvis tager højde for de økonomiske problemer, det kan medføre for den enkelte arbejdsgiver at ansætte en handicappet ansøger. Der tænkes her f.eks. på ansættelse af en kørestolsbruger, når der ikke i forvejen er niveaufri adgang, trappelift eller elevator på arbejdspladsen.

Som systemet er idag vil dette (økonomiske) problem udelukkende være arbejdsgiverens. Dette kan godt tænkes at være en temmelig tungtvejende omstændighed, når der skal tages stilling til, om kørestolsbrugeren er "næsten ligeså kvalificeret". Det bør overvejes, hvorledes dette problem kan løses.

4. De strukturelle problemer.

En væsentlig del af forklaringen på handicappede menneskers vanskeligheder ved at finde plads på arbejdsmarkedet er den struktur, der præger det almindelige arbejdsmarked. Efter mange år med usædvanlig høj arbejdsløshed er der skabt et meget lidt fleksibelt arbejdsmarked, hvor der ikke har været behov for at integrere de marginale grupper, idet udbudet af arbejdskraft har været overvældende stort. Der er således ikke skabt plads til de, der ikke kan arbejde så meget eller så længe ad gangen eller på anden måde kræver kompenserende foranstaltninger for at kunne fungere.

Det er derfor væsentligt at holde fast i, at nok vil en mere effektiv administration af fortrinsadgangen formentlig kunne hjælpe flere mennesker i arbejde, men reglerne gør intet ved de grundlæggende strukturer, der præger arbejdsmarkedet. Der er derfor også behov for en bred arbejdsmarkedspolitisk indsats, hvis beskæftigelsessituationen for mennesker med handicap for alvor skal bedres.

IV. Sammenfatninger og konklusion.

De eksisterende regler om fortrinsadgang kan principielt betragtes som en kompenserende foranstaltning, der medvirker til at skabe lige muligheder på arbejdsmarkedet for jobsøgende handicappede, der -uanset funktionsevne og kvalifikationer-

støder på en lang række barrierer i forhold til at komme i betragtning ved stillingsbesættelserne.

Reglerne betyder, at den offentlige arbejdsgiver må forholde sig konkret til den enkelte handicappede jobansøger, herunder som udgangspunkt at give den handicappede jobansøger ret til at komme til samtale, og der forudsættes en dialog med arbejdsformidlingen, før den handicappede ansøger evt. forbigås.

Den offentlige arbejdsgiver tilskyndes herved til at sætte sig ind i den handicappede ansøgers kvalifikationer og foretage en bevidst vurdering af den pågældendes muligheder for at leve op til ansættelseskravene. Endvidere må selve det personlige møde antages at medvirke til at nedbryde evt. fejlagtige forestillinger om handicappets konsekvenser, når arbejdsgiveren med egne øjne ser, hvad det konkrete handicap indebærer.

Regelsættet vil dog aldrig komme til at virke bedre, end den måde det bliver administreret på af henholdsvis arbejdsmarkedsmyndighederne og de offentlige arbejdsgivere. Nærværende undersøgelse viser, at der er mange problemer på dette område

*Henstillingen om underretning af ledige jobs overholdes ikke.

*Den centrale bestemmelse om fortrinsadgang fortolkes flere steder forkert, og der er eksempler på, at den omgås.

*Arbejdsmarkedsnævnene holder ikke det forudsatte antal møder.

*Arbejdsmarkedsnævnene overholder ikke indberetningspligten.

*Der findes ikke statistiske oplysninger som nævnt i cirkulæret, og de ansvarlige myndigheder kan derfor heller ikke foretage den forudsatte løbende vurdering af reglernes virkning.

*Arbejdsmarkedsmyndighederne sikrer tilsyneladende ikke, at brugergruppen er tilstrækkeligt informeret om reglerne.

..."

Denne udtalelse bad jeg Arbejdsministeriet kommentere. Ministeriets bemærkninger blev sendt i skrivelse af 20. april 1995. Ministeriet anførte

"...

Arbejdsministeriet finder, at spørgsmålet, om der skal indføres en pligt til at anmelde ledige stillinger til AF, ikke bør ses isoleret men bør ses på baggrund af hvilke andre initiativer, der er iværksat for at øge opmærksomheden om de gældende regler.

Arbejdsministeriet har således, som nævnt i brev af 1. august 1994, allerede anmodet Arbejdsmarkedsstyrelsen om, at erindre de regionale arbejdsmarkedsråd om pligten til regelmæssigt og mindst 1 gang årligt at afholde møder med repræsentanter for de statslige og kommunale myndigheder til drøftelse af problemer omkring ansættelsen af handicappede inden for det offentlige område. Samtidig blev styrelsen anmodet om at gøre rådene opmærksom på pligten til årligt at udarbejde en beretning om administrationen af bekendtgørelsen.

Arbejdsmarkedsstyrelsen har den 19. september 1994 skrevet til Arbejdsmarkedsrådene.

Der er endvidere i løbet af 2. halvår af 1994 som en forsøgsordning i 3 år blevet ansat handicap-konsulenter i alle AF-regioner, der som særlig opgave har at skaffe arbejde på det almindelige arbejdsmarked til personer med handicap. Konsulenterne skal være personer, der selv har handicap. En status pr. 1. februar 1995 viser, at antallet af henvendelser til konsulenterne har været fortsat stigende.

Arbejdsministeriet vil anmode styrelsen om en ny status for forsøgsordningen pr. 1. juli 1995, og ministeriet finder, at stillingtagen til spørgsmålet om obligatorisk underretningspligt bør afvente en evaluering af forsøgsordningen.

Arbejdsministeriet er enig med Ligebehandlingscentret i, at ordningen omfatter alle statslige og kommunale myndigheder, virksomheder og institutioner uden undtagelse. Den eneste betingelse, der opstilles er, at den handicappede kan gøre rimelig fyldest i beskæftigelsen.

Arbejdsministeriet er endvidere enig med Ligebehandlingscentret i, at en øget oplysning om ordningen vil kunne være af betydning for ordningens anvendelse. Arbejdsministeriet finder, at der med ansættelsen af handicapkonsulenterne og med styrelsens brev af 19. september til rådene om mindst 1 årligt møde med repræsentanter for de offentligt ansættende myndigheder til drøftelse af problemer omkring ansættelsen af handicappede inden for det offentlige område, allerede er taget initiativ til at øge opmærksomheden om reglerne og deres indhold.

Arbejdsmarkedsstyrelsen har oplyst, at styrelsen overvejer muligheder for yderligere information om reglerne om fortrinsadgangen.

Arbejdsministeriet kan oplyse, at Socialministeriet i forbindelse med en i 1994 iværksat kampagne om virksomhedernes sociale engagement er ved at udarbejde en "redskabspjece" om handicappede. Sammen med LO, DA, KL og amtsrådsforeningen deltager Arbejdsministeriet i en referencegruppe.

Arbejdsministeriet kan endelig oplyse, at der i forbindelse med vedtagelsen af lov nr. 203 af 29. marts 1995 om ændring af lov om personlig assistance til handicappede i erhverv er udarbejdet et OBS-indslag om loven og de øgede muligheder for tilskud.

Arbejdsministeriet er enig i, at det bør overvejes nærmere, hvorledes der bedst findes en løsning på de af Ligestillingscentret påpegede økonomiske og strukturelle barrierer for ansættelse af handicappede uanset fortrinsadgangen.

Disse overvejelser finder Arbejdsministeriet vil kunne indgå i det igangværende arbejde om virksomhedernes sociale engagement, og Arbejdsministeriet vil derfor tage spørgsmålene op sammen med Socialministeriet."

Ombudsmandens udtalelse

"Jeg finder det vigtigt indledningsvis at understrege at fortrinsreglerne betyder at en person der er omfattet af bekendtgørelsen, skal ansættes såfremt denne er næsten lige så kvalificeret som de øvrige ansøgere. Det fremgår af de indhentede oplysninger at flere statslige og kommunale ansættelsesmyndigheder har misforstået reglernes indhold og anset sig for berettiget til at ansætte en anden end den handicappede såfremt den ikke-handicappede er lige så kvalificeret som den handicappede.

Efter min mening bør Arbejdsministeriet på baggrund af disse oplysninger sørge for gennem en særlig intensiv informationskampagne at gøre offentlige ansættelsesmyndigheder bekendt med indholdet af fortrinsreglerne, og sørge for at reglernes indhold indskærpes.

Jeg skal derfor henstille at ministeriet tager initiativ til en sådan informationsindsats.

Jeg har noteret mig at ministeriet er enig med Center for Ligebehandling af Handicappede i at det bør overvejes hvorledes der bedst findes en løsning på de økonomiske og strukturelle barrierer for ansættelse af handicappede.

Jeg udbeder mig underretning om hvilke initiativer Arbejdsministeriet fremover tager med henblik herpå.

Jeg anser det for nyttigt og hensigtsmæssigt at der nu er indledt en forsøgsordning med handicapkonsulenter i alle AF-regionerne. Jeg anser ordningen for et perspektivrigt initiativ med henblik på at effektivisere bestræbelserne på at skaffe handicappede i arbejde.

Jeg udbeder mig underretning om forsøgsordningens resultater og i den forbindelse om ministeriets overvejelser om at indføre en egentlig anmeldelsesordning omhandlende handicapegnede stillinger."

Handicappedes fortrinsstilling til ansættelse i det offentlige

I skrivelse af 1. juni 1993 meddelte jeg Folketingets Retsudvalg at jeg under henvisning til Folketingets beslutning af 2. april 1993 om ligestilling og ligebehandling af handicappede med andre borgere havde iværksat en undersøgelse af administrationen af bek. nr. 613 af 18. december 1985 om fortrinsadgang for handicappede til visse offentligt regulerede beskæftigelser.

Den omtalte bekendtgørelse indeholder bl.a. følgende regler

"...

Ombudsmandens udtalelse

Resumé

Folketinget vedtog den 2. april 1993 en beslutning om ligestilling og ligebehandling af handicappede med andre borgere. Beslutningen indeholdt afslutningsvis følgende anmodning: "Folketinget anmoder Folketingets Ombudsmand om at følge udviklingen i ligebehandlingen og evt. meddele påtale, hvor dette er muligt inden for ombudsmandsembedets kompetence." På den baggrund besluttede ombudsmanden at foretage en undersøgelse af egen drift efter ombudsmandslovens § 6, stk. 5. Undersøgelsen skulle belyse administrationen af bek. nr. 613 af 18. december 1985 om fortrinsadgang for handicappede til visse offentligt regulerede beskæftigelser. Ombudsmanden meddelte den 1. juni 1993 Arbejdsministeriet dette og bad samtidig om en række oplysninger til belysning af spørgsmålet.

Ombudsmanden udtalte at det fremgik af de indhentede oplysninger, at flere offentlige ansættelsesmyndigheder havde misforstået fortrinsreglernes indhold. Ombudsmanden henstillede derfor til Arbejdsministeriet at tage initiativ til gennem en informationskampagne at gøre offentlige ansættelsesmyndigheder bekendt med fortrinsreglernes indhold.

Ombudsmanden noterede sig at Arbejdsministeriet mente der burde findes en løsning på de økonomiske og strukturelle barrierer for ansættelse af handicappede, og udbad sig underretning om Arbejdsministeriets initiativer i denne retning.

Ombudsmanden udbad sig ligeledes underretning om resultaterne af en forsøgsordning med handicapkonsulenter i alle AF-regioner. (J. nr. 1993-1033-09).