Afslag på støtte til køb af bil efter bistandslovens § 58.

§§ 1 og 2 i Socialministeriets bekendtgørelse nr. 886 af 11. december 1986 om støtte til køb af bil er formuleret således

" § 1. Støtte til køb af bil kan ydes til personer med en varig nedsættelse af funktionsevnen, der i væsentlig grad forringer evnen til at færdes eller i væsentlig grad vanskeliggør muligheden for at opnå eller fastholde et arbejde eller gennemføre en uddannelse uden brug af bil.

§ 2. For at støtte kan ydes, skal ansøgeren have et kørselsbehov

1) i forbindelse med erhverv, hvor ansøgeren skaffer sig et væsentligt bidrag til forsørgelsen, eller

2) i forbindelse med uddannelse, der sigter mod fremtidige arbejds- og indtægtsmuligheder, eller

3) hvis opfyldelse i væsentlig grad afhjælper følgerne af lidelsen og letter den daglige tilværelse.

Stk. 2. Der kan ikke ydes støtte, hvis ansøgerens samlede kørselsbehov udfra en vurdering af alder, almentilstand og forholdene i øvrigt mere hensigtsmæssigt tilgodeses ved andre ordninger."

Om afgørelsen af, hvorvidt en ansøger opfylder lovens betingelser for at få støtte til køb af bil, der skal anvendes til fritidsformål, har Ankestyrelsen i svar til mig af 30. marts 1992 oplyst følgende

"... skal der foretages en bred vurdering af, hvorledes ansøgeren faktisk klarer dagligdagen. Det væsentlige i denne vurdering er dog den lægelige vurdering, herunder vurderingen af, om der foreligger en varig funktionsnedsættelse. Der stilles efter praksis større krav til de helbredsmæssige forholds betydning for ansøgeren ved kørsel til fritidsformål end ved kørsel til arbejde eller uddannelse."

Om (A's) sag oplyste Ankestyrelsen herefter

"Som det fremgår af sagen var (A) i 1988 udsat for en trafikulykke, hvorved han brækkede begge ben. De seneste oplysninger om hans helbredsmæssige tilstand, der har foreligget for Ankestyrelsen i forbindelse med afgørelsen, er statusbedømmelse af 20. juni 1991 fra læge (C) og røntgenbeskrivelse af 9. august 1991 fra Centralsygehuset i (X). På grundlag heraf og af de øvrige lægelige oplysninger i sagen fandt Ankestyrelsens lægelige rådgiver, at tilstanden ikke var stationær, idet fodleddet kunne stivgøres ved operation. På denne baggrund fandtes varighedskriteriet ikke opfyldt.

Ankestyrelsen tillagde det endvidere betydning, at revaliderings-og pensionsnævnet havde bevilget støtte til særlig indretning af familiens bil, og at familien i øvrigt modtog kørselsgodtgørelse i forbindelse med nødvendige hospitalsbesøg m.v.

Ud fra en samlet vurdering af oplysningerne i sagen fandt Ankestyrelsen således ikke grundlag for at tilsidesætte revaliderings- og pensionsnævnets afgørelse, hvorefter A ikke fandtes at opfylde betingelserne for bevilling af støtte til køb af bil.

..."

Afgørelsen byggede således efter det oplyste på et skøn hvori flere faktorer eller kriterier - heriblandt en lægelig vurdering af (A's) funktionsnedsættelse - blev afvejet i forhold til hinanden.

Efter de regler, der gælder for min virksomhed, kan jeg kun tage stilling til sådanne skønsmæssigt prægede afgørelser, når der er særlige omstændigheder i sagen - som f.eks. at myndigheden ulovligt har begrænset eller afskåret den skønsmæssige afvejning, har undladt at inddrage alle relevante kriterier, eller ikke har oplyst sagen tilstrækkeligt.

I forbindelse med klager over skønsmæssigt prægede afgørelser der helt eller delvist bygger på særlige faglige vurderinger, består en væsentlig del af ombudsmandens kontrolvirksomhed oftest i at vurdere, om myndighedernes forklaringer fremstår som sammenhængende og forståelige. En kontrol af de faglige vurderingers rigtighed ville derimod kræve særlige fagkundskaber som ombudsmanden ikke har.

For at ombudsmanden kan udføre sin efterfølgende kontrol er det vigtigt, at myndighederne indgår i en dialog, og forsøger at forklare de særlige faglige aspekter i sagen som måtte ligge til grund for den konkrete afgørelse.

I udtalelsen af 30. marts 1992 pegede Ankestyrelsen efterfølgende på et væsentligt element i (A's) sag: varighedskriteriet. Dette element har jeg søgt afklaret i to efterfølgende supplerende høringer af 18. februar 1993 og 15. december 1993. Den supplerende høring af 15. december 1993 indeholdt mine foreløbige overvejelser om dette kriterium.

Jeg forudsætter som antaget af Ankestyrelsen, at de helbredsmæssige betingelser vurderes adskilt fra de øvrige betingelser - jeg går derimod ikke ud fra at kun de helbredsmæssige vurderinger lægges til grund for afgørelsen. Ligesom Ankestyrelsen går jeg ud fra der foretages en samlet vurdering af, om ansøger opfylder betingelserne for at få støtte.

Ankestyrelsen har ikke i øvrigt forholdt sig til min forståelse af styrelsens anvendelse af "varighedskriteriet".

I mangel af sikker viden om hvordan Ankestyrelsen vurderer forholdet mellem begreberne "en varig lidelse" og "en varig funktionsnedsættelse" må jeg fastholde min opfattelse af, at den blotte henvisning til operationsmuligheden og konstateringen af at (A's) tilstand med hensyn til venstre fod ikke var stationær, ikke på en udtømmende og forståelig måde tager stilling til spørgsmålet om (A's) eventuelle varige funktionsnedsættelse. Jeg finder derfor grundlag for at kritisere Ankestyrelsens argumentation - dels som den er kommet til udtryk over for (A) jf. ovenfor i afsnit b) om begrundelser, dels som den efterfølgende er kommet til udtryk over for mig. Jeg har gjort Ankestyrelsen bekendt med min opfattelse.

Under henvisning til den uklarhed der fortsat er i Ankestyrelsens argumentation i (A's) sag - og under henvisning til omfanget og karakteren af de lægelige vurderinger der støttede (A's) ansøgning - har jeg henstillet, at Ankestyrelsen tager sagen op til ny overvejelse.

..."

I tilslutning hertil meddelte Den Sociale Ankestyrelse mig at den havde besluttet at genoptage A's sag.

NOTER (*1) Jf. FOB 1989, s. 164, UfR 1991, s. 755ff

Afslag på støtte til køb af bil efter bistandslovens § 58.

Fagforeningen B klagede for A over Den Sociale Ankestyrelses afgørelse af 18. oktober 1991 om afslag på støtte til køb af bil efter bistandslovens § 58.

Af sagen fremgik det at A i 1988 var ude for et færdselsuheld. Den 8. marts 1990 ansøgte A om støtte til bil efter bistandslovens § 58.

Som grundlag for sagens behandling i revaliderings- og pensionsnævnet blev der anvendt oplysninger om A's helbred - herunder hans funktionsevne - fra egen læge, fra en speciallæge i ortopæd-kirurgi samt en vurdering fra kommunens lægekonsulent

Den 9. april 1990 havde A's egen læge C foretaget en generel helbredsundersøgelse og stillet følgende diagnoser

"Fractura corporis femoris dxt. sequele (følger efter brud på højre lårben (behandlet med skinne))

Fractura tali sin. (knust venstresidige fodrodsknogle)

Fractura bimalleolaris sin. (brud på begge sider af venstre ankelled)

Pes equino varus sin. (indadroteret venstre fod)

Degeneratio disci intervertebralis lumbalis V (forsnævret 5. lændeskive)

Otitis media chronica sin. (kronisk mellemørebetændelse venstre øre med svære ardannelser)."

Under pkt 8. "Prognose" med følgende undertekst "Her medtages såvel de helbredsmæssige udsigter som den forventede samlede udvikling af klientens funktionsduelighed" (min fremhævning) skrev C: "Der er udsigt til forværring, bl.a. i forbindelse med, at venstre fodled på et tidspunkt skal gøres stift."

Overkirurg D havde i sin erklæring af 6. juni 1990 bl.a. skrevet følgende

" Diagnose

fractura malleolorum sin. et fractura tali sin seqv.,

fractura corpus femoris dxt. c. osteosyntese seqv..

følger efter brud i ve. fodled af begge malleoler samt af talus.

følger efter hø. sidigt lårbensbrud behandlet med osteosyntese.

Tilstanden må betragtes som stationær, i den forstand at de omhandlede brud er helede.

Det er vel sandsynligt, at generne fra den hø. lårbensfractur vil aftage noget med tiden. Det samme gælder selve bruddene i ve. fodleds malleoler.

Derimod er prognosen for ve. fodled som helhed mindre gunstig p.g.a. uregelmæssigheder i ledfladen på talus, som med tiden vil kunne medføre slidgigtforandringer i fodleddet.

...

Patientens samlede handicap må, efter cirkulæret om støtte til motorkøretøj, placeres under gruppen invaliditet. (min fremhævning)

..."

Den 17. september 1990 foretog Centralsygehuset i X kontrol og skrev bl.a. følgende

"17.9.90

Kontrol af hø. hofte, femur og knæ: viser ingen væsentlige ændringer fra us. 7.8.89. Der er stadig tydelige defekter i femurskaftet, især lat. ud mod skinnen.

Der er intet der tyder på ostitiske forandringer eller sequesterdannelser.

Kontrol af ve. fodled, suppl. m. sidetomografi: viser fract.'s stilling i basis af collum tali uændret fra us. 13.11.89.

Fract. skønnes at være helet i god stilling. Ved sidetomografien ser man en uregelmæssig knoglestruktur sv.t. den tidl. fract.linie.

Centralt i dette område ses en opklaring ca. 12 mm i diameter.

Man kan ikke udelukke, at det drejer sig om en ostit og det kan også blot være en defekt i knoglen i forbindelse med den tidl. fract.

Man kan desværre ikke sammenligne med tidl. tomografier, da disse 5.9.90 er sendt til arbejdsskadestyrelsen.

Malleolfract. er helet i god stilling. Man kan stadig se en fin opklaring gennem basis af mediale malleol."

I en optegnelse dateret 17. september 1990 skrev D bl.a.: "((A); min bemærkning) Får tilladelse til at belaste fuldt på højre ben, hvor røntgen viser femurfrakturen ophelet.

Afsluttes, men henvender sig dersom der kommer problemer."

K Kommune sendte sagen til Revaliderings- og Pensionsnævnet for Y Amt med en indstilling om at A fik støtte til bil, specialindretning og fritagelse for vægtafgift.

Revaliderings- og pensionsnævnets sekretariats indstilling af 3. december 1990 indeholdt bl.a. følgende lægeskøn: "Følger efter brud især i venstre fodled involverende fodrodsknogle samt følger efter brud i højre lårben medfører varig indskrænket gangevne med samtidig betydeligt skånebehov...".

A blev efter det senere oplyste ikke partshørt inden revaliderings- og pensionsnævnet den 19. april 1991 traf afgørelse.

Nævnet skrev i afgørelsen om bilstøtte bl.a. følgende

" AFGØRELSE.

Nævnet finder, at De ikke opfylder betingelserne for lån og fritagelse for betaling af vægtafgift.

Betingelserne for støtte til bil er nærmere beskrevet i bekendtgørelse om støtte til køb af bil efter bistandslovens § 58.

Kopi af bekendtgørelsen er vedlagt.

BEGRUNDELSE.

Som grundlag for afgørelsen er anvendt oplysninger om Deres helbred - herunder funktionsevne - fra Deres egen læge, fra en speciallæge i ortopæd-kirurgi og fra kommunens lægekonsulent.

Deres egen læge anbefaler støtte til bil.

Speciallægen vurderer, at De må være berettiget til støtte, såfremt bevilling gives til uddannelsesformål.

Kommunens lægekonsulent anbefaler støtte til bil.

Nævnets lægekonsulent anbefaler støtte til hjælpemiddelbil med automatisk transmission og forstærkning på driftbremsen.

Det sociale udvalg har indstillet til bevilling af støtte.

Efter en samlet vurdering finder nævnet, at det ikke er godtgjort, at De er ude af stand til at benytte offentlige befordringsmidler."

Samtidig bevilgede nævnet ved en (anden) afgørelse af samme dato støtte til automatisk transmission og driftbremse med forstærkning til A's bil fra 1977.

A klagede den 3. maj 1991 til Den Sociale Ankestyrelse over afgørelsen.

Advokat E skrev til nævnet den 10. maj 1991 om sagen og bad bl.a. om aktindsigt - et indlæg ville følge senere. Den 17. juni 1991 skrev fagforeningen til nævnet og bad om en hurtig sagsbehandling. Fagforeningen oplyste bl.a. at A's søn skulle indlægges på Rigshospitalet.

C foretog en statusbedømmelse den 20. juni 1991 og skrev

"...

Der henvises til tidligere generelle helbredsundersøgelse 09.04.90. Aktuelt skrives statusbedømmelsen idet pt. har tiltagende gangbesvær. Stive ve. ankelled, besværet usikker gang. Går med krykkestokke.

Det er muligt obj. at finde tydelig svækket muskulatur på ve. underben, idet ve. crus på det tykkeste sted måler 37 cm, hø. crus 38,5 cm.

På femora findes ingen ændring. Der er således tydelige tegn til følgetilstand efter det komplicerede brud i ve. fodgaffel.

Gangdistancen med rimelig sikker gangfunktion 50 m. Udtrættes herefter og bliver tiltagende bange for at gå.

Der skal iøvrigt henvises til udskrivningskort fra Gigthosp. i (...) for indl. 28.02. - 15.03.91, hvor man konkluderer, at man ikke kan komme længere med fys. terapi. Har anbefalet anskaffelse af ankelbandage, stokke og ortopædisk fodtøj.

Diagn.

fract. corp. fem. dx. seqv.

følger efter brud på hø. lårben

fract. tali sin.

ve-sidig fodrodsknogle fraktur

fract. bimalleolaris sin

brud på ve. side af ve. ankelled

pes equinovaris

indadroteret ve. fod

degeneratio disci i.v. lumb.V

forsnævret 5. lændeskive

Vurdering af helbredsforholdenes betydning for social- og sundhedsforvaltningens sagsbehandling

Gangfunktionen er siden den generelle helbredsus. for 1 år siden yderligere aftaget, derfor blev pt. indl. på (...) Gigthospital mhp. optræning. Man kan aktuelt ikke komme længere end ovenfor nævnt, dvs. til gangdistance omkring 50 m, hvis gangen skal foregå på betryggende vis. Jeg finder således, at pt. klart opfylder betingelserne for støtte til køb af bil efter bistandslovens § 58."

Revaliderings- og pensionsnævnet sendte sagen til Den Sociale Ankestyrelse den 26. juni 1991. Statusbedømmelsen af 20. juni 1991 og en udtalelse fra gigthospitalet af 15. marts 1991 var vedlagt. Hospitalet skrev følgende

"Epikrise: 36-årig mand indl. under ovennævnte diagnose, i det væsentlige rask indtil 1988 hvor pt. ved trafikuheld pådrog sig comminutfractur af hø. corp. fem. samt ve.sidig bimalleolær fractur og fract. af ve. talus. Pt. har stadig smerter såvel i hvile som ved belastning fra ve. ankel som hæver i løbet af dagen, der er strammende fornemmelse omkring hø. femur med smerter omkring patella hvor der er smuttende fornemmelse ved flex. og ext. og lejlighedsvis regulære knæsvigt.

Pt.s nuværende fodtøj uegnet, pt. har tidl. fået udleveret ort. sko med gænge og aflastning af ve. lat. fodrand. Gængen faldt senere af og pt. har ikke monteret den igen. Man forsøger med ankelledsbandager og prøver en malleotrainbandage med god virkning. Soc. rdg. fra GH har overfor (K) kommune anbefalet udover ankelbandage stok og desuden er der behov for ortopædisk fodtøj. Fra Gigthospitalets side kommer vi ikke længere med fys. terapi.

Pt. udskrives."

Den 6. august 1991 bad fagforeningen Den Sociale Ankestyrelse om at besøge A i hans hjem, og den 2. september 1991 bad fagforeningen ankestyrelsen om at indhente akter i forbindelse med en røntgenoptagelse på Centralsygehuset i X. Den 18. september 1991 indsendte fagforeningen materiale i sagen. Den 19. september 1991 sendte K Kommune den omtalte røntgenundersøgelse og en udtalelse fra Reva-X til Ankestyrelsen.

Røntgenafdelingen på Centralsygehuset i X skrev den 9. august 1991 følgende

" RU af columna thoracolumbalis viser en let accentueret thoracalkyfosering og en lidt dekstrokonveks skoliose lumbalt.

Der er en let spondylolistese mellem L 4 og L 5, idet L 4 er gledet 3- 4 mm fremad. der er discusdegeneration sv.t. 4. iv.rum.

Der er ingen sikker arcolyse, men der er ikke foretaget nogen opt.

RD: scoliosis columna lumbalis l.gr.,

spondylolistesis L IV/ L IV

degeneration disci intervertebralis columna lumbalis IV.

kyfosis thoracalis accentuata.

RU af hø. femur og hofteled viser sammenlignet med 17.09.90 yderligere sløring af frakturlinierne. Der er fortsat mindre defekt ud mod den laterale skinne. Der er ingen tegn på ostit.

RD: fractura corporis femoris dx. cum osteosyntesis sequelae.

RU af ve. fodled viser sammenholdt med 17.09.90 ingen ændring sv.t. den tidl. beskrevne fraktur. Der er ingen tegn på artrose.

RD: fractura tali malleoli medialis et lateralis pedis sin. sequelae "

I status efter arbejdsprøvningen af 21. august 1991 skrev Reva-X bl.a.

"...

Arbejdsprøvningen har ikke kunnet gennemføres, da han ((A)) var overordentligt klagende på yderst dramatiserende og appellerende måde. Trods energiske forsøg lykkedes det ikke at finde en arbejdsstilling han kunne udholde. Han ville kun være her 2 timer om dagen, og denne tid tilbragte han med idelige beklagelser. Det var derfor helt urealistisk at søge arbejdsprøvningen videreført."

Statuserklæringen vedrørende arbejdsprøvningen var bilagt en udtalelse af 12. august 1991 fra Industriværkstedet med følgende indhold

"(A) blev i de få dage han var mødt afprøvet på snedkerværkstedet ved en manuel samleopgave. Såvel instruktionsforståelse som håndelag var tilfredsstillende. Arbejdstempoet var under middel. Der var problemer med at overholde vores faste mødetider om morgenen kl. 8.15, så tiderne blev for (A) ændret til kl. 10.00 - 14.00. På grund af smerter kunne han angiveligt ikke klare mere end to timer, og da denne periode yderligere ville blive afbrudt af faste pauser samt hans smerte- og hvilepauser, ville en videreførelse af arbejdsprøvningen blive urealistisk.

(A) klagede dagligt meget over smerter i ben, mest venstre, endvidere over sovende ben og iskoldt højre knæ. Dagligt ønskede han at tage hjem før aftalt, og det har været få timer han har været til stede. (A) fokuserede meget på sine smerter og arbejdede derfor meget ukoncentreret i den korte periode her på værkstedet."

Advokat E skrev på ny til revaliderings- og pensionsnævnet den 11. september 1991. Efter sin gennemgang af sagens akter kommenterede han nu nævnets afgørelse.

Den 24. september 1991 rettede fagforeningen B henvendelse til Den Sociale Ankestyrelse og skrev bl.a.

"Til illustration af hvilken håbløs situation ovennævnte medlem nu er havnet i uden invalidebil, kan vi oplyse at hustru i uge 37 fik fjernet en knude i sit bryst og at (A) under operation og hospitalsophold var ude af stand til at transportere sine børn, besøge sin hustru og købe ind.

Hustru er nu udskrevet, men kan ikke køre bil. Brugsen sender ikke varer ud. Socialforvaltningen ville ikke bevilge hjælp til transport af husholdningsvarer. Familien er afskåret fra omverdenen.

Den 28. september 1991 bliver den 13-årige - hjertesyge - dreng indlagt på (X) sygehus. Hans far og mor kan ikke deltage i stuegang og besøg - ingen af dem kan køre bil -Forestil jer et forældrepars dybe fortvivlelse, når de bør være hos deres syge barn, men ikke kan komme dertil uden transport.

(A) kan knap gå en 1/2 km. Nærmeste rutebil kører 2 - 2,5 km. fra hjemmet. Hvem skal f.eks. bære den ca. 1 år gamle baby - hustru som netop er opereret i brystet eller (A), der går med stok? Hvem skal bære indkøbsposen med mad?

Situationen er bare så fortvivlet at det er helt umenneskeligt. Kan Den Sociale Ankestyrelse ikke fremskynde denne sag?"

Hverken A eller hans partsrepræsentanter (advokat E og fagforeningen B) blev partshørt inden Ankestyrelsen den 18. oktober 1991 traf afgørelse i sagen.

Den Sociale Ankestyrelse stadfæstede revaliderings- og pensionsnævnets afslag og begrundede afgørelsen således

"På baggrund af oplysningerne om Deres helbredsmæssige og øvrige forhold er De ikke berettiget til støtte til køb af bil.

Ved afgørelsen har Ankestyrelsen lagt vægt på, at Deres kørselsbehov ikke står i forbindelse med et arbejde eller en uddannelse. Ankestyrelsen har desuden lagt vægt på, at Deres evne til at færdes uden brug af bil ikke varigt er så væsentligt forringet, at De opfylder de helbredsmæssige betingelser for støtte i henhold til §§ 1 og 2, i Socialministeriets bekendtgørelse nr. 886 af 11. december 1986 om støtte til køb af bil efter bistandslovens § 58, når det drejer sig om kørsel uden erhvervs- eller uddannelsesmæssigt formål.

Ankestyrelsen har fundet Deres sag tilstrækkeligt oplyst og har derfor ikke fundet grundlag for at aflægge Dem et hjemmebesøg."

Afgørelsen indeholdt endvidere en redegørelse for grundlaget for afslaget - men ikke nogen nærmere redegørelse for hvorfor A's evne til at færdes uden brug af bil ikke kunne anses for varigt forringet i en sådan grad, at lovgivningens "helbredsmæssige betingelser" for støtte var opfyldt.

Herefter skrev fagforeningen den 22. oktober 1991 på vegne af A bl.a. følgende til mig

"...

Vi forstår simpelthen ikke at ovennævnte, som sidder isoleret i sit hjem, ude af stand til at benytte offentlige trafikmidler og som må og skal udfylde sin rolle som far til 3 mindreårige børn, ikke kan tilkendes invalidebil efter bistandslovens § 58, stk. 3 og som i væsentlig grad kan lette den daglige tilværelse i hjemmet.

Er den del af loven ikke gældende mere? Hvornår er den eventuelt trådt ud af kraft?

Hvorfor er (A) ikke helbredsmæssigt i stand til at få invalidebil, når han ikke kan gå?

Hele familiens situation er truet grundet faderens manglende mulighed for overhovedet at spille en aktiv rolle.

Netop nu hvor dette brev skrives, sidder hustru på Rigshospitalets hjerteafdeling hos deres 13-årige hjertesyge dreng.

Et psykisk handicappet barn og 1 baby har måttet anbringes hos familie, fordi faderen ikke kan transportere sig selv og/eller børn, ikke kan købe ind og heller ikke tage til København og besøge sin syge dreng."

Den 31. oktober 1991 bad jeg Den Sociale Ankestyrelse og revaliderings- og pensionsnævnet om udtalelser. Den 4. december 1991 skrev A's advokat, E, til mig og oplyste at han i breve af henholdsvis 10. maj 1991 og 11. september 1991 havde klaget over revaliderings- og pensionsnævnets afgørelser. Efter advokat E's oplysninger var hans breve aldrig videresendt til Den Sociale Ankestyrelse. Den 5. marts 1992 skrev nævnet i udtalelsen til mig

"... (det) kan (...) oplyses, at revaliderings- og pensionsnævnet ved sagens behandling lagde til grund, at ansøgeren med en gangdistance på omkring 500 meter, ikke opfyldte betingelserne for bevilling af støtte til køb af bil på ikke erhvervsmæssigt grundlag.

Samtidig vurderede nævnet, at der ikke forelå en revalideringsplan, der sandsynliggjorde, at ansøgeren via et revalideringsforløb ville vende tilbage til arbejdsmarkedet.

Nævnet meddelte herefter ansøgeren afslag, idet man fandt, at der heller ikke var grundlag for at yde støtte til køb af bil på uddannelses-/erhvervsmæssigt grundlag."

Og Den Sociale Ankestyrelse skrev den 30. marts 1992 bl.a. følgende

"...

Ankestyrelsen tiltrådte ved afgørelse af 18. oktober 1991 en afgørelse fra Revaliderings- og pensionsnævnet for (Y) Amt, hvorefter (A) ikke fandtes berettiget til støtte til køb af bil efter bistandslovens § 58, stk. 3.

Som anført i afgørelsen har Ankestyrelsen taget udgangspunkt i, at ansøgeren ikke var i erhverv eller under uddannelse og derfor skulle opfylde de helbredsmæssige betingelser for at få tilkendt en såkaldt trivselsbil.

Efter reglerne i § 1 og § 2, stk. 1, nr. 3) i Socialministeriets bekendtgørelse om støtte til køb af bil efter bistandslovens § 58 kan der ydes støtte til køb af bil til personer med en varig nedsættelse af funktionsevnen, der i væsentlig grad forringer evnen til at færdes, når ansøgeren har et kørselsbehov, hvis opfyldelse i væsentlig grad afhjælper følgerne af lidelsen og letter den daglige tilværelse. Der kan ikke ydes støtte, hvis ansøgerens samlede kørselsbehov ud fra en vurdering af alder, helbredstilstand og forholdene i øvrigt mere hensigtsmæssigt tilgodeses ved andre ordninger, jf. bekendtgørelsens § 2, stk. 2.

Ved vurderingen af om en ansøger opfylder betingelserne for at få støtte til køb af en bil, der skal anvendes til fritidsformål, skal der foretages en bred vurdering af, hvorledes ansøgeren faktisk klarer dagligdagen. Det væsentlige i denne vurdering er dog den lægelige vurdering, herunder vurderingen af, om der foreligger en varig funktionsnedsættelse. Der stilles efter praksis større krav til de helbredsmæssige forholds betydning for ansøgeren ved kørsel til fritidsformål end ved kørsel til arbejde eller uddannelse.

Som det fremgår af sagen var (A) i 1988 udsat for en trafikulykke, hvorved han brækkede begge ben. De seneste oplysninger om hans helbredsmæssige tilstand, der har foreligget for Ankestyrelsen i forbindelse med afgørelsen, er statusbedømmelse af 20. juni 1991 fra læge (C) og røntgenbeskrivelse af 9. august 1991 fra Centralsygehuset i (X). På grundlag heraf og de øvrige lægelige oplysninger i sagen fandt Ankestyrelsens lægelige rådgiver, at tilstanden ikke var stationær, idet fodleddet kunne stivgøres ved operation. På denne baggrund fandtes varighedskriteriet ikke opfyldt.

Ankestyrelsen tillagde det endvidere betydning, at revaliderings-og pensionsnævnet havde bevilget støtte til særlig indretning af familiens bil, og at familien iøvrigt modtog kørselsgodtgørelse i forbindelse med nødvendige hospitalsbesøg m.v.

Ud fra en samlet vurdering af oplysningerne i sagen fandt Ankestyrelsen således ikke grundlag for at tilsidesætte revaliderings- og pensionsnævnets afgørelse, hvorefter (A) ikke fandtes at opfylde betingelserne for bevilling af støtte til køb af bil.

..."

Fagforeningen kommenterede den 23. april 1992 bl.a. myndighedernes udtalelser således

"For det første er det ukorrekt at (A) havde eller har en gangdistance på 500 m. (A) har en gangdistance med stok på max. 200 m jfr. kommunen. Se bl.a. (K) kommunes brev af 11. juli 1991 til Amtsankenævnet.

Der var 2 - 2,5 km. til nærmeste rutebil, så hvad skulle en gangdistance på 200 m hjælpe i den sammenhæng? Han kunne ikke og kan fortsat ikke færdes udenfor sin bopæl.

Der står i Ankestyrelsens brev at fodleddet kunne stivgøres - det er aldrig blevet foreholdt (A) at en stivgørende operation kunne indicere et stationærtidspunkt eller forbedre hans situation. Tværtimod! Arbejdsskadestyrelsen har således heller ikke afventet operation som afgørende for stationærtidspunkt, idet mén erstatningen er fastsat.

Tværtimod skriver (C) den 9.4. 1990: "Der er udsigt til forværring. bl.a. i forbindelse med at venstre fodled på et tidspunkt skal gøres stift."

Og den 20.6. 1991 skriver samme læge: "Gangfunktionen er siden den generelle helbredsus. for 1 år siden yderligere aftaget, derfor------- dvs, til gangdistance omkring 50 m, hvis gangen skal foregå på betryggende vis. Jeg finder således at pt. klart opfylder betingelserne for støtte til køb af bil efter bistandslovens § 58."

Ingen læger har anbefalet stivgivende operation, som en forbedring. Alle læger ved at der ikke ligger en garanti for forbedring.

Vi vil således meget gerne have afklaret om Den sociale Ankestyrelse eller anden evt. kommunal myndighed kan afkræve mennesker en sådan operation, dels for at fastsætte stationærtidspunkt, dels for at fastsætte invaliditetsgrad, ménprocent eller tage stilling til invalidebil?

Ankestyrelsen påstår at revaliderings- og pensionsnævnet havde bevilget støtte til indretning af egen bil. Vi har ikke den opfattelse og konkret forholdt det sig således at egen bil var slidt op og er frameldt, idet den ikke kunne opfylde almindelige bestemmelser ved et syn.

Familien måtte i hvert enkelt tilfælde i forbindelse med (A's) undersøgelser på hospital søge om hjælp til taxa. Det blev nogen gange bevilget og nogen gange blev det ikke - ud fra konkret trangsvurdering i bistandsloven.

Vi mangler fortsat en meget yderligere afklaring af, hvorledes en såkaldt trivselsbil skal fortolkes, når der tales om varig nedsættelse af funktionsevnen til at færdes, når ansøgeren har et kørselsbehov, der i væsentlig grad afhjælper følgerne af lidelsen og letter den daglige tilværelse.

ad. 1.Der er varig nedsættelse af funktionsevnen, som fortsat forringes bl.a. grundet slidgigt og smerter.

ad. 2.Forringer evnen til at færdes. (A) blev efter ulykken afskåret for al form for kontakt uden for sin bolig. Han kunne ikke køre bil. Han kunne ikke gå til nærmeste offentlige transportmiddel. Han kunne ikke cykle.

ad. 3.Kørselsbehov. Til hospital, egen læge, hjemmebesøg ved indlæggelse på gigthospital, reva.forsøg.

Besøg hos sit hjertesyge barn på Rigshospitalet.

Deltagelse i konsultationer, skolebesøg med og omkring sine børn.

Hente varer i brugsen - kort sagt al form for social- og livsnødvendig kontakt til omverdenen af hensyn til egen person og i sin rolle som far.

ad. 4.Følger af lidelsen, lette daglige tilværelse.

Han har ikke fået støtte til ovennævnte, tværtimod er han forhindret i at have en alm. daglig tilværelse, som bilen kunne kompensere for.

Resultatet er således også, som vi spåede. Familien er gået i stykker. En far, som aldrig efter ulykken har kunnet udføre en praktisk opgave omkring sine børn, en mand, som totalt var afskåret fra at spille nogen rolle, måtte blive mærket. Ægtefællerne er separerede.

(A) er flyttet til en handicapbolig i (Z-by) og får forskud på sin pension. Han er fortsat afskåret fra kontakt med omverdenen. Og kan bl.a. fordi han (ikke) (min tilføjelse) har bil have samkvem med sine børn alene.

Huset er sat til salg, men ender formentlig på tvangsauktion.

..."

Det blev over for mig oplyst at revaliderings- og pensionsnævnet den 11. september 1992 tilkendte A forhøjet almindelig førtidspension efter § 14, stk. 3, nr. 1, i lov om social pension.

Efter en foreløbig gennemgang af sagen skrev jeg således til Ankestyrelsen den 18. februar 1993

"...

Til brug for min videre behandling af sagen skal jeg anmode om Den Sociale Ankestyrelses stillingtagen til følgende forhold

1. Partshøring

Under revaliderings- og pensionsnævnets og Den Sociale Ankestyrelses behandling af sagen er der, som ovenfor beskrevet, indgået en række lægeerklæringer m.v. og andre erklæringer bl.a. vedrørende resultatet af en arbejdsprøvning.

Hverken (A), advokat (E) eller (fagforeningen B) ses at være partshørt, jf. forvaltningslovens § 19, om disse oplysninger, inden revaliderings- og pensionsnævnet og Den Sociale Ankestyrelse traf deres afgørelser.

På den baggrund skal jeg anmode Den Sociale Ankestyrelse - efter forud indhentet erklæring fra revaliderings- og pensionsnævnet - om at oplyse, om der under sagens behandling er partshørt over de pågældende erklæringer m.v., og i benægtende fald oplyse, i hvilket omfang (A), (fagforeningen B) eller advokat (E) var bekendt med de nævnte erklæringer, og hvilke overvejelser ankestyrelsen og nævnet gjorde sig om eventuel partshøringspligt, inden afgørelserne blev truffet.

2. Begrundelse

Som begrundelse for sin afgørelse af 19. april 1991 anførte revaliderings- og pensionsnævnet alene, at det ikke var godtgjort, at (A) var ude af stand til at benytte offentlige befordringsmidler.

I nævnets udtalelse af 5. marts 1992 til mig blev det over for mig oplyst, at nævnet ved sagens behandling lagde til grund, at (A) med en gangdistance på omkring 500 m ikke opfyldte betingelserne for bevilling af støtte til køb af bil på ikke-erhvervsmæssigt grundlag. Det blev videre oplyst, at nævnet havde vurderet, at der ikke forelå en revalideringsplan, der sandsynliggjorde, at (A) via et revalideringsforløb ville vende tilbage til arbejdsmarkedet. Der var således ikke grundlag for at yde støtte til køb af bil på uddannelses-/erhvervsmæssigt grundlag.

Som begrundelse for sin afgørelse af 18. oktober 1991 anførte Den Sociale Ankestyrelse, at (A's) evne til at færdes uden brug af bil ikke varigt var så væsentligt forringet, at han opfyldte de helbredsmæssige betingelser for støtte i henhold til §§ 1 og 2 i Socialministeriets bekendtgørelse nr. 886 af 11. december 1986 om støtte til køb af bil efter bistandslovens § 58, når det drejer sig om kørsel uden erhvervs- og uddannelsesmæssigt formål.

I ankestyrelsens udtalelse af 30. marts 1992 blev det over for mig oplyst, at bistandslovens varighedskriterium ikke fandtes opfyldt, idet (A's) fodled kunne stivgøres ved en operation. Samtidig blev det oplyst, at styrelsen havde tillagt det betydning, at revaliderings- og pensionsnævnet havde bevilget støtte til særlig indretning af familiens bil, og at familien i øvrigt modtog kørselsgodtgørelse i forbindelse med nødvendige hospitalsbesøg.

Efter forvaltningslovens § 24, stk. 1, skal en begrundelse for en afgørelse indeholde en henvisning til de retsregler, i henhold til hvilke afgørelsen er truffet. I det omfang afgørelsen efter disse regler beror på et administrativt skøn, skal begrundelsen tillige angive de hovedhensyn, der har været bestemmende for skønsudøvelsen. Under henvisning hertil skal jeg anmode Den Sociale Ankestyrelse og revaliderings- og pensionsnævnet om eventuelle bemærkninger vedrørende de ledsagende begrundelser for de nævnte afgørelser.

3. Varighedskriteriet

Ankestyrelsen har over for mig oplyst, at man ikke har fundet, at (A) havde en varig nedsættelse af funktionsevnen, idet hans fodled kunne stivgøres ved en operation.

Det fremgår af sagen, jf. speciallægeerklæringen af 6. juni 1990, at (A's) tilstand må betragtes som stationær i den forstand, at de omhandlede brud er helet. Også af senere erklæringer, jf. røntgenbeskrivelsen af 9. august 1991, fremgår det, at der, for så vidt angår det pågældende fodled, ingen ændringer er.

Jeg skal på den baggrund anmode Den Sociale Ankestyrelse om en redegørelse for ankestyrelsens praksis vedrørende forståelsen af varighedskriteriet i §§ 1 og 2 i Socialministeriets bekendtgørelse nr. 886 af 11. december 1986, jf. bistandslovens § 58. Jeg beder i den forbindelse særligt om oplysninger om, i hvilket omfang man tilskynder en ansøger til at gennemgå større eller mindre operationer, før man anerkender, at lidelsen er varig. Samtidig anmoder jeg om oplysninger om, hvilke hjemmelsmæssige overvejelser styrelsen har gjort sig i den anledning.

4. Sagens oplysning

Den Sociale Ankestyrelse har over for mig oplyst, at man ved afgørelsen bl.a. har tillagt det betydning, at revaliderings- og pensionsnævnet den 19. april 1991 havde bevilget støtte til særlig indretning af familiens bil (Toyota 1977).

(Fagforeningen B) har over for mig under sagens behandling oplyst, at bilen "var slidt op og er frameldt, idet den ikke kunne opfylde almindelige bestemmelser ved syn".

Jeg skal i den forbindelse udbede mig oplysninger om, hvorvidt ankestyrelsen, inden den traf sin afgørelse, havde undersøgt, hvorvidt revaliderings- og pensionsnævnets afgørelse vedrørende hjælp til særlig indretning af familiens bil fortsat var et aktuelt og relevant tilbud. Jeg udbeder mig samtidig oplysninger om, hvorvidt der er yderligere akter i revaliderings- og pensionsnævnets sag vedrørende støtte til særlig indretning af familiens bil, som ikke er tilsendt mig. I bekræftende fald bedes disse akter fremsendt til mig sammen med myndighedernes udtalelser.

Det fremgår videre af sagen, at (fagforeningen B) i en skrivelse af 2. september 1991 anmodede Den Sociale Ankestyrelse om at indhente yderligere akter vedrørende en røntgenundersøgelse foretaget på Centralsygehuset i (X). Jeg skal i den forbindelse forespørge, om styrelsen indhentede disse akter, og i benægtende fald om begrundelsen herfor. Jeg skal i øvrigt henvise til Folketingets Ombudsmands beretning for 1989, s. 164.

5. Advokat (E's) klageskrivelser

Advokat (E) har over for mig oplyst, at han ved skrivelser af henholdsvis 10. maj 1991 og 11. september 1991 klagede over revaliderings- og pensionsnævnets afgørelse. Efter advokatens oplysninger er hans skrivelser aldrig videresendt til Den Sociale Ankestyrelse.

Idet jeg bemærker, at advokat (E's) skrivelser heller ikke indgår i de akter, ankestyrelsen nu har sendt til mig, skal jeg anmode om styrelsens stillingtagen hertil.

Ved ankestyrelsens første fremsendelse af sagsakter modtog jeg ikke samtlige akter i sagen. Efter telefonisk anmodning fra en af mine medarbejdere har ankestyrelsen foranlediget, at jeg har fået yderligere akter tilsendt fra (Y) Statsamt og (K) Kommune. Jeg skal derfor i forbindelse med ankestyrelsens besvarelse af nærværende skrivelse bede om en bekræftelse på, at samtlige akter nu er tilgået mig. Det bemærkes, at (fagforeningen B) i sin skrivelse af 23. april 1992 til mig omtaler et brev af 11. juli 1991 fra (K) Kommune til amtsankenævnet (nu det sociale ankenævn), som heller ikke er blandt de tilsendte akter."

Revaliderings- og pensionsnævnet svarede den 25. maj 1993 således

"...

Statsamtet har efterfølgende fra ankestyrelsen modtaget de relevante sagsakter, som ikke var medsendt med ovennævnte brev, og statsamtet skal herefter fremkomme med en udtalelse med det forbehold, bl.a. om procedure for partshøring og begrundelse for afgørelser, at nævnssekretariatet på det tidspunkt, hvor afgørelsen blev truffet i revaliderings- og pensionsnævnet henhørte under amtskommunen, hvorfor statsamtet ikke har nogen indflydelse hverken på nævnsindstilling eller udformning af afgørelse.

Med hensyn til de af ombudsmanden (...) under afsnittet om partshøring stillede spørgsmål, om der under sagens behandling er partshørt over de erklæringer, som har ligget til grund for nævnets afgørelse, skal man bemærke, at der ifølge oplysninger fra medarbejdere i det daværende nævnssekretariat ikke er foretaget partshøring forud for sagens forelæggelse for nævnet, idet der fra nævnssekretariatets side var tale om en indstilling til en positiv afgørelse.

Hertil kan føjes, at nævnet som traf en for (A) negativ afgørelse, har haft føje til at gå ud fra, at ansøger må antages at have været bekendt med de oplysninger om sagens faktiske omstændigheder, som kunne danne grundlag for sagens afgørelse.

Statsamtet kan ikke efterfølgende med sikkerhed vurdere, om nævnet har haft ret i denne antagelse, men statsamtet vil, hvis en tilsvarende situation skulle opstå, være opmærksom på, om en ansøger har ret til at få lejlighed til at fremkomme med sine bemærkninger, i det omfang nævnet måtte træffe en negativ afgørelse i forhold til en positiv indstilling fra sekretariatet.

Med hensyn til det af ombudsmanden (...) i afsnittet om begrundelser anførte, skal statsamtet bemærke, at man finder, at den af det daværende nævn anvendte begrundelse næppe fuldt ud opfylder forvaltningslovens krav til en fyldestgørende begrundelse.

Statsamtet arbejder imidlertid generelt med en udbygning af de anvendte begrundelser, og de af ombudsmanden anførte betragtninger vil indgå i statsamtets videre arbejde med dette spørgsmål.

Med hensyn til de sagsakter, som i flere omgange er indsendt til ankestyrelsen, skal det bemærkes, at det ikke efterfølgende er muligt at dokumentere, hvorvidt nævnssekretariatet til ankestyrelsen har fremsendt brev af henholdsvis 10. maj og 11. september 1991 fra advokat (E).

..."

Ankestyrelsen svarede den 9. juni 1993 således

"...

I den anledning kan Ankestyrelsen oplyse følgende til de ovenfor nævnte punkter

Ad 1. Partshøring.

Som anført af Ombudsmanden har der for Ankestyrelsen foreligget sagsakter, som ikke har dannet grundlag for Revaliderings- og Pensionsnævnets afgørelse af 19. april 1991. Det drejer sig om en status bedømmelse af 20. juni 1991 fra læge (C) oplysninger fra Gigthospitalet i (...) vedrørende en indlæggelse i perioden 28. februar 1991 - 15. marts 1991, oplysninger af 21. august 1991 om resultatet af en arbejdsprøvning på Reva-(X) i perioden 23. juli 1991 - 7. august 1991, samt resultatet af en røntgenundersøgelse den 9. august 1991.

På Ombudsmandens forespørgsel kan det oplyses, at disse akter ikke af Ankestyrelsen har været sendt til partshøring.

For så vidt angår statusbedømmelsen og oplysningerne fra Gigthospitalet kan det oplyses, at disse er modtaget i Ankestyrelsen i forbindelse med sagens oversendelse fra Revaliderings- og pensionsnævnet den 26. juni 1991.

For så vidt angår røntgenundersøgelsen er denne rekvireret på foranledning af (fagforeningen B) jf. foreningens brev til Ankestyrelsen af 2. september 1991. Resultatet fra arbejdsprøvningen er fremsendt af (K) kommune, hvorfra vi også modtog resultatet af røntgenundersøgelse.

Ankestyrelsen fandt ved behandlingen af sagen ikke, at oplysningerne i de nævnte akter gjorde en partshøring påkrævet. I øvrigt bemærkes, at advokat (E) fra nævnet har modtaget sagsakterne til gennemsyn i anledning af sin anmodning om aktindsigt, jf. hans brev til nævnet af 11. september 1991, hvorfor de akter, som nævnet sendte til Ankestyrelsen den 26. juni 1991 må antages at have været bekendt for ansøger/hans advokat. Det kan i den forbindelse oplyses, at det nævnte brev af 11. september 1991 forelå for Ankestyrelsen ved sagens behandling jf. herom under punkt 5.

Som Ombudsmanden er orienteret om i Ankestyrelsens redegørelse i forbindelse med Ombudsmandens egen drift undersøgelse, har Ankestyrelsen nu ændret sine sagsbehandlingsrutiner bl.a. vedrørende partshøring. Det kan derfor ikke afvises, at Ankestyrelsen, hvis sagen var under aktuel behandling, ville have foretaget partshøring over de berørte akter.

Ad 2. Begrundelse.

Ankestyrelsen kan henholde sig til afgørelsen af 18. oktober 1991 sammenholdt med den supplerende begrundelse, der er givet i styrelsens udtalelse af 30. marts 1992.

Ad 3. Varighedskriteriet.

Efter § 58, stk. 3, jf. stk. 1, i lov om social bistand kan der til personer med invaliditet eller varig sygdoms- eller aldersbetinget svagelighed ydes støtte til erhvervelse af motorkøretøj.

At en lidelse er varig betyder, at der ikke er udsigt til, at den bedres væsentligt, hverken af sig selv eller ved behandling. Varighedskriteriet skal ses i sammenhæng med, at støtte til bil ydes for en periode af 6 år.

For så vidt angår den konkrete sag kan Ankestyrelsen oplyse, at vi har orienteret den læge, der var rådgivende konsulent ved Ankestyrelsens behandling af sagen, om de indgivne klager. Vi har herunder forelagt spørgsmålet om rimeligheden af at henvise til, at ansøgers fodled vil kunne stivgøres ved en operation.

Lægen har herefter oplyst, at stivgøringsoperationer af den art, der er aktuel i sagen, ikke kan betegnes som risikable. Død ved anæstesi er idag hos raske personer extremt sjælden. Risiko for infektion er skønsmæssigt 1-2%, blodprop i benet er i samme størrelsesorden, men disse komplikationer kan behandles. Der er derimod risiko for reoperation på grund af manglende primær heling på skønsmæssigt 20%. Lægen skønner, at (A) formentlig vil ende med en stivgøringsoperation af fod og måske også fodrod, hvorved han formentlig vil blive smertefri.

Det tilføjes, at Ankestyrelsen i sin virksomhed ikke beskæftiger sig med sygebehandling og derfor heller ikke tilskynder ansøgere at gennemgå operationer. Derimod kan det i forbindelse med drøftelsen af, om en ansøgers helbredssvækkelse er varig, være af betydning, hvorledes lægekonsulenten vurderer risikoen ved en relevant behandling f.eks. i form af en operation. Ansøgere har ikke pligt til at underkaste sig undersøgelse eller behandling, der kan medføre fare for liv eller førlighed.

Ad 4. Sagens oplysning.

Ankestyrelsen har i en telefonsamtale med (K) kommune den 15. oktober 1991 fået oplyst, at familiens bil endnu kørte, og at der ikke er automatisk transmission eller driftsbremse med forstærkning, hvorfor hustruen kører. Telefonnotat herom vedlægges, idet vi skal beklage, at notatet ikke tidligere er fremsendt.

Ud over dette telefonnotat er Ankestyrelsen ikke i besiddelse af akter vedrørende sagen om støtte til særlig indretning af familiens bil.

For så vidt angår anmodningen i brev af 2. september 1991 fra (fagforeningen B) om indhentelse af akter vedrørende en røntgenundersøgelse kan det oplyses, at vi som følge af henvendelsen indhentede røntgenbeskrivelse fra (X) sygehus den 6. september 1991, jf. ovenfor punkt 1.

Ad 5. Advokat (E's) klageskrivelser.

(Y) Statsamt, Revaliderings- og pensionsnævnet har i en herfra indhentet udtalelse af 25. maj 1993 om advokat (E's) skrivelser oplyst, at det ikke er muligt efterfølgende at dokumentere, hvorvidt nævnssekretariatet har fremsendt brev af henholdsvis 10. maj og 11. september 1991.

Ankestyrelsen kan oplyse, at vi ikke har modtaget advokatens skrivelse af 10. maj 1991, hvorimod vi har modtaget kopi af skrivelsen af 11. september 1991.

Advokatens brev af 10. maj 1991 burde have været medsendt til Ankestyrelsen, men er formentlig blevet opfattet som kun vedrørende aktindsigt efter nævnets afgørelse, idet sagen er anket til Ankestyrelsen ved et brev af 3. maj 1991, som er underskrevet af ansøgeren selv.

For så vidt angår brevet af 11. juli 1991 fra (K) Kommune til amtsankenævnet, der er omtalt i skrivelse af 23. april 1992 fra (fagforeningen B), kan det oplyses, at dette brev ikke har været blandt de akter, Ankestyrelsen modtog i forbindelse med behandlingen af den aktuelle sag. (K) Kommune har den 4. juni 1993 telefonisk oplyst over for Ankestyrelsen, at skrivelsen af 11. juli 1991 vedrører en ansøgning om en hvilestol efter reglerne for bevilling af hjælpemidler. Denne skrivelse vedrører således ikke den aktuelle sag.

Ankestyrelsen beklager det beskrevne forløb med hensyn til fremsendelse af sagsakter til Ombudsmanden.

..."

Den 15. december 1993 skrev jeg på ny til Ankestyrelsen.

Jeg redegjorde for sagens fakta vedrørende "varighedskriteriet" og skrev videre

"Jeg må herefter forstå sagen, som den forelå oplyst før Den Sociale Ankestyrelses afgørelse således at (A's) funktionsnedsættelse blev tilskrevet bruddene i venstre fod og højre lårben. (C) angiver endvidere i den ovenfor citerede helbredsundersøgelse af 9. april 1990 at den helbredsmæssige, eller vel snarere, den samlede prognose for (A) var dårlig, da venstre fodled skulle gøres stift.

Den Sociale Ankestyrelses efterfølgende begrundelser over for mig forklarer at (A's) venstre fod kunne stivgøres, og at (A's) tilstand/lidelse derfor ikke kunne siges at være stationær - og dermed opfylde lovgivningens krav om en varig funktionsnedsættelse.

Efter min umiddelbare opfattelse er spørgsmålet om hvorvidt en tilstand/lidelse er varig ikke nødvendigvis sammenfaldende med spørgsmålet om hvorvidt en ansøger har en varig funktionsnedsættelse - omend de to spørgsmål i mange situationer vel ofte er så forbundne at de vurderes og afgøres under ét.

(A's) sag er efter min mening et eksempel på, at de to vurderinger ikke altid er sammenfaldende. Ankestyrelsen har efter det oplyste tilsyneladende ikke taget stilling til om (A's) funktionsduelighed på det foreliggende grundlag - uafhængigt af en operation - samlet set var tilstrækkeligt nedsat til at yde støtte, eller om, og i givet fald, i hvilken grad (A's) funktionsduelighed ville forbedres efter en operation. Ankestyrelsen har efterfølgende blot henvist til at venstre fodled kunne stivgøres ved en operation.

Det er min foreløbige opfattelse at den blotte henvisning til operationsmuligheden og konstateringen af at (A's) tilstand ikke var stationær ikke på en adækvat og udtømmende måde tager stilling til spørgsmålet om (A's) eventuelle varige funktionsnedsættelse.

Jeg har forstået på Ankestyrelsens udtalelse til mig af 9. juni 1993 at Ankestyrelsen har forelagt lægekonsulenten spørgsmålet om rimeligheden af i (A's) sag at henvise til muligheden for at stivgøre fodleddet ved operation. Ankestyrelsen tilskynder ikke ansøgere til at gennemgå operation. Men, tilføjer Ankestyrelsen: "Derimod kan det i forbindelse med drøftelsen af, om en ansøgers helbredssvækkelse er varig, være af betydning, hvorledes lægekonsulenten vurderer risikoen ved en relevant behandling f.eks. i form af en operation".

Jeg må forstå Ankestyrelsen således, at operation var/er en relevant behandling i (A's) sag. For ansøgeren (A) er der måske ikke så langt til at måtte opleve afgørelsen, som om der stilles krav om behandling.

Uafhængigt af ansøgerens eventuelle oplevelse må jeg på baggrund af dommen i UfR 1991,755ff spørge, om Ankestyrelsen vil fastholde, at et operativt indgreb - bl.a. med de risici, der nævnes i svaret til mig af 9. juni 1993 - var/er en relevant behandling i (A's) sag?"

Hertil svarede Ankestyrelsen følgende den 2. februar 1994

"...

Ankestyrelsen har ingen bemærkninger til selve gengivelsen.

Af Ombudsmandens bemærkninger vedrørende forståelsen af sagen har Ankestyrelsen især hæftet sig ved følgende

· At (A's) sag efter Ombudsmandens mening er et eksempel på, at vurderingen af, om en tilstand er varig, ikke nødvendigvis er sammenfaldende med spørgsmålet om, hvorvidt den pågældende har en varig funktionsnedsættelse.

· At det er Ombudsmandens opfattelse, at den blotte henvisning til operationsmuligheden og konstateringen af, at (A's) tilstand ikke var stationær, ikke på en adækvat og udtømmende måde tager stilling til spørgsmålet om pågældendes eventuelle varige funktionsnedsættelse.

· At Ombudsmanden forstår Ankestyrelsen således, at operation var/er en relevant behandling i ovennævntes sag, og at det for ansøgeren måske ikke er så langt til at måtte opleve afgørelsen som om, der stilles krav om behandling.

Herefter spørger Ombudsmanden på baggrund af dommen i UFR 1991, 755ff om Ankestyrelsen vil fastholde, at et operativt indgreb - bl.a. med de risici, der nævnes i svaret herfra af 9. juni 1993 - var/er en relevant behandling i (A's) sag.

Ombudsmandens redegørelse giver Ankestyrelsen anledning til følgende bemærkninger

Ankestyrelsen forstår Ombudsmandens bemærkninger således, at Ombudsmanden forudsætter, at de helbredsmæssige betingelser for at yde støtte til køb af bil, som er opstillet i bistandslovens § 58, stk. 1, sammenholdt med § 1 i Socialministeriets bekendtgørelse om støtte til køb af bil, vurderes adskilt fra de øvrige betingelser, når der træffes afgørelse om, hvorvidt en ansøger er berettiget til støtte.

De øvrige betingelser er ifølge bekendtgørelsens § 2, stk. 1, at ansøgeren har et nærmere beskrevet kørselsbehov og ifølge § 2, stk. 2, at det samlede kørselsbehov ikke ud fra en vurdering af alder, almentilstand og forholdene i øvrigt mere hensigtsmæssigt tilgodeses ved andre ordninger.

Ankestyrelsen forudsætter imidlertid, at de tre nævnte kriterier indgår i en samlet vurdering af, om en ansøger er berettiget til støtte.

Vi henviser herved til svaret til Ombudsmanden af 30. marts 1992, hvori der bl.a. står: "Ankestyrelsen tillagde det endvidere betydning, at revaliderings- og pensionsnævnet havde bevilget støtte til særlig indretning af familiens bil, og at familien i øvrigt modtog kørselsgodtgørelse i forbindelse med nødvendige hospitalsbesøg m.v.

Ud fra en samlet vurdering af oplysningerne i sagen fandt Ankestyrelsen således ikke grundlag for at tilsidesætte revaliderings- og pensionsnævnets afgørelse, hvorefter (A) ikke fandtes at opfylde betingelserne for bevilling til støtte til køb af bil."

Det kan bekræftes, at Ankestyrelsens lægekonsulent efterfølgende har tilkendegivet, at en operation var og er en relevant behandling i (A's) tilfælde. Som anført i svaret til Ombudsmanden af 9. juni 1993 tilskynder Ankestyrelsen imidlertid ikke ansøgere til at gennemgå operationer. Det vil sige, at Ankestyrelsens afgørelse ikke bygger på antagelser om, hvorvidt ansøgeren ønsker at gennemgå en operation eller ej, idet helbredsforholdene vurderes ud fra de i sagen foreliggende oplysninger.

Efter beskrivelsen af ansøgerens helbredstilstand m.v. var han på afgørelsestidspunktet ikke efter Ankestyrelsens praksis berettiget til støtte til køb af bil."

I en skrivelse til fagforeningen B anførte jeg herefter følgende

"Indledningsvis tager jeg revaliderings- og pensionsnævnets og Ankestyrelsens oplysninger og beklagelser i forbindelse med de af mig rejste spørgsmål om sagens oplysning og advokat (E's) breve til efterretning.

Nedenfor har jeg udskilt spørgsmålene om partshøring og afgørelsernes begrundelser under punkterne a) og b) - og de retlige spørgsmål i forbindelse med afgørelsens indhold under punkt c).

a) Partshøring

Forvaltningslovens § 19 er formuleret således

" § 19. Kan en part i en sag ikke antages at være bekendt med, at myndigheden er i besiddelse af bestemte oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, må der ikke træffes afgørelse, før myndigheden har gjort parten bekendt med oplysningerne og givet denne lejlighed til at fremkomme med en udtalelse. Det gælder dog kun, hvis oplysningerne er til ugunst for den pågældende part og er af væsentlig betydning for sagens afgørelse. Myndigheden kan fastsætte en frist for afgivelsen af den nævnte udtalelse.

Stk. 2. Bestemmelsen i stk. 1 gælder ikke, hvis

det efter oplysningernes karakter og sagens beskaffenhed må anses for ubetænkeligt at træffe afgørelse i sagen på det foreliggende grundlag,

udsættelse vil medføre overskridelse af en lovbestemt frist for sagens afgørelse,

partens interesse i, at sagens afgørelse udsættes, findes at burde vige for væsentlige hensyn til offentlige eller private interesser, der taler imod en sådan udsættelse,

parten ikke har ret til aktindsigt efter reglerne i kapitel 4 med hensyn til de pågældende oplysninger,

den påtænkte afgørelse vil berøre en videre, ubestemt kreds af personer, virksomheder m.v., eller hvis forelæggelsen af oplysninger for parten i øvrigt vil være forbundet med væsentlige vanskeligheder, eller

der ved lov er fastsat særlige bestemmelser, der sikrer parten adgang til at gøre sig bekendt med grundlaget for den påtænkte afgørelse og til at afgive en udtalelse til sagen, inden afgørelsen træffes.

Stk. 3. Vedkommende minister kan efter forhandling med justitsministeren fastsætte regler om, at nærmere angivne sagsområder, hvor bestemmelserne i stk. 2, nr. 1 eller 5, i almindelighed vil finde anvendelse, ikke skal være omfattet af bestemmelsen i stk. 1."

Revaliderings- og pensionsnævnet oplyser i udtalelse til mig af 25. maj 1993 at man under sagens behandling gik ud fra, at (A) var bekendt med de oplysninger om sagens faktiske omstændigheder som kunne danne grundlag for afgørelsen. Derfor undlod nævnet bl.a. at partshøre ham om erklæringen fra egen læge af 9. april 1990 og erklæringen fra speciallæge (D) af 6. juni 1990.

Der er ikke oplysninger i sagens akter som kan bekræfte at (K) Kommune foretog en partshøring, og jeg kan derfor ikke forstå nævnets udtalelse til mig som en oplysning om at (A) var bekendt med oplysningerne igennem en partshøring foretaget af (K) Kommune.

Den omstændighed at (A) eventuelt på anden måde var bekendt med de faktiske oplysninger i de to ovenfor nævnte erklæringer kan ikke begrunde en undladelse af partshøring.

Pligten til partshøring efter forvaltningslovens § 19 består selv om parten kender de faktiske oplysninger - det afgørende er om parten har kendskab til at oplysningerne indgår i myndighedens beslutningsgrundlag i den foreliggende sag. Jeg kan i denne sammenhæng bl.a. henvise til Justitsministeriets vejledning om forvaltningsloven pkt. 107, og Forvaltningsloven med kommentarer ved John Vogter (Jurist- og Økonomforbundets forlag 1992, s. 236ff).

Nævnet begrunder endvidere undladelse af partshøringen med det forhold at sekretariatet havde afgivet indstilling til nævnet om at træffe en positiv afgørelse. Jeg går ud fra at nævnet i denne forbindelse henviser til bestemmelsen i § 19, stk. 1, hvorefter partshøring kun skal foretages, hvis "... oplysningerne er til ugunst for den pågældende part ...".

Pligten til partshøring gælder som udgangspunkt også i sager, hvor sekretariatet afgiver indstilling til nævnet om at træffe en for parten fuldt ud positiv afgørelse, men nævnet træffer en afgørelse der er mindre begunstigende, og herved vurderer og afvejer sagens oplysninger anderledes.

Endelig har revaliderings- og pensionsnævnet oplyst at statsamtet først overtog sekretariatsbetjeningen fra amtskommunen efter (A's) sag var afgjort. Statsamtet har således ikke haft indflydelse på nævnsindstillingen, udformningen af afgørelsen eller sagsbehandlingen i øvrigt.

Jeg har forståelse for de praktiske problemer en flytning af sekretariatsfunktionen og ændringen i den sociale styrelseslov i det hele taget kan have medført - også for denne sag. Men ansvaret for at sekretariatet undlod at partshøre (A) ligger hos den kompetente myndighed, d.v.s. revaliderings- og pensionsnævnet.

Jeg mener således ikke revaliderings- og pensionsnævnets forklaringer over for mig kan begrunde at erklæringerne af 9. april 1990 og 6. juni 1990 ikke blev sendt til partshøring. - Revaliderings- og pensionsnævnets udtalelse til mig om en skærpet opmærksomhed på rækkevidden af bestemmelsen i forvaltningslovens § 19 tager jeg til efterretning.

Læge (C's) statusbedømmelse af 20. juni 1991 indgik sammen med bl.a. oplysninger fra Gigthospitalet i (...), Reva-(X) og røntgenundersøgelse af 9. august 1991 i grundlaget for Den Sociale Ankestyrelses afgørelse. Disse oplysninger blev ikke sendt til partshøring. Som begrundelse herfor henviser Ankestyrelsen i udtalelse til mig af 9. juni 1993 til at Ankestyrelsen ved behandlingen af sagen ikke mente at oplysningerne i de nævnte akter gjorde en partshøring påkrævet. I øvrigt havde advokat (E) i anledning af sin anmodning om aktindsigt modtaget sagsakterne til gennemsyn fra nævnet, jf. hans kommentarer til nævnet af 11. september 1991. Brevet af 11. september 1991 forelå ved Ankestyrelsens behandling af sagen. De akter som nævnet sendte til Ankestyrelsen den 26. juni 1991, heriblandt (C's) statusbedømmelse, måtte således antages at have været (A) og hans advokat bekendt.

Ankestyrelsen har ikke oplyst nærmere om de omstændigheder, som man mener kunne begrunde, at partshøringen ikke var påkrævet. Jeg går ud fra, at Ankestyrelsen, i hvert fald over for mig, ville have henvist til de konkrete undtagelsesbestemmelser i § 19, stk. 2, hvis Ankestyrelsen havde anvendt en eller flere af disse bestemmelser.

Ankestyrelsen fremhævede over for (A) den 18. oktober 1991, at afgørelsen i sagen var truffet "På baggrund af oplysningerne om Deres ((A's); min bemærkning) helbredsmæssige og øvrige forhold.....". (C's) statusbedømmelse var en del af disse helbredsmæssige oplysninger, og må altså have været vurderet og afvejet i Ankestyrelsen før afgørelsen blev truffet. Oplysningerne i (C's) statusbedømmelse kan på denne baggrund ikke på afgørelsestidspunktet have været uvæsentlige.

Jeg henviser endvidere til Justitsministeriets vejledning om forvaltningsloven, pkt. 108, der har følgende ordlyd

"...

Undertiden vil det som følge af afgørelsens karakter ikke være muligt at afgøre, om en oplysning vil kunne være til ugunst for parten. I sådanne tilfælde vil der altid være pligt til at foretage partshøring."

På grundlag af sagens akter og oplysninger kan jeg derfor ikke dele Ankestyrelsens vurdering af oplysningerne i (C's) statusbedømmelse - at de ikke gjorde en partshøring påkrævet.

Advokat (E) har ikke i sit brev af 11. september 1991 kommenteret læge (C's) statusbedømmelse af 20. juni 1991. Advokaten kommenterede derimod lægens generelle helbredsundersøgelse af 9. april 1990. Alene på grundlag af advokat (E's) brev var der ikke grundlag for Ankestyrelsen til at tro, at advokaten eller (A) havde kendskab til statusbedømmelsen af 20. juni 1991.

Det fremgår endvidere af sagen, at (K) Kommune den 7. maj 1991 meddelte revaliderings- og pensionsnævnet, at kommunen ventede en statusbedømmelse fra læge (C) (af 20. juni 1991), som ville blive eftersendt de vedlagte sagsakter. Revaliderings- og pensionsnævnets sekretariat tog den 16. maj 1991 følgende notat til sagen

"Ans. har anket nævnets afg. og via advokat anmodet om aktindsigt. Intet at indvende mod aktindsigt." Den 26. juni 1991 sendte revaliderings- og pensionsnævnet sagens akter, herunder (C's) statusbedømmelse, til Ankestyrelsen.

Efter sagens akter at dømme havde Ankestyrelsen således ikke grundlag for at tro, at (A) eller advokat (E) havde haft lejlighed til forud at læse og kommentere (C's) statusbedømmelse.

Efter min opfattelse har oplysningerne i (C's) statusbedømmelse en sådan karakter at Ankestyrelsen burde have sikret sig at (A) eller hans partsrepræsentant havde haft eller fik mulighed for at kommentere dem. Jeg mener ikke at Ankestyrelsens forklaringer over for mig kan begrunde at partshøringen ikke fandt sted.

Jeg anser det derfor for en fejl at Ankestyrelsen ikke sikrede sig at den nødvendige partshøring fandt sted. Dette har jeg meddelt Ankestyrelsen.

b) Begrundelse

Forvaltningsloven indeholder i §§ 22 og 24 følgende bestemmelser

" § 22. En afgørelse skal, når den meddeles skriftligt, være ledsaget af en begrundelse, medmindre afgørelsen fuldt ud giver den pågældende part medhold."

" § 24. En begrundelse for en afgørelse skal indeholde en henvisning til de retsregler, i henhold til hvilke afgørelsen er truffet. I det omfang, afgørelsen efter disse regler beror på et administrativt skøn, skal begrundelsen tillige angive de hovedhensyn, der har været bestemmende for skønsudøvelsen.

Stk. 2. Begrundelsen skal endvidere om fornødent indeholde en kort redegørelse for de oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, som er tillagt væsentlig betydning for afgørelsen.

Stk. 3. Begrundelsens indhold kan begrænses, i det omfang partens interesse i at kunne benytte kendskab til denne til varetagelsen af sit tarv findes at burde vige for afgørende hensyn til den pågældende selv eller til andre private eller offentlige interesser, jfr. § 15."

Justitsministeriets vejledning til forvaltningsloven indeholder i punkt 132 følgende bemærkninger

"Begrundelsens indhold.

En begrundelse skal fremtræde som en forklaring på, hvorfor afgørelsen har fået det pågældende indhold. Det er ikke muligt at foretage en præcis beskrivelse af, hvor udførligt en myndighed bør udforme begrundelsen. Besvarelsen heraf må bl.a. bero på, hvor aktivt den pågældende part har medvirket i den forudgående sagsbehandling og på sagens karakter i øvrigt.

..."

I svar til mig af 25. maj 1993 har revaliderings- og pensionsnævnet tilkendegivet, at begrundelsen i nævnets afgørelse af 19. april 1991 næppe fuldt ud opfylder forvaltningslovens krav om en fyldestgørende begrundelse. Nævnet oplyser samtidig at sekretariatet (statsamtet) nu generelt arbejder på at udbygge begrundelserne, og at de betragtninger jeg gav udtryk for i min supplerende høring af 18. februar 1993 indgår i statsamtets videre overvejelser.

Jeg deler nævnets vurdering af den oprindelige begrundelses utilstrækkelighed. Efter en opremsning af samtlige lægelige vurderinger og indstillinger i sagen der alle støtter (A's) ansøgning om bil, fremstår revaliderings- og pensionsnævnets samlede vurdering ubegrundet. Jeg har i øvrigt taget det oplyste om sekretariatets videre arbejde til efterretning.

Den Sociale Ankestyrelse har i svar til mig af 9. juni 1993 meddelt, at "Ankestyrelsen kan henholde sig til afgørelsen af 18. oktober 1991 sammenholdt med den supplerende begrundelse, der er givet i styrelsens udtalelse (til mig, min bemærkning) af 30. marts 1992."

I min supplerende høring af 18. februar 1993 (jf. ovenfor) henviste jeg til bestemmelsen i forvaltningslovens § 24, stk. 1, hvorefter begrundelser for afgørelser der bygger på et administrativt skøn, skal oplyse om de hovedhensyn der var bestemmende for skønsudøvelsen. Begrundelsen som meddelt (A) i afgørelse af 18. oktober 1991 oplyste ikke om disse hovedhensyn. Afgørelsen henviste blot til at Ankestyrelsen havde lagt vægt på, at (A's) evne til at færdes uden brug af bil ikke varigt var så væsentligt forringet at han opfyldte lovgivningens helbredsmæssige betingelser for støtte. Først efterfølgende har Ankestyrelsen over for mig uddybet begrundelsen og forklaret om de hovedhensyn der blev lagt til grund for afgørelsen. Den oprindelige begrundelse i afgørelsen af 18. oktober 1991 er derfor mangelfuld i henhold til forvaltningslovens bestemmelser - og delvis misvisende i forhold til Ankestyrelsens efterfølgende forklaringer hvoraf fremgår, at man også inddrog andre kriterier end den i afgørelsen fremhævede helbredsmæssige vurdering af (A's) funktionsevne. At Ankestyrelsen senere over for mig har suppleret og udbygget begrundelsen kan ikke afhjælpe at den oprindelige begrundelse over for (A) var mangelfuld.

Jeg har gjort Ankestyrelsen opmærksom på min opfattelse.

c) Afgørelsens indhold

Afgørelsen er truffet i henhold til bistandslovens § 58. Bestemmelserne i § 58, stk. 1-4, er formuleret således, jf. lovbekendtgørelse nr. 637 af 27. september 1989 med senere ændringer

" § 58. Til personer med invaliditet eller varig sygdoms- eller aldersbetinget svagelighed kan der ydes støtte til hjælpemidler, herunder merudgifter til særlige beklædningsgenstande, som

1) er nødvendige, for at pågældende kan udøve et erhverv, eller

2) i væsentlig grad kan afhjælpe pågældendes lidelse, eller

3) i væsentlig grad kan lette den daglige tilværelse i hjemmet.

Stk. 2. Socialministeren fastsætter regler om

1) afgrænsningen af de hjælpemidler, hvortil der kan ydes støtte, og adgangen til genanskaffelse,

2) hvornår støtte til et hjælpemiddel ydes som lån,

3) i hvilket omfang modtageren selv skal bære en del af udgiften til et hjælpemiddel,

4) hvorvidt der skal gælde særlige betingelser for støtte til visse hjælpemidler,

5) hvorvidt visse hjælpemidler kan udleveres fra en institution.

Stk. 3. Til personer, der er omfattet af stk. 1, kan der ydes støtte til erhvervelse af motorkøretøj. Støtten ydes som rentefri lån inden for en ramme på 92.000 kr. Socialministeren fastsætter regler om tilbagebetaling af lån, herunder om, at pligten til at tilbagebetale en del af lånet kan bortfalde. Den del af lånet, der skal tilbagebetales, forhøjes med 20 pct. af den del af indkomstgrundlaget, jf. stk. 4, der overstiger 108.000 kr.

..."

Resumé

A, der ved et færdselsuheld havde brækket begge ben, søgte i 1988 om støtte til køb af bil efter bistandslovens § 58. Læge og speciallæge samt kommunens og revaliderings- og pensionsnævnets (R-PN's) lægefaglige konsulenter anbefalede at det ansøgte blev bevilget. R-PN og Den Sociale Ankestyrelse (DSA) afslog imidlertid A's ansøgning. Som begrundelse for afslaget henviste DSA blandt andet til at A's tilstand ikke var stationær, idet der var mulighed for operation. DSA fandt på den baggrund at A ikke opfyldte betingelserne for bevilling af støtte til køb af bil.

Ombudsmanden kritiserede dele af R-PN's og DSA's sagsbehandling, manglende partshøring og mangelfuld begrundelse i R-PN's og DSA's afgørelser i sagen.

Ombudsmanden havde under sagen forgæves forsøgt at få sikker viden om DSA's anvendelse af "varighedskriteriet" ved bedømmelsen af sager som den foreliggende. Ombudsmanden måtte derfor fastholde sin umiddelbare opfattelse: at den blotte henvisning til en operationsmulighed ikke på en udtømmende og forståelig måde kunne begrunde DSA's afslag på støtte. Ombudsmanden kritiserede på den baggrund DSA's argumentations form og indhold, og under henvisning hertil samt til omfanget og indholdet af de lægelige vurderinger i sagen henstillede ombudsmanden at sagen blev taget op til ny overvejelse. (J. nr. 1991-1996-056).