Aktindsigt i sag om Øresundsforbindelsen. Sagsbehandlingstid, begrundelse m.m.

Aktindsigt i sag om Øresundsforbindelsen. Sagsbehandlingstid, begrundelse m.m.

A klagede den 5. maj 1993 til mig over at Trafikministeriet endnu ikke havde svaret på hans anmodning om aktindsigt. A henledte samtidig min opmærksomhed på at der var "dukket nye dokumenter op i den sag", som han tidligere havde anmodet om aktindsigt i.

Det fremgik af sagens akter at A den 30. november 1992 anmodede Trafikministeriet "om fotokopier af samtlige dokumenter med journalnummeret 90-84260-2. Vi skal gøre opmærksom på, at en henvendelse som denne ifølge loven skal besvares inden ti dage."

Den 9. december 1992 bekræftede Trafikministeriet modtagelsen af A's brev og meddelte at hans anmodning ville blive behandlet snarest muligt.

Trafikministeriet sendte ham den 22. december 1992 et notat af 8. januar 1991 vedrørende Øresundsforbindelsens driftsøkonomiske rentabilitet. Ministeriet vedlagde endvidere et eksemplar af lovforslag L 178.

Den 19. januar 1993 skrev A igen til Trafikministeriet. Han anførte bl.a.

"Jeg er bekendt med, at ministeriet har pligt til at oplyse mig om, hvorvidt der derudover findes dokumenter, som man af en eller anden grund ikke ønsker at udlevere.

Da det ikke er sket, må jeg gå ud fra, at notatet af d. 8.1.91 er det eneste eksisterende papir omhandlende Øresundsforbindelsens driftsøkonomiske rentabilitet.

Hvis det nu alligevel skulle vise sig at være tilfældet, at der findes andre dokumenter om dette emne, skal jeg - igen med henvisning til Loven om offentlighed i forvaltningen - anmode om kopier af dette. Også, hvis disse skulle være journaliseret under andre numre (journalnumre, min tilføjelse) end det nævnte.

Endvidere ønskes kopier af mødereferaterne fra henholdsvis det dansk-svenske embedsmandsmøde d. 8.1.91 (hvor notatet af samme dato blev debatteret) samt det efterfølgende ministermøde d. 11. januar 1991 i København. ..."

Den 2. februar 1993 rykkede A ministeriet for svar på hans anmodning om aktindsigt i eventuelt supplerende materiale om Øresundsforbindelsens driftsøkonomiske rentabilitet samt referater fra embedsmands- og ministermøder henholdsvis den 8. og 11. januar 1991.

Den 5. februar 1993 rettede A henvendelse til mig og bad mig om hjælp til at få udleveret de relevante papirer. Han anførte at Trafikministeriet efter hans opfattelse burde have besvaret hans brev af 19. januar 1993 inden 10 dage. Jeg meddelte at 10-dages-fristen i offentlighedslovens § 16, stk. 2, efter min opfattelse ikke fandt anvendelse i tilfælde, hvor en person der har fået behandlet og afgjort en begæring om aktindsigt, stiller uddybende spørgsmål til den trufne afgørelse. Jeg oversendte A's brev med bilag til Trafikministeriet som en anmodning fra A om at hans breve af 19. januar 1993 og 2. februar 1993 blev besvaret snarest muligt. Jeg bad samtidig Trafikministeriet om at underrette mig om det videre sagsforløb.

A rettede igen henvendelse til mig den 5. maj 1993. Han gjorde opmærksom på at han endnu ikke havde modtaget svar på sin henvendelse til Trafikministeriet fra den 2. februar 1993. Endvidere var der dukket nye dokumenter op i sagen. A bad mig om min stillingtagen idet Trafikministeriet efter hans opfattelse havde tilbageholdt oplysninger ved at undlade at oplyse om, at der fandtes yderligere dokumenter i sagen om Øresundsbroens driftsøkonomiske rentabilitet. A anførte videre

"Jeg har kun modtaget et dokument, og efter min opfattelse er der begrundet mistanke om, at når jeg netop modtog dette dokument, skyldtes det, at dette papir i forvejen var kendt af offentligheden. Det var altså omkostningsfrit for ministeriet at frigive dette papir. De øvrige dokumenter har samme journalnummer og er - efter min opfattelse - ikke af en sådan anderledes karakter, at det kunne begrunde ikke at blive udleveret.

Under alle omstændigheder har ministeriet ikke oplyst mig om eksistensen af papirerne i min begæring om aktindsigt."

På denne baggrund bad jeg den 14. maj 1993 Trafikministeriet om en udtalelse.

Efter at jeg mange gange såvel skriftligt som mundtligt forgæves havde rykket Trafikministeriet for en udtalelse, lovede ministeriets planlægningschef den 7. oktober 1993 at ombudsmandsinstitutionen senest den 11. oktober 1993 ville modtage ministeriets udtalelse. I en skrivelse af 7. oktober 1993 til Trafikministeriet meddelte jeg at jeg, såfremt jeg ikke som lovet modtog ministeriets udtalelse den 11. oktober 1993, ville overveje at rejse en sag af egen drift i henhold til ombudsmandslovens § 6, stk. 5, vedrørende den tid, som Trafikministeriet indtil da havde anvendt til besvarelse af mine henvendelser.

Jeg henledte i den forbindelse Trafikministeriets opmærksomhed på bestemmelserne i § 10 i ombudsmandsloven og § 11 i Instruks for Folketingets Ombudsmand hvorefter ombudsmanden, hvis han får kundskab om fejl eller forsømmelser af større betydning, som er begået af ministrene, statens tjenestemænd og alle andre personer, som virker i statens tjeneste, giver meddelelse til Folketinget og til vedkommende minister. Endvidere henviste jeg til at enhver der virker i statens og kommunernes tjeneste, efter instruksens § 3, stk. 4, er forpligtet til at fremlægge de dokumenter og protokoller, som ombudsmanden forlanger, ligesom ombudsmanden efter instruksens § 3, stk. 3, er berettiget til at inspicere ethvert tjenestested.

På denne baggrund udtalte Trafikministeriet den 11. oktober 1993 følgende

"Ministeriet skal dybt beklage denne sene besvarelse af breve fra Folketingets Ombudsmand, senest af 7. oktober 1993 ... vedrørende klage fra (A) over behandlingen af en anmodning om aktindsigt i papirer vedrørende Øresundsforbindelsen.

Under telefoniske drøftelser med medarbejdere hos Folketingets Ombudmand er det oplyst, at begrænsede ressourcer kombineret med bl.a. en række personalemæssige og organisatoriske ændringer i indeværende år har medført, at det ikke har været muligt at ekspedere sager med den ønskede hurtighed, uanset et betydeligt merarbejde og inddragelse af ferie, hvorved bemærkes, at ministeriet i dag alene har en enkelt medarbejder, der har deltaget i arbejdet vedrørende Øresundsforbindelsen siden 1990, hvor dette blev indrettet med henblik på indgåelsen af en regeringsaftale og fremsættelse af lovforslag om Øresundsforbindelsen, hvilket har medført særlige ressourceproblemer, idet vedkommende udover Øresundsforbindelsen og andre spørgsmål om faste forbindelser (Storebæltsforbindelsen) samtidig har varetaget andre sagsområder med betydelig offentlig interesse eller har været konstitueret i anden stilling. Sidstnævnte er påny tilfældet for tiden, hvilket har medført yderligere forsinkelse af sagen. Hertil kommer de særlige problemer vedrørende anmodning om aktindsigt, som et sagsområde om faste forbindelser kan give anledning til, jf. nedenfor.

Såfremt Folketingets Ombudsmand ønsker en uddybning af ovenstående skal ministeriet foreslå, at der afholdes et møde herom, hvor ministeriet også vil kunne give en nærmere redegørelse for arbejdet med Øresundsforbindelsen, som i en række andre tilfælde har givet anledning til henvendelser til Folketingets Ombudsmand, herunder enkelte vedrørende sager om aktindsigt.

Sager om aktindsigt har også i relation til ministeriet været af begrænset omfang, hvilket skyldes, at ministeriet - oftest på baggrund af telefoniske henvendelser - har udleveret ønsket materiale, herunder også i tilfælde, hvor offentlighedslovens undtagelsesbestemmelser kunne have været bragt i anvendelse.

Arbejdet med Øresundsforbindelsen har været et projektarbejde af meget betydeligt omfang, men det har stedse været et aktuelt lovgivningsprojekt med et bestemt angivet indhold i henseende til, hvad der ønskes reguleret, nemlig en fast forbindelse mellem København og Malmø. Lovgivningsprojektet er gennemført i samarbejde med en lang række ministerier og myndigheder, m.v., idet de interesser som disse repræsenterer og som naturligt er knyttet til et anlægsarbejde af denne størrelsesorden alene herved har kunnet tilgodeses. Samarbejdet har været organiseret mere eller mindre formelt, herunder i en række arbejdsgrupper dels her i landet og dels i arbejdsgrupper, hvori der har været repræsentanter for de to lande. Som et resultat af dette arbejde er udarbejdet et meget betydeligt antal dokumenter, hvoraf hovedparten er dokumenter af mere foreløbig karakter, der har tjent til forberedelse af beslutningsgrundlaget for det politiske niveau.

Det følger af ovenstående, at anmodninger om aktindsigt undertiden kan give anledning til et betydeligt arbejde med henblik på nærmere at fastlægge karakteren af hvert dokument for sig i relation til offentlighedsloven. Den enkelte sag kan således indeholde dokumenter der på sædvanlig måde er indgået til ministeriet, dokumenter udarbejdet som led i arbejdet i særlige arbejdsgrupper m.v. I det omfang dokumentet herefter kan anses for at falde ind under en af undtagelsesbestemmelserne i offentlighedsloven skal der derefter ifølge lovens § 8 og § 11, stk. 1, tages konkret stilling til om dokumentet indeholder oplysninger om faktiske omstændigheder eller om der blot er tale om vurderinger, idet denne sondring ikke forekommer enkel.

I den foreliggende sag udbad (A) sig aktindsigt i en nærmere angiven sag i ministeriet, idet det af forudgående drøftelser fremgik, at der var tale om Øresundsforbindelsens driftsøkonomiske rentabilitet, hvilket også fremgår af de efterfølgende breve, herunder til Folketingets Ombudsmand, hvori anmodningen nu ikke er begrænset til en nærmere angivet sag.

Ministeriet sendte herefter den pågældende et notat af 8. januar 1990 (retteligt 1991, jf. telefonisk oplysning fra Trafikministeriet) tillige med et eksemplar af lovforslaget, idet det på baggrund af en gennemgang af vedlagte sag - j.nr. 90-84260-2 - blev vurderet at alene nævnte dokument var omfattet af aktindsigt, medens de øvrige dokumenter vedrørende driftsøkonomisk rentabilitet på sagen var omfattet af offentlighedslovens § 7 og § 10, nr. 1 og 2. Samtidig fandt ministeriet ikke, at der i dokumenterne var indeholdt oplysninger om faktiske omstændigheder, der kunne anses for omfattet af lovens § 8 og § 11, nr. 1. I lovforslagets bemærkninger er der nærmere redegjort for spørgsmålet om Øresundsforbindelsens økonomi, og det er allerede på grundlag heraf og ikke mindst i sammenhæng med notatet af 8. januar 1990 (1991) muligt for enhver at foretage en række følsomhedsberegninger ved ændring af beregningsparametrene. Ministeriet har selvfølgelig udført sådanne beregninger, der udføres edb-mæssigt, idet der er udarbejdet en række notater herom, hvoraf flere findes på sagen, og hvoraf nogle er udleveret i foråret 1993.

(A) har også modtaget disse dokumenter - antagelig fra den til hvem dokumenterne er udleveret - og denne udlevering indebærer selvsagt, at der nu vedrørende anmodninger om aktindsigt også skal ske udlevering af disse dokumenter i overensstemmelse med de almindelige regler om aktindsigt, hvorved bemærkes, at udlevering heraf efter ministeriets opfattelse oprindelig er sket som meroffentlighed.

Ministeriet har i anledning af, at der nu foreligger en generel anmodning om aktindsigt vedrørende Øresundsforbindelsens driftsøkonomiske rentabilitet foretaget en gennemgang af et antal sager med henblik på at få klarlagt, hvorvidt der måtte foreligge dokumenter herom på disse.

Dette er tilfældet for så vidt angår ligeledes vedlagte sag 90-84260-3.

Ministeriet har herefter besluttet at udlevere yderligere et antal dokumenter til den pågældende, uanset om disse strengt taget (ikke) måtte være omfattet af adgangen til aktindsigt. Dette gælder således en række dokumenter vedrørende trafikomfanget på Øresundsforbindelsen.

(A) har endvidere anmodet om aktindsigt i mødereferaterne fra et dansk-svensk embedsmandsmøde den 8. januar 1991 samt fra et dansk-svensk ministermøde den 11. januar 1991. Ministeriet skal oplyse, at der alene foreligger notat fra sidstnævnte møde, der efter ministeriets opfattelse ikke er omfattet af adgangen til aktindsigt. Notatet vedlægges tillige med dagsorden fra mødet den 8. januar 1991.

Ministeriet har d.d. sendt vedlagte brev til (A)."

Skrivelsen til A af 11. oktober 1993 indeholdt ministeriets svar på hans brev af 19. januar 1993. Ministeriet svarede således

"Under henvisning til Deres brev af 19. januar 1993 ... skal oplyses, at det tidligere udleverede notat af 8. januar 1993 (retteligt 1991) selvsagt ikke er det eneste dokument om dette spørgsmål, men er det dokument, der på tidspunktet for Deres anmodning om aktindsigt, af ministeriet blev anset for omfattet af adgangen hertil.

Ministeriet har efterfølgende foretaget udlevering af en række andre dokumenter vedrørende driftsøkonomisk rentabilitet, der herefter også er udleveringspligtige i relation til Dem.

Disse dokumenter vedlægges derfor tillige med en række andre dokumenter, således at De på baggrund heraf bedre måtte være i stand til at vurdere spørgsmålet om Øresundsforbindelsens driftsøkonomiske rentabilitet.

De har videre bedt om notater fra to nærmere angivne møder henholdsvis den 8. januar 1991 og 11. januar 1991. Notater herfra er efter ministeriets opfattelse ikke omfattet af adgangen til aktindsigt.

Ministeriet skal meget beklage den sene besvarelse af Deres henvendelse. Ressourceproblemer har medført, at det desværre ikke har været muligt at ekspedere sagen med ønskelig hurtighed.

..."

Trafikministeriets skrivelse af 11. oktober 1993 til A og ministeriets udtalelse af samme dato til mig kommenterede A således

"...

1. Trafikministeriets forklaringer om "begrænsede ressourcer" m.v. er vel nærmest at betragte som eviggyldige.

2. Trafikministeriet skriver, at undertegnede i første omgang udbad mig aktindsigt "i en nærmere angiven sag" og senere en anmodning om aktindsigt, som "ikke var begrænset til en nærmere angivet sag".

Det er efter min mening en ukorrekt opsummering af sagsforløbet.

Den 30. november 19 92 skrev jeg og bad om aktindsigt i samtlige dokumenter med journalnummeret 90-84260-2. Dette journalnummer omfatter Øresundsforbindelsens driftøkonomiske rentabilitet. Det må være dette, Trafikministeriet kalder "en nærmere angiven sag". Jeg modtog 1 stk. dokument - og ikke mere.

Den 19. januar 1993 skrev jeg til ministeriet, at hvis det nu alligevel skulle vise sig, at der fandtes flere dokumenter om den driftsøkonomiske rentabilitet, ville jeg gerne se dem. Også, hvis disse skulle være journaliseret under et andet nummer.

Man skal ud i nogle meget juridiske spidsfindigheder for at hævde, at det nu lige pludselig ikke længere "er begrænset til en nærmere angivet sag".

Endelig gjorde jeg ministeriet opmærksom på, at man var forpligtet til at oplyse mig om, hvorvidt der fandtes papirer, man ikke ønskede at udlevere. Dette kommer ministeriet slet ikke ind på i sit svar til ombudsmanden, selv om det jo klart fremgår af de nu udleverede dokumenter, at de faktisk fandtes.

(I parantes bemærket: (A's avis) interviewede planlægningschef i Trafikministeriet, (B), i vores første januar-nr. i 1993. Her benægter han, direkte adspurgt, at der fandtes andre dokumenter på skrift end det ene udleverede. Udklippet vedlagt).

3. Ministeriet skriver endvidere, at man sammen med det enlige dokument (som i øvrigt er dateret 8. januar 1991 og ikke 1990, som ministeriet skriver) vedlagde lovforslaget, hvor der var "nærmere redegjort for spørgsmålet om Øresundsforbindelsens økonomi".

Det tenderer det udsøgt uforskammede: Jeg har skrevet en række artikler om emnet og har naturligvis læst lovforslaget. Pointen i min forespørgsel om aktindsigt var netop, at der ikke var overensstemmelse mellem lovforslaget og det udleverede dokument.

4. Ministeriet skriver, at man udleverede flere dokumenter om sagen i foråret 1993. Det er derfor temmelig overraskende, at undertegnede ikke har modtaget disse, når jeg nu har bedt om det via loven om aktindsigt.

Trafikministeriet skriver, at jeg har modtaget flere af disse dokumenter. Rigtigt, men ikke fra ministeriet! Det indrømmer ministeriet da også.

5. Jeg læser ministeriets svar derhen, at dokumenter i sagen bliver omfattet af aktindsigt i det omfang, at de alligevel ad omveje bliver kendt af offentligheden. Efter min mening en særpræget form for aktindsigt!

6. Efter at have trukket sagen til den yderste deadline har ministeriet nu altså "besluttet at udlevere yderligere et antal dokumenter til den pågældende" , altså undertegnede.

Men ministeriet har stadig ikke oplyst, om der derudover ligger dokumenter, som man ikke ønsker at udlevere."

I en skrivelse til A udtalte jeg følgende

"Sager om lovgivning er undergivet lov om offentlighed i forvaltningen, når lovforslag er fremsat for Folketinget, jf. bestemmelsen i § 2, stk. 2, i offentlighedsloven. Det vil derfor fra dette tidspunkt være muligt at få aktindsigt i de dokumenter, der er omfattet af lovgivningssagen, medmindre en af undtagelsesbestemmelserne i offentlighedsloven finder anvendelse.

Lovforslag om anlæg af fast forbindelse over Øresund blev fremsat den 2. maj 1991, og forslaget blev vedtaget ved lov nr. 590 af 19. august 1991.

Sagerne, der lå til grund for loven, var derfor på tidspunktet for Deres anmodning om aktindsigt omfattet af offentlighedsloven.

Underretning om, hvornår afgørelse kan forventes at foreligge.

Trafikministeriet bekræftede den 9. december 1992 modtagelsen af Deres aktindsigtsanmodning af 30. november 1992 og meddelte, at anmodningen ville blive behandlet snarest muligt.

Offentlighedslovens § 16, stk. 1 og 2, har følgende ordlyd

" Stk. 1. Vedkommende myndighed afgør snarest, om en begæring kan imødekommes, og om den, der har fremsat begæringen, skal gøres bekendt med dokumenterne ved, at der gives adgang til gennemsyn på stedet, eller ved, at der udleveres en afskrift eller kopi.

Stk. 2. Er en begæring om aktindsigt ikke imødekommet eller afslået inden 10 dage efter, at den er modtaget af vedkommende myndighed, skal myndigheden underrette den begærende om grunden hertil samt om, hvornår en afgørelse kan forventes at foreligge."

Trafikministeriet bekræftede inden for 10-dages-fristen modtagelsen af Deres klage, men underrettede Dem ikke som foreskrevet i offentlighedslovens § 16, stk. 2, om, hvad grunden var til, at der ikke blev truffet afgørelse inden for fristen. Trafikministeriet oplyste heller ikke om, hvornår en afgørelse kunne forventes at foreligge. En angivelse af, at aktindsigtsanmodningen ville blive behandlet "snarest muligt", opfylder ikke lovens krav om at angive, hvornår en afgørelse kan forventes at foreligge. Det må kræves, at myndigheden giver en form for nærmere tidsmæssig angivelse af, hvornår afgørelse kan forventes at foreligge.

Sagsbehandlingstid.

Intentionen bag bestemmelsen i offentlighedslovens § 16, som jeg har citeret ovenfor, er som bekendt, at afgørelser om aktindsigt skal træffes hurtigt.

I bemærkningerne til lovforslaget til lov nr. 572 af 19. december 1985 om offentlighed i forvaltningen er hensynet til pressens funktion i forbindelse med den offentlige meningsdannelse fremhævet som baggrund for kravet om hurtig ekspedition (Folketingstidende 1985/86, tillæg A, sp. 196)

"... en hurtig behandling og afgørelse af sager om aktindsigt er en væsentlig forudsætning for, at offentlighedsloven kan opfylde sine intentioner om, at pressen og andre nyhedsformidlende institutioner skal have mulighed for ved anvendelse af loven løbende at orientere befolkningen om aktuelle sager, der er under behandling i den offentlige forvaltning.

..."

Endvidere anføres i bemærkningerne til lovforslaget (Folketingstidende 1985/86, tillæg A, sp. 233)

"Efter bestemmelsen i stk. 1, skal sager om aktindsigt afgøres "snarest". Denne ændring i forhold til formuleringen af den tilsvarende bestemmelse i den gældende offentlighedslovs § 8, stk. 2, tilsigter at fremhæve, at sager om aktindsigt skal behandles med særlig hurtighed. ...

...

Bestemmelsen i stk. 2, der er ny, er begrundet i et ønske om at sikre, at behandlingstiden for begæringer om aktindsigt ikke uden rimelig anledning trækker ud. Der er ikke indsat en absolut frist for sagsbehandlingens varighed i aktindsigtssager, men bestemmelsen om, at den begærende skal have en begrundet underretning i tilfælde, hvor aktindsigt ikke kan imødekommes inden for 10 dage, samt oplysning om, hvornår en afgørelse kan forventes at foreligge, må i sig selv forventes at bidrage til, at behandlingstiden ikke unødigt trækker ud.

..."

Trafikministeriets første afgørelse blev truffet inden 1 måned efter, at ministeriet havde modtaget Deres aktindsigtsbegæring, og efter at ministeriet havde underrettet Dem om, at anmodningen ville blive behandlet snarest.

I sagen omtalt i Folketingets Ombudsmands beretning for 1992 s. 72ff., redegjorde jeg på baggrund af henvisninger til lovens forarbejder mv. for nogle særlige grunde, der kan føre til udsættelse af en afgørelse om aktindsigt. Jeg anførte, at bl.a. hensynet til en forsvarlig og hurtig ekspedition af andre sager, der i øvrigt er under ekspedition hos den pågældende forvaltningsmyndighed efter omstændighederne kunne medføre, at en begæring om aktindsigt ikke imødekommes straks, jf. Folketingstidende 1969/70, tillæg B, sp. 2136. Endvidere henviste jeg til sagen, der er omtalt i ombudsmandens beretning for 1990 s. 50ff. I denne sag udtalte jeg, at det forhold, at gennemgang af aktmaterialet med henblik på udskillelse af fortrolige oplysninger er særligt ressourcekrævende, vil kunne begrunde en vis udsættelse af afgørelsen om aktindsigt. Hvor længe må naturligvis afhænge af aktmaterialets omfang og karakter. Også i den forbindelse sætter imidlertid aktindsigtens formål og den vægt, som herved er lagt på kravet om, at afgørelse skal træffes snarest, en grænse for, hvor lange sagsbehandlingstider der vil kunne accepteres.

Trafikministeriet har henvist til interne ressourcemæssige og personalemæssige forhold som grund til, at behandlingen af aktindsigtsanmodningen og besvarelse af min udtalelsesanmodning trak ud. Endvidere har ministeriet henvist til, at der var forbundet et betydeligt arbejde med at behandle aktindsigtsanmodninger, idet hvert enkelt dokuments karakter i relation til offentlighedsloven skulle fastlægges.

At Trafikministeriet anvendte under en måned til at besvare Deres første aktindsigtsanmodning, kan under hensyn til omfanget af sagsmaterialet og det arbejde, der var forbundet med at vurdere karakteren af materialet set i relation til offentlighedsloven, ikke give mig anledning til kritik.

Til besvarelse af Deres anden henvendelse til Trafikministeriet om aktindsigt anvendte Trafikministeriet næsten 9 måneder.

Besvarelsen af denne henvendelse forudsatte dels gennemgang af den sag, som ministeriet allerede havde gennemgået i forbindelse med det første svar på aktindsigt, dels gennemgang af andet materiale vedrørende Øresundsforbindelsens driftsøkonomiske rentabilitet, som indgik i Trafikministeriets sager.

Uanset at omfanget af det materiale, som Trafikministeriet var i besiddelse af vedrørende Øresundsforbindelsen, var meget betydeligt, er det min opfattelse, at denne sagsbehandlingstid på 9 måneder til besvarelse af en aktindsigtsanmodning - også selv om den delvis uddybede Deres tidligere begæring om aktindsigt, som var besvaret - er ganske uacceptabel. Som det fremgår af de ovenfor nævnte forarbejder til offentlighedsloven, er det klart forudsat, at hurtig afgørelse af anmodninger om aktindsigt skal prioriteres højt.

Trafikministeriet har herudover henvist til interne ressource- og personalemæssige forhold som grund til, at afgørelsen trak ud. Jeg vil ikke afvise, at interne ressourcemæssige og personalemæssige forhold, når de - således som jeg forstår, det er tilfældet i den foreliggende sag - specifikt rammer den del af myndigheden, som skal behandle begæringen om aktindsigt, vil kunne begrunde en ganske kortvarig udskydelse af afgørelsen. Den forsinkelse på 9 måneder, som har foreligget i den foreliggende sag, ligger dog - som jeg har anført ovenfor - langt ud over det acceptable.

Det er i ombudsmandens praksis fastslået som god forvaltningsskik, at rykkerskrivelser fra den, der er part i sagen, og som er rimeligt begrundet i sagsbehandlingstiden, besvares med det samme, jf. også pkt. 208 i Justitsministeriets vejledning om forvaltningsloven. Besvarelsen bør indeholde oplysning om, hvorpå sagen beror og så vidt muligt oplysning om, hvornår myndigheden regner med, at afgørelsen kan foreligge. Trafikministeriet reagerede overhovedet ikke på Deres rykkerskrivelse af 2. februar 1993 eller på, at jeg oversendte Deres klage til mig af 5. februar 1993 til Trafikministeriet som en anmodning fra Dem om, at Deres breve af 19. januar og 2. februar 1993 blev besvaret snarest muligt.

Vedrørende Trafikministeriets besvarelse af min udtalelsesanmodning af 14. maj 1993 har jeg noteret mig, at jeg først modtog ministeriets udtalelse efter at have rykket Trafikministeriet mange gange og næsten 5 måneder efter, at jeg havde sendt klagen til udtalelse. Sagen gav anledning til, at jeg måtte overveje at rejse en sag af egen drift i henhold til ombudsmandslovens § 6, stk. 5, vedrørende den tid, som Trafikministeriet på tidspunktet for min rykkerskrivelse af 7. oktober 1993 havde anvendt til besvarelse af mine henvendelser. Endvidere henledte jeg Trafikministeriets opmærksomhed på bestemmelserne i § 10 i ombudsmandsloven og § 11 i Instruks for Folketingets Ombudmand, hvorefter ombudsmanden, hvis han får kundskab om fejl eller forsømmelser af større betydning, som er begået af ministrene, statens tjenestemænd og alle andre personer, som virker i statens tjeneste, giver meddelelse til Folketinget og vedkommende minister.

Jeg bemærker, at ombudsmanden altid har prioriteret hurtig besvarelse af klager, der vedrører afgørelser om aktindsigt eller sagsbehandling i forbindelse hermed, højt. Dette har sammenhæng med, at aktindsigtssager som anført ovenfor i lovgivningen er forudsat behandlet hurtigt.

Jeg tillægger det derfor også betydning, at jeg modtager myndighedens udtalelse i anledning af en sådan klage hurtigt.

Det er på denne baggrund særligt beklageligt, at jeg først efter små 5 måneder og på baggrund af mange rykkere - de sidste holdt i en meget skarp form - modtog Trafikministeriets udtalelse.

Begrundelse.

Den 22. december 1992 traf Trafikministeriet afgørelse. Ministeriet sendte Dem et notat af 8. januar 1991 og lovforslaget om Øresundsforbindelsen. Trafikministeriet oplyste ikke, om der var dokumenter, som De ikke havde fået aktindsigt i.

Efter forvaltningslovens § 22 skal en afgørelse, når den meddeles skriftligt, være ledsaget af en begrundelse, medmindre afgørelsen fuldt ud giver den pågældende part medhold.

Kravet om begrundelse omfatter også afgørelser om aktindsigt, såfremt begæringen om aktindsigt ikke imødekommes fuldt ud, jf. vejledningen til offentlighedsloven, punkt 48.

Da den sag, som De begærede aktindsigt i, indeholdt flere dokumenter end det ene, som De fik sendt kopi af, burde Trafikministeriet 1) have oplyst, at der var dokumenter i sagen, som De ikke fik aktindsigt i, og 2) have meddelt Dem en begrundelse for, at Deres begæring ikke var blevet fuldt ud imødekommet.

De indholdsmæssige krav til begrundelsen for en afgørelse fremgår af forvaltningslovens § 24. Om den nærmere fortolkning af denne bestemmelse henviser jeg til "Forvaltningsloven med kommentarer" af John Vogter fra 1992, s. 277ff.

I Deres fornyede henvendelse om aktindsigt af 19. januar 1993 udvidede De Deres anmodning om aktindsigt fra kun at vedrøre aktindsigt i dokumenter med journalnummeret 90-84260-2 til at vedrøre alle dokumenter om Øresundsforbindelsens driftsøkonomiske rentabilitet. De bad endvidere om kopi af mødereferaterne fra henholdsvis det dansk-svenske embedsmandsmøde den 8. januar 1991 samt det efterfølgende ministermøde den 11. januar 1991.

Trafikministeriet traf på baggrund af denne anmodning afgørelse den 11. oktober 1993. Ved denne afgørelse blev De gjort bekendt med, at der på tidspunktet for ministeriets første afgørelse om aktindsigt var dokumenter, som De ikke havde fået aktindsigt i. De fik yderligere aktindsigt i nogle dokumenter, som var udleveret af Trafikministeriet efter Deres oprindelige aktindsigtsbegæring. Jeg forstår ministeriets oplysning således, at ministeriet havde udleveret dokumenter til andre udenforstående med den virkning, at dokumenterne også var undergivet aktindsigt i relation til Dem. Endvidere sendte Trafikministeriet Dem en række andre dokumenter, "således at De på baggrund heraf bedre måtte være i stand til at vurdere spørgsmålet om Øresundsforbindelsens driftsøkonomiske rentabilitet". Trafikministeriet oplyste ikke udtrykkeligt, om der fortsat var dokumenter, som De ikke fik aktindsigt i. Deres anmodning om aktindsigt i de 2 mødereferater blev besvaret med, at notaterne herfra efter ministeriets opfattelse ikke var omfattet af adgangen til aktindsigt. Trafikministeriet undlod at begrunde afgørelsen.

I Trafikministeriets udtalelse til mig har ministeriet som begrundelse for det delvise afslag på aktindsigt henvist til offentlighedslovens § 7 og § 10, nr. 1 og 2. Trafikministeriet har ikke nærmere redegjort for de oplysninger vedrørende dokumenternes indhold og karakter, der er tillagt væsentlig betydning ved ministeriets afgørelse. Ministeriet har således heller ikke over for mig begrundet afgørelsen i overensstemmelse med principperne i forvaltningslovens § 24.

Jeg er på denne baggrund ikke bekendt med, ud fra hvilke synspunkter Trafikministeriet har undtaget dokumenterne fra aktindsigt, og har derfor ikke kunnet tage endelig stilling til Trafikministeriets afgørelse.

Alligevel har jeg, på baggrund af min gennemgang af det sagsmateriale, som jeg har haft til gennemsyn, fundet anledning til at redegøre for nogle generelle problemstillinger i forbindelse med aktindsigt i sager af generel karakter. Jeg henviser til det, jeg har anført nedenfor under afsnittet om bemærkninger i relation til offentlighedslovens §§ 7 og 10, nr. 1 og 2. Endvidere har jeg redegjort for indholdet af bestemmelsen i offentlighedslovens § 5, jf. nedenfor.

De begrundelsesmangler, som er nævnt ovenfor, er efter min opfattelse i sig selv tilstrækkelige til, at Trafikministeriet må genoptage behandlingen af sagen. Jeg henviser nærmere til det, jeg har anført i min afsluttende konklusion sidst i skrivelsen.

Offentlighedslovens § 5.

Efter offentlighedslovens § 5 omfatter retten til aktindsigt

"1) alle dokumenter, der vedrører sagen, herunder genpart af de skrivelser, der er udgået fra myndigheden, når skrivelserne må antages at være kommet frem til adressaten, og

2) indførelser i journaler, registre og andre fortegnelser vedrørende den pågældende sags dokumenter."

Der er i Folketingets Ombudsmands beretning for året 1989, s. 268 redegjort for forarbejderne til bestemmelsen. Jeg udtalte, at der, således som bestemmelsen (og den tilsvarende bestemmelse i forvaltningsloven) er udformet og på baggrund af forarbejderne, ikke kan gøres nogen forskel mellem dokumenter, der angår sagens journalmæssige behandling, og sagens øvrige dokumenter. Efter min opfattelse har forvaltningsmyndigheden således pligt til ex officio at meddele den aktindsigtssøgende aktindsigt i de i offentlighedslovens § 5, stk. 1, nr. 2, omhandlede dokumenter.

Således burde Trafikministeriet, i forbindelse med at ministeriet tog stilling til Deres aktindsigtsbegæring, have givet Dem aktindsigt i sagens journalkort, medmindre der efter offentlighedslovens undtagelsesbestemmelser var grundlag for at undtage enkelte oplysninger på journalkortet fra aktindsigt.

Bemærkninger i relation til offentlighedslovens §§ 7 og 10, nr. 1 og 2.

Som anført har jeg, under hensyn til at jeg ikke har kendt de synspunkter, som Trafikministeriet støtter sit afslag om aktindsigt på, ikke kunnet tage stilling til Trafikministeriets afgørelse.

Jeg har i min redegørelse taget udgangspunkt i de bestemmelser i offentlighedsloven, som Trafikministeriet i sin udtalelse til mig har henvist til som hjemmel for ministeriets afslag på aktindsigt.

Internt arbejdsmateriale.

Som interne arbejdsdokumenter efter offentlighedslovens § 7 anses

"1) dokumenter, der udarbejdes af en myndighed til eget brug,

2) brevveksling mellem forskellige enheder inden for samme myndighed og

3) ..."

Det fremgår af sagernes akter, at en række af dokumenterne har været udvekslet mellem medarbejdere i Trafikministeriet, Generaldirektoratet for Statsbanerne og Vejdirektoratet. Spørgsmålet er, om disse organer i relation til offentlighedsloven er indbyrdes selvstændige myndigheder med den virkning, at udveksling af materiale mellem dem må anses for ekstern.

Vejdirektoratet er efter § 2, stk. 2, i lovbekendtgørelse nr. 430 af 31. maj 1991 om offentlige veje et direktorat under Trafikministeriet. Vejdirektoratet forestår administrationen af hovedlandevejene. Vejdirektoratet er vejbestyrelse for hovedlandevejene og varetager som sådan styring og planlægning af hovedlandevejenes udbygning og drift. Endvidere varetager Vejdirektoratet en række opgaver for hele vejsektoren, bl.a. registrering af data om vej- og trafikforhold, trafikbeskrivelser og -analyser mv. Jeg henviser til Kongelig Dansk Hof- og Statskalender, 1993, pkt. 1025. Vejdirektoratet er således en myndighed med almindelig direktoratsstatus, og Vejdirektoratet må i lighed med de fleste af centraladministrationens øvrige direktorater og styrelser anses for en selvstændig myndighed i forhold til Trafikministeriets departement. Brevveksling mellem Trafikministeriet og Vejdirektoratet er herefter ikke foregået inden for samme myndighed og er derfor ikke omfattet af offentlighedslovens § 7.

Efter § 1 i bekendtgørelse nr. 188 af 24. marts 1993 af lov om styrelsen af statsbanerne styres danske statsbaner af en generaldirektør, der har den øverste ledelse såvel med hensyn til driften som med hensyn til forberedelse og gennemførelse af nye anlæg. Generaldirektøren står som departementschef umiddelbart under ministeren for offentlige arbejder.

I forarbejderne til offentlighedsloven af 1970, jf. Folketingstidende 1969/70, tillæg B, sp. 2072-2074, er anført følgende, der vedrører afgrænsningen af begrebet "brevveksling inden for samme myndighed" (der var formuleringen i den dagældende bestemmelse)

"I en artikel om de juridiske tvivlsspørgsmål, der er opstået i forbindelse med partsoffentlighedslovens anvendelse i praksis - N. Eilschou Holm, Juristen 1969 side 157ff - giver forfatteren bl.a. følgende redegørelse for fortolkningen af udtrykket "brevveksling inden for samme myndighed"...

"Undtagelsesbestemmelsen i partsoffentlighedslovens § 6, nr. 2, omfatter helt klart "brevveksling" mellem forskellige afdelinger eller kontorer inden for samme forvaltningsmyndighed, jfr. herved bemærkningerne til den tilsvarende bestemmelse i offentlighedskommissionens lovudkast i Offentlighedskommissionens Betænkning side 74, men undtagelsen rækker også videre. I praksis har det navnlig givet anledning til tvivl, i hvilket omfang brevveksling mellem direktorater og vedkommende ministerium (departementet) kan anses omfattet af undtagelsen. I justitsministeriets bemærkninger til lovforslaget udtales det herom blot, at ".. direktorater og lignende institutioner må betragtes som afdelinger af vedkommende ministerium, for så vidt de træffer deres afgørelser på ministerens vegne", se F.T. 1963/64 tillæg A sp. 1355. Bemærkningerne til den tilsvarende bestemmelse i offentlighedskommissionens udkast til lov om offentlighed i forvaltningen indeholder imidlertid en noget mere udførlig vejledning, se navnlig a.st. side 65

"Hvor et direktorat inden for centraladministrationen træffer afgørelser på egne vegne og ikke på vedkommende ministers vegne, som f. eks. arbejdsdirektoratet ..., direktoratet for ulykkesforsikringen ... m.fl., vil direktoratet i lovens forstand være en myndighed, således at korrespondance med vedkommende ministerium vil være offentlig. Dette må tilsvarende gælde for f.eks. generaldirektoraterne for statsbanerne ... og for post- og telegrafvæsenet .. i det omfang, disse myndigheder træffer afgørelse på egne vegne.

Direktorater, som træffer afgørelser på ministerens vegne, må anses for afdelinger i et ministerium. De er altså ikke i lovens forstand myndigheder i forhold til ministeren eller i forhold til andre direktorater inden for samme ministerium. Deres forslag til afgørelser, planer o.s.v. vil derfor ikke være offentlige, når de sendes til departementet eller andre direktorater. Dette vil f.eks. gælde for direktoratet for fængselsvæsenet i forhold til departementet i justitsministeriet ..., direktoratet for statshospitalerne ..., i forhold til indenrigsministeriets departement og delvis de nævnte to generaldirektorater indbyrdes og i forhold til departementet i ministeriet for offentlige arbejder."

Det omhandlede spørgsmål har i en del tilfælde været forelagt for justitsministeriet, der til en vis grad har taget afstand fra antydningen i den citerede passage i offentlighedkommissionens betænkning om, at en administrativ afdeling i relation til visse sager kan være en selvstændig myndighed, medens den med hensyn til andre sager er en sektion inden for en anden myndighed. I en af disse udtalelser hedder det således

"... Denne udtalelse vedrører imidlertid et så specielt problem, at den efter justitsministeriets opfattelse ikke kan danne grundlag for mere almindelige slutninger. Loven er udformet således, at det er mest nærliggende at anse det for forudsat, at en administrativ afdeling i almindelighed må karakteriseres generelt, enten som en selvstændig myndighed eller som en del af en anden myndighed.

I hvert fald synes en administrativ afdelings funktioner ikke at kunne opdeles på "selvstændige" og "uselvstændige" myndighedsområder alene på grundlag af, om afdelingen inden for de pågældende områder kan træffe selvstændige afgørelser eller kun har beføjelse til afgivelse af indstilling til højere administrativ myndighed. Man skal herved dels henvise til den ovenfor omtalte udtalelse i betænkningen s. 60 om konsultative organer, dels pege på, at flere af de selvstændige myndigheder, der er nævnt i betænkningen s. 65, 1. sp., 3. afsnit, på en række væsentlige områder alene har indstillende beføjelse." ...

I de forelagte tilfælde har justitsministeriet i overensstemmelse hermed foretaget en mere omfattende vurdering af det pågældende direktorats placering i forhold til ministeriets departement. Som elementer, der kan tale for at betragte direktoratet som en selvstændig myndighed - med den virkning at brevveksling mellem direktoratet og departementet ikke kan anses omfattet af undtagelsesbestemmelsen i § 6, nr. 2 - kan fremhæves, at direktoratet træffer afgørelse på egne vegne, at direktoratets selvstændige afgørelseskompetence er af forholdsvis omfattende karakter, at direktøren ikke har direkte referat til ministeren, at direktoratets afgørelser kan rekurreres til departementet, at direktoratet ikke er undergivet departementets instruktionsbeføjelse, og at direktoratet er opført selvstændigt i normerings- og klassificeringsloven.

..."

I forbindelse med besvarelsen af et supplerende spørgsmål fra Folketingsudvalget uddybede Justitsministeriet sin opfattelse, idet ministeriet anførte (Folketingstidende 1969/70, tilæg B, sp. 2148-2149)

"De hensyn, der ligger bag den generelle undtagelse for en myndigheds interne arbejdsmateriale, gør sig fuldt ud gældende også på dette område. Det forhold, at en myndighed, f.eks. et ministerium, af praktiske grunde internt er opdelt i et antal afdelinger og/eller kontorer, der hver varetager sin del af myndighedens funktioner, bør ikke medføre, at meningsudvekslinger mellem kolleger om sager, der ligger på grænsen mellem to eller flere kontorers område, undergives aktindsigt. Det må fortsat betragtes som internt arbejdsmateriale på ganske samme måde som meningsudvekslinger mellem kolleger inden for samme kontor om sager, der ikke giver anledning til tvivlsspørgsmål, der henhører under andre kontorer. I praksis forekommer det da også, at sådan "brevveksling" inden for samme myndighed fremtræder som påtegninger på samme referatark eller som påtegning på et omslag, hvormed referatet sendes fra en afdeling (kontor) til en anden.

Efter justitsministeriets opfattelse giver udvalgets spørgsmål anledning til at understrege, at rækkevidden af den tilsvarende bestemmelse i partsoffentlighedslovens § 6, nr. 2, kun i ganske enkelte tilfælde har givet anledning til tvivl. Denne tvivl skyldes især, at der i praksis forekommer atypiske organisationsformer, hvor et ministerium ikke er opdelt på traditionel måde i et antal afdelinger eller kontorer organiseret under vedkommende departementschef, men f.eks. således, at et sagsområde er udskilt fra ministeriets departement og henlagt til en administrativ enhed med større eller mindre selvstændighed i forhold til departementet eller vedkommende minister. I tilfælde, hvor en sådan administrativ enhed efter sine funktioner og sin placering i forhold til departementet i det væsentlige må sidestilles med en afdeling inden for departementet, bør denne formelle forskel i henseende til den organisatoriske opbygning ikke medføre, at interne meningsudvekslinger undergives aktindsigt."

I betænkning 857/1978 om offentlighedslovens revision siderne 189-193 er redegjort for administrativ praksis ved anvendelsen af bestemmelsen i offentlighedslovens § 7, nr. 2.

Folketingets Ombudsmand behandlede i en sag fra 1979, (j.nr. 1979-1113-20) der vedrørte brevveksling inden for Finansministeriet mellem Lønnings- og Pensionsdepartementet og Budgetdepartementet, spørgsmålet, om de 2 departementer, der organisatorisk var placeret under samme minister, kunne anses for at være "samme myndighed". Ombudsmanden udtalte i en skrivelse af 8. januar 1981 bl.a. følgende

"Som det fremgår ... er de almindelige afgrænsningskriterier med hensyn til begrebet "samme myndighed" navnlig udviklet på baggrund af forholdene inden for centraladministrationen (specielt forholdet mellem direktorater og departementer), og det har været udgangspunktet, at afgrænsningen skal foretages generelt (d.v.s. således, at de pågældende administrative enheder enten i alle tilfælde eller slet ikke anses for "samme myndighed"). I de senere års administrative praksis er det dog antaget, at der efter omstændighederne må lægges vægt også på en bedømmelse af organernes indbyrdes funktioner, der indebærer, at organerne alene i visse relationer anses for "samme myndighed".

I det foreliggende tilfælde er der tale om at bedømme forholdet mellem to departementer, og jeg finder det på baggrund af det anførte mest nærliggende at antage, at afgrænsningen bør foretages generelt. ...

Ved bedømmelsen af, om to departementer må anses for "samme myndighed" i offentlighedslovens forstand, finder jeg det mest nærliggende at lægge afgørende vægt på, om departementerne organisatorisk hører til samme ministerkompetence, således at begge departementer alene har til opgave at betjene ministeren inden for dennes kompetenceområde (ressortområde). I så fald synes samme principielle betragtninger, som fører til, at to afdelinger eller to kontorer inden for et ministerium (departement) anses for hørende til "samme myndighed", at måtte indebære, at heller ikke departementerne i offentlighedslovens forstand kan anses for forskellige myndigheder.

... Det, der er anført i offentlighedskommissionens betænkning (nr. 325/1963) s. 65 om forholdet mellem generaldirektoraterne for henholdsvis post- og telegrafvæsenet og statsbanerne, dels indbyrdes, dels i forhold til ministeriet for offentlige arbejders departement, synes ligeledes at bygge på samme afgrænsningskriterium (idet kommissionen dog forudsætter, at direktoraterne i visse relationer må anses for selvstændige myndigheder, således at afgrænsningen ikke foretages generelt, jfr. ovenfor).

Som anført i justitsministeriets udtalelse af 19. august 1980 omfatter finansministerens kompetenceområde (bl.a.) de sagsområder, der hører under administrationsdepartementet og lønnings- og pensionsdepartementet, jfr. statsministeriets bekendtgørelse nr. 40 af 20. februar 1975. Som justitsministeriet ligeledes har anført i udtalelsen, indebærer dette, at enhver afgørelse fra disse departementer vil være truffet af finansministeren eller på finansministerens vegne i dennes egenskab af forvaltningschef for finansministeriet.

Jeg finder herefter på baggrund af det anførte at måtte være enig med justitsministeriet i, at lønnnings- og pensionsdepartementet og administrationsdepartementet må anses for "samme myndighed" i relation til bestemmelsen i offentlighedslovens § 5, nr. 4.

..."

Af bemærkningerne til forslaget til lov om offentlighed i forvaltningen (Folketingstidende 1985/86, tillæg A, sp. 219-220) fremgår, at afgrænsningen af, hvad der skal anses for "forskellige enheder inden for samme myndighed" beror på en konkret vurdering af det underliggende retsgrundlag. Herved må den organisatoriske opbygning af de pågældende administrative enheder tages i betragtning (f.eks. hvilken grad af selvstændighed den enkelte enhed indtager, om der træffes afgørelse på egne vegne, rekursadgangen, instruktionsbeføjelsen m.v.) Endvidere må der lægges vægt på, om varetagelsen af de enkelte enheders indbyrdes funktioner må antages at forudsætte, at udveksling af dokumenter enhederne imellem betragtes som intern.

I "Offentlighedsloven med kommentarer" af John Vogter fra 1992 er på s. 143 bl.a. anført følgende om dette spørgsmål

"Hvis et ministerium er opdelt i flere departementer , må brevveksling mellem dem også anses for omfattet af § 7, nr. 2, jf. skrivelse af 8. januar 1981 fra Folketingets Ombudsmand ... Er et ministerium opdelt på anden måde, f.eks. i en lovforberedende del (med ministersekretariat) og en driftsdel, som efter loven har selvstændige opgaver (originær kompetence), vil det formentlig være rigtigst at anse hver del som en selvstændig myndighed i forhold til § 7.

..."

Da Generaldirektoratet for Statsbanerne har en i forhold til Trafikministeriet selvstændig stilling, som fremgår direkte af lov om styrelse af statsbanerne, og da generaldirektoratets virksomhed overvejende vedrører statsbanernes driftsmæssige opgaver, er det min opfattelse, at generaldirektoratet i sin helhed må anses for en selvstændig myndighed i forhold til Trafikministeriet. Jeg mener således ikke, at der er grundlag for at udskille de såkaldt "departementale opgaver" fra Generaldirektoratet for Statsbanerne og henregne disse opgaver til Trafikministeriets departement. Det ville kræve en fravigelse af det almindelige udgangspunkt i forarbejderne, hvorefter en administrativ afdeling i almindelighed må karakteriseres generelt enten som en selvstændig myndighed eller som en del af en anden myndighed. Trafikministeriet har, som det fremgår af lovforslag nr. L 39 (fremsat den 27. oktober 1993) til lov om ændring af lov om styrelsen af statsbanerne (der er refereret nedenfor s. 28) søgt at løse de problemer, der har været med den dobbelte departementsstruktur, ved at oprette en planlægningsafdeling i ministeriet. Tværgående sager - som f.eks. det igangværende trafikplanarbejde - er blevet behandlet i ministeriets departement eller i særlige tværministerielle udvalg. For overhovedet at kunne overveje en fravigelse af det almindelige udgangpunkt i forarbejderne, hvorefter en administrativ afdeling i almindelighed må karaktereriseres generelt enten som en selvstændig myndighed eller som en del af en anden myndighed, måtte det efter min mening kræve, at generaldirektoratets "departementale opgaver" kunne udskilles klart i forhold til generaldirektoratets øvrige virksomhed. Det fremgår af de almindelige bemærkninger i lovforslag nr. L 39 (fremsat den 27. oktober 1993 af trafikministeren) til lov om ændring af lov om styrelsen af statsbanerne, at denne forudsætning ikke er opfyldt.

Brevveksling mellem ministeriet og generaldirektoratet vil på baggrund af det, jeg har anført, ikke være interne arbejdsdokumenter og vil derfor ikke være omfattet af undtagelsesbestemmelsen i offentlighedslovens § 7, nr. 2.

Jeg har noteret mig, at Generaldirektoratet for Statsbanernes status ved den nu vedtagne lov nr. 917 af 8. december 1993 om ændring af lov om styrelsen af statsbanerne med ikrafttrædelse den 10. december 1993 er ændret, idet de departementale opgaver, der hidtil har været udført i generaldirektoratet, overføres til Trafikministeriets departement. Med hensyn til konsekvenserne af den nye lov må efter min opfattelse gælde, at retten til aktindsigt i et dokument skal afgøres efter retsstillingen på det tidspunkt, da dokumentet blev omfattet af retten til aktindsigt, jf. offentlighedslovens § 5, nr. 1. Dette medfører, at eksisterende dokumenter, der som følge af lovændringen den 10. december 1993 overføres fra generaldirektoratet til Trafikministeriets departement, fortsat i relation til aktindsigt skal bedømmes, som om de lå i Generaldirektoratet for Statsbanerne. Hvis f.eks. et "departementalt" internt dokument i generaldirektoratet før 10. december 1993 blev afgivet til Trafikministeriets departement, kan det hverken før eller efter den 10. december 1993 undtages som internt.

Når dokumenter udveksles mellem myndigheder, der hver for sig er selvstændige myndigheder i relation til offentlighedslovens § 7, vil dokumenterne, medmindre der er andre bestemmelser i offentlighedsloven, der kan føre til at undtage aktindsigt, være undergivet aktindsigt. Dette gælder, uanset om dokumenterne kun består i udkast af mere eller mindre foreløbig karakter, der udveksles mellem myndighederne med henblik på i samarbejde at udarbejde et endeligt notat vedrørende et bestemt spørgsmål.

På samme måde vil udveksling af dokumenter eller brevveksling med andre ministerier, styrelser, statslige aktieselskaber eller private konsulentfirmaer være undergivet aktindsigt, medmindre andre undtagelsesbestemmelser i offentlighedsloven finder anvendelse.

Trafikministeriet har i sin udtalelse til mig henvist til, at lovgivningsprojektet om Øresundsforbindelsen er gennemført i samarbejde med en lang række ministerier og myndigheder mv., idet de interesser, som disse repræsenterer, og som naturligt er knyttet til et anlægsarbejde af denne størrelsesorden, alene herved har kunnet tilgodeses. Arbejdet har været organiseret mere eller mindre formelt, herunder i en række arbejdsgrupper.

Det står mig ikke klart, om Trafikministeriet er af den opfattelse, at arbejdsgrupperne har udgjort særlige selvstændige myndigheder. Udgør arbejdsgrupperne nogle i forhold til Trafikministeriet selvstændige myndigheder, vil arbejdsgruppernes materiale miste sin interne karakter, når materialet er afgivet til Trafikministeriet.

Hensyn til den politiske beslutningsproces.

Trafikministeriet har yderligere henvist til bestemmelsen i offentlighedslovens § 10, nr. 1 og 2, som begrundelse for det delvise afslag på aktindsigt. Bestemmelsen har følgende ordlyd

"Retten til aktindsigt omfatter ikke

1) Statsrådsprotokoller, referater af møder mellem ministre og dokumenter, der udarbejdes af en myndighed til brug for sådanne møder.

2) Brevveksling mellem ministerier om lovgivning, herunder bevillingslove.

3) ..."

Disse undtagelsesbestemmelser tager sigte på at beskytte den politiske beslutningsproces inden for regeringen, jf. betænkning 857/1978 om offentlighedslovens revision s. 227ff. I betænkningen er beskrevet den retsstilling, der var gældende efter den tidligere offentlighedslov fra 1970. Da bestemmelserne ikke blev ændret i forbindelse med gennemførelsen af den nye offentlighedslov i 1985, kan der med hensyn til rækkevidden af disse bestemmelser henvises til beskrivelsen af gældende ret i betænkningen, jf. bemærkningerne til lovforslaget (Folketingstidende 1985-1986, sp. 223-224).

Trafikministeriet har ikke i sin udtalelse angivet, hvilke dokumenter ministeriets henvisning til § 10, nr. 1, tager sigte på.

Ved min gennemgang af sagen har jeg noteret mig, at ministeriet har givet afslag på en udtrykkelig begæring om aktindsigt i et referat af et dansk-svensk ministermøde den 11. januar 1991. Det fremgår ikke, om undtagelse af aktindsigt i dette dokument er sket i henhold til offentlighedslovens § 7 eller i henhold til offentlighedslovens § 10, nr. 1.

For så vidt aktindsigt er undtaget, fordi Trafikministeriet har anset det for at være et internt arbejdsdokument, må jeg henvise til det, jeg har anført ovenfor om internt arbejdsmateriale.

Hvis aktindsigt er undtaget efter § 10, nr. 1, giver det mig anledning til følgende kommentarer

Som det fremgår af det ovenfor anførte, tager undtagelsesbestemmelsen i § 10, nr. 1, sigte på at beskytte den politiske beslutningsproces inden for regeringen. Jeg må på baggrund af forarbejderne til offentlighedsloven opfatte "regeringen" som den danske regering. Ombudsmanden har i en tidligere udtalelse refereret i Folketingets Ombudsmands beretning for året 1973, s. 281ff, udtalt, at denne undtagelsesbestemmelse ikke kan anvendes ved møder mellem ministre i tilfælde, hvor der, ud over embedsmænd fra de pågældende ministerier, også deltager andre.

For så vidt der er dokumenter, der af Trafikministeriet er undtaget fra aktindsigt, fordi de er udarbejdet af en myndighed til brug for et møde mellem ministre, bemærker jeg, at det er afgørende for, om dokumentet kan undtages, at dokumentet er udarbejdet netop med henblik på at skulle indgå i drøftelser på et møde mellem ministre, hvorimod det ikke kan kræves, at dokumentet faktisk bliver anvendt på mødet. Jeg henviser til "Offentlighedsloven med kommentarer" af John Vogter fra 1992 s. 165-166.

Om fortolkningen af § 10, nr. 2, i offentlighedsloven er i betænkning nr. 857/1979 om offentlighedslovens revision på s. 230 bl.a. anført følgende

"Denne undtagelsesbestemmelse omfatter således alene brevveksling mellem to eller flere ministerier og kun om lovgivning , dvs. ikke om administrative retsforskrifter eller andre administrative foranstaltninger, ...

Undtagelsen kan dog omvendt ikke anses for begrænset til kun at gælde formelig brevveksling, men også anden udveksling af dokumenter, f.eks. af notater, må være omfattet, dog under forudsætning af, at dokumentet er udarbejdet af et ministerium. Notater, der er udarbejdet af en underordnet myndighed, f.eks. et direktorat, og som medsendes som bilag til en høring fra et ministerium til et andet, vil således ikke være omfattet af undtagelsesbestemmelsen.

Undtagelsesbestemmelsen omfatter også brevveksling om bevillingslove, herunder enkeltbevillinger, der afholdes med finansudvalgets samtykke med henblik på senere optagelse på tillægsbevillingsloven. Dette indebærer, at brevveksling mellem budgetministeriet og vedkommende fagministerium med henblik på at opnå budgetministeriets tilslutning til fremsættelse af bevillingsforslag for finansudvalget er unddraget adgangen til aktindsigt. ..."

Som det fremgår, er undtagelsesbestemmelsen nøje knyttet til lovgivningsprocessen.

Jeg har tidligere haft lejlighed til at udtale mig om den tilknytning, der skal være til lovgivningssagen, i tilfælde, hvor myndighederne har afslået aktindsigt i et dokument under henvisning til offentlighedslovens § 2, stk. 2. Efter denne bestemmelse er sager om lovgivning, herunder bevillingslove, kun omfattet af loven, for så vidt lovforslag er fremsat for Folketinget. Jeg henviser til 2 udtalelser, der er gengivet i min beretning for 1991, s. 47ff og i min beretning for 1992, s. 53ff. Jeg anførte i sagen fra beretningen for 1991 bl.a. følgende

"Ved fortolkningen af udtrykket "sager om lovgivning" og den heraf følgende undtagelse må det afgørende efter min mening være undtagelsesbestemmelsens formål, sammenholdt med lovens ordning i øvrigt. Formålet er at beskytte den politiske beslutningsproces. Offentlighedsloven indeholder ikke nogen almindelig undtagelsesbestemmelse til beskyttelse heraf. I stedet er der på begrænsede områder, hvor politiske synspunkter i særlig grad gør sig gældende, gjort undtagelse til beskyttelse af netop denne, eller netop denne del af den politiske beslutningsproces. Jeg henviser ud over § 2, stk. 2, til bestemmelserne i lovens § 10, nr. 1, og § 10, nr. 2. Denne lovgivningsteknik indebærer efter min mening, at sagsbegrebet i § 2, stk. 2, må afgrænses snævert, og således at det kun omfatter handlinger og dokumenter med nær tilknytning til den lovgivningspolitiske proces."

Som det fremgår af denne udtalelse, er det hensynet til den politiske beslutningsproces, der gør sig gældende såvel i relation til § 2, stk. 2, som i relation til § 10, nr. 2. Jeg finder det på baggrund af denne sammenhæng mellem de 2 bestemmelser rigtigst at foretage afgrænsningen af, hvad der omfattes af et lovgivningsprojekt, og hvad der falder udenfor, på samme måde i relation til § 2, stk. 2, som i relation til § 10, nr. 2. Som anført i den ovennævnte sag fra beretningen for 1991 s. 47ff må det som udgangspunkt for anvendelse af § 2, stk. 2, kræves

"at der foreligger et lovgivningsprojekt af et bestemt, relativt præcist angivet indhold, særlig i henseende til hvilke emner der søges reguleret. Det må endvidere normalt kræves, at det påtænkte lovforslag forventes fremsat inden for nær fremtid. Et præcist angivet, men omfattende lovgivningsprojekt vil naturligvis kunne være meget tidkrævende, f.eks. ved overgivelse af opgaven til et særligt lovforberedende udvalg. I så fald må tidsfaktoren komme i anden række og hovedvægten lægges på den målrettede virksomhed."

Da jeg ikke kender Trafikministeriets synspunkter vedrørende de omhandlede sagers tilknytning til lovgivningsprocessen, har jeg ikke ment at kunne tage nærmere stilling hertil.

For at offentlighedslovens § 10, nr. 2, finder anvendelse, kræves det endvidere, at der er tale om brevveksling "mellem ministerier". Som det fremgår af det, jeg ovenfor har citeret fra betænkningen, falder al korrespondance mellem Trafikministeriets departement og sædvanlige styrelser derfor uden for denne bestemmelse. Derimod vil al korrespondance og udveksling af dokumenter med departementer i de øvrige ministerier være omfattet, for så vidt der er den fornødne relation til lovgivningssagen, som nævnt ovenfor. Jeg forudsætter herved, at materialet ikke tillige er sendt til en myndighed, der ikke er et ministerium. (Til illustration af anvendelsesområdet for offentlighedslovens § 10, nr. 2, henviser jeg til Folketingets Ombudsmands beretning for 1979, s. 257, og beretningen for 1989, s. 47).

Spørgsmålet om, hvorvidt Generaldirektoratet for Statsbanerne kan anses for en myndighed, der er omfattet af begrebet "ministerier" i offentlighedslovens § 10, nr. 2's, forstand, har givet mig anledning til overvejelser.

Efter den gældende lov om styrelsen af statsbanerne har generaldirektoratet i et vist omfang haft departementale opgaver. Af bemærkningerne til forslag nr. L 39 (fremsat den 27. oktober 1993 af trafikministeren) til lov om ændring af lov om styrelsen af statsbanerne fremgår nærmere følgende om den hidtidige organisatoriske relation mellem Generaldirektoratet for Statsbanerne og Trafikministeriets departement

"Efter den nuværende styrelseslov er DSB udover at være en statsvirksomhed, hvis hovedaktivitet er jernbanetrafik, et departement i Trafikministeriet. Denne dobbeltfunktion er uhensigtsmæssig både for den overordnede politiske styring, for DSBs forretningsmæssige råderum og for den tværgående trafikpolitiske samordning.

Der er behov for en ændret placering af de departementale opgaver, idet den nuværende struktur indebærer vanskeligheder både for trafikministeren og DSB, når der skal skelnes mellem politisk/departementale sager og spørgsmål, der har med ledelsen af DSB som virksomhed at gøre. Der kan også være habilitetsproblemer forbundet hermed.

På visse departementale sagsområder er der en uklar opgavefordeling mellem Trafikministeriets departement og DSB i sin egenskab af departement. Dertil kommer, at den tværgående trafikpolitiske planlægning og budgetkoordinering har været vanskelig på grund af den dobbelte departementsstruktur.

De hermed forbundne problemer har tidligere været søgt løst via en planlægningsafdeling i ministeriet og i de seneste år ved, at tværgående sager - som fx det igangværende trafikplanarbejde - behandles i ministeriets departement eller i særlige tværministerielle udvalg.

...

Lovforslaget bygger på Administrations- og Personaledepartementets notat af 14. september 1993, hvori anbefales, at der sker en overførsel af DSBs departementale funktioner til Trafikministeriets departement, herunder lovgivning, overordnet investeringsplanlægning, overordnede budget- og bevillingsforhold, Jernbanerådets sekretariat, folketingsspørgmål, forspørgsler, redegørelser til Folketinget m.v. ...

..."

Som det fremgår, har Generaldirektoratet for Statsbanernes hidtidige funktion, ud over den driftsmæssige del, været at bistå ministeren i dennes arbejde vedrørende statsbanernes forhold i relation til Folketinget, i lovgivningsanliggender, overordnet planlægning, såvel som overordnede budget- og bevillingsforhold. Endvidere har generaldirektøren haft direkte referat til ministeren. Under hensyn til disse forhold er det min opfattelse, at Generaldirektoratet for Statsbanerne - uanset det betydelige omfang af driftsmæssige opgaver - har haft en sådan tilknytning til ministeren og den politiske lovgivningsproces, at generaldirektoratet kan anses for omfattet af begrebet "ministerier" i offentlighedslovens § 10, nr. 2. Det indebærer, at brevveksling om lovgivning mellem Generaldirektoratet for Statsbanerne og andre ministeriers departementer kan undtages fra retten til aktindsigt efter offentlighedslovens § 10, nr. 2. Der vil dog eventuelt kunne gives aktindsigt i materialet efter meroffentlighedsprincippet, jf. offentlighedslovens § 4, stk 1. Brevveksling mellem Trafikministeriet og generaldirektoratet vil ikke umiddelbart være omfattet af ordlyden "brevveksling mellem ministerier". Denne ordlyd må naturligt forstås som brevveksling mellem to eller flere ministerier - ikke brevveksling mellem selvstændige enheder inden for samme ministerium. Jeg er imidlertid af den opfattelse, at når Generaldirektoratet for Statsbanernes korrespondance med andre ministerier efter det ovenfor anførte er omfattet af begrebet "ministerier" i offentlighedslovens § 10, nr. 2, må korrespondance mellem ministernære enheder inden for samme ministerium så meget des mere være omfattet af de hensyn, der ligger bag undtagelsesbestemmelsen i offentlighedslovens § 10, nr. 2.

Konklusion.

Det er min opfattelse, jf. det jeg har anført ovenfor, at Trafikministeriets behandling af sagen har været særdeles mangelfuld. Sagen giver mig grundlag for at kritisere,

at Trafikministeriet ved sin første skrivelse til Dem i anledning af Deres aktindsigtsanmodning ikke gav en form for nærmere tidsmæssig angivelse af, hvornår afgørelse kunne forventes at foreligge,

at Trafikministeriet anvendte næsten 9 måneder til at besvare Deres anden henvendelse om aktindsigt

at Trafikministeriet overhovedet ikke reagerede på rykkerskrivelser,

at Trafikministeriet først besvarede min anmodning om en udtalelse efter små 5 måneder,

at Trafikministeriet i afgørelserne om aktindsigt ikke oplyste, at der forelå dokumenter, som De ikke fik aktindsigt i, og helt undlod at begrunde afgørelserne,

at Trafikministeriet ikke i forbindelse med, at ministeriet tog stilling til Deres aktindsigtsbegæring, tog stilling til, om De kunne få aktindsigt i sagens journalkort.

Jeg har gjort Trafikministeriet bekendt med min opfattelse.

Jeg har endvidere i dag henstillet til Trafikministeriet at genoptage sagens behandling med henblik på at træffe en ny afgørelse, som er begrundet i overensstemmelse med forvaltningslovens bestemmelser. I den forbindelse har jeg henstillet til Trafikministeriet at lade de synspunkter, som jeg har redegjort for vedrørende forståelsen af de relevante bestemmelser i offentlighedsloven, indgå i ministeriets fornyede behandling af Deres aktindsigtsanmodning. Jeg har udbedt mig underretning om resultatet af ministeriets overvejelser i sagen.

På baggrund af sagens hidtidige tidsmæssige forløb går jeg ud fra, at Trafikministeriets fornyede behandling af sagen i henhold til min henstilling vil blive fremmet mest muligt.

Jeg har sendt Folketinget og trafikministeren en kopi af nærværende skrivelse til orientering.

På baggrund af de principielle spørgsmål om fortolkning af offentlighedslovens regler, som sagen rejser, har jeg underrettet Justitsministeriet om min udtalelse med henblik på, at disse spørgsmål kan indgå i ministeriets overvejelser ved en fremtidig lovrevision.

..."

NOTER (*1) Jf. FOB 1973, s. 281, FOB 1979, s. 257, FOB 1989, s. 47,

FOB 1989, s. 268, FOB 1990, s. 50ff, FOB 1991, s.47ff,

FOB 1992, s. 53ff og FOB 1992, s. 72ff.

Resumé

En journalist (A) klagede over at Trafikministeriet (TM) ikke havde besvaret hans anmodning om aktindsigt i en sag om Øresundsforbindelsen. Først 9 måneder efter fremsendelsen af A's aktindsigtsanmodning og næsten 5 måneder efter at ombudsmanden havde anmodet TM om en udtalelse i anledning af A's klage, gav TM A aktindsigt i en række dokumenter; men ikke i alle sagens dokumenter. I skrivelsen til A gav TM ingen begrundelse for afslaget på aktindsigt i sagens øvrige dokumenter.

Ombudsmanden udtalte at TM's sagsbehandlingstid var ganske uacceptabel, og han kritiserede TM blandt andet for at have undladt at begrunde afslaget på aktindsigt. Ombudsmanden henstillede til TM at genoptage behandlingen af sagen og træffe en ny afgørelse vedrørende A's anmodning om aktindsigt.

Ombudsmanden redegjorde endvidere for nogle generelle problemstillinger som sagen havde rejst, og udtalte som sin opfattelse at Generaldirektoratet for Statsbanerne (DSB) i sin helhed måtte anses for en selvstændig myndighed i forhold til TM. Brevveksling mellem TM og DSB var derfor ikke intern og dermed ikke omfattet af undtagelsesbestemmelsen i offentlighedslovens § 7, stk. 2.

Ombudsmanden udtalte endelig at han opfattede begrebet "regeringen" i offentlighedslovens § 10, nr. 1, som den danske regering, samt at brevveksling om lovgivning mellem DSB og ministerielle departementer (herunder TM's departement) kunne undtages fra aktindsigt efter offentlighedslovens § 10, nr. 2. Ombudsmanden lagde herved vægt på at DSB's funktion, ud over den driftsmæssige del, havde været at bistå ministeren i relation til Folketinget i lovgivningsanliggender m.v. Endvidere havde generaldirektøren haft direkte referat til ministeren. (J. nr. 1993-1043-501).