Information til pressen om varslet uansøgt afskedigelse. Partshøring forud for uansøgt afskedigelse af offentligt ansatte.

Information til pressen om varslet uansøgt afskedigelse. Partshøring forud for uansøgt afskedigelse af offentligt ansatte.

Gennem dagspressen blev jeg bekendt med at X Amt behandlede en sag om eventuel afskedigelse af sygehuschefen, forstanderen og viceforstanderen på et af amtets sygehuse. Af den omtale som sagen havde fået i pressen, fik jeg det indtryk at amtsborgmesteren havde givet udtryk for, at der allerede var truffet afgørelse om afskedigelse.

Jeg bad X Amt om en udtalelse om amtets information af pressen og sygehusets sygeplejersker. Efter at have modtaget udtalelsen besluttede jeg mig for at foretage en undersøgelse efter ombudsmandslovens § 6, stk. 5, af indholdet af denne information.

Inden jeg bad amtet om en udtalelse, havde en af mine medarbejdere på baggrund af pressens omtale af sagen telefonisk spurgt til sagen. Den 3. februar 1994 modtog jeg en kopi af den rapport som et konsulentfirma havde lavet om forholdene på sygehuset, og en kopi af de skrivelser af 29. januar 1994 som var sendt til 3 ledende medarbejdere på centralsygehuset. Det fremgik heraf at amtet over for sygehuschefen og forstanderen havde varslet deres afsked. Amtet havde samtidig givet de 2 medarbejdere lejlighed til at udtale sig om den påtænkte afskedigelse. Samtidig var de faglige organisationer blevet underrettet.

I et brev af 4. februar 1994 bad jeg amtet om en udtalelse om indholdet af de oplysninger om sagen, som amtet havde givet til pressen. Jeg var interesseret i at få oplyst om offentligheden var blevet gjort opmærksom på at der endnu ikke var truffet endelig afgørelse om at afskedige sygehuschefen og forstanderen. Jeg bad også om at få oplyst, hvad amtsborgmesteren havde oplyst herom til sygehusets sygeplejersker under de møder som han ifølge pressen havde haft med sygeplejerskerne.

Til besvarelse af spørgsmålet om informationen til pressen henviste X Amt i sin udtalelse af 11. februar 1994 til en pressemeddelelse som var blevet udsendt den 29. januar 1994, efter at de tre ledende medarbejdere havde fået overbragt amtets breve af samme dato. Pressemeddelelsen havde følgende indhold

"Farvel til sygehuschef og

og forstanderinder i (X).

Amtets økonomiudvalg følger anbefalingerne i en uvildig konsulent-rapport om ledelsesforholdene på Centralsygehuset i (X).

Sygehuschef (A) og forstanderinde (B) er med øjeblikkelig virkning fritaget for tjeneste på (X) Centralsygehus. De vil begge blive afskediget. Også viceforstanderinde (C) fritages omgående for tjeneste frem til hendes åremålsansættelse udløber til sommer.

Det besluttede et enigt økonomiudvalg i (X) amt på et ekstraordinært møde lørdag eftermiddag (29. januar '94). Baggrunden for dette drastiske skridt er anbefalingerne i en uvildig konsulent-rapport fra (...), som i december '93 fik til opgave at lave en situations-analyse af styrker og svagheder ved administrationen på sygehuset.

Hoved-konklusionen i rapporten er, "at der i dag ikke findes en funktionsdygtig, overordnet ledelse på sygehuset, som kan tage ansvaret for sammen at udvikle og lede sygehuset som en helhed, herunder at sikre en behandlings- og plejefaglig udvikling i overensstemmelse med ændrede krav fra omgivelserne inden for rammerne af de politiske krav om overholdelse af budgetterne".

Rapporten bygger bl.a. på individuelle, fortrolige interviews med i alt 70 personer på mange niveauer på Centralsygehuset (X) samt ledende medarbejdere i amtets forvaltning.

I øvrigt står ledelsesstrukturen på alle amtets sygehuse umiddelbart foran en modernisering. Dette forhold spiller en afgørende rolle for perspektivet i konsulentrapporten og for de beslutninger, økonomiudvalget netop har truffet.

I rapporten hedder det således: "... at i den nuværende tilspidsede situation, ser det ud til at være yderst vanskeligt - og kunne have uforudsigelige konsekvenser - at forsøge at få de nuværende parter i sygehusledelsen til at arbejde sammen. På grund af både disses funktionsmæssige og grundlæggende holdningsmæssige forskelle, vil virkeliggørelsen af intentionerne bag den nye ledelsestruktur således kræve personændringer i sygehusledelsen".

Herefter anbefaler konsulent-firmaet, at stillingerne som sygehuschef, cheflæge og chefsygeplejerske - den nye topledelse - opslås ledige. Dette indgår også i økonomiudvalgets beslutning.

Det samme gør anbefalingen af, at der skal gennemføres en proces med en tværfaglig strategi-/ledelsesudvikling for videreudvikling af sygehuset i overensstemmelse med intentionerne bag den nye ledelsesstruktur - med bistand fra eksterne konsulenter.

Kontorchef (D) fungerer nu som sygehuschef på Centralsygehuset (X). Sygehusets samarbejdsudvalg vil mandag morgen få en orientering om situationen fra amtsborgmester (E) og viceamtsdirektør (F) ligesom medarbejderne vil få udleveret konsulent-rapporten.

------------------------------------------"

Amtet havde ikke udsendt andre pressemeddelelser om indholdet af økonomiudvalgets beslutning om at starte afskedigelsessager.

Om amtsborgmesterens information af sygeplejerskerne udtalte amtet at amtsborgmesteren havde holdt sig til indholdet af konsulentrapporten. Han havde, som det også havde været citeret i pressen, givet udtryk for at der i reaktionerne over for forstanderen og viceforstanderen ikke lå nogen kritik af de pågældendes faglige kvalifikationer. De formelle procedurer i forbindelse med selve afskedigelsessagerne havde ikke været berørt under møderne ud over at sygeplejerskerne var bekendt med indholdet af skrivelserne af 29. januar 1994 om økonomiudvalgets beslutning.

Skrivelserne til sygehuschefen og forstanderen af 29. januar 1994 havde følgende ordlyd

"På baggrund af indholdet af rapporten af 28. januar 1994 fra (...) vedrørende "Etablering af sygehusledelse i Administrationsområde (X)" har økonomiudvalget besluttet, at der indledes sag om, at De afskediges med pension af en af Dem utilregnelig årsag (diskretionær afsked) fra stillingen som sygehuschef/forstanderinde ved Centralsygehuset i (X).

Til orientering vedlægges eksemplar af ovennævnte rapport.

I henhold til tjenestemandsregulativets § 29 har De adgang til at udtale Dem om den påtænkte afsked forinden denne foretages.

Såfremt De ønsker at afgive en udtalelse bedes denne fremsendt således, at den er (X) Amt i hænde senest den 20. februar 1994.

Det skal samtidig meddeles, at (X) Amt med øjeblikkelig virkning vil undlade at gøre brug af Deres tjeneste.

Danmarks Jurist- og Økonomforbund/Dansk Sygeplejeråd er herfra underrettet."

Efter min gennemgang af sagen udtalte jeg i et brev af 18. marts 1994 til X Amt følgende

"Som det fremgår af mit brev af 4. februar 1994 til (X) Amt var temaet for min eventuelle undersøgelse af sagen amtets, herunder amtsborgmesterens, information af offentligheden. Som anført i mit brev interesserede jeg mig særligt for om informationen havde taget hensyn til at der på tidspunktet for pressemeddelelsen kun var udsendt varslingsskrivelser til medarbejderne med henblik på at de kunne få lejlighed til at udtale sig.

I den pressemeddelelse som amtet udsendte, oplyste amtet at "Sygehuschef (A) og forstanderinde (B) er med øjeblikkelig virkning fritaget for tjeneste på (X) Centralsygehus. De vil begge blive afskediget."

Som det fremgår, er det ikke i denne meddelelse nævnt at amtet over for de 2 medarbejdere kun varslede afskedigelse og samtidig gav dem adgang til at udtale sig om den påtænkte afsked forinden den ville blive foretaget. Jeg har ved min gennemgang af sagen lagt til grund at amtet ikke forud for skrivelserne af 29. januar 1994 havde konfronteret sygehuschefen og forstanderinden med oplysningerne i det påtænkte afskedigelsesgrundlag.

Vigtigheden af at der i en sådan situation afgives korrekt information afhænger navnlig af, om myndighedens foreløbige (processuelle) beslutning om over for en ansat at varsle at man sigter mod at afskedige den pågældende, i alt væsentligt kan sidestilles med den endelige beslutning om selve afskedigelsen - eller om der ikke blot formelt, men også reelt består en forskel mellem de to former for beslutninger.

Ved afgørelser om uansøgt afskedigelse af ansatte i den offentlige forvaltning gælder som for andre forvaltningsafgørelser det almindelige ulovbestemte undersøgelsesprincip (officialprincippet). Dette princip indebærer navnlig at der ikke må træffes afgørelse i en afskedigelsessag, før der er tilvejebragt det fornødne faktiske grundlag i forhold til det retsgrundlag, som afskedigelsen søges gennemført efter. Jeg bemærker i den forbindelse at det ved afskedigelse på grund af samarbejdsvanskeligheder, uegnethed og lignende er almindeligt antaget, at det bevismæssige grundlag for eksistensen af de forhold der lægges den ansatte til last, bør være særligt sikkert; dette er en følge af afskedigelsens alvorlige karakter.

Ved en myndigheds beslutning om at undersøge om der er tilstrækkeligt grundlag for at afskedige en ansat, må myndigheden derfor sætte en sagsoplysningsproces i gang. I denne sagsoplysningsproces vil de oplysninger som den person der søges afskediget, kan bidrage med, normalt være en betydningsfuld del af oplysningsgrundlaget. Den person som søges afskediget, vil ifølge sagens natur have et indgående kendskab til de faktiske forhold, der indgår i det påtænkte afskedigelsesgrundlag. Der er derfor en generel formodning for at en ansat der for første gang konfronteres med et påtænkt afskedigelsesgrundlag, på væsentlige punkter vil kunne bidrage til sagsoplysningen.

I sager om afskedigelse af kommunalt ansatte tjenestemænd findes der en udtrykkelig bestemmelse i tjenestemandsregulativets § 29 om partshøring. Bestemmelsen har følgende ordlyd

" Stk. 1. Inden en tjenestemand afskediges uden ansøgning, skal der, bortset fra de i § 27 nævnte tilfælde, gives såvel pågældendes forhandlingsberettigede organisation som tjenestemanden selv adgang til at udtale sig, medmindre forhør har været afholdt efter §§ 18-20.

Stk. 2...."

Bestemmelsen i tjenestemandsregulativets § 27 vedrører afskedigelse på grund af alder og er ikke relevant i denne sag.

Også forvaltningsloven indeholder i § 19 en bestemmelse om partshøring. Denne bestemmelse medfører at bestemmelsen i tjenestemandsregulativets § 29 efter gennemførelsen af forvaltningsloven er uden selvstændig betydning for så vidt angår høring af den ansatte. Forvaltningslovens § 19 har følgende ordlyd

" Stk. 1. Kan en part i en sag ikke antages at være bekendt med, at myndigheden er i besiddelse af bestemte oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, må der ikke træffes afgørelse, før myndigheden har gjort parten bekendt med oplysningerne og givet denne lejlighed til at fremkomme med en udtalelse. Det gælder dog kun, hvis oplysningerne er til ugunst for den pågældende part og er af væsentlig betydning for sagens afgørelse. Myndigheden kan fastsætte en frist for afgivelsen af den nævnte udtalelse.

Stk. 2...."

Ved siden af forvaltningsloven gælder der en ulovbestemt retsgrundsætning, som indebærer en videregående pligt til partshøring i afskedigelsessager. Denne grundsætning, der er lagt til grund i ombudsmandens og domstolenes praksis, er af ombudsmanden blevet formuleret således (Folketingets Ombudsmands beretning for året 1990, s. 363)

"Den ulovbestemte pligt indebærer en pligt for afskedigelsesmyndigheden til - forinden afgørelse træffes i sagen - i almindelighed at give den ansatte en redegørelse, der efter omstændighederne bør være skriftlig, for myndighedens egen (foreløbige) opfattelse af sagen, og herunder den retlige kvalifikation af faktum samt - for så vidt der i sagen måtte være bevismæssige spørgsmål - myndighedens bevismæssige vurderinger. I de sidstnævnte relationer går den ulovbestemte grundsætning videre end forvaltningslovens § 19, der ... kan omfatte visse eksterne vurderinger, men ikke myndighedens egen retlige kvalifikation af faktum og bevismæssige vurderinger.

Den ulovbestemte partshøringsregel kan ikke antages at gælde i relation til alle sager, der indgår i undersøgelsen. Grundsætningen må antages at gælde i relation til sager om disciplinær afsked og - for så vidt grundlaget for den påtænkte afskedigelse indeholder samarbejdsvanskeligheder, uegnethed m.v. - tillige sager om diskretionær afsked; derimod kan grundsætningen ikke antages at gælde i relation til sager om diskretionær afsked udelukkende på grund af arbejdsmangel, besparelser eller lignende samt sager om afsked på grund af sygdom."

Formålet med de citerede bestemmelser om kontradiktion er at give den pågældende part lejlighed til at kommentere de oplysninger om sagens faktiske omstændigheder som myndigheden vil lade indgå i grundlaget for sin afgørelse. Parten vil herved have mulighed for at korrigere og supplere de foreliggende oplysninger og vil i det hele taget have lejlighed til at redegøre for sit syn på sagen. Som det udtrykkeligt fremgår af forvaltningslovens § 19 skal parten have lejlighed til at fremkomme med en udtalelse inden myndigheden træffer afgørelse i sagen.

Parten skal således have adgang til at kommentere nøjagtig de oplysninger om vedkommendes udøvelse af stillingen, som afskedigelsesmyndigheden har tillagt vægt i forbindelse med beslutningen om at varsle den pågældendes afsked. Den ansatte skal kunne kommentere dels det faktiske, dels det retlige grundlag for den påtænkte afskedigelse før myndigheden træffer afgørelse i sagen. Dette er som anført ovenfor en betydningsfuld del af det oplysningsgrundlag, på hvilket myndigheden skal træffe sin afgørelse.

Det er på denne baggrund min opfattelse at der i almindelighed består en væsentlig forskel - ikke blot formelt, men også reelt - mellem beslutningen om at høre den ansatte om den påtænkte afskedigelse og selve afskedigelsesbeslutningen.

Jeg anser det derfor for en fejl, når amtet i pressemeddelelsen oplyser at sygehuschefen og forstanderinden ved (X) Centralsygehus vil blive afskediget. Denne beslutning kan i givet fald først træffes, når de pågældende har haft lejlighed til at kommentere grundlaget for afgørelsen, og myndigheden derefter nøje har gennemgået den ansattes eventuelle udtalelse for at fastslå om den ændrer ved det faktiske grundlag som myndigheden foreløbigt har lagt til grund, og den vurdering af sagen som myndigheden har foretaget af den pågældendes forhold forud for høringen.

Jeg mener derfor at indholdet af pressemeddelelsen er i strid med det almindelige krav om, at informationen af offentligheden skal være korrekt og fyldestgørende.

Afslutningsvis skal det præciseres at jeg ikke i denne redegørelse for reglerne om partshøring har taget stilling til sagsbehandlingen eller realiteten i de konkrete afskedigelsessager. Min generelle redegørelse for indholdet af de eksisterende regler om sagsoplysning og partshøring er alene udarbejdet for at understrege vigtigheden af at der, på tidspunktet for høringen af den ansatte der søges afskediget, korrekt oplyses om, at der endnu ikke er truffet endelig afgørelse om afskedigelse."

Jeg sendte den 28. februar 1994 et udkast der var enslydende med det jeg har anført ovenfor, til X Amt. Jeg bad om amtets eventuelle bemærkninger til udkastet.

Den 9. marts 1994 svarede amtet bl.a. følgende

"...

(X) Amt skal ... bemærke, at man har noteret sig, at ombudsmanden ikke i redegørelsen har forholdt sig til sagsbehandlingen eller realiteten i de konkrete afskedigelsessager, og at der således ikke foreligger kritik heraf.

Amtet har samtidig taget til efterretning, at ombudsmanden ikke mener, at den udsendte pressemeddelelse, som var holdt i almindelige vendinger uden henvisning til særlige arbejdsretlige eller forvaltningsretlige regler, var korrekt og fyldestgørende.

Det er dog amtets opfattelse, at der ikke herved er sket en krænkelse af væsentlige retlige interesser, jfr. § 6, stk. 5, sidste punktum i lovbekendtgørelse om Folketingets ombudsmand."

I et brev til amtet udtalte jeg herefter følgende

"Jeg må (...) fastholde at amtet ikke i en pressemeddelelse bør lade offentligheden få det indtryk, at der er truffet beslutning om afskedigelse, når denne beslutning i givet fald først træffes, efter at de pågældende har haft lejlighed til at kommentere grundlaget for den påtænkte afgørelse.

Det er min opfattelse at der herved er sket en krænkelse af væsentlige retlige interesser. Jeg lægger vægt på at de personer, der er involveret i en sag om afskedigelse, ikke ved sagens omtale i pressen bør få det indtryk at beslutningen om at afskedige de pågældende allerede er truffet. Dette kunne have den uheldige konsekvens at den pågældende ikke ved sit partsindlæg mener på afgørende måde at kunne påvirke udfaldet af den endelige afgørelse om, hvorvidt der skal ske afskedigelse.

Endvidere bør den person, der søges afskediget, ikke på baggrund af sagens omtale i pressen udsættes for i offentligheden at blive konfronteret med at beslutning om afskedigelse allerede er truffet, når dette ikke er - og heller ikke kan være - tilfældet.

..."

Resumé

En amtskommune X havde varslet afskedigelse af 2 ledende medarbejdere A og B ved et af amtskommunens sygehuse. Før A og B var blevet partshørt og før den endelige afgørelse om afskedigelse var truffet, udsendte X en pressemeddelelse, hvoraf det fremgik at A og B ville blive afskediget.

Efter at ombudsmanden - under henvisning til § 6, stk. 5, i ombudsmandsloven - havde indhentet en udtalelse fra X om sagen, herunder om indholdet af de oplysninger som X havde givet til pressen, redegjorde ombudsmanden i en skrivelse til X generelt for anvendelsen af officialprincippet og reglerne om partshøring i sager om afskedigelse af offentligt ansatte. Ombudsmanden udtalte at det efter hans opfattelse var en fejl, at X i pressemeddelelsen havde oplyst, at A og B ville blive afskediget. Beslutningen herom ville i givet fald først kunne træffes når A's og B's eventuelle udtalelser - efter partshøring - forelå og kunne indgå i grundlaget for myndighedens afgørelse. Ombudsmanden præciserede at der er en væsentlig forskel, både formelt og reelt, mellem beslutningen om at varsle afskedigelse og selve afskedigelsesbeslutningen. (J. nr. 1994-300-809).