Skattemyndighedernes fremgangsmåde i forbindelse med beslutning om lønindeholdelse efter kildeskattelovens § 73.

Skattemyndighedernes fremgangsmåde i forbindelse med beslutning om lønindeholdelse efter kildeskattelovens § 73.

På baggrund af min behandling af en konkret sag bad jeg ved skrivelse af 21. januar 1991 Skatteministeriet, departementet, om en redegørelse for skattemyndighedernes praksis og fremgangsmåde i forbindelse med beslutningen om indeholdelse i løn m.v. efter kildeskattelovens § 73.

I skrivelsen anførte jeg følgende

"...

1. Efter kildeskattelovens § 73, stk. 3, kan indeholdelsen "højst udgøre 15% ...".

Jeg anmoder om at få belyst, på hvilket grundlag de kommunale skattemyndigheder træffer beslutning om omfanget af den lønindeholdelse, der skal ske (0-15%), herunder hvordan skatteyderen får lejlighed til at udtale sig herom.

Jeg bemærker i den forbindelse, at lovens formulering efter min opfattelse lægger op til en konkret (trangs)bedømmelse. De oplysninger, som jeg modtog fra den i den konkrete sag omhandlede kommune, efterlod det indtryk, at der "automatisk" indeholdes 15%.

Endvidere anmoder jeg om oplysning om, hvorvidt denne bedømmelse foretages efter kontakt med socialforvaltningen, eller der på anden måde søges opnået en samordning med socialforvaltningen. Såfremt skatteforvaltningen ikke generelt inddrager socialforvaltningen ved trangsbedømmelsen, anmoder jeg om oplysning om, hvorvidt det sker for grupper af skyldnere, f.eks. skatteydere, som modtager sociale ydelser.

2. Beslutning om lønindeholdelse meddeles efter kildeskattelovens § 73, stk. 1, skriftligt til arbejdsgiveren. Jeg anmoder om oplysning om, i hvilken form skatteyderen bliver gjort bekendt med afgørelsen om indeholdelse for restskat."

Skatteministeriet indhentede i den anledning en udtalelse af 22. april 1991 fra Told- og Skattestyrelsen. Styrelsen oplyste følgende

"Tilbagesendes med bilag (til) Skatteministeriet, Departementet , idet Styrelsen skal udtale, at kommunerne i praksis i forbindelse med beslutning om omfanget af lønindeholdelse i medfør af kildeskattelovens § 73, stk. 3, i de tilfælde, hvor lønindeholdelsen sker i sædvanlig løn m.v., som udgangspunkt har den opfattelse, at der ved den fastsatte overgrænse på 15% for lønindeholdelsen, allerede er taget hensyn til, at den pågældende skyldner er levnet tilstrækkelige midler til hans og familiens underhold. Denne opfattelse deles af Styrelsen og departementet, jf. Skattedepartementets skrivelse af 20. juni 1980, j.nr. SKD VIII 88 D-11/1980. (...)

Uanset denne opfattelse anvendes lønindeholdelse som hovedregel kun efter en nærmere vurdering af skyldnerens betalingsevne.

Ved skatteyderens eventuelle møde i de kommunale opkrævningskontorer indgås mundtlige betalingsaftaler vedrørende gæld til det offentlige, og det er herunder normalt, at pantefogeden overfor en skyldner, der er lønmodtager, tilkendegiver, at såfremt betalingsaftalen misligholdes, vil der blive fremsendt begæring til arbejdsgiveren om lønindeholdelse. Det følger heraf, at lønindeholdelsen kun anvendes overfor skyldnere, der enten misligholder en betalingsaftale eller slet ikke ønsker at betale og således, at der i forbindelse med skyldners eventuelle møde på kontoret foretages en nærmere vurdering af skyldners betalingsevne- og vilje.

Bedømmelsen af, hvorvidt der skal foretages lønindeholdelse i en skyldners sædvanlige arbejdsvederlag, foretages efter det af kommunerne oplyste - ikke efter kontakt med Socialforvaltningen.

For så vidt angår skyldnere, der modtager pension o.lign. understøttelser, følger det af bestemmelsen i kildeskattelovens § 73, stk. 4, at reglerne i bestemmelsen, stk. 1 - 3, finder tilsvarende anvendelse, for så vidt ikke særlige hensyn efter skattemyndighedernes skøn taler derimod. Det er almindelig praksis i kommunerne, at man før, der sker lønindeholdelse i pension m.v., foretager en egentlig økonomisk vurdering af skyldnernes mulighed for at tåle en lønindeholdelse, og i givet fald om størrelsen af denne.

Denne vurdering sker på grundlag af de oplysninger, kommunerne som helhed har om den pågældende skyldners forhold og betalingsevne. Det bemærkes iøvrigt, at kommunerne ofte efter forhandling med skyldnerne i disse tilfælde aftaler størrelsen af det beløb, som lønindeholdelsen skal udgøre under hensyn til skatteyderens økonomiske forhold.

I de tilfælde, hvor skatteyderens betalingsevne forringes på grund af ændrede økonomiske forhold, er det op til skyldneren at rette henvendelse til kommunen herom for at få ændret aftalen om lønindeholdelsesprocentens størrelse.

For så vidt angår spørgsmålet om, i hvilken form skyldnere bliver gjort bekendt med afgørelsen om lønindeholdelse, skal det oplyses, at der på alle indbetalingskort vedrørende skatter er fortrykt en bestemmelse om, at eventuelle restancer vil blive opkrævet af bopælskommunen ved udlæg eller ved indeholdelse i løn m.v.

De af Told- og Skattestyrelsen udsendte rykkerskrivelser indeholder en tilsvarende bestemmelse, og de af kommunen udsendte tilsigelser indeholder en udvidet underretning om, at restancen i tilfælde af manglende betaling kan indeholdes i løn, dagpenge, efterløn, pension, understøttelse m.v.

Det bemærkes iøvrigt, at der af kommunerne på årsbasis fremsendes ca. 250.000 begæringer om lønindeholdelse."

Skatteministeriet, departementet, sendte mig styrelsens udtalelse og henviste til styrelsens oplysninger om praksis.

Efter at have haft lejlighed til at overveje de modtagne oplysninger besluttede jeg af egen drift at indlede en undersøgelse af spørgsmålet om den fremgangsmåde der i praksis blev fulgt i forbindelse med meddelelse til skyldnere om, at der var foretaget lønindeholdelse.

Jeg skrev i den anledning følgende til Skatteministeriet, departementet

"1) Jeg har forstået Told- og Skattestyrelsens redegørelse således, at skatteydere, i hvis løn der foretages indeholdelse, ikke får meddelelse om indeholdelsesafgørelsen. Derimod gives der inden afgørelsen en orientering om, at lønindeholdelse er en mulighed, såfremt betalingsaftaler misligholdes, eller de fastsatte indbetalingsfrister på indbetalingskort ikke overholdes.

Jeg beder ministeriet meddele mig, om denne forståelse er korrekt.

2) Beslutninger om at foretage lønindeholdelse må anses for afgørelser, som er omfattet af forvaltningsloven, jf. forvaltningslovens § 2, stk. 1. Det følger heraf, at skattemyndighederne i forbindelse med behandlingen af lønindeholdelsessager er forpligtet til at efterleve forvaltningslovens sagsbehandlingskrav, herunder især § 19 om partshøring, §§ 22 og 24 om begrundelse samt desuden § 25 om klagevejledning.

Der gælder desuden et almindeligt forvaltningsretligt princip, hvorefter forvaltningsafgørelser først kan anses for gyldige, når de er blevet meddelt afgørelsens adressat, jf. Juridisk Grundbog, bind 4, 4. udgave 1989, s. 190-195.

Jeg anmoder Skatteministeriet om at udtale sig om, hvorvidt praksis som beskrevet under 1) kan anses for forenelig med de retlige krav, der er omtalt under 2)."

Skatteministeriet, departementet, afgav den 2. juni 1993 en udtalelse i sagen. Ministeriet anførte heri bl.a. følgende

"...

Til brug for besvarelsen af de to spørgsmål er indhentet følgende udtalelse fra Told- og Skattestyrelsen

"Ad 1. Told- og Skattestyrelsens redegørelse af 22. april 1991 tog udgangspunkt i det forhold, at klagen til Ombudsmanden drejede sig om en kommunalt iværksat lønindeholdelse.

Skatteministeriet kan - med udgangspunkt i ministeriets generelle kendskab til de kommunale myndigheders administration - bekræfte, at Ombudsmandens forståelse på dette punkt er korrekt.

For så vidt angår lønindeholdelser iværksat af de statslige told-og skatteregioner kan det oplyses, at skyldnere senest samtidig med iværksættelsen af lønindeholdelsen får meddelelse herom med klagevejledning til Told- og Skattestyrelsen.

Ad 2. Det er Skatteministeriets opfattelse, at den under 1) i Ombudsmandens brev beskrevne praksis ikke er forenelig med de retlige krav under 2).

Told- og Skattestyrelsen har derfor allerede med udgangspunkt i den af Ombudsmanden nævnte konkrete sag taget kontakt til Kommunernes Landsforening samt Københavns og Frederiksberg kommuner med henblik på en justering af kommunernes administration vedrørende iværksættelse af lønindeholdelse.

Spørgsmålet har senest været drøftet på et møde i styrelsens kontaktudvalg med kommunerne vedrørende opkrævning med udgangspunkt i vedlagte kopi af et udkast af 3. februar (1993) til en meddelelse fra Told-og Skattestyrelsen til kommunerne om problemstillingen. De kommunale repræsentanter i kontaktudvalget udbad sig en kortere udsættelse med udsendelsen af Told- og Skattestyrelsens kommuneskrivelse med henblik på færdiggørelsen af et vejledningsmateriale om procedurer og forretningsgange i tilslutning til den ændrede administration, herunder fastlæggelse af klagemyndighed vedrørende lønindeholdelse, som iværksættes for andre restancer end skatte- og afgiftsrestancer. De kommunale repræsentanter i kontaktudvalget er enige i, at forvaltningsloven skal overholdes, (...).

...

Departementet kan henholde sig til Told- og Skattestyrelsens udtalelse om forståelsen af styrelsens redegørelse af 22. april 1991 og til udtalelsen om, at den praksis, som er beskrevet under 1) i Ombudsmandens brev, ikke er forenelig med de retlige krav, der er omtalt under 2) i Ombudsmandens brev.

Departementet har til brug for en gennemgang af hvilke krav, der kan stilles til sagsbehandlingen i forbindelse med afgørelser om lønindeholdelse efter kildeskattelovens § 73, sendt et udkast til notat om spørgsmålet til udtalelse hos Justitsministeriet, Hypotekbanken og Socialministeriet. ...

På baggrund af de indkomne udtalelser er det Skatteministeriets opfattelse, at følgende sagsbehandlingskrav skal overholdes

Underretning: Den myndighed, som træffer afgørelse om lønindeholdelse for skatterestancer, skal meddele afgørelsen til skatteyderen. Meddelelse skal ske senest samtidig med, at den indeholdelsespligtige pålægges at indeholde i skatteyderens løn mv.

Begrundelse: Meddelelse om lønindeholdelsesafgørelser for skatterestancer skal ledsages af en begrundelse. Begrundelsen skal henvise til kildeskattelovens § 73 og til den manglende eller misligholdte betalingsordning, som danner grundlag for afgørelsen.

Klagevejledning: Meddelelse om lønindeholdelsesafgørelser for skatterestancer skal ledsages af klagevejledning. Er afgørelsen truffet af en kommune som første instans, skal vejledningen indeholde oplysning om, at påklage kan ske til den lokale told- og skatteregion. Er afgørelsen truffet af en told- og skatteregion som første instans, skal vejledningen indeholde oplysning om, at påklage kan ske til Told- og Skattestyrelsen.

Partshøring: Den myndighed, som træffer afgørelse om lønindeholdelse for skatterestancer, skal før afgørelsen træffes foretage nødvendig partshøring. Partshøring er nødvendig, når myndigheden er i besiddelse af faktiske oplysninger, som skatteyderen ikke kan antages at være bekendt med indgår i sagen, og disse oplysninger er til ugunst for skatteyderen samt af væsentlig betydning for sagens afgørelse. ...

...

Det kan endvidere oplyses, at Told- og Skattestyrelsen dags dato er anmodet om, at tage initiativ til, at indholdet af dette brev indgår i drøftelserne med de kommunale repræsentanter i styrelsens kontaktudvalg med kommunerne vedrørende opkrævning."

Udtalelsen var vedlagt en kopi af et udkast af 3. februar 1993 til meddelelse fra Told- og Skattestyrelsen til kommunerne om underretning, begrundelse og klagevejledning ved lønindeholdelse samt kopi af et notat af 19. marts 1993 om forvaltningslovens indflydelse på lønindeholdelse, udarbejdet af Direktoratet for Københavns Skatte- og Registerforvaltning.

I notatet af 19. marts 1993 var anført følgende

"...

Aktindsigt har enhver part i en sag, herunder også i inkassosager, og muligheden anvendes da også, selvom det er yderst sjældent, når det betænkes, at der på landsplan er over 1 mio. inkassosager, omfattende mellem 600.000 - 700.000 borgere.

Partshøring skal kun finde sted, når der benyttes oplysninger, som restanten ikke kan antages at være bekendt med, og når oplysninger er til ugunst for parten.

De faktiske oplysninger, der indgår i en afgørelse om og i hvilket omfang indeholdelse skal finde sted, er

- Oplysninger om skyldnerens husstand, herunder oplysninger om forsørgelsesforhold

- Oplysninger om skyldnerens økonomiske forhold, herunder oplysninger om erhvervsindkomster, overførselsindkomster i bred forstand og visse udgiftsposter.

Har skyldneren givet møde hos den kommunale inddrivelsesmyndighed (umiddelbart) forud for iværksættelse af lønindeholdelsen, og er betalingsevnen klarlagt på dette møde, må kravet om partshøring anses for opfyldt.

Har skyldneren ikke givet møde hos den kommunale inddrivelsesmyndighed forud for beslutningen om iværksættelse af lønindeholdelsen, skal der (kun) foretages partshøring, såfremt der træffes afgørelse på grundlag af faktiske oplysninger, som skyldneren ikke kan antages at være bekendt med indgår i sagen.

På det kommunale område er "vedkommende skattemyndighed", i relation til KSL § 73, lig med kommunalbestyrelsen, og kommunalbestyrelsen er indenfor styrelseslovens rammer frit stillet med hensyn til hvilken del af den kommunale administration, der i den enkelte kommune tillægges beføjelsen til at iværksætte lønindeholdelse i m.a. KSL § 73.

I den altovervejende del af landets kommuner er al kommunal inddrivelse samlet i en central funktion, der sidder inde med så godt som alle faktiske oplysninger, der er nødvendige for at iværksætte lønindeholdelse.

Dette er almindeligt kendt og anerkendt af borgerne, og borgernes forventninger til de kommunale inddrivelsesmyndigheders viden om og indsigt i borgernes forhold er derfor ikke afgrænset til skatteoplysninger. Den enkelte kommune er, og opleves af borgerne, som en enhed.

Det vil således kun være rent undtagelsesvis, at der af de kommunale inddrivelsesmyndigheder inddrages faktiske oplysninger, som skyldneren ikke på forhånd må antages at være bekendt med indgår i afgørelsen om iværksættelse af lønindeholdelsen.

Mangler der undtagelsesvis - p.g.a. restantens udebliven eller tilbageholdelse af oplysninger - helt nøjagtige indtægtsoplysninger i en sag, vil disse som absolut hovedregel være til ugunst for det offentlige, idet ekstraindtægter ikke altid er oplyst/kendte. Betalingsevnen er i disse situationer rent faktisk højere end forudsat ved fastsættelsen af indeholdelsens størrelse.

På dette grundlag findes der hverken behov eller grundlag for partshøring i sådanne sager.

Dette stemmer også med Justitsministeriets notat fra 1988, der kun omtaler underretning, begrundelse og klagevejledning ved iværksættelse af lønindeholdelse.

Forvaltningsloven omfatter ikke partshøring i indeholdelsessager og ville i givet fald stort set kun være til glæde for dem, der vil forhale betalingen og inddrivelsen. Samtidig ville man belønne passivitet fra restantens side, idet udsendte regninger, rykkerskrivelser, tilsigelser mv. alle "indbyder til" at kontakte opkrævningsmyndigheden med henblik på at redegøre for restantens økonomiske forhold og træffe en rimelig betalingsordning for at undgå lønindeholdelse.

..."

Efter forud indhentet udtalelse fra Justitsministeriet om kommunernes notat af 19. marts 1993 udtalte Skatteministeriet, departementet, i en skrivelse af 26. november 1993 følgende

"...

Justitsministeriet udtaler, at man ikke er enig i kommunernes synspunkt - således som det kommer til udtryk i notatet af 19. marts 1993 - at forvaltningsloven ikke omfatter partshøring i indeholdelsessager. Efter Justitsministeriets opfattelse er skattemyndighedernes beslutning om at iværksætte lønindeholdelse en afgørelse i forvaltningslovens forstand. Forvaltningslovens kapitel 5 om partshøring gælder derfor også for sådanne sager. Skatteministeriet, Departementet er, som tidligere nævnt i skrivelsen af 2. juni 1993, enig i denne opfattelse.

Justitsministeriet anfører endvidere, at afgørende for, om en oplysning som udgangspunkt skal undergives partshøring efter forvaltningslovens § 19, er om oplysningen er af en sådan karakter, at den bidrager til at supplere sagens bevismæssige grundlag eller i øvrigt tilvejebringes for at skaffe klarhed med hensyn til sagens faktiske omstændigheder. Skatteministeriet, Departementet kan derfor tilslutte sig den opfattelse, at oplysninger der skal undergives partshøring ikke alene kan begrænses til oplysninger, der efter deres indhold må karakteriseres som faktisk eller ej, men vil også i den konkrete situation kunne omfatte mere subjektive vurderinger, hvis de fungerer som oplysninger af betydning for den administrative bevisoptagelse.

Efter Justitsministeriets opfattelse må der antages at bestå en vis formodning for, at parten ikke har kendskab til, at en bestemt oplysning indgår i afgørelsesgrundlaget for en sag, medmindre parten selv har givet oplysninger til brug for behandlingen af den pågældende sag, eller det i øvrigt klart fremgår af omstændighederne, at sådanne oplysninger indgår i afgørelsesgrundlaget. Dette må efter Skatteministeriet, Departementets opfattelse føre til, at det i den konkrete sag må vurderes, om parten i fornødent omfang er tilsikret de oplysninger, der efter forvaltningsloven er påkrævet. Det vil derfor antageligt kunne stille forskellige krav alt efter om parten - f.eks. ved tidligere sager - med sikkerhed må antages at kende fremgangsmåden ved den pågældende sagstypes oplysning og de tilfælde, hvor dette ikke er tilfældet.

Det forhold, at parten forud for beslutningen om lønindeholdelse har været til et møde hos inddrivelsesmyndigheden, kan efter Justitsministeriets opfattelse kun fritage for at foretage skriftlig partshøring med hensyn til oplysninger, der er til ugunst for parten og af væsentlig betydning for sagens afgørelse, hvis inddrivelsesmyndigheden på mødet har gjort parten bekendt med, at man er i besiddelse af de pågældende oplysninger, og har givet parten lejlighed til at udtale sig herom på mødet eller efterfølgende. Skatteministeriet, Departementet kan tilslutte sig dette synspunkt.

Endelig er man enig med Justitsministeriet i det synspunkt, at det forhold, at en skatteyder har afslået at deltage i et møde med inddrivelsesmyndigheden, i almindelighed ikke vil kunne opfattes således, at den pågældende derved har givet afkald på at medvirke til sagens oplysning gennem den almindelige partshøring.

På baggrund af Justitsministeriets udtalelse har man fra Departementets side anmodet om, at Told- og Skattestyrelsen inddrager udtalelsen samt nærværende skrivelse i drøftelserne med de kommunale repræsentanter i styrelsens kontaktudvalg med kommunerne vedrørende opkrævningen."

Jeg meddelte herefter Skatteministeriet, departementet, at jeg havde noteret mig det af ministeriet anførte, og at jeg herefter ikke ville foretage videre i sagen.

Resumé

Ombudsmanden havde i en konkret sag modtaget oplysninger om skattemyndighedernes praksis ved behandlingen af sager om indeholdelse i løn m.v. efter kildeskattelovens § 73 hvoraf det blandt andet fremgik, at skatteydere i hvis løn det blev besluttet at foretage lønindeholdelse, ikke fik meddelelse om indeholdelsesafgørelsen. På den baggrund besluttede ombudsmanden af egen drift at indlede en undersøgelse af skattemyndighedernes fremgangsmåde i forbindelse med beslutning om lønindeholdelse efter kildeskattelovens § 73.

I en foreløbig udtalelse til Skatteministeriet (SKM) anførte ombudsmanden at beslutninger om lønindeholdelse må anses for afgørelser i forvaltningslovens forstand, og at skattemyndighederne i forbindelse med behandlingen af lønindeholdelsessager derfor er forpligtede til at efterleve forvaltningslovens krav til sagsbehandlingen. Ombudsmanden udtalte endvidere at forvaltningsafgørelser i almindelighed først kan anses for gyldige, når de er meddelt afgørelsens adressat.

SKM tilsluttede sig ombudsmandens opfattelse og erkendte at den af skattemyndighederne fulgte praksis ikke opfyldte disse krav. SKM ville derfor anmode Told- og Skattestyrelsen (TOS) om at præcisere forvaltningslovens krav til behandlingen af lønindeholdelsessager under drøftelser med de kommunale repræsentanter i TOS' kontaktudvalg med kommunerne vedrørende opkrævningen.

Ombudsmanden tog dette til efterretning og foretog herefter ikke videre i sagen. (J. nr. 1990-1869-29).