Partshøringsfejl i sag om mén- og erhvervsevnetabserstatning.

Partshøringsfejl i sag om mén- og erhvervsevnetabserstatning.

A klagede over at Den Sociale Ankestyrelse havde fastholdt Arbejdsskadestyrelsens afvisning af at genoptage hendes sag om mén- og erhvervsevnetabserstatning.

Det fremgik af sagen at A den 6. januar 1986 pådrog sig en ryglidelse, da hun hjalp med at løfte en patient på det plejehjem hvor hun arbejdede. A led i forvejen af dårlig ryg, bl.a. fordi hun i 1983 forløftede sig på et barn under sit arbejde på Hornbæk skole. Denne del af hendes lidelse afviste Arbejdsskadestyrelsen i brev af 25. maj 1990 at anerkende som arbejdsskade under henvisning til at skaden var anmeldt for sent. Efter uheldet i 1986 led A bl.a. af migræne og inkontinens samt smerter i ryggen og i højre ben. Uheldet blev anmeldt til Arbejdsskadestyrelsen som en arbejdsskade. A anmodede endvidere om førtidspension.

Revaliderings- og Pensionsnævnet for X Amt meddelte i brev af 16. januar 1991 A afslag på førtidspension. Denne afgørelse klagede A over til Den Sociale Ankestyrelse, som i brev af 10. september 1991 tilkendte hende forhøjet almindelig førtidspension.

I brev af 1. oktober 1991 meddelte Arbejdsskadestyrelsen A at hendes varige mén var vurderet til en méngrad på 8 %. Hun blev samtidig tildelt erstatning for varigt mén på 25.337 kr.

Arbejdsskadestyrelsen meddelte i brev af 3. juni 1992 A at hendes nedsættelse af erhvervsevnen var vurderet til 15 %, og at hun ville få udbetalt et engangsbeløb på 93.714 kr. som erstatning for tab af erhvervsevnen.

I brev af 22. juni 1992 klagede A over Arbejdsskadestyrelsens seneste afgørelse til Den Sociale Ankestyrelse. A anførte bl.a. at Den Sociale Ankestyrelse i førtidspensionssagen havde vurderet at hendes arbejdsevne var nedsat med mindst halvdelen. A mente derfor at Arbejdsskadestyrelsen havde vurderet hendes erhvervsevnetab alt for lavt.

Den 4. december 1992 meddelte Den Sociale Ankestyrelse A at ankestyrelsen tiltrådte Arbejdsskadestyrelsens afgørelse vedrørende hendes erhvervsevnetabserstatning. Ankestyrelsen lagde dels vægt på A's beskedne mén af arbejdsskaden, dels på at hun ikke havde andre arbejdsbetingede lidelser.

Herefter klagede A til mig. I brev af 21. december 1992 meddelte jeg hende at jeg havde bedt Den Sociale Ankestyrelse om at give hende en uddybende begrundelse for afgørelsen af 4. december 1992. Den Sociale Ankestyrelse meddelte herefter i brev af 3. februar 1993 til A følgende uddybende begrundelse

"...

Ankestyrelsen (skal) indledningsvis bemærke, at man ved vurderingen af erhvervsevnetabet efter arbejdsskadeforsikringslovens § 27 alene skal lægge vægt på arbejdsskadens følger, modsat pensionstilkendelse, som foretages efter en samlet vurdering af de helbredsmæssige og sociale forhold.

Det er Ankestyrelsens opfattelse ud fra de i sagen foreliggende lægelige oplysninger, herunder speciallægeerklæring af 27. maj 1991 fra overlæge (...), at det kun er en meget beskeden del af Deres nuværende lidelser, der kan henføres til Deres ulykkestilfælde i januar måned 1986.

Deres arbejdsskade kan således isoleret set ikke betragtes som den egentlige årsag til Deres arbejdsophør/førtidspension, men nærmere som en udløsende faktor og dermed alene en medvirkende årsag.

I en sådan situation vil der sædvanligvis blive fastsat et erhvervsevnetab (som direkte følge af arbejdsskaden) på 15-25%. Den nøjagtige størrelse vil i væsentlig grad afhænge af den objektive følge af skaden - i Deres tilfælde bedømt til en méngrad på 8 %."

I brev af 28. marts 1993 anmodede A Arbejdsskadestyrelsen om at genoptage behandlingen af såvel mén- som erhvervsevnetabssagerne. Hun anførte i den forbindelse at begge afgørelser var helt urimelige, da hun aldrig ville komme i arbejde igen. Til brug for Arbejdsskadestyrelsens behandling af sagerne udfyldte A supplerende oplysningsskemaer, dateret den 19. april 1993. Hun blev endvidere undersøgt på ny af en overlæge i neuromedicin, der afgav lægeerklæring den 23. september 1993. Af lægeerklæringens konklusion fremgik følgende

" KONKLUSION

48-årig kvinde, der efter forløftning januar 1986 har haft vedvarende lænderygsmerter med udstråling til hø. ben. Generne synes at have været uændrede gennem flere år.

Ved tidligere indlæggelser på fysiurgisk afd., (...) Sygehus 1988-89 blev der foretaget udvidede røntgenundersøgelser, både myelografi og CT-scanning, og der fandtes ikke indikation for operativ behandling.

Ved undersøgelsen i dag findes blot let indskrænket bevægelighed ved sidebøjning i lænden. Der angives let nedsat berøringssans på hø. 1. tå.

Der er ikke fundet overbevisende udfald, tydende på rodkompression, og man må fastholde, at der ikke er indikation for operativ behandling af rygsygdommen.

Tilstanden skønnes stationær.

Skadelidte har en del smertegener i hverdagen og hun må tage meget hensyn til sin ryg.

Hendes erhvervsevne i tidligere og dermed beslægtede erhverv skønnes varigt nedsat til under 1/3. Egentlig revalidering er næppe realistisk, da hun også har ryggener i siddende stilling, kun beskeden skolegang og reelt har været ude af arbejdsmarkedet i 14 år."

I brev af 25. oktober 1993 meddelte Arbejdsskadestyrelsen A at styrelsen nu ville træffe afgørelse i hendes sag. Hun blev derfor bedt om at sende sine eventuelle bemærkninger vedrørende sagen til Arbejdsskadestyrelsen inden to uger efter modtagelsen af brevet.

I brev af 3. november 1993 til Arbejdsskadestyrelsen redegjorde A nærmere for sin opfattelse af sagen. Hun fremsatte bl.a kommentarer til lægeerklæringen af 23. september 1993. Hun redegjorde endvidere for sin vanskelige økonomiske situation. Brevet var stemplet modtaget i Arbejdsskadestyrelsen den 4. november 1993.

Arbejdsskadestyrelsen meddelte i en skrivelse af 8. november 1993 A at styrelsen ikke havde fundet grundlag for at genoptage behandlingen af sagen, jf. lov om arbejdsskadeforsikring § 29. Arbejdsskadestyrelsen henviste herved til at hendes tilstand ikke var væsentligt forværret siden styrelsens sidste afgørelse, og til at hun fortsat modtog pension.

I brev af 11. november 1993 til A meddelte Arbejdsskadestyrelsen følgende

"Styrelsen har modtaget Deres brev d. 4. november. De bedes oplyse, om brevet skal betragtes som en anke, samtidig bedes De præcisere hvilken afgørelse der ankes."

Denne henvendelse besvarede A i brev af 24. november 1993. Hun anførte at det var uforståeligt at sagen blev afgjort den 8. november 1993, uden at der blev taget hensyn til hendes brev af 3. november 1993. Hun anførte endvidere at brevet kunne betragtes som en anke til Den Sociale Ankestyrelse over Arbejdsskadestyrelsens afgørelse.

Arbejdsskadestyrelsen oversendte den 6. december 1993 sagen til Den Sociale Ankestyrelse som en klage fra A over Arbejdsskadestyrelsens afgørelse.

A modtog Den Sociale Ankestyrelses afgørelse i brev af 10. februar 1994. Af afgørelsen fremgik bl.a. følgende

"...

Der er ikke grundlag for at genoptage Deres sag.

Der er ved afgørelsen lagt vægt på, at der efter en lægelig vurdering er tale om uændrede følger efter arbejdsskaden, idet De fortsat har lænderygsmerter med udstråling til højre ben.

Ankestyrelsen har endvidere lagt vægt på, at De fortsat modtager forhøjet almindelig førtidspension.

Ankestyrelsen tiltræder således Arbejdsskadestyrelsens afgørelse.

..."

Som lovgrundlag for afgørelsen henviste Den Sociale Ankestyrelse til arbejdsskadeforsikringslovens §§ 27-29.

I klagen til mig redegjorde A nærmere for sin situation og for sin opfattelse af sagen. Hun anførte bl.a. at hun modtog laveste førtidspension og et tillæg, ca. 4.000 kr. pr. måned.

Den Sociale Ankestyrelse og Arbejdsskadestyrelsen henholdt sig i udtalelser i anledning af klagen til mig til de tidligere trufne afgørelser. Ankestyrelsen anførte i sin udtalelse bl.a. følgende

"...

Ved behandlingen af pensionssagen har indgået en ryglidelse i form af discusdegeneration (formindskelse af bruskskivernes tykkelse mellem ryghvirvlerne) i 4. og 5. lændehvirvel samt mulig migrænelidelse. Der er tale om en ikke arbejdsbetinget forudbestående ryglidelse hos pågældende. Der henvises herved til oplysningerne i den generelle helbredsundersøgelse, hvoraf det fremgår, at (A) har haft rygsymptomer fra 1983.

Ankestyrelsen skal således henholde sig til sin afgørelse af 10. februar 1994 med den deri givne begrundelse.

..."

I mit afsluttende brev til A udtalte jeg følgende

"Jeg bemærker først - som anført i mit brev af 13. april 1994 - at jeg ikke har mulighed for at tage stilling til afgørelser, der klages over mere end et år efter at de er truffet. Jeg kan derfor ikke tage stilling til Arbejdsskadestyrelsens og Den Sociale Ankestyrelses afgørelser om fastsættelsen af Deres mén- og erhvervsevnetabserstatning. Mine undersøgelser indskrænker sig derfor til alene at dreje sig om, hvorvidt jeg har grundlag for at kritisere Arbejdsskadestyrelsens og Den Sociale Ankestyrelses afgørelser om ikke at genoptage behandlingen af Deres sag.

1. Arbejdsskadestyrelsens og Den Sociale Ankestyrelses afgørelser af henholdsvis 8. november 1993 og 10. februar 1994

Afgørelsen af, hvorvidt en sag om fastsættelse af mén- eller erhvervsevnetab skal genoptages, er truffet efter bestemmelsen i den dagældende arbejdsskadeforsikringslovs § 29, jf. §§ 27 og 28 (lovbekendtgørelse nr. 450 af 25. juni 1987 med senere ændringer). Bestemmelsen i lovens § 29 har følgende ordlyd

"Skønner Sikringsstyrelsen, at de omstændigheder, der har været bestemmende for fastsættelse af erstatning efter §§ 27 og 28, har forandret sig væsentligt, kan erstatningsspørgsmålet genoptages inden for en frist af 5 år fra erstatningens første fastsættelse. Hvis Sikringsstyrelsen i det enkelte tilfælde skønner at den endelige afgørelse af omfanget af erhvervsevnetabet eller af det varige mén ikke kan træffes inden for denne frist, fastsætter styrelsen inden udløbet af fristen en ny frist for genoptagelse af sagen til endelig afgørelse. Såfremt ganske særlige omstændigheder taler herfor, kan styrelsen se bort fra fristerne."

Som det fremgår af bestemmelsen er det en betingelse for at genoptagelse kan ske, at der skal være sket væsentlige ændringer af ansøgerens tilstand siden fastsættelsen af erstatningen. Afgørelsen af om der er sket sådanne væsentlige ændringer, bygger på et skøn, som i vidt omfang er af lægefaglig karakter. Efter de regler, der gælder for min virksomhed, kan jeg kun kritisere skønsmæssige afgørelser, hvis der foreligger særlige omstændigheder. Jeg har desuden ingen forudsætninger for at tage stilling til lægefaglige spørgsmål.

Jeg har ikke fundet, at der foreligger sådanne særlige omstændigheder i sagen, at jeg kan kritisere myndighedernes afgørelser.

2. Arbejdsskadestyrelsens fremgangsmåde i forbindelse med partshøringen af Dem den 25. oktober 1993

Efter bestemmelsen i forvaltningslovens § 19, stk. 1, skal der ske partshøring, hvis en part i en sag ikke kan antages at være bekendt med, at myndigheden er i besiddelse af bestemte oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder. Partshøringspligten gælder dog kun, hvis oplysningerne er til ugunst for parten og er af væsentlig betydning for sagens afgørelse.

Arbejdsskadestyrelsen sendte den 25. oktober 1993 en oversigt over sagens akter til Dem, samt en kopi af de akter, som styrelsen mente, at De ikke var bekendt med. Styrelsen henviste i brevet til forvaltningslovens § 19 og gav Dem en frist på 14 dage, fra De havde modtaget styrelsens brev, til at fremkomme med Deres bemærkninger til sagen. Fristen udløb således den 9. november 1993 ved kontortids ophør. (Jeg henviser herved til Justitsministeriets Vejledning om Forvaltningsloven, pkt. 212, om beregning af klage frister).

De reagerede på opfordringen til at kommentere Arbejdsskadestyrelsens oplysningsgrundlag med et brev, som styrelsen modtog torsdag den 4. november 1993, og som De har oplyst er afsendt onsdag den 3. november 1993.

Arbejdsskadestyrelsen traf som nævnt ovenfor afgørelse i sagen mandag den 8. november 1993, d.v.s. før den fastsatte frist udløb. Jeg må forstå af styrelsens brev af 11. november 1993, at styrelsen ikke forud for afgørelsen havde taget Deres seneste bemærkninger i sagen i betragtning. Styrelsen har ikke oplyst årsagen hertil. Jeg må forstå at forholdet er det, at Deres brev ikke var nået frem til sagen, før afgørelsen blev truffet og afsendt.

Jeg må finde det meget beklageligt, dels at Arbejdsskadestyrelsen traf afgørelse i sagen, før den frist, som styrelsen selv havde fastsat, var udløbet, dels at brevet af 3. november 1993 ikke nåede frem til sagen og ikke blev taget i betragtning ved afgørelsen af 8. november 1993.

Jeg har meddelt Arbejdsskadestyrelsen, at jeg går ud fra, at sagen giver styrelsen anledning til at overveje, om der er behov for at ændre fastsatte administrative rutiner i forbindelse med gennemførelse af partshøringer.

Da Arbejdsskadestyrelsen blev opmærksom på, at Deres partshøringssvar var indgivet rettidigt, skrev styrelsen den 11. november 1993 til Dem med spørgsmål, om brevet skulle betragtes som anke, "samtidig bedes De præcisere, hvilken afgørelse, der ankes".

Denne sagsbehandling er efter min opfattelse kritisabel.

Arbejdsskadestyrelsen burde nu have været opmærksom på, at der var begået en (alvorlig) sagbehandlingsfejl ved afsendelsen af afgørelsen den 8. november 1993. Styrelsen burde da have meddelt Dem, at afgørelsen af 8. november 1993 var annulleret, og at styrelsen ville træffe en afgørelse, hvorved det, som De havde anført i brevet af 3. november 1993, ville blive taget i betragtning.

Jeg har gjort Arbejdsskadestyrelsen bekendt med min opfattelse, og jeg har endvidere meddelt Den Sociale Ankestyrelse, at styrelsen efter min opfattelse udtrykkeligt over for Dem og Arbejdsskadestyrelsen burde have taget stilling til, hvad den (alvorlige) sagsbehandlingsfejl burde give anledning til.

På baggrund af sagens videre forløb, herunder at De selv i brevet af 24. november 1993 meddelte Arbejdsskadestyrelsen, at Deres brev af 3. november 1993 skulle betragtes som en anke, foretager jeg mig ikke videre vedrørende dette spørgsmål.

..."

Resumé

A klagede over at Den Sociale Ankestyrelse (DSA) havde fastholdt Arbejdsskadestyrelsens (ASK's) afslag på at genoptage hendes sag om mén- og erhvervsevnetabserstatning. Under behandlingen af A's genoptagelsesanmodning havde ASK i et brev til A meddelt at ASK nu ville træffe afgørelse i sagen og bad hende derfor om at fremkomme med sine bemærkninger til sagen inden for to uger. 8 dage senere redegjorde A i et brev til ASK nærmere for sin opfattelse af sagen. ASK traf afgørelse før partshøringsfristen var udløbet. Få dage senere bad ASK A om at oplyse om brevet med hendes bemærkninger til sagen skulle opfattes som en anke. Samtidig bad ASK A om at præcisere hvilken afgørelse der blev anket. A meddelte ASK at ASK havde truffet afgørelse inden partshøringsfristens udløb, men at hun ønskede at hendes brev skulle betragtes som en anke til DSA.

Ombudsmanden fandt ikke grundlag for at kritisere myndighedernes afgørelser om afslag på at genoptage sagen. Derimod kritiserede ombudsmanden ASKs sagsbehandling i forbindelse med partshøringen af A. (J. nr. 1994-645-024).