Uberettiget udlevering til pressen af fortrolige oplysninger i en embedslægerapport.

Uberettiget udlevering til pressen af fortrolige oplysninger i en embedslægerapport.

Advokat B klagede for læge A over at Sundhedsministeriet til pressen havde udleveret en rapport af 2. februar 1993 fra embedslægeinstitutionen i X Amt vedrørende A's arbejde på den private behandlingsinstitution Y.

Sagens omstændigheder var i korthed følgende

I embedslægens rapport af 2. februar 1993 blev A anklaget for i en række tilfælde at have begået grove overtrædelser af lægeloven og blev af embedslægen indstillet til strafferetlig forfølgning for overtrædelse af lægelovens § 18.

Vedrørende spørgsmålet om bestemmelsen i forvaltningslovens § 27, stk. 1, nr. 6, indebærer at rapporten ikke kunne udleveres, anførte jeg i en foreløbig udtalelse i skrivelse af 29. september 1993 følgende til B

"...

Bestemmelsen har til formål at sikre beskyttelsen af privatlivets fred.

Omfattet af tavshedspligten efter denne bestemmelse er først og fremmest sådanne oplysninger, som er nævnt i forvaltningslovens § 28, stk. 1, herunder bl.a. oplysninger om "strafbare forhold".

For så vidt angår hensynet til Deres klient, har Sundhedsministeriet i udtalelsen af 1. april 1993 henvist til min udtalelse i sagen 1992-664-402. I sagen fandt jeg ikke tilstrækkeligt grundlag for, at aktindsigt i de konkluderende afsnit i en embedslægerapport vedrørende bl.a. en vagtlæges indsats kunne afslås efter offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 1. Jeg henviste bl.a. til, at der var tale om virksomhed i offentlig tjeneste.

Sundhedsministeriet har i udtalelsen redegjort for, "at de samme synspunkter som i ovennævnte sag (vedrørende vagtlægen) vil kunne gøres gældende i nærværende sag", selv om Deres klient ikke driver virksomhed i offentlig tjeneste.

Ministeriet har herved henvist til, at læge (A) er kendt i offentligheden for sit abejde med kræftpatienter og med alternativ kræftforskning, og at han ofte har optrådt i medierne og redegjort for sit arbejde. På den baggrund mener ministeriet, at hensynet til, at offentligheden fik kendskab til rapportens oplysninger, vejede tungere end hensynet til lægen. Der var i øvrigt efter ministeriets opfattelse ikke oplysninger i rapporten, som kunne siges at tilhøre læge (A's) privatliv.

Sundhedsministeriet har ikke nærmere kommenteret spørgsmålet om, hvorvidt det var berettiget at udlevere selve oplysningerne om, at læge (A) blev anklaget af embedslægen for i en række tilfælde at have begået grove overtrædelser af lægeloven, og af denne var indstillet til strafferetlig forfølgning.

Udgangspunktet må efter min opfattelse være, at sådanne oplysninger er omfattet af tavshedspligten efter forvaltningslovens § 27, stk. 1, nr. 6, jf. den kommenterede forvaltningslov ved John Vogter (1992), s. 323 f.

Jeg går ud fra, at det Sundhedsministeriet har anført om (A's) offentlige fremtræden m.v. ikke omfatter oplysninger fra ham til offentligheden om, at embedslægen anklagede ham for strafbare forhold.

Det står mig ikke klart, om det af Sundhedsministeriet anførte (også) skal forstås som en henvisning til straffelovens § 152e, nr. 2, om berettiget varetagelse af åbenbar almen interesse eller andres tarv.

..."

Hertil anførte Sundhedsministeriet i skrivelse af 3. november 1993 bl.a. følgende

"Sundhedsministeriet skal først og fremmest anføre, at ministeriet ved sin beslutning om at give en journalist aktindsigt i embedslægens rapport af 2. februar 1993 lagde afgørende vægt på, at Ombudsmanden i den omtalte arresthus-sag (j.nr. 1992-664-401) havde fundet, at ministeriet ikke kunne give afslag på aktindsigt i en embedslæges indstilling til Sundhedsstyrelsen. Med udgangspunkt i denne afgørelse fra ombudsmanden, der afgørende brød med ministeriets hidtidige opfattelse af aktindsigtsspørgsmålet, fandt ministeriet ikke at kunne afslå at give aktindsigt i embedslægens rapport.

Til det første spørgsmål, som Ombudsmanden har rejst, skal ministeriet anføre

Det forhold, at Sundhedsministeriet i nærværende sag har givet aktindsigt i en embedslæges rapport, hvori det var indstillet til Sundhedsstyrelsen, at der burde rejses tiltale mod en læge for overtrædelse af lægelovens § 18, finder ministeriet ikke er en overtrædelse af forvaltningslovens § 27, stk. 1, nr. 6. Efter ministeriets opfattelse er der ikke i embedslægens rapport oplysninger, der - set i lyset af ovennævnte sag - kan siges at være omfattet af nævnte bestemmelse.

For det første er der - som også anført af Ombudsmanden - på dette tidspunkt endnu ikke tale om en sag inden for strafferetsplejen med de deraf følgende retsvirkninger.

For det andet er Sundhedsstyrelsen ved sin vurdering af sagen ikke bundet af embedslægens indstilling, idet styrelsen kan vælge helt at se bort fra embedslægens indstilling i forbindelse med, at styrelsen afgiver sin udtalelse til Sundhedsvæsenets Patientklagenævn. I tilfælde, hvor Sundhedsstyrelsen i en indberetningssag finder, at der ikke foreligger kritisable forhold, skal styrelsen end ikke forelægge sagen for Patientklagenævnet i henhold til lov om sundhedsvæsenets centralstyrelse; heller ikke selvom embedslægen har indstillet det modsatte.

Embedslægens indstilling til Sundhedsstyrelsen er således kun vejledende, og det er først, når sagen forelægges for Sundhedsvæsenets Patientklagenævn, at der tages endelig stilling til, om sagen skal indbringes for anklagemyndigheden med indstilling om tiltalerejsning.

Embedslægens indstilling til Sundhedsstyrelsen er således efter ministeriets opfattelse ikke af en sådan karakter, at privatlivets fred krænkes ved, at der gives tredjemand adgang til aktindsigt i indstillingen.

Til det andet spørgsmål, som Ombudsmanden har rejst, skal ministeriet anføre, at Ombudsmanden i arresthus-sagen lagde vægt på, at der var tale om udøvelse af offentlig tjeneste af henholdsvis den alment praktiserende læge i sin funktion som vagtlæge og den offentligt ansatte jordemoder, og at der ikke i konklusionen var oplysninger i øvrigt, som kunne siges at tilhøre disse personers privatliv.

Det forhold at embedslægens indstilling i denne sag vedrørte sundhedsmæssige tjenester i offentlig eller privat regie, finder ministeriet ikke kan være eneafgørende, idet der bl.a. også findes at være et beskyttelseshensyn at tage til den svagere part i sagen, nemlig patienterne.

Institutionen (Y) drives på privat basis, men af en læge, som det offentlige i kraft af lægens autorisation fører tilsyn med. De patienter, der behandles på institutionen, er i mange tilfælde kræftpatienter, som har ønsket en anden behandling, end den det offentlige sundhedsvæsen kan tilbyde, eller hvor det offentlige sundhedsvæsen ikke kan tilbyde yderligere behandling. Der er dermed ofte tale om mennesker i en presset situation, over for hvem der - som anført i ministeriets tidligere udtalelse til Ombudsmanden af 1. april 1993 - er et hensyn at tage.

Dette hensyn til patienterne tager sigte på nuværende og eventuelt kommende patienter samt patienter i almindelighed. Hensynet er ikke tænkt som en "berettiget varetagelse af en åbenbar almen interesse eller andres tarv", jfr. straffelovens § 152e, nr. 2, men mere som en præcisering af, at det ved vurderingen af, om der forelå sådanne væsentlige hensyn til hemmeligholdelse af embedslægerapporten, som krævet efter forvaltningslovens § 27, stk. 1, i indledningen, også må indgå med en vis vægt, hvilke modstående hensyn, der forelå for en offentliggørelse."

I skrivelse af 21. april 1994 fremsatte B sine bemærkninger hertil og gjorde i første række gældende at embedslægerapporten i sin helhed burde have været hemmeligholdt. B henviste til at også de afsnit i rapporten, der vedrørte oplysninger om patienters helbredsforhold, burde have været unddraget offentligheden uanset at sagerne var anonymiseret. Subsidiært gjorde A gældende at i hvert fald afsnittene om hans klients påståede overtrædelse af lægeloven ikke kunne videregives til pressen. A fremhævede endvidere at Sundhedsministeriet i skrivelsen af 3. november 1993 selv havde anført at videregivelsen af rapporten ikke var sket med henvisning til straffelovens § 152 e, nr. 2, og at der således ikke havde været hjemmel for udlevering af rapporten.

I min afsluttende skrivelse til B udtalte jeg herefter følgende

"Om forholdet mellem aktindsigt og tavshedspligt skal jeg generelt bemærke følgende

Efter offentlighedslovens § 14 er pligten til at meddele oplysninger ikke begrænset af den almindelige tavshedspligt efter straffeloven og forvaltningsloven. Efter offentlighedslovens § 4, stk. 2, 2. pkt., kan en forvaltningsmyndighed give aktindsigt i videre omfang, medmindre andet følger af regler om tavshedspligt m.v.

Om ministeriet i den foreliggende sag havde pligt til at imødekomme journalistens anmodning om aktindsigt - eller om dokumentet blev udleveret som led i meroffentlighed - afhænger navnlig af om oplysningerne i dokumentet var omfattet af undtagelsesbestemmelsen i offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 1. Denne bestemmelse indeholder følgende

" § 12. Retten til aktindsigt omfatter ikke oplysninger om

1) enkeltpersoners private, herunder økonomiske, forhold,

..."

Er en oplysning efter sin art omfattet af denne bestemmelse, har en myndighed ikke pligt til at imødekomme en anmodning om aktindsigt. Om myndigheden er berettiget til at give aktindsigt i oplysningen -meroffentlighed - afhænger af om oplysningen er undergivet tavshedspligt, jf. offentlighedslovens § 4, stk. 1, 2. pkt.

De oplysninger, der er omfattet af bestemmelsen i offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 1, vil normalt også være omfattet af den almindelige tavshedspligt efter forvaltningslovens § 27, stk, 1, nr. 6. Undtagelsesvis kan oplysninger om en enkeltpersons private forhold være omfattet af undtagelsesbestemmelsen i offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 1, uden samtidig at være undergivet tavshedspligt, f.eks. hvis den private oplysning allerede er almindeligt kendt. I så fald er myndigheden berettiget til at imødekomme en anmodning om aktindsigt efter meroffentlighedsprincippet i offentlighedslovens § 4, stk. 1, 2. pkt.

Den konkrete sag rejser herefter for det første spørgsmålet, om oplysningerne i embedslægens rapport af 2. februar 1993 efter deres art er omfattet af undtagelsesbestemmelsen i offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 1.

1.

a) Deres klient bliver i embedslægens rapport anklaget for i en række tilfælde at have begået grove overtrædelser af lægeloven og indstillet til strafferetlig forfølgning efter lægelovens § 18.

Oplysninger af så følsom karakter, at de som udgangspunkt ikke kan videregives fra en forvaltningsmyndighed til en anden efter forvaltningslovens § 28, stk. 1, er også omfattet af undtagelsesbestemmelsen i offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 1. Opremsningen i forvaltningslovens § 28, stk. 1, der ikke er udtømmende, nævner bl.a. "strafbare forhold". Ikke kun oplysning om et begået (pådømt), strafbart forhold, men også oplysninger om en anklage for et strafbart forhold er som udgangspunkt oplysninger af rent privat karakter, der kan undtages fra aktindsigt. Dette må i hvert fald gælde, hvor anklagen er fremsat af en myndighed, der (som her embedslægeinstitutionen) fører tilsyn med lægers virksomhed og bl.a. har til opgave at indberette eventuelle lovovertrædelser til Sundhedsstyrelsen.

b) Sagen rejser imidlertid et spørgsmål, der må ses i lyset af retstilstanden vedrørende oplysninger i personalesager mod offentligt ansatte. Som udgangspunkt kan disse oplysninger ikke undtages fra aktindsigt som enkeltpersoners private forhold. Forholdet er bl.a. omtalt i John Vogter : Offentlighedsloven med kommentarer (1992), s. 189f, med henvisning til navnlig Folketingets Ombudsmands beretning 1976, s. 130f.

Det anførte vedrører "offentligt ansatte". Sundhedsministeriet har i skrivelsen af 3. november 1993 anført at (Y) drives på privat basis, men af en læge, som det offentlige i kraft af lægens autorisation fører tilsyn med.

Jeg har forstået ministeriet således at Deres klient i sin virksomhed - med offentlig autorisation - i relation til offentlighed/tavshedspligt må sidestilles med en offentligt ansat. Dette synspunkt er jeg enig i: Oplysninger i en tilsynssag rejst mod privat praktiserende læge må behandles på tilsvarende måde som oplysninger i en personalesag mod en offentligt ansat.

I den nævnte ombudsmandsudtalelse er det anført at "selve pligttilsidesættelsen" er omfattet af aktindsigt, men ikke underliggende privatlivsforhold.

Imidlertid kan denne hovedregel ikke strækkes så vidt at den også omfatter pligttilsidesættelser, der (tillige) er strafbare eller af tilsynsmyndigheden påstås at være strafbare, jf. det jeg har anført ovenfor vedrørende "strafbare forhold" i forbindelse med forvaltningslovens § 28, stk. 1.

Efter min opfattelse er oplysninger i et dokument, der sigter mod strafferetlig forfølgning - og ikke kun disciplinær forfølgning - således ikke undergivet aktindsigt, selvom det drejer sig om en offentligt ansat eller - som her - en privat praktiserende læge undergivet offentligt tilsyn. Jeg forudsætter herved at dokumentets oplysninger om strafbare forhold ikke på tidspunktet for anmodningen om aktindsigt er blevet endeligt underkendt af en administrativ myndighed eller af domstolene.

c) Sundhedsministeriet har i udtalelse af 3. november 1993 anført at man ved beslutningen om udleveringen af rapporten har lagt afgørende vægt på min udtalelse i sagen vedrørende en fødsel i Århus Arrest (trykt i Folketingets Ombudsmands beretning 1992, s. 301f ). I denne sag konkluderede embedslægen i (Z) Amt at vagtlægens undersøgelse "har været overfladisk og at det forhold, at der ikke blev foretaget stetoskopi og exploration bør give anledning til påtale". Efter min opfattelse var denne kritik ikke en oplysning om private forhold i offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 1, forstand, jf. herved Folketingets Ombudsmands beretning 1976, s. 130. I den forbindelse henviser jeg til, at embedslægens konklusion ikke sigtede mod strafferetlig forfølgning.

I rapporten af 2. februar 1993 fra embedslægen i (X) Amt blev læge (A) anklaget for i hvert fald i ni tilfælde at have begået så grov overtrædelse af lægeloven, at han efter embedslægens opfattelse burde straffes efter lægelovens § 18.

Den lighed mellem de to sager som Sundhedsministeriet synes at forudsætte, er der således, som det fremgår af det, jeg har anført ovenfor, ikke grundlag for.

d) Jeg må herefter lægge til grund at oplysningerne i embedslægens rapport af 2. februar 1993 ved anmodning om aktindsigt var omfattet af offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 1.

2.

Som nævnt foran er oplysninger omfattet af offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 1, normalt også omfattet af tavshedspligt efter forvaltningslovens § 27, stk. 1, nr. 6. Dette gælder dog ikke, hvis oplysningen er offentligt kendt. Som jeg anførte i min skrivelse af 29. september 1993 (...), må jeg gå ud fra, at der ikke er tale om, at Deres klient offentligt har viderebragt oplysningerne om, at embedslægen anklagede ham for strafbare forhold.

Det er herefter min opfattelse, at de pågældende oplysninger har været omfattet af tavshedspligten efter forvaltningslovens § 27, stk. 1, nr. 6, og at ministeriet som følge heraf har været afskåret fra at meddele aktindsigt i henhold til meroffentlighedsprincippet i offentlighedslovens § 4, stk. 1, 2. pkt.

3.

Forvaltningslovens § 27 åbner efter sit indhold ikke mulighed for at foretage en afvejning af et væsentligt beskyttelseshensyn til en privat person og et eventuelt modstående hensyn til andre. Kun i det tilfælde, hvor der efter straffelovens § 152 e, nr. 2, er tale om berettiget varetagelse af åbenbar almen interesse eller af eget eller andres tarv, kan sådanne modstående hensyn føre til, at oplysninger, der ellers er beskyttet af tavshedspligten, kan udleveres.

Jeg må forstå det Sundhedsministeriet har anført om dette beskyttelseshensyn således at Deres klients patienter (herunder kommende patienter) gennem offentliggørelsen af embedslægens rapport burde informeres om forholdene på (Y). Ministeriet har anført, at der ikke har været tale om en situation omfattet af straffelovens § 152 e, nr. 2, men om et beskyttelseshensyn, der er indgået ved vurderingen af, om der efter forvaltningslovens § 27 var tale om et væsentligt hensyn til Deres klient.

Som anført er der ikke i bestemmelsen mulighed for en sådan afvejning, og jeg er derfor ikke enig i det, Sundhedsministeriet har anført.

4.

På den baggrund er det min opfattelse at Sundhedsministeriet ikke har været berettiget til at udlevere oplysningerne om, at Deres klient af embedslægen var beskyldt for at have begået strafbare forhold efter lægeloven ved sin behandling af patienter på (Y). Derimod kan det ikke i sig selv give mig anledning til kritik at de anonymiserede - og kortfattede - oplysninger om enkelte patienters forhold i embedslægens rapport blev udleveret til pressen. Jeg er på dette punkt enig med ministeriet i at det ikke på baggrund af rapporten kan siges at være muligt at identificere de patienter, som sagerne drejer sig om.

Jeg har gjort Sundhedsministeriet bekendt med min opfattelse.

Jeg foretager herefter ikke yderligere i sagen.

..."

NOTER (*1) Jf. FOB 1976, s. 130f, FOB 1992, s. 301f.

Resumé

A, der var læge og leder af en privat behandlingsinstitution, klagede over at Sundhedsministeriet (SU) havde udleveret en rapport fra embedslægeinstitutionen i X Amt til pressen. Rapporten indeholdt en indstilling om at indlede strafferetlig forfølgning mod A for overtrædelse af lægelovens § 18.

Ombudsmanden udtalte at oplysningerne om indledning af strafferetlig forfølgning mod A var omfattet af offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 1, og at SU derfor ikke havde haft pligt til at meddele aktindsigt i oplysningerne. Ombudsmanden fandt at oplysningerne tillige var omfattet af bestemmelserne om tavshedspligt i forvaltningslovens § 27, stk. 1, nr. 6, og at SU som følge heraf havde været afskåret fra at meddele aktindsigt i henhold til meroffentlighedsprincippet i offentlighedslovens § 4, stk. 1, nr. 2. (J. nr. 1993-321-403).