Behandling af ansøgning om kørekort til erhvervsmæssig personbefordring fra ansøger med insulinbehandlet sukkersyge.

§ 3, stk. 1

"På grundlag af oplysningerne i lægeattesten afgør politiet, om ansøgeren opfylder de helbredsmæssige betingelser for erhvervelse af det ønskede kørekort."

§ 4

"Kørekort kan udstedes med begrænset gyldighedstid eller begrænses til køretøjer, der opfylder særligt angivne betingelser, eller iøvrigt betinges af særlige vilkår."

I cirkulære nr. 202 af 29. september 1967 om bedømmelse af førligheden hos personer, der ønsker førerbevis m.v. har Justitsministeriet blandt andet - efter forhandling med Sundhedsstyrelsen - i Afsnit B, punkt 4.1, bestemt, at i de sager om udstedelse af kørekort til erhvervsmæssig personbefordring i stor personbil, hvor ansøgeren har insulinbehandlet sukkersyge, skal der indhentes udtalelse fra Sundhedsstyrelsen, inden der tages endelig stilling til ansøgningen.

Sundhedsstyrelsen har under henvisning hertil i cirkulære af 29. januar 1968 til embedslægerne om bedømmelse af førligheden hos personer, der ønsker førerbevis til motorkøretøj, fastsat følgende bestemmelser om behandlingen af sager, hvori ansøgeren har sukkersyge

" Sukkersyge, forsåvidt hypoglykæmiske tilfælde er forekommet inden for de sidste 2 år (4.1.)

Såfremt der kun lejlighedsvis, f.eks. under ændret insulinindstilling, har været tilfælde af eller tilløb til hypoglykæmiske tilfælde, vil førerbevis til motorkøretøj, bortset fra motorvogn til erhvervsmæssig personbefordring (de under gruppe 1-8 i justitsministeriets cirkulære anførte køretøjer), kunne anbefales for 2 år.

...

I tilfælde, hvor førebevis i henhold til foranstående ikke kan anbefales af embedslægen, eller hvor denne er i tvivl om forsvarligheden heraf, vil sagen gennem politiet være at forelægge for sundhedsstyrelsen."

Retslægerådet har i udtalelsen af 7. juni 1994 støttet myndighedernes faste praksis, hvorefter patienter med insulinkrævende sukkersyge ikke opfylder de helbredsmæssige krav til kørekort til erhvervsmæssig personbefordring i stor personbil, og jeg må forstå, at Retslægerådet ikke har ment, at der i Deres tilfælde umiddelbart var grundlag for at fravige denne praksis. Retslægerådet har imidlertid i udtalelsen generelt bemærket, at der - på trods af de komplikationer, der følger med en insulinkrævende sukkersyge - er registreret meget få færdselsulykker, som kan tilskrives insulintilfælde hos sukkersygepatienter, og at større undersøgelser tyder på, at risikoen for, at patienter med insulinbehandlet sukkersyge forårsager færdselsulykker, er meget lille og måske ikke større end baggrundsbefolkningens.

På baggrund af Retslægerådets efterfølgende udtalelse har jeg ikke fundet tilstrækkeligt grundlag for at kritisere, at Trafikministeriet, Færdselssikkerhedsafdelingen, i skrivelsen af 9. marts 1993 meddelte Dem afslag på ansøgningen om udvidelse af Deres kørekort til erhvervsmæssig personbefordring i stor personbil. Jeg bemærker i den forbindelse, at vurderingen efter færdselslovens § 56, stk. 2, nr.2, i væsentlig grad bygger på en lægefaglig indsigt, som jeg kun vil kunne kritisere, hvis der foreligger særlige omstændigheder.

Min gennemgang af sagen har imidlertid givet mig anledning til følgende bemærkninger

1. Sundhedsstyrelsen har som begrundelse i udtalelsen af 27. november 1992 alene henvist til Sundhedsstyrelsens ovennævnte cirkulære af 29. januar 1968. Dette cirkulære indeholder ikke nærmere retningslinier for anbefaling af førerbevis til erhvervsmæssig personbefordring i stor personbil, hvor ansøgeren har sukkersyge. I cirkulæret er for denne gruppe alene bestemt, at sagen gennem politiet vil være at forelægge for Sundhedsstyrelsen. Sundhedsstyrelsens udtalelse er derfor cirkulær og indeholder ingen konkret vurdering af de lægelige oplysninger i sagen.

Trafikministeriet, Færdselssikkerhedsafdelingen, har i begrundelsen for sin afgørelse henvist til de lægelige oplysninger i sagen og bemærket, "at der efter fast praksis ikke ny-udstedes kørekort til erhvervsmæssig personbefordring til stor personbil til personer, der har insulinbehandlet sukkersyge ..."

I færdselslovens § 56 og i § 3, stk. 1, i kørekortsbekendtgørelsen er det forudsat, at der ved afgørelsen af, om en person opfylder de helbredsmæssige betingelser for at få udstedt kørekort, foretages et konkret skøn.

Jeg må imidlertid på baggrund af ovenstående forstå, at der generelt i alle sager om udstedelse af kørekort til erhvervsmæssig personbefordring i stor personbil, og hvor ansøgeren har insulinbehandlet sukkersyge, meddeles afslag på ansøgningen. Trafikministeriet, Færdselssikkerhedsafdelingen (og Sundhedsstyrelsen) foretager ingen konkret vurdering af de lægelige oplysninger i de enkelte sager, men har ved den fastlagte praksis for behandlingen af de nævnte ansøgninger sat skøn under regel. Dette finder jeg meget kritisabelt. Jeg henviser i den forbindelse til Jon Andersen m.fl., Forvaltningsret, 1994, s. 246 ff., med yderligere henvisninger.

Forvaltningslovens § 24 stiller vedrørende indholdet af begrundelsen for en afgørelse krav om, at i det omfang afgørelsen beror på et administrativt skøn, skal begrundelsen (tillige) angive de hovedhensyn, der har været bestemmende for skønsudøvelsen.

Jeg har under henvisning hertil tillige fundet det kritisabelt, at Trafikministeriet, Færdselssikkerhedsafdelingen, i begrundelsen for afgørelsen (foruden ministeriets praksis) alene har henvist til de lægelige oplysninger i sagen, d.v.s. Sundhedsstyrelsens udtalelse, der som ovenfor nævnt er cirkulær og ikke indeholder en konkret vurdering af de foreliggende lægelige oplysninger.

Jeg har gjort Trafikministeriet, Færdselsstyrelsen, bekendt med min opfattelse.

2. Retslægerådet har i udtalelsen af 7. juni 1994 fremsat generelle bemærkninger om risikoen for, at patienter med insulinbehandlet sukkersyge er mindre agtpågivende i trafikken end befolkningen iøvrigt, og har hertil oplyst, at der statistisk er registreret meget få færdselsulykker, som kan tilskrives insulintilfælde hos sukkersygepatienter. Dette har givet mig anledning til at henstille til Trafikministeriet, Færdselsstyrelsen, at overveje behovet for en revision af de fastsatte retningslinier for behandlingen af de nævnte sager. Jeg har i den forbindelse peget på muligheden for efter de allerede gældende regler i færdselsloven at udstede kørekort med begrænset gyldighedstid. Jeg har tillige henledt opmærksomheden på, at Retslægerådet i sin udtalelse har fremhævet tidsfaktoren i de heromhandlede sager og herunder blandt andet anført, at patienter, der får insulinkrævende sukkersyge i en yngre alder som regel er lette at regulere de første år.

3. Jeg har endelig henstillet til Trafikministeriet, Færdselsstyrelsen, - efter en eventuel ændring af praksis på området - at genoptage behandlingen af Deres ansøgning om udvidelse af Deres kørekort til erhvervsmæssig personbefordring i stor personbil.

Jeg har bedt Trafikministeriet, Færdelsesstyrelsen, om underretning om, hvad der videre sker i sagen."

I skrivelse af 26. september 1994 meddelte Færdselsstyrelsen mig herefter følgende

"...

Færdselsstyrelsen har genoptaget behandlingen af (A's) sag og anmodet Sundhedsstyrelsen om en udtalelse - blandt andet med henblik på at sikre, at Sundhedsstyrelsens indstilling i sagen er afgivet efter en konkret vurdering af klagerens helbredsmæssige oplysninger. Sundhedsstyrelsen er endvidere anmodet om en udtalelse vedrørende det generelle spørgsmål om revision af retningslinierne for behandlingen af kørekortsager i sukkersygetilfælde, der på Retslægerådets foranledning rejses i sagen.

Klageren er underrettet om foranstående (...).

Færdselsstyrelsen vil holde Folketingets Ombudsmand løbende underrettet om sagens forløb."

Behandling af ansøgning om kørekort til erhvervsmæssig personbefordring fra ansøger med insulinbehandlet sukkersyge.

Ved skrivelse af 28. april 1993 klagede A over Trafikministeriet, Færdselssikkerhedsafdelingens afgørelse i skrivelse af 9. marts 1993. Ved afgørelsen stadfæstede Trafikministeriet Politimesteren i X-bys afgørelse af 9. december 1992 om afslag på A's ansøgning om udvidelse af A's kørekort til erhvervsmæssig personbefordring i stor personbil.

Af de foreliggende oplysninger fremgik det at A den 23. september 1992 ansøgte Politimesteren i X-by om udvidelse af sit kørekort til erhvervsmæssig personbefordring i stor personbil. Af ansøgningen fremgik det at A havde insulinbehandlet sukkersyge. Politimesteren forelagde derfor sagen for Sundhedsstyrelsen der i påtegningsskrivelse af 21. oktober 1992 til Politimesteren i X-by frarådede at A's ansøgning blev imødekommet på grund af hans insulinkrævende sukkersyge.

Ved skrivelse af 22. oktober 1992 anmodede Politimesteren i X-by A om hans eventuelle bemærkninger til Sundhedsstyrelsens udtalelse.

I skrivelse af 27. oktober 1992 fremsendte A herefter sine bemærkninger til udtalelsen til Politimesteren i X-by. I skrivelsen henviste A dels til sin egen læges oplysninger i lægeerklæring af 19. august 1992, dels til sin journal på Y Kommunehospital, som skulle være politimesteren bekendt. I lægeattesten af 19. august 1992 var det oplyst at A's sukkersyge var velbehandlet. Ved skrivelse af 28. oktober 1992 fra Y Kommunehospital til Politimesteren i X-by oplyste en reservelæge ved hospitalet at A's blodsukker stort set var optimalt reguleret, samt at han ikke havde haft tilfælde med for lavt blodsukker.

Politimesteren i X-by forelagde herefter påny sagen for Sundhedsstyrelsen der i påtegningsskrivelse af 27. november 1992 udtalte følgende

"Sundhedsstyrelsen må fastholde sin anbefaling af 21.10.1992 på grund af insulinbehandlet sukkersyge jfr. cirkulære af 29. januar 1968."

I skrivelsen af 9. december 1992 meddelte Politimesteren i X-by A afslag på hans ansøgning under henvisning til at han ikke opfyldte færdselslovens helbredsmæssige betingelser på grund af insulinbehandlet sukkersyge.

I skrivelsen af 9. december 1992 anførte Politimesteren i X-by følgende

"Sagen har den 5. oktober 1992 været forelagt for Sundhedsstyrelsen, og Beviskontoret har den 22. oktober 1992 sendt Dem en kopi af udtalelsen sammen med kopi af den hertil indleverede lægeerklæring fra læge (...), (X-by). De er den 27. oktober 1992 fremkommet med Deres bemærkninger hertil.

Efter modtagelsen af Deres brev af 27. oktober og lægereklæring fra (Y) Kommunehospital af 28. oktober 1992 har sagen påny været forelagt for Sundhedsstyrelsen. Kopi af udtalelsen og lægeerklæringen vedlægges.

Ifølge færdeselslovens § 56, stk. 2, er det en betingelse for at have kørekort, at man blandt andet er i besiddelse af den fornødne åndelige og legemlige førlighed, og efter kørekortsbekendtgørelsens § 4 kan kørekort udstedes med begrænset gyldighed og/eller betinges af særlige vilkår.

I henhold til færdselslovens § 60, jfr. kørekortsbekendtgørelsens § 38, er der truffet bestemmelse om, at Deres ansøgning om kørekort med ret til erhvervsmæssig personbefordring i stor personbil ikke kan imødekommes, fordi De ikke opfylder færdselslovens helbredsmæssige betingelser på grund af insulinbehandlet sukkersyge. Deres ansøgning om udvidelse af kørekort til lastbil over 3500 kan imødekommes for en periode af 2 år samtidig med, at gyldighedsangivelsen på Deres nugældende kørekort skal ændres til 2 år.

..."

A påklagede i skrivelse af 14. december 1992 politimesterens afgørelse til Justitsministeriet hvorunder sagsområdet dengang henhørte.

Sagsområdet blev senere overført til Trafikministeriet, der i skrivelsen af 9. marts 1993 meddelte A følgende afgørelse

"...

Det fremgår af en skematisk lægeerklæring af 9. august 1992 (19. august 1992 - min tilføjelse) fra læge (...), at De har sukkersyge, der behandles med insulin. På den baggrund har Sundhedsstyrelsen frarådet, at De har kørekort til erhvervsmæssig personbefordring med stor personbil.

I følge færdselslovens § 56, stk. 2, nr. 2 er det en betingelse for at få kørekort, at man er i besiddelse af den fornødne åndelige og legemlige førlighed.

Efter de foreliggende lægelige oplysninger finder Trafikministeriet ikke, at De opfylder de helbredsmæssige betingelser for at få kørekort til erhvervsmæssig personbefordring til stor personbil. Det bemærkes, at der efter fast praksis ikke ny-udstedes kørekort til erhvervsmæssig personbefordring til stor personbil, til personer, der har insulinbehandlet sukkersyge. Ministeriet finder derfor ikke grundlag for at ændre politimesterens afgørelse.

..."

I skrivelsen af 28. april 1993 til mig anførte A at han efter sin opfattelse ikke kunne være omfattet af færdselslovens § 56, stk. 2, nr. 2, da hans ansøgning om udvidelse af kørekort til lastbil over 3.500 kg kunne imødekommes. Endvidere henviste A til at han kun havde været indlagt på sygehus een gang - og det var i forbindelse med diagnosen samt at han i øvrigt havde sat sig meget grundigt ind i, hvad det indebar at have sukkersyge.

Politimesteren i X-by anførte i en udtalelse af 26. juli 1993 til mig følgende

"...

Den påklagede afgørelse fremgår af vedlagte skrivelse af 9. december 1992.

Afgørelsen er truffet på grundlag af de til sagen indhentede lægelige erklæringer og råd.

..."

Trafikministeriet anførte i en udtalelse af 19. august 1993 til mig følgende

"...

Tilbagesendes til Folketingets Ombudsmand med bemærkning, at der kunne argumenteres for, at Politimesteren i (X-by) burde have partshørt over Sundhedsstyrelsens fornyede udtalelse af 27. november 1992. Det fremgår imidlertid af Sundhedsstyrelsens fornyede udtalelse, at baggrunden for, at man fortsat fraråder, at (A) får kørekort til erhvervsmæssig personbefordring, er den samme som i den første udtalelse, nemlig at (A) har insulinbehandlet sukkersyge. Da (A) ikke har bestridt, at han har insulinbehandlet sukkersyge, foreligger der således ikke nye oplysninger, som der har været rimelig grund til at tro, at (A) ville kunne korrigere ved en fornyet partshøring.

Trafikministeriet har på denne baggrund ikke forfulgt forholdet yderligere.

I øvrigt kan Trafikministeriet henholde sig til afgørelsen af 9. marts 1993, idet der ikke i den konkrete sag ses at være tilstrækkelig grundlag for at fravige praksis på området.

...

For så vidt angår det af (A) i hans brev af 28. april 1993 til Ombudsmanden rejste spørgsmål om forskellen på (de helbredsmæssige krav til) bus, lastbil og bil skal Trafikministeriet oplyse, at der stilles de strengeste helbredskrav til personer, der ønsker kørekort til erhvervsmæssig personbefordring med bus, da man som fører af bus har det direkte ansvar for et stort antal personer.

..."

Til brug ved min endelige vurdering af sagen anmodede jeg i skrivelse af 20. december 1993 Retslægerådet om en udtalelse om myndighedernes nævnte praksis på området herunder om det var berettiget, at der i et tilfælde som det foreliggende ikke var fundet tilstrækkeligt grundlag for at fravige praksis og udstede kørekort til erhvervsmæssig personbefordring i stor personbil. Jeg bemærkede i den forbindelse at A's sukkersyge efter det oplyste var velbehandlet, og at han kun havde været indlagt på sygehus een gang - og det var i forbindelse med diagnosen.

Jeg modtog herefter følgende udtalelse fra Retslægerådet

"...

Det har i en længere årrække været praksis, at nyudstedelse af kørekort til erhvervsmæssig personbefordring med stor personbil ikke finder sted til personer med en insulin behandlet sukkersyge. Personer, der er i besiddelse af kørekort til erhvervsmæssig personbefordring, og som efter erhvervelsen af kørekortet udvikler en insulinkrævende sukkersyge, bliver anmodet om at få påtegnet kørekortet hos det stedlige motorkontor. Sagen forelægges herefter for Sundhedsstyrelsen. Såvidt det er Retslægerådet bekendt, er det reglen, at disse personer ikke får forlænget kørekortet.

For så vidt angår (A), fremgår det af sagens akter, at han fik konstateret en insulinkrævende sukkersyge i 1991, da han var 28 år gammel. Den 28.10.92 var der ikke påvist komplikationer til hans sukkersyge, og sygdommen var på dette tidspunkt stort set optimalt reguleret uden tilfælde af for lavt blodsukker. Patienter, der får en insulinkrævende sukkersyge i en yngre alder, er som regel lette at regulere de første år. Senere bliver regulationen imidlertid vanskelig, og alle patienter vil før eller senere få perioder med lavt blodsukker. I sådanne tilfælde sløres reaktionsevnen, og der kan i nogle tilfælde indtræde bevidstløshed. Endvidere klager et stigende antal insulinbehandlede patienter over nedsatte eller ophævede varslingssymptomer til insulintilfælde, således at det bliver vanskeligere at forebygge insulintilfælde og ulykker.

På trods af disse forhold er der statistisk registreret meget få færdselsulykker, som kan tilskrives insulintilfælde hos sukkersygepatienter. Større undersøgelser tyder på, at risikoen for, at patienter med en insulinbehandlet sukkersyge forårsager færdselsulykker, er meget lille og måske ikke større end baggrundsbefolkningens.

Som anført ovenfor, er der imidlertid en reel risiko for, at patienter med insulinbehandlet sukkersyge kan få tilfælde af lavt blodsukker under automobilkørsel med deraf følgende sløret opmærksomhed og i enkelte tilfælde bevidstløshed. Denne risiko tiltager med varigheden af sukkersygen. Det er derfor ikke tilstrækkeligt at vurdere regulationen af sukkersygen i de tidlige stadier af sygdommen. Udviklingen i sukkersygen med tiden må også tages i betragtning. Det kan endvidere være vanskeligt at afgøre, på hvilket tidspunkt risikoen for alvorlige tilfælde af for lavt blodsukker er blevet så stort, at en tilladelse til erhvervsmæssig personbefordring i automobiler skal trækkes tilbage.

På dette grundlag er det Retslægerådets opfattelse, at patienter med insulinkrævende sukkersyge ikke opfylder de helbredsmæssige krav til kørekort til erhvervsmæssig personbefordring i stor personbil.

..."

I en skrivelse til A udtalte jeg herefter følgende

"Afgørelsen om, hvorvidt De opfylder betingelserne for at få kørekort til erhvervsmæssig personbefordring i stor personbil, er truffet i henhold til færdselslovens § 56, stk. 2, nr. 2 (Justitsministeriets lovbekendtgørelse nr. 735 af 24. august 1992), der har følgende indhold

" § 56.....

Stk. 2. Kørekort kan udstedes til en person, der

....

2) er i besiddelse af tilstrækkelig syns- og høreevne samt i øvrigt af den fornødne åndelige og legemlige førlighed, og

..."

I bekendtgørelse nr. 425 af 1. juni 1992 om kørekort (kørekortsbekendtgørelsen) har Justitsministeriet fastsat nærmere regler om udstedelse mv. af kørekort. Bekendtgørelsen indeholder i §§ 3, stk. 1, og 4 følgende bestemmelser

Resumé

A, der havde insulinbehandlet sukkersyge, klagede over Trafikministeriets (TM's) afgørelse om afslag på hans ansøgning om udvidelse af hans kørekort til erhvervsmæssig personbefordring i stor personbil. I begrundelsen for afgørelsen anførte TM bl.a. at A efter de foreliggende lægelige oplysninger ikke opfyldte de helbredsmæssige betingelser for at få kørekort til erhvervsmæssig personbefordring til stor personbil.

Ombudsmanden forelagde sagen for Retslægerådet (RL). På baggrund af RL's udtalelse fandt ombudsmanden ikke tilstrækkeligt grundlag for at kritisere TM's afslag på ansøgningen om udvidelse af A's kørekort. I færdselslovens § 56 og i § 3, stk. 1, i kørekortsbekendtgørelsen er det forudsat at der ved afgørelsen af om en person opfylder de helbredsmæssige betingelser for at få udstedt kørekort foretages et konkret skøn. Ombudsmanden havde imidlertid ved gennemgangen af A's sag forstået at der generelt i alle sager om udstedelse af kørekort til erhvervsmæssig personbefordring i stor personbil, og hvor ansøgeren havde insulinbehandlet sukkersyge, blev meddelt afslag på ansøgningen. TM havde således ved den fastlagte praksis for behandlingen af de nævnte ansøgninger sat skøn under regel. Dette fandt ombudsmanden meget kritisabelt.

På baggrund af nogle generelle bemærkninger i RL's udtalelse om risikoen for at patienter med insulinbehandlet sukkersyge er mindre agtpågivende i trafikken end befolkningen iøvrigt, henstillede ombudsmanden til TM at overveje behovet for en revision af de fastsatte retningslinier for behandlingen af de nævnte sager. Ombudsmanden henstillede i den forbindelse samtidigt til TM - efter en eventuel ændring af praksis på området - at genoptage behandlingen af A's sag. (J. nr. 1993-1036-612).