Tilbagebetaling af for meget udbetalt boligstøtte.

Tilbagebetaling af for meget udbetalt boligstøtte.

A klagede til mig over at Amtsankenævnet i X Statsamt havde stadfæstet K Kommunes afgørelse om tilbagebetaling af for meget modtaget boligstøtte.

Sagens nærmere omstændigheder var følgende

I brev af 20. juni 1991 meddelte K Kommune A at hun for perioden 16. februar til 31. december 1988 havde fået ydet boligsikring efter en husstandsindkomst, som var opgjort til 141.000 kr. Man havde imidlertid nu ud fra årsopgørelsen for 1988 beregnet hendes husstandsindkomst for den pågældende periode til 195.000 kr. hvilket indebar, at A havde fået udbetalt 8.862 kr. for meget i boligstøtte. Det blev derfor meddelt A at man ville kræve dette beløb tilbagebetalt.

Denne afgørelse påklagede A til Amtsankenævnet i X Statsamt, nu Det Sociale Ankenævn i X Statsamt. A redegjorde i den forbindelse for sine synspunkter i breve af 24. juli 1991 og 30. august 1991 til henholdsvis K Kommune og Amtsankenævnet i X Statsamt.

Det fremgik af de oplysninger som A gav i de nævnte breve, at hun ikke i 1988 modtog noget skema, men at støtten blev beregnet ud fra en husstandsindkomst på 141.000 kr., beregnet på baggrund af hendes oplysning om at hun tjente 13.500 kr. pr. måned. Som følge af overarbejde blev A's faktiske husstandsindkomst i den pågældende periode imidlertid 195.000 kr. Da A i januar 1989 modtog sin skatteoplysningsseddel for året 1988 fra sin arbejdsgiver, foreviste hun denne samt sin lønseddel for januar 1989 for Boligstøtteafdelingen idet hun anmodede om at hendes boligstøtte blev reguleret, således at der ikke blev noget tilbagebetalingskrav. A's boligstøtte blev herefter nedsat fra 1.450 kr. til 809 kr. pr. måned. Hun gik ud fra at "det både var en regulering for- og bagud", idet det var det, som hun havde bedt om. Hun var aldrig blevet forklaret hvordan Boligstøtteafdelingen fandt frem til de oplysninger, der skulle bruges til at beregne støtten, ud over dem som fremgik af lønsedlerne. A fraflyttede lejligheden i oktober 1989 hvilket blev meddelt Boligstøtteafdelingen i rette tid, hvorefter støtten ophørte. Det var først da A modtog kommunens brev af 20. juni 1991, at hun hørte om, at der var et tilbagebetalingskrav. A var på dette tidspunkt eneforsørger for mand og to børn, og det var derfor vanskeligt for hende at klare en sådan tilbagebetaling som hun ikke havde regnet med.

I en udtalelse af 5. november 1991 til amtsankenævnet oplyste Social- og Sundhedsforvaltningen i K Kommune bl.a. at A den 2. januar 1989 gav telefonisk meddelelse om en højere indkomst. A fik herefter tilsendt et skema som blev modtaget retur i Boligstøtteafdelingen den 6. januar 1989. Kommunen kunne ikke oplyse om der i forbindelse med denne indberetning blev forevist en oplysningsseddel for 1988, da der ikke i sagen forelå noget notat herom eller nogen kopi af oplysningssedlen. Det anførtes samtidig i udtalelsen at man fandt dette uden betydning, idet der henvistes til, at en efterregulerning skulle foretages på basis af skattevæsenets slutligning for det pågældende år.

Kommunens udtalelse af 5. november 1991 blev kommenteret af A i et brev af 20. december 1991 til amtsankenævnet. A anførte heri at hun under et fremmøde i Boligstøtteafdelingen den 27. juni 1991 havde set en kopi af oplysningssedlen fra 1988 ligge i kommunens sag. A fastholdt samtidig at hun i januar 1989 mødte personligt på kontoret for at aflevere skemaet med kopi af nævnte oplysningsseddel samt sin lønseddel for januar 1989. Når A ikke tidligere havde oplyst Boligstøtteafdelingen om ændringerne i sin indkomst i 1988, skyldtes det at der havde været tale om indtjening ved merarbejde, som havde varieret fra måned til måned.

Ved brev af 14. oktober 1992 meddelte Amtsankenævnet i X Statsamt A at man stadfæstede kommunens afgørelse. Som begrundelse anførtes at A's faktiske husstandsindkomst havde oversteget den forventede husstandsindkomst med mere end 10.000 kr., og at der ikke havde været givet meddelelse om indkomststigningen i 1988. Det var herefter i overensstemmelse med boligstøttelovens § 41, stk. 2, at A var blevet pålagt at tilbagebetale den for meget modtagne boligstøtte. Det anførtes samtidig at forvaltningen ikke havde været forpligtet til at foretage en efterregulering på baggrund af A's henvendelse i januar 1989, idet en sådan først foretages, når oplysningerne om den endelige ansatte indkomst foreligger. A blev samtidig henvist til at klage til K Kommune såfremt hun ville klage over forvaltningens sagsbehandling.

Ved brev af 6. november 1992 indgav A herefter en klage over forvaltningens sagsbehandling til K Kommune som afviste klagen ved brev af 9. december 1992.

A klagede endvidere den 6. november 1992 over amtsankenævnets afgørelse til Bygge- og Boligstyrelsen som ved brev af 10. februar 1993 meddelte A, at styrelsen i medfør af boligstøttelovens § 63 kun kunne tage hendes sag op til behandling, hvis det skønnedes, at sagen var af principiel betydning. Da de nærmere regler og procedurer vedrørende tilbagebetaling af for meget udbetalt boligstøtte fremgik af loven og af Boligministeriets vejledning af 22. oktober 1987 om individuel boligstøtte, fandt styrelsen ikke at A's sag angik et spørgsmål af principiel betydning, hvorfor styrelsen ikke kunne tage hendes klage op til behandling.

I brev af 1. april 1993 klagede A herefter over amtsankenævnets afgørelse til mig.

I anledning af A's henvendelse indhentede jeg to udtalelser af 11. maj 1993 og af 8. juni 1993 fra henholdsvis K Kommune og Amtsankenævnet i X Statsamt hvori de hørte myndigheder anførte, at man kunne henholde sig til de trufne afgørelser, og at man ikke havde yderligere kommentarer i sagen.

Da jeg efter at have gennemgået sagen ikke fandt den tilstrækkeligt oplyst, anmodede jeg ved brev af 23. juni 1994 amtsankenævnet om at fremskaffe nogle yderligere oplysninger i sagen. Jeg anførte i skrivelsen endvidere følgende

"...

Af Boligstyrelsens vejledning af 22. oktober 1987 om individuel boligstøtte fremgår imidlertid, jf. vejledningen s. 59, at kommunalbestyrelsen bør rejse et tilbagebetalingskrav vedrørende for meget udbetalt boligstøtte senest 2 år efter udgangen af det år, tilbagebetalingskravet vedrører, medmindre kommunalbestyrelsen ikke har haft mulighed for at rejse kravet tidligere. Det er endvidere på s. 61 i vejledningen anført, at tilbagebetalingskravet som udgangspunkt ikke kan fremsættes, førend der foreligger en endelig opgjort indkomst for den pågældende støtteperiode, men at kommunen har mulighed for under visse nærmere omstændigheder at kræve tilbagebetaling på grundlag af en foreløbig opgørelse.

Jeg skal anmode om ankenævnets eventuelle kommentarer hertil, hvorved bemærkes, at jeg på baggrund af oplysningerne i sagen må lægge til grund, at det ikke kan afvises, at klageren - som af hende forklaret - ved sin henvendelse i januar 1989 til boligstøtteafdelingen i (K) Kommune afleverede eller foreviste kopi af oplysningsseddel for 1988 fra hendes arbejdsgiver, som viste, at hendes indkomst i 1988 havde udgjort et noget højere beløb, end der var lagt til grund ved beregningen af boligstøtten for 1988.

..."

Af de fornyede udtalelser som jeg herefter modtog fra K Kommune og amtsankenævnet, fremgik det at forvaltningen var bekendt med tilbagebetalingskravet i november 1989, da man på dette tidspunkt fra skatteforvaltningen havde modtaget de fornødne oplysninger om A's indkomstforhold for 1988. Der blev ikke redegjort nærmere for hvorfor der herefter gik 19 måneder, inden tilbagebetalingskravet blev rejst over for A ved kommunens brev til hende af 21. juni 1991. I amtsankenævnets udtalelse til mig af 15. august 1994 blev min henvendelse i øvrigt besvaret således

"...

Den i Boligstyrelsens vejledning af 22. oktober 1987 omtalte 2 års periode for rejsning af tilbagebetalingskravet anser nævnet for en administrativ vejledning, der ikke har bevirket, at kravet er bortfaldet, og at kravet ikke kan antages at være forældet.

Som sagen foreligger oplyst for ankenævnet ses der ikke at være belæg for præcist at afgøre, hvilke oplysninger om indtægten for 1988, der er fremlagt i januar 1989.

På denne baggrund finder nævnet ikke grundlag for at vurdere spørgsmålet om en foreløbig opgørelse af tilbagebetalingskravet for 1988."

Jeg fik desuden fremsendt kopi af det bevillingsskema som den 1. februar 1989 skulle være fremsendt til A i anledning af ændringen af hendes boligsikringsydelse i 1989. Det fremgik heraf at der ved beregningen var taget udgangspunkt i en samlet husstandsindkomst på 222.480 kr., som efter hensyntagen til diverse fradrag var reguleret ned til 189.000 kr.

I en skrivelse til A udtalte jeg herefter følgende

"Amtsankenævnets afgørelse er truffet på baggrund af § 38, stk. 3, og § 41 i den dagældende boligstøttelov, som havde følgende ordlyd

"§ 38

...

Stk. 3. Ansøgerne skal oplyse kommunalbestyrelsen om alle forhold, der kan medføre nedsættelse eller bortfald af boligstøtten."

"§ 41: Overstiger den faktiske husstandsindkomst den efter § 7, stk. 2-6, beregnede husstandsindkomst med mindst 25%, og mindst 20.000 kr., skal ansøgeren eller hans dødsbo tilbagebetale den for meget modtagne boligstøtte.

Stk. 2. Overstiger den faktiske husstandsindkomst den efter § 7, stk. 7, opgjorte indkomst med mindst 10.000 kr., skal ansøgeren eller hans dødsbo tilbagebetale den for meget modtagne boligstøtte.

Stk. 3. Stk. 1 og 2 finder ikke anvendelse, såfremt ansøgeren godtgør, at han har givet kommunalbestyrelsen meddelelse om indkomstændringer udover de i stk. 1-2 nævnte grænser.

Stk. 4. Har ansøgeren om andre forhold end nævnt i stk. 1 og 2 undladt at give meddelelse, som omhandlet i § 38, stk. 3, eller mod bedrevidende uberettiget oppebåret boligstøtte, skal han eller hans dødsbo tilbagebetale det beløb, der er oppebåret med urette."

Da Deres husstandsindkomst for 1988 oversteg den af Boligstøtteafdelingen beregnede husstandsindkomst med ca. 54.000 kr., og da De ikke i løbet af 1988 oplyste forvaltningen om, at De havde en indkomststigning på grund af merarbejde, følger det af de ovenfor citerede bestemmelser, at De var pligtig at tilbagebetale den for meget modtagne boligstøtte i 1988.

Således som jeg har forstået Deres henvendelse, er De da heller ikke uenig i, at De havde haft pligt til at tilbagebetale den for meget modtagne støtte, såfremt kravet var blevet rejst over for Dem på et tidligere tidspunkt. Det, som De er utilfreds med, er derimod, at De er blevet afkrævet et beløb på trods af, at De efter Deres henvendelse til Boligstøtteafdelingen i januar 1989 og kommunens efterfølgende passivitet gennem 2½ år havde indrettet Dem i tillid til, at der ikke var noget tilbagebetalingskrav.

Jeg er i den forbindelse enig med amtsankenævnet i, at kommunens krav ikke kan anses for at være forældet efter dansk rets almindelige regler om forældelse. Jeg er endvidere enig i, at Boligstyrelsens vejledning af 22. oktober 1987, hvori det på s. 59 foreskrives, at kommunalbestyrelsen bør rejse tilbagebetalingskravet senest 2 år efter udgangen af det år, tilbagebetalingskravet vedrører, alene har karakter af en ordensforskrift, hvis overskridelse ikke i sig selv bevirker, at kommunens krav er bortfaldet.

Jeg savner derimod en stillingtagen fra amtsankenævnet til, hvorvidt kommunens krav kan anses for bortfaldet efter en almindelig passivitetsbetragtning.

Der kan herved henvises til Boligstyrelsens vejledning af 22. oktober 1987 om individuel boligstøtte, hvor der på s. 62 redegøres for, at et krav om tilbagebetaling af boligstøtte kan bortfalde dels på grund af forældelse og dels efter en passivitetsbetragtning, dersom der er gået meget lang tid fra kravets opståen til dets fremsættelse. Se i den forbindelse også Gomard: Obligationsretten i en nøddeskal, 3. hæfte, s. 369-371, hvor der anføres følgende om problemstillingen vedrørende kravs bortfald på grund af passivitet

"...

Undertiden kan der dog også uden for misligholdelses- og ugyldighedssituationer hos debitor opstå en usikkerhed enten om forpligtelsens eksistens og omfang eller om kreditors intentioner. Hvor det i en sådan situation forekommer påkrævet eller dog rimeligt, at kreditor gør debitor opmærksom på sit krav eller sin vilje til at håndhæve det, kan kreditors passivitet efter omstændighederne bevirke, at hans krav falder bort. Kreditors passivitet vil jævnlig afskære ham fra på et senere tidspunkt at gøre krav gældende, såfremt debitor f.eks. ved at sende ham en opgørelse over deres mellemværende eller i forbindelse med en betaling har tilkendegivet overfor kreditor, at kreditors krav efter hans opfattelse er opfyldt eller bortfaldet. Undladelse af at bringe sit krav i erindring over for en debitor, der synes at regne med eller at have indrettet sig på, at kravet er bortfaldet, kan også i andre særlige tilfælde føre til, at kravet ophører. Ophør ved passivitet kommer derimod ikke på tale, blot fordi debitor, uden dette skyldes uklarhed om fordringens tilblivelse eller indhold, har erklæret, at han ikke kan eller vil betale, eller fordi kreditor i sit regnskab har afskrevet fordringen som uerholdelig.

...

Da retspraksis i enkelte tilfælde har tillagt kreditors passivitet den virkning at bringe debitors forpligtelse helt eller delvis til ophør, kan der for så vidt siges at gælde en almindelig passivitetsgrundsætning i dansk ret. Indholdet af denne sætning kan imidlertid ikke angives med nogen høj grad af præcision.

..."

Ved bedømmelse af, om et offentligretligt krav kan anses for bortfaldet på grund af passivitet, må der efter min opfattelse - foruden på den forløbne tid - tillige lægges afgørende vægt på, om borgeren har haft grund til at indrette sig i tillid til, at kravet ikke ville blive gjort gældende, og om det kan bebrejdes det offentlige, at kravet ikke er blevet rejst på et tidligere tidspunkt, jf. herved også U 1993.749HKK, hvor et krav på afsoningsomkostninger ansås for bortfaldet på grund af passivitet.

Som nævnt i mit brev af 23. juni 1994 til Det Sociale Ankenævn i (X) Statsamt mener jeg ikke, at der i den foreliggende sag kan ses bort fra, at De i januar 1989 rettede personlig henvendelse til Boligstøtteafdelingen og gjorde opmærksom på Deres merindtjening i 1988 ved at forevise eller aflevere den oplysningsseddel for 1988, som De havde modtaget fra Deres arbejdsgiver. Dette er således blevet fastholdt af Dem gennem hele sagen, uden at Boligstøtteafdelingen har bestridt Deres oplysninger herom. De har endvidere gentagne gange anført, at De under et møde i juni 1991 i Boligstøtteafdelingen så en kopi af den omtalte oplysningsseddel ligge i Deres sagsmappe, uden at Boligstøtteafdelingen har kommenteret Deres oplysninger herom.

Forholder det sig som af Dem oplyst således, at Boligstøtteafdelingen i januar 1989 fik forelagt oplysningssedlen for 1988 fra Deres arbejdsgiver, har afdelingen haft mulighed for at foretage en foreløbig opgørelse af kommunens tilbagebetalingskrav, jf. Boligministeriets vejledning af 22. oktober 1987 om individuel boligstøtte s. 61, ligesom tilbagebetalingskravet kunne have været modregnet i Deres boligstøtte i medfør af § 43, stk. 2, i den dagældende boligstøttelov.

Under hensyn hertil samt til den af Dem givne sagsfremstilling finder jeg ikke, at der kan bortses fra, at De efter Deres henvendelse til Boligstøtteafdelingen i januar 1989 har fået det indtryk, at der med nedsættelsen af Deres boligydelse for 1989 også var taget hensyn til, at De havde fået for meget i boligstøtte i 1988.

Jeg mener heller ikke, at det kan afvises, at De fortsat har befundet Dem i denne vildfarelse også efter at have modtaget bevillingsskemaet vedrørende 1989 fra kommunen, hvoraf ændringen i den tildelte boligstøtte fremgik. Det fremgår således af skemaet, at der for 1989 var oplyst et bruttoindkomsttal på 222.480 kr., mens det indkomsttal, som kommunen havde lagt til grund for beregningen, var på 189.000 kr. Da den almindelige borger ikke kan forventes at have særlig indsigt i, hvorledes kommunen når frem til det tekniske indkomstbegreb, som skal lægges til grund for kommunens beregning af boligydelsen, finder jeg det forståeligt, at der for borgeren kan opstå misforståelser i den forbindelse.

Da De ikke hørte yderligere fra kommunen, heller ikke i forbindelse med, at boligstøtten blev bragt til ophør ved Deres fraflytning i oktober 1989, finder jeg ikke, at det kan bebrejdes Dem, at De i sommeren 1991 havde indrettet Dem i tillid til, at kommunen ikke havde noget tilbagebetalingskrav vedrørende for meget udbetalt boligstøtte i 1988, som den ville gøre gældende.

Jeg mener endvidere, at det i den foreliggende sag bør tillægges væsentlig betydning, at kommunen først gjorde tilbagebetalingskravet gældende 2½ år efter udgangen af det år, tilbagebetalingskravet vedrører. Kommunen handlede herved i strid med 2-års fristen i Boligstyrelsens vejledning af 22. oktober 1987 og det uanset, at kommunen i hvert fald siden november 1989, det vil sige 19 måneder, før kravet blev rejst, var i besiddelse af alle de oplysninger, som man skulle bruge for at beregne tilbagebetalingskravet endeligt.

Sammenfattende er det således min opfattelse, at der i den foreliggende sag kan være grund til at overveje, hvorvidt kommunens tilbagebetalingskrav må anses for at være bortfaldet efter en almindelig passivitetsbetragtning.

Da der ikke ses at være taget højde for denne problemstilling i den afgørelse, som Det Sociale Ankenævn i (X) Statsamt har truffet i sagen, har jeg samtidig hermed henstillet til ankenævnet at tage sagen op til fornyet overvejelse på baggrund af de ovenfor anførte betragtninger.

Jeg skal samtidig anmode Dem om at afvente ankenævnets svar, forinden De tager stilling til, hvorvidt De finder grundlag for at indbringe ankenævnets fornyede afgørelse for mig.

..."

I skrivelse af 6. december 1994 meddelte Det Sociale Ankenævn i X Statsamt mig at K Kommunes Social- og Sundhedsforvaltning havde meddelt, at man havde besluttet at frafalde kravet om tilbagebetaling.

Jeg meddelte herefter Det Sociale Ankenævn i X Statsamt, at jeg havde taget det oplyste til efterretning, og at jeg ikke foretog mere i sagen.

NOTER: (*1) Jf. UfR 1993, s. 749

Resumé

Det Sociale Ankenævn (SAN) havde stadfæstet K Kommunes (K's) afgørelse om A's pligt til tilbagebetaling af for meget modtaget boligstøtte for 1988. K havde fremsat sit krav over for A i juni måned 1991; men A havde allerede i januar 1989 underrettet K om ændringer i hendes lønindkomst for 1988 og frem og anmodet om at boligstøtten blev reguleret. Boligstøtten var herefter blevet nedsat for 1989.

Ombudsmanden udtalte at A efter det oplyste om hendes husstandsindkomst i 1988 umiddelbart havde pligt til at tilbagebetale for meget modtaget boligstøtte, og ombudsmanden var enig med SAN i at K's krav ikke kunne anses for forældet efter dansk rets almindelige regler om forældelse. Ombudsmanden fandt imidlertid ikke at der i den konkrete sag kunne bortses fra, at A efter sin henvendelse til K i januar 1989 havde fået det indtryk, at der med nedsættelsen af hendes boligydelse for 1989 også var taget hensyn til, at hun havde fået for meget i boligstøtte i 1988.

Ombudsmanden mente endvidere at det burde tillægges væsentlig betydning, at K først gjorde tilbagebetalingskravet gældende 2½ år efter udgangen af det år, tilbagebetalingskravet vedrørte. K havde herved handlet i strid med 2-års fristen i Boligstyrelsens vejledning af 22. oktober 1987 om individuel boligstøtte, og det uanset at kommunen siden november 1989, det vil sige 19 måneder før kravet blev rejst, var i besiddelse af alle nødvendige oplysninger. Sammenfattende var det ombudsmandens opfattelse at der var grund til at overveje, hvorvidt K's tilbagebetalingskrav måtte anses for bortfaldet efter en almindelig passivitetsbetragtning.

Ombudsmanden henstillede til SAN at tage sagen op til fornyet overvejelse. (J. nr. 1993-793-083).