Sagsaktindsigt: Pligt til gennemgang af hele sagen. 10-dages fristen. Etapevis meddelelse af aktindsigt. Sagsbehandlingstid.

Sagsaktindsigt: Pligt til gennemgang af hele sagen. 10-dages fristen. Etapevis meddelelse af aktindsigt. Sagsbehandlingstid.

A klagede i et brev af 6. september 1993 over den tid som Trafikministeriet på daværende tidspunkt havde anvendt til behandling af A's anmodning om aktindsigt i en række dokumenter vedrørende den kommende faste forbindelse over Øresund.

Det fremgik af sagens akter at A i et brev af 10. maj 1993 anmodede om aktindsigt i "samtlige dokumenter m.v., som Trafikministeriet har udarbejdet og/eller modtaget i forbindelse med driftsøkonomiske rentabilitetsberegninger og -analyser (herunder trafiktal) i forbindelse med den kommende faste forbindelse over Øresund." A henviste udtrykkeligt til et notat om Øresundsforbindelsens driftsøkonomiske rentabilitet som Planlægningskontoret i DSB den 2. oktober 1990 havde fremsendt til Vejdirektoratet, Finansministeriet og Trafikministeriet. A anmodede om aktindsigt i tidligere udgaver og versioner af dette notat hvis disse var omfattet af retten til aktindsigt. A oplyste at han ville være interesseret i at gennemgå dokumenterne i Trafikministeriet fremfor at modtage dem i kopi, hvis der var tale om voldsomt mange.

I et brev af 11. maj 1993 til Trafikministeriet fremhævede A at det i notat af 18. marts 1991 om Øresundsforbindelsens driftsøkonomiske forudsætninger, udarbejdet af Trafikministeriet, bl.a. var anført, at "Realrenten sættes efter anbefaling fra Finansministeriet til 5 pct p.a...." A bad også om aktindsigt i denne anbefaling. Hvis ikke anbefalingen var omfattet af offentlighedsloven, bad A om at få oplyst hvordan og under hvilke omstændigheder Finansministeriet var kommet med denne anbefaling til Trafikministeriet.

Den 26. maj 1993 svarede Trafikministeriet at A's anmodninger om aktindsigt ville blive behandlet snarest muligt.

I en skrivelse modtaget i Trafikministeriet den 1. juni 1993 rykkede A for svar på de 2 skrivelser. (A's skrivelse må have krydset Trafikministeriets skrivelse af 26. maj 1993).

Den 24. juni 1993 rykkede A igen for svar. A bad om at få en vurdering fra ministeriets side af hvornår han ville få svar, hvis hans anmodninger ikke kunne imødekommes umiddelbart.

I et brev af 29. juni 1993 anmodede A om aktindsigt i et notat udarbejdet den 19. februar 1991 af Trafikministeriet der bl.a. behandlede spørgsmålet om DSB's og SJ's nettofordele ved en fast forbindelse over Øresund.

Den 6. september 1993 rykkede A på ny for svar på sine aktindsigtsanmodninger af 10. maj, 11. maj og 29. juni 1993. A gjorde samtidig ministeriet opmærksom på at han samme dato havde klaget til mig over ministeriets langsommelige sagsbehandling.

I sin klage til mig påpegede A at hans ønske om at gennemse dokumenterne i Trafikministeriet, hvis der var voldsomt mange, var et forsøg fra hans side på at gøre adgangen til dokumenterne så enkel og dermed så hurtig som mulig. A henviste til bemærkningerne til forslaget til lov om offentlighed i forvaltningen der fremhæver vigtigheden af hurtig behandling og afgørelse af sager om aktindsigt.

A oplyste endvidere at han den 10. og 11. maj 1993 også havde anmodet Vejdirektoratet om aktindsigt i direktoratets sag og bl.a. havde bedt om aktindsigt i et særligt "bilag 2", som Vejdirektoratet skulle have udarbejdet, og som skulle belyse takstniveauets betydning for trafikmængden. Vejdirektoratet svarede den 19. maj 1993 at "det er internt aftalt, at Trafikministeriet som overordnet ansvarlig tager stilling til Deres henvendelse." A anmodede den 26. maj 1993 Vejdirektoratet om yderligere oplysninger om indholdet af Vejdirektoratets aftale med Trafikministeriet.

I et brev af 9. september 1993 bad jeg Trafikministeriet om en udtalelse i anledning af klagen. Jeg bad om at udtalelsen efter omstændighederne blev afgivet snarest muligt.

Efter telefonisk at have rykket Trafikministeriet flere gange for ministeriets udtalelse rykkede jeg senest i skrivelse af 8. november 1993 ministeriet for svar.

A klagede i en skrivelse af 5. november 1993 over at en anmodning om aktindsigt i journalkort ikke var blevet besvaret. Det drejede sig om journalkort der hørte til sagerne om "den driftsøkonomiske rentabilitet i og prognoser, skøn etc. angående dertil hørende trafikmængder i forbindelse med en kommende fast forbindelse over Øresund". A henviste til at det bl.a. var journalkortene fra sag nr. 90-84260-2 og 90-84260-3, han ønskede kopi af. A rykkede samtidig ministeriet for svar på sin aktindsigtsanmodning.

I en skrivelse af 11. november 1993 besvarede Trafikministeriet A's aktindsigtsanmodning. Ministeriet vedlagde journalkort vedrørende de 2 journalnumre. Ministeriet skrev endvidere følgende

"Ministeriet er på baggrund af den rapport, De har udarbejdet om Øresundsforbindelsen, der er offentliggjort for nylig, bekendt med, at De allerede er i besiddelse af dokumenter fra nævnte sager, som derfor ikke vedlægges påny. Der vedlægges yderligere dokumenter, idet ministeriet går ud fra, at De retter henvendelse hertil såfremt De herefter måtte mangle dokumenter i sagen."

Ministeriet beklagede den sene besvarelse der blev forklaret med ressourceproblemer.

I ministeriets udtalelse til mig af 15. november 1993 beklagede ministeriet dybt den sene besvarelse. Ministeriet henviste til en nærmere redegørelse som jeg havde fået i en udtalelse fra ministeriet i en anden sag. Ministeriet redegjorde i denne udtalelse således for baggrunden for den sene besvarelse af en anden anmodning om aktindsigt

"...

Under telefoniske drøftelser med medarbejdere hos Folketingets Ombudsmand er det oplyst, at begrænsede ressourcer kombineret med bl.a. en række personalemæssige og organisatoriske ændringer i indeværende år har medført, at det ikke har været muligt at ekspedere sager med den ønskede hurtighed, uanset et betydeligt merarbejde og inddragelse af ferie, hvorved bemærkes, at ministeriet i dag alene har en enkelt medarbejder, der har deltaget i arbejdet vedrørende Øresundsforbindelsen siden 1990, hvor dette blev indrettet med henblik på indgåelsen af en regeringsaftale og fremsættelse af lovforslag om Øresundsforbindelsen, hvilket har medført særlige ressourceproblemer, idet vedkommende udover Øresundsforbindelsen og andre spørgsmål om faste forbindelser (Storebæltsforbindelsen) samtidig har varetaget andre sagsområder af betydelig offentlig interesse eller har været konstitueret i anden stilling. Sidstnævnte er påny tilfældet for tiden, hvilket har medført yderligere forsinkelse af sagen. Hertil kommer de særlige problemer vedrørende anmodning om aktindsigt, som et sagsområde om faste forbindelser kan give anledning til, jf. nedenfor.

Såfremt Folketingets Ombudsmand ønsker en uddybning af ovenstående skal ministeriet foreslå, at der afholdes et møde herom, hvor ministeriet også vil kunne give en nærmere redegørelse for arbejdet med Øresundsforbindelsen, som i en række andre tilfælde har givet anledning til henvendelser til Folketingets Ombudsmand, herunder enkelte vedrørende sager om aktindsigt.

Sager om aktindsigt har også i relation til ministeriet været af begrænset omfang, hvilket skyldes, at ministeriet - oftest på baggrund af telefoniske henvendelser - har udleveret ønsket materiale, herunder også i tilfælde, hvor offentlighedslovens undtagelsesbestemmelser kunne have været bragt i anvendelse.

Arbejdet med Øresundsforbindelsen har været et projektarbejde af meget betydeligt omfang, men det har stedse været et aktuelt lovgivningsprojekt med et bestemt angivet indhold i henseende til, hvad der ønskes reguleret, nemlig en fast forbindelse mellem København og Malmø. Lovgivningsprojektet er gennemført i samarbejde med en lang række ministre og myndigheder, m.v., idet de interesser som disse repræsenterer og som naturligt er knyttet til et anlægsarbejde af denne størrelsesorden alene herved har kunnet tilgodeses. Samarbejdet har været organiseret mere eller mindre formelt, herunder i en række arbejdsgrupper dels her i landet og dels i arbejdsgrupper, hvori der har været repræsentanter for de to lande. Som et resultat af dette arbejde er udarbejdet et meget betydeligt antal dokumenter, hvoraf hovedparten er dokumenter af mere foreløbig karakter, der har tjent til forberedelse af beslutningsgrundlaget for det politiske niveau.

Det følger af ovenstående, at anmodninger om aktindsigt undertiden kan give anledning til et betydeligt arbejde med henblik på nærmere at fastlægge karakteren af hvert dokument for sig i relation til offentlighedsloven. Den enkelte sag kan således indeholde dokumenter der på sædvanlig måde er indgået til ministeriet, dokumenter udarbejdet som led i arbejdet i særlige arbejdsgrupper m.v. I det omfang dokumentet herefter kan anses for at falde ind under en af undtagelsesbestemmelserne i offentlighedsloven skal der derefter ifølge lovens § 8 og § 11, stk. 1, tages konkret stilling til om dokumentet indeholder oplysninger om faktiske omstændigheder eller om der blot er tale om vurderinger, idet denne sondring ikke forekommer enkel.

..."

I en skrivelse til A udtalte jeg følgende

"Som det fremgår af det Trafikministeriet har anført, har jeg også behandlet en anden sag der bl.a. omhandlede Trafikministeriets sagsbehandlingstid ved besvarelse af en anmodning om aktindsigt. Til Deres orientering vedlægger jeg kopi af min udtalelse i den anden sag. (Udtalelsen er optaget i beretningen som nr. 17-1).

For så vidt angår de retningslinier der gælder for den tid, der bør medgå til behandlingen af en aktindsigtsbegæring, henviser jeg til det jeg har anført i den vedlagte udtalelse af ... Jeg henviser tillige til det jeg har anført om underretninger vedrørende offentlighedslovens 10-dages-frist, om besvarelse af rykkerskrivelser og om den pligt, som forvaltningsmyndigheden har til på eget initiativ at meddele den aktindsigtssøgende aktindsigt i journalkort.

Trafikministeriets skrivelse af 11. november 1993 indeholder en samlet besvarelse af Deres anmodninger om aktindsigt af 10. maj, 11. maj og 29. juni 1993. Trafikministeriet anvendte 6 måneder til besvarelse af Deres oprindelige aktindsigtsanmodninger af 10. og 11. maj 1993 og over 4 måneder til besvarelse af anmodningen af 29. juni 1993.

Trafikministeriets sagsbehandlingstid ved besvarelse af Deres anmodninger om aktindsigt er efter min mening klart uacceptabel. Jeg henviser til det jeg har anført i min udtalelse optrykt i Folketingets Ombudsmands beretning for året 1990, s. 50ff. På tilsvarende måde er det uacceptabelt at Trafikministeriet ikke inden for 10 dage underrettede Dem om, hvornår afgørelse kunne ventes at foreligge, at Trafikministeriet ikke i sin skrivelse af 26. maj angav, hvad grunden var til, at der ikke blev truffet afgørelse inden for fristen, at Trafikministeriet ikke gav en form for nærmere tidsmæssig angivelse af, hvornår afgørelse kunne forventes at foreligge, og at Deres rykkerbreve ikke blev besvaret.

Jeg har gjort Trafikministeriet bekendt med min opfattelse.

I Trafikministeriets svar af 11. november 1993 sendte ministeriet Dem journalkort og yderligere dokumenter. Under henvisning til Deres offentliggjorte rapport om Øresundsforbindelsen meddelte ministeriet Dem endvidere at ministeriet gik ud fra, at De rettede henvendelse, hvis De herefter måtte mangle dokumenter i sagen. Jeg har opfattet dette svar på den måde at ministeriet anså sin behandling af Deres aktindsigtsbegæring for afsluttet, medmindre De vendte tilbage til sagen.

At ministeriet under henvisning til Deres offentliggjorte rapport ikke vedlagde de dokumenter fra ministeriets sag, som De havde omtalt heri, og som De derfor måtte antages at kende, kan ikke i sig selv give mig anledning til bemærkninger. Om det forhold at ministeriet sendte Dem en del af sagens resterende dokumenter, skal jeg bemærke følgende

Når en sag indeholder enkelte dokumenter, hvor retten til aktindsigt er tvivlsom og kræver nærmere undersøgelser og overvejelser, er det i god overensstemmelse med offentlighedsloven straks at meddele aktindsigt i de dokumenter hvor retten til aktindsigt er utvivlsom, og så senere vende tilbage med en afgørelse vedrørende de resterende dokumenter. Hvis 10-dages fristen i lovens § 16, stk. 2, herved forventes overskredet, skal myndigheden underrette den begærende om grunden til overskridelsen og om hvornår en afgørelse kan forventes at foreligge. Den delvise aktindsigt i ministeriets afgørelse i skrivelsen af 11. november 1993 er imidlertid ikke begrundet i dette forhold, jf. at ministeriet herved afsluttede sin behandling af sagen. Om ministeriets opfordring til Dem om at vende tilbage til sagen hvis De måtte mangle dokumenter i sagen, skal jeg bemærke følgende

Hvis en myndighed er i tvivl om indholdet eller rækkevidden af en anmodning om aktindsigt, er myndigheden naturligvis berettiget til at søge denne tvivl afklaret ved henvendelse til ansøgeren. En sådan tvivl synes dog ikke at have været anledning til ministeriets omtalte bemærkninger i skrivelsen af 11. november 1993. Af Deres offentliggjorte rapport s. 43-44 fremgår klart hvilke dokumenter De havde anvendt som grundlag for rapporten, og dermed hvilke dokumenter som ministeriet med rette kunne antage, De var bekendt med. Når hertil lægges de yderligere dokumenter, som ministeriet med skrivelsen af 11. november 1993 meddelte Dem aktindsigt i, må jeg lægge til grund at ministeriet ved en gennemgang af akterne i sagen med forholdsvis stor sikkerhed kunne udskille de resterende dokumenter. Jeg må anse det for beklageligt at ministeriet på denne baggrund afsluttede sin behandling af sagen og overlod det til Dem at forsøge at identificere de yderligere dokumenter i sagen. Ved anmodninger om aktindsigt i en sag (til forskel fra anmodninger om aktindsigt i et enkelt eller enkelte dokumenter fra sagen) påhviler det efter offentlighedslovens bestemmelser vedkommende myndighed at gennemgå samtlige sagens akter og for hvert enkelt dokument afgøre om der kan meddeles aktindsigt. Deres anmodning om aktindsigt angik sagen i sin helhed. Hvis der ikke kan meddeles aktindsigt i samtlige af sagens dokumenter eller oplysninger, skal myndigheden nærmere begrunde afslaget på aktindsigt i overensstemmelse med bestemmelserne i forvaltningslovens §§ 22-24.

Jeg har gjort ministeriet bekendt med min opfattelse.

Det fremgår af sagen at De efter modtagelsen af ministeriets skrivelse af 11. november 1993 flere gange har rettet henvendelse til ministeriet og anmodet om aktindsigt i en lang række konkret opregnede dokumenter. Endvidere har De i en skrivelse til mig af 28. november 1993 der vedrørte behandlingen af Deres aktindsigtsanmodninger i både Trafikministeriet, Finansministeriet og DSB, klaget over at De ikke har fået svar fra de nævnte myndigheder. Jeg oversendte den 6. december 1993 Deres skrivelse af 28. november 1993 til bl.a. Trafikministeriet med henblik på at ministeriet snarest ville meddele Dem endeligt svar på Deres anmodninger om aktindsigt. ...

Som jeg underrettede Dem om i min skrivelse af 18. januar 1993, har jeg drøftet behandlingen af aktindsigtssager vedrørende Øresundsforbindelsen med Trafikministeriet. Ministeriet har meddelt at De vil få svar på Deres aktindsigtsanmodninger inden for meget kort tid.

...

Trafikministeriet har ikke i sin afgørelse af 11. november 1993 på nogen måde omtalt det forhold at der skulle foreligge en beslutning om, at ministeriets svar på Deres aktindsigtsanmodning også skulle udgøre et svar på den aktindsigtsanmodning, som De havde rettet til Vejdirektoratet. Trafikministeriet har heller ikke på baggrund af Deres klage til mig nævnt dette forhold i sin udtalelse.

Da jeg ikke kender baggrunden for eller har fået en redegørelse for indholdet af den beslutning der måtte være truffet af Trafikministeriet i samarbejde med Vejdirektoratet, har jeg i dag henstillet til Trafikministeriet at ministeriet over for Dem redegør for dette forhold.

Jeg beder Dem afvente at Trafikministeriet over for Dem redegør herfor, før De tager stilling til, om der er grundlag for at klage til mig.

Jeg har i forbindelse med min gennemgang af sagen bemærket at Trafikministeriet i afgørelsen af 11. november 1993 har meddelt Dem, at der ikke, for så vidt angår realrenten i beregningerne, foreligger brevveksling herom med Finansministeriet.

Ved min gennemgang af de sagsakter fra Trafikministeriet som jeg har haft til gennemsyn i forbindelse med den anden sag om aktindsigt, som er omtalt ovenfor, har jeg noteret mig at der foreligger et notat fra Budgetdepartementet af 4. februar 1991 med overskriften " Fast forbindelse over Øresund - valg af forrentningsfaktor. " Jeg er umiddelbart af den opfattelse at dette notat omhandler det forhold, som De har ønsket aktindsigt i. Under henvisning til at der foreligger dette notat, har jeg henstillet til Trafikministeriet at ministeriet, i forbindelse med at ministeriet udtømmende besvarer Deres aktindsigtsanmodninger, genoptager behandlingen af denne del af Deres anmodning om aktindsigt.

Jeg har, på baggrund af det jeg har anført ovenfor, bedt Trafikministeriet om at underrette mig om hvad ministeriet foretager sig i sagen."

NOTER (*1) Jf. FOB 1990, s. 50ff.

Resumé

En journalist (A) klagede over den tid der indtil da var medgået til Trafikministeriets (TM's) behandling af hans anmodninger om aktindsigt i en sag om Øresundsforbindelsen.

Efter klagen til ombudsmanden meddelte TM A aktindsigt i sagens journalkort samt i flere af sagens dokumenter. TM henviste samtidig A til på ny at rette henvendelse til TM såfremt han måtte mangle yderligere dokumenter fra sagen. TM var henholdsvis 6 og 4 måneder om at besvare A's aktindsigtsanmodninger.

Ombudsmanden udtalte at TM's sagsbehandlingstid ved besvarelserne af A's aktindsigtsanmodninger var klart uacceptable. Ombudsmanden udtalte videre at han anså det for beklageligt, at TM havde afsluttet behandlingen af aktindsigtsanmodningerne som anført og overladt det til A at forsøge at identificere de yderligere dokumenter i sagen, som han ikke måtte have fået aktindsigt i. Ombudsmanden præciserede at ved anmodninger om aktindsigt i en sag påhviler det efter offentlighedslovens bestemmelser vedkommende myndighed at gennemgå samtlige sagens akter og for hvert dokument afgøre, om der kan meddeles aktindsigt. Efter sin gennemgang af sagen fandt ombudsmanden endelig at TM ikke ved besvarelsen af aktindsigtsanmodningen havde været opmærksom på en konkret brevveksling mellem TM og Finansministeriet, som A specielt havde bedt om aktindsigt i. Ombudsmanden henstillede til TM at genoptage behandlingen af denne del af aktindsigtsbegæringen. (J. nr. 1993-2015-500).