Tilstrækkelig lovhjemmel til i affaldsbekendtgørelsen at afskære klageadgang fra kommunalbestyrelsen til Miljøstyrelsen?

Tilstrækkelig lovhjemmel til i affaldsbekendtgørelsen at afskære klageadgang fra kommunalbestyrelsen til Miljøstyrelsen?

Brancherådet A klagede i skrivelse af 9. september 1993 til mig i anledning af at § 46 i Miljøministeriets bekendtgørelse nr. 131 af 21. marts 1993 om bortskaffelse, planlægning og registrering af affald (affaldsbekendtgørelsen) efter rådets opfattelse ikke havde hjemmel i miljøbeskyttelseslovens § 92.

I den anledning afgav Miljøministeriet ved skrivelse af 7. januar 1994 en udtalelse til mig. Udtalelsen bestod af et notat af 16. december 1993 der var udarbejdet af Miljøstyrelsen. Miljøministeriet henholdt sig til dette notat.

A fremsatte ved skrivelse af 4. februar 1994 sine bemærkninger til Miljøstyrelsens notat. Miljøstyrelsen fremsatte herefter ved skrivelse af 25. februar 1994 en afsluttende udtalelse.

Baggrunden for A's klage var følgende

Affaldsbekendtgørelsens § 46 bestemmer at kommunalbestyrelsens afgørelser efter bekendtgørelsen ikke kan indbringes for anden administrativ myndighed. Bestemmelsen er fastsat med hjemmel i miljøbeskyttelseslovens § 92, hvorefter den almindelige klageadgang fra kommunalbestyrelsen til Miljøstyrelsen kan afskæres for så vidt angår afgørelser, der enkeltvis er af mindre betydning for miljøbeskyttelsen.

Bestemmelsen er en undtagelse i forhold til lovens § 91, hvorefter kommunalbestyrelsens afgørelser som udgangspunkt kan påklages til Miljøstyrelsen.

I klagen til mig gjorde A gældende at miljøbeskyttelseslovens § 92 kun kunne anvendes over for bestemte typer af afgørelser; bestemmelsen indeholdt således ikke hjemmel til generelt at afskære klager over alle afgørelser der blev truffet i medfør af en given bekendtgørelse. Herudover fandt § 92 efter A's opfattelse kun anvendelse på afgørelser der var af mindre betydning for miljøbeskyttelsen, og hvor lokalkendskabet havde særlig betydning.

Efter A's opfattelse savnede affaldsbekendtgørelsens § 46 herefter hjemmel i miljøbeskyttelseslovens § 92; A anførte enkelte eksempler på afgørelser af vidtrækkende betydning der kunne træffes i medfør af affaldsbekendtgørelsen, og som efter § 46 ikke kunne påklages til Miljøstyrelsen.

I notatet af 16. december 1993 imødegik Miljøstyrelsen A's opfattelse. Miljøstyrelsen bemærkede at de eksempler, som A havde anført, ikke var relevante for det rejste spørgsmål.

I en skrivelse til A udtalte jeg følgende

"1. Affaldsbekendtgørelsens § 46 har følgende ordlyd

"§ 46. Kommunalbestyrelsens afgørelser efter denne bekendtgørelse kan ikke indbringes for anden administrativ myndighed."

Bekendtgørelsen er det centrale regelsæt på området for affaldsbortskaffelse; den suppleres - for så vidt angår bortskaffelse af genanvendeligt affald - af Miljøministeriets bekendtgørelse nr. 881 af 11. december 1986 om kommunale indsamlinger af genanvendelige materialer og produkter fra private husstande, bekendtgørelse nr. 882 af samme dato om kommunale indsamlinger af genanvendelige materialer og produkter fra erhvervsvirksomheder og bekendtgørelse nr. 883, ligeledes af samme dato, om kommunal indsamling af madaffald fra storkøkkener (genanvendelsesbekendtgørelserne).

Affaldsbekendtgørelsen viderefører i det væsentlige principperne i Miljøministeriets nu ophævede bekendtgørelse nr. 118 af 23. februar 1989 om bortskaffelse af affald. Sidstnævnte bekendtgørelse indeholdt i § 15 følgende bestemmelse

"§ 15. Kommunalbestyrelsernes afgørelser kan ikke indbringes for højere administrativ myndighed."

Genanvendelsesbekendtgørelserne er udstedt med hjemmel i den nu ophævede lov om genanvendelse og begrænsning af affald (lovbekendtgørelse nr. 532 af 16. oktober 1984). Bekendtgørelserne, der er opretholdt ved miljøbeskyttelseslovens § 114, stk. 1, indeholder ingen bestemmelser om klage over kommunalbestyrelsens afgørelser.

2. Miljøbeskyttelseslovens almindelige klageregel findes i lovens § 91, stk. 1. Bestemmelsen har følgende ordlyd

"§ 91. Medmindre andet fremgår af lovens bestemmelser, jf. dog § 92, kan kommunalbestyrelsens og amtsrådets afgørelser og beslutninger efter loven eller regler, der er fastsat med hjemmel i loven, påklages til miljøministeren (nu Miljøstyrelsen)."

Bestemmelsen svarer i det væsentlige til § 70 i den tidligere miljøbeskyttelseslov (lovbekendtgørelse nr. 68 af 24. januar 1989).

Miljøbeskyttelsesloven indeholder i § 92 en særlig bestemmelse om administrativ begrænsning af den almindelige klageadgang. Bestemmelsen - der er ny i forhold til den tidligere lov - har følgende ordlyd

"§ 92. Miljøministeren kan fastsætte regler om, at afgørelser, der enkeltvis er af mindre betydning for miljøbeskyttelsen, ikke kan påklages til anden administrativ myndighed."

I bemærkningerne til lovforslaget hedder det bl.a. følgende (Folketingstidende 1990/91, 2. samling, tillæg A, sp. 1576)

"...

Reglen i § 89, stk. 1 (nu § 91, stk. 1), svarer til gældende lov, § 70, idet der dog i de enkelte kapitler i lovforslaget udtrykkeligt er gjort opmærksom på, i hvilke tilfælde klageadgangen er afskåret.

Med henblik på at opnå en tilbundsgående decentralisering af afgørelser efter loven er der foretaget en vurdering af muligheden for at gøre førsteinstansafgørelser endelige. Udgangspunktet har været, at endelighedsbestemmelser bør forekomme, hvor sagen udfra en generel vurdering må anses for at være af mindre betydning for miljøet. På den baggrund er der indsat en række endelighedsbestemmelser i kapitlerne 3, 4 og 5.

I den gældende lov er muligheden for at der administrativt kan fastsættes endelighedsbestemmelser begrænset til regler fastsat i medfør af § 4, dvs. regler om hygiejniske og mere genemæssige forhold.

Der foreslås en generel bemyndigelse for ministeren i § 90 (nu § 92) til at lade de kommunale myndigheder træffe den endelige afgørelse i visse mindre sager. En række sager af mindre betydning for miljøbeskyttelsen vil med rimelighed kunne afgøres endeligt af kommunalbestyrelsen som den myndighed, der har det lokale kendskab til forholdene.

..."

I en betænkning over lovforslaget, der er afgivet den 22. maj 1991 af Folketingets Miljø- og Planlægningsudvalg, hedder det bl.a. følgende (Folketingstidende 1990/91, 2. samling, tillæg B, sp. 962-63)

"...

Miljøministeren har over for udvalget oplyst

...

- at formålet med bemyndigelsen i § 90 (nu § 92) til at fastsætte endelighedsbestemmelser er at opnå en større grad af decentralisering af afgørelser, hvor sagens udfald ud fra en generel vurdering må anses for at være af mindre betydning for miljøet. Der tilsigtes ikke en ændring i forhold til, hvorledes der er blevet fastsat endelighedsbestemmelser med hjemmel i den gældende lov. Herefter er der bl.a. indført endelighed for forbud og påbud over for grillbarer, restauranter og støjende fritidsaktiviteter.

..."

3. I Miljøstyrelsens notat af 16. december 1993 hedder det vedrørende spørgsmålet om klageadgang efter genanvendelsesbekendtgørelserne bl.a. følgende (...)

"...

Genanvendelsesbekendtgørelserne blev udstedt med hjemmel i den dagældende lov om genanvendelse af affald (Miljøministeriets lovbekendtgørelse nr. 532 af 16. oktober 1984). I loven var der fastsat følgende bestemmelse om klage til Miljøstyrelsen

"§ 12. Ministeren kan bemyndige miljøstyrelsen til at træffe afgørelser i medfør af regler, der er udstedt i henhold til loven.

Stk. 2. Ministeren kan fastsætte regler om adgangen til at påklage miljøstyrelsens afgørelser, herunder at miljøstyrelsen har den endelige afgørelse i sådanne sager."

Bemyndigelsen til at fastsætte klageregler om kommunalbestyrelsens afgørelser efter genanvendelsesbekendtgørelserne har aldrig været udnyttet. Da der ikke mellem Miljøministeriet og kommunerne i øvrigt består noget over/underordnelsesforhold vedrørende kommunale affaldsordninger, har forholdet indtil ændringen af miljøbeskyttelsesloven den 1. januar 1992 været, at kommunalbestyrelsens afgørelser vedrørende genanvendeligt materiale ikke har kunnet påklages til anden administrativ myndighed.

Ved ændringen af miljøbeskyttelsesloven (L 74) blev genanvendelsesloven ophævet, men genanvendelsesbekendtgørelserne blev imidlertid opretholdt, jf. §§ 113 og 114.

Den almindelige klageregel i miljøbeskyttelseslovens § 91 betyder, at der fra 1. januar 1992 har været adgang til at klage over kommunale afgørelser vedrørende kommunale indsamlingsordninger for genanvendelige materialer. Affaldsbekendtgørelsens § 46 indebærer ingen indskrænkninger i denne klageadgang.

..."

Miljøbeskyttelseslovens § 114, stk. 1, som Miljøstyrelsen har henvist til, har følgende ordlyd

"§ 114. Regler, der er udstedt efter de i § 113 nævnte love (herunder den nu ophævede lov om genanvendelse og begrænsning af affald, i medfør af hvilken genanvendelsesbekendtgørelserne er udstedt) opretholdes, indtil de afløses af regler udstedt efter denne lov, medmindre andet følger af loven. Overtrædelse af reglerne straffes efter de hidtil gældende regler."

Det citerede afsnit i Miljøstyrelsens notat synes at indeholde visse uklarheder; for det første indeholdt hverken § 12, stk. 2, eller de øvrige bestemmelser i den nu ophævede lov om genanvendelse og begrænsning af affald hjemmel til at bestemme, at kommunalbestyrelsens afgørelser efter de regler, der var udstedt i medfør af loven, kunne påklages til andre myndigheder. Med denne begrundelse er jeg for så vidt enig med Miljøstyrelsen i, at der ikke bestod en sådan klageadgang.

For det andet antager Miljøstyrelsen, at det nu følger af miljøbeskyttelseslovens § 91, at kommunalbestyrelsens afgørelser efter genanvendelsesbekendtgørelserne kan påklages til styrelsen.

Dette forekommer mig ikke uden videre klart. § 91, stk. 1, har som anført følgende ordlyd

"§ 91. Medmindre andet fremgår af lovens bestemmelser, jf. dog § 92, kan kommunalbestyrelsens og amtsrådets afgørelser og beslutninger efter loven eller regler, der er fastsat med hjemmel i loven, påklages til miljøministeren." (mine fremhævelser).

Genanvendelsesbekendtgørelserne, der som nævnt er udstedt med hjemmel i den nu ophævede lov om genanvendelse og begrænsning af affald, falder ikke inden for ordlyden af denne bestemmelse. Den omstændighed, at bekendtgørelserne er opretholdt ved miljøbeskyttelseslovens § 114, stk. 1, kan ikke føre til andet resultat.

Jeg må imidlertid forstå Miljøstyrelsen således, at man i praksis behandler klager over kommunale afgørelser, der er truffet i medfør af genanvendelsesbekendtgørelserne. Dette tager jeg til efterretning.

4. Efter det anførte forholder det sig vedrørende klager over kommunalbestyrelsens afgørelser efter henholdsvis genanvendelsesbekendtgørelserne og affaldsbekendtgørelsen således

Afgørelser, der er truffet i medfør af genanvendelsesbekendtgørelserne, kan påklages til Miljøstyrelsen. Dette følger - efter Miljøstyrelsens opfattelse - af miljøbeskyttelseslovens § 91, stk. 1. Derimod kan afgørelser, der er truffet i medfør af affaldsbekendtgørelsen, ikke påklages til Miljøstyrelsen. Dette følger af bekendtgørelsens § 46, jf. miljøbeskyttelseslovens § 92.

5. (A) har i klagen til mig anført to eksempler på kommunale afgørelser, der efter (A's) opfattelse er af vidtrækkende betydning, men som efter affaldsbekendtgørelsen ikke kan påklages til Miljøstyrelsen. Miljøstyrelsen har gjort gældende, at (A's) eksempler hviler på en fejlagtig forståelse af de omhandlede regelsæt.

I det følgende skal jeg gennemgå (A's) eksempler.

a. I skrivelsen af 9. september 1993 anførte (A), at en kommunalbestyrelse med hjemmel i affaldsbekendtgørelsen kan træffe afgørelse om, at genanvendeligt affald ikke må overgives til en virksomhed i en anden kommune. Om dette spørgsmål har Miljøstyrelsen i notatet af 16. december 1993 bl.a. anført følgende

"...

Reglerne om kommunalbestyrelsens anvisning af affald til bortskaffelse, dvs forbrænding, deponering og genanvendelse er indeholdt dels i affaldsbekendtgørelsens kapitel 6, og dels i genanvendelsesbekendtgørelserne. Hjemmelsgrundlaget for disse regler er miljøbeskyttelseslovens §§ 44 og 45.

Kommunale affaldsordninger kan være udformet som en anvisningsordning eller som en indsamlingsordning. Reglerne for de to typer af ordninger er i store træk - men ikke i alle tilfælde - ens.

Kommunale anvisningsordninger

Efter affaldsbekendtgørelsens § 31, stk. 1, jf. § 40, stk. 1 har kommunalbestyrelsen pligt til at anvise bortskaffelsesmulighed for alt affald, der frembringes i kommunen. Anvisningen skal fremgå af kommunens regulativer.

For at sikre opfyldelse af kommunens anvisningspligt kan kommunalbestyrelsen, hvis den vælger ikke selv at udføre opgaven, indgå aftaler med virksomheder om at modtage affald fra den kommunale anvisningsordning, § 32. Kommunalbestyrelsens anvisningspligt anses for opfyldt, når tilstrækkelige bortskaffelsesfaciliteter er etableret og kan benyttes.

Borgere og virksomheder har efter bekendtgørelsens § 36, stk. 1, pligt til at følge den kommunale anvisning. Pligten er dog begrænset, for så vidt angår bortskaffelse af ikke-miljøfarlige, genanvendelige materialer.

Det fremgår således af affaldsbekendtgørelsens § 27, at det skal bestemmes i kommunens regulativ, at virksomheder har ret til at bortskaffe genanvendelige materialer til anlæg, der opfylder nærmere angivne betingelser fastsat i kommunens affaldsregulativ. Regulativet kan regulere de forhold, som er nævnt i § 24.

Derimod vil der, efter Miljøstyrelsens opfattelse, ikke kunne stilles krav om, at genanvendelige materialer kun kan afleveres til anlæg beliggende indenfor kommunen, hvis affaldet kan behandles m.v. efter retningslinierne i regulativet. Den affaldsproducerende virksomhed vil i disse tilfælde have et retsbestemt krav på at kunne aflevere affald til et modtageanlæg udenfor kommunen.

(A's) forudsætning om, at kommunalbestyrelsen kan bestemme, at genanvendeligt affald ikke må afleveres på modtageanlæg udenfor kommunen, er således i denne sammenhæng forkert. Der eksisterer i sagens natur derfor heller ikke noget hjemmelsspørgsmål i relation til affaldsbekendtgørelsens § 46.

Kommunale indsamlingsordninger

Efter genanvendelsesbekendtgørelserne har kommunalbestyrelsen som nævnt pligt til, for en række typer af affald, at iværksætte indsamlingsordninger, der omfatter husstande og erhvervsvirksomheder. Kommunalbestyrelsen er samtidig bemyndiget til at iværksætte indsamlingsordninger for andre affaldstyper eller materiale fraktioner til genanvendelse.

Når en kommunal indsamlingsordning er etableret, må der ikke uden kommunalbestyrelsens godkendelse ske konkurrerende indsamling af det af ordningen omfattede affald. Det fremgår af miljøbeskyttelseslovens § 45, stk. 4.

Dette indebærer i realiteten en pligt til at benytte den kommunale indsamlingsordning, hvilket er udtrykkeligt bestemt i bekendtgørelse nr. 882 om indsamling af genanvendelige materialer fra erhvervsvirksomheder, § 4, stk. 2.

Benyttelsespligten indebærer eksempelvis, at kommunalbestyrelsen kan bestemme, at genanvendeligt erhvervsaffald kun må afleveres til bestemte anlæg, der evt. er beliggende i kommunen. Det fremgår af bemærkningerne til loven, at formålet med benyttelsespligten navnlig har været at sikre en koordineret indsamling af affald og samtidig sikre økonomien i de iværksatte affaldsordninger.

Benyttelsespligten er dog begrænset for så vidt angår bortskaffelse af genanvendeligt affald (materialer) fra erhvervsvirksomheder. Efter miljøbeskyttelseslovens § 45, stk. 5, skal der således i regler om genanvendelsesordninger fastsættes bestemmelse om, at virksomheder i nogle tilfælde har ret til at blive fritaget for at benytte den kommunale ordning. Miljøstyrelsen fortolker § 45, stk. 5, således, at kommunerne i affaldsregulativet skal fastsætte bestemmelse om fritagelse i overensstemmelse med loven.

Reglerne om fritagelse gælder, 1) når virksomheden senest inden iværksættelsen af den kommunale ordning har indgået aftale om aflevering af affald til anden side til genanvendelse, og 2) når nye virksomheder i kommunen indgår aftale om aflevering af affald til anden side til genanvendelse.

Retten til fritagelse betyder bl.a., at kommunen ikke kan stille krav, at det genanvendelige affald skal afleveres til modtageanlæg indenfor kommunen.

Er betingelserne for fritagelse ikke opfyldte, har virksomheden pligt til at benytte den kommunale indsamlingsordning. Benyttelsespligten indtræder også for en virksomhed, der er berettiget til fritagelse, hvis den tilslutter sig den kommunale ordning. Virksomheden har nemlig ikke krav på senere at blive fritaget for at benytte den kommunale ordning (se bemærkningerne til forslaget til ændring af § 45, stk. 5, lov nr. 447 af 30. juni 1993).

Pligten til at benytte henholdsvis blive fritaget for at deltage i en kommunal indsamlingsordning følger således direkte af bestemmelserne i miljøbeskyttelsesloven og affaldsbekendtgørelsen. Forholdet er således ikke, som (A) fremstiller det, at kommunalbestyrelsen kan eller skal bestemme, om der konkret bør meddeles fritagelse eller ej med den konsekvens, at genanvendeligt affald eventuelt kun må afleveres på modtageanlæg beliggende indenfor kommunen.

Da klager vedrørende kommunale indsamlingsordninger for genanvendelige materialer i øvrigt kan påklages til Miljøstyrelsen efter miljøbeskyttelseslovens § 91, finder Miljøstyrelsen ikke, at forholdet til affaldsbekendtgørelsens § 46 kommer på tale.

Det kommunale tilsyn med anvisnings- og indsamlingsordninger

Virksomheder, der afleverer genanvendeligt affald til anlæg udenfor den kommunale affaldsordning, skal på anmodning fra kommunalbestyrelsen give oplysninger om, hvilke transportvirksomheder og affaldsbehandlingsanlæg der benyttes, jf. affaldsbekendtgørelsens § 35.

Hvis det viser sig, at affaldet ikke bortskaffes i overensstemmelse med gældende regler, skal kommunalbestyrelsen foranledige, at det ulovlige forhold bringes til ophør. Det fremgår af miljøbeskyttelseslovens § 69. Lovliggørelse kan ske ved at kommunen - eventuelt efter at en henstilling ikke er efterkommet af virksomheden - påbyder den affaldsproducerende virksomhed at aflevere sit affald til den kommunale ordning. Er affaldsproducenten og modtageanlægget beliggende i samme kommune, vil kommunen eventuelt også kunne meddele modtageanlægget forbud mod at modtage affald fra den affaldsproducerende virksomhed.

Kommunalbestyrelsens påbud efter § 69 er en indskærpelse til virksomheden om at overholde gældende bestemmelser - i dette tilfælde reglerne om fritagelse og eventuelt fastsatte bestemmelser i det kommunale regulativ. Et sådant lovliggørelsespåbud kan ikke påklages til anden administrativ myndighed. Det fremgår af miljøbeskyttelseslovens § 69, stk. 3.

Er kommunens påbud mere omfattende, og fastsættes der nye vilkår og grænser for virksomheden, vil kommunens påbud kunne påklages til Miljøstyrelsen. Det følger af den almindelige klageregel i miljøbeskyttelseslovens § 91.

..."

I (A's) skrivelse af 4. februar 1994 hedder det om spørgsmålet bl.a. følgende

"...

Problemet er imidlertid, at bekendtgørelse nr. 131, 1993 § 24, jf. § 27 indirekte åbner op for, at en kommune alligevel kan stille krav til modtageanlæg i andre kommuner. Dette skyldes, at efter bekendtgørelse nr. 131, 1993 § 27, jf. § 24, må virksomheder beliggende i én kommune kun overdrage genanvendelige materialer til modtageanlæg, som overholder bestemmelserne i den pågældende kommunes affaldsregulativ. I kraft af denne bestemmelse vil en kommune således kunne hindre en virksomhed i kommunen i at overdrage genanvendelige materialer til et modtageanlæg, medmindre det pågældende modtageanlæg accepterer at følge kommunens bestemmelser. Selv om modtageanlægget ikke er adressat for sådanne beslutninger, vil manglende efterlevelse kunne udtømme modtageanlæggenes erhvervsgrundlag. Da meget få private modtageanlæg kan klare sig med genanvendelige materialer fra en kommune, vil mange anlæg således både skulle have en kapitel fem-godkendelse i den kommune, hvor de er beliggende, men samtidigt skulle opfylde forskellige krav fastsat af en række forskellige kommuner.

..."

Om spørgsmålet har Miljøstyrelsen i skrivelsen af 25. februar 1994 endelig bl.a. bemærket følgende

"...

Det er ikke korrekt som anført af (A), at kommunalbestyrelsen kan iværksætte indsamlingsordninger for materialer og produkter til genanvendelse i medfør af affaldsbekendtgørelsen. Som det fremgår af styrelsens notat af 16. december 1993 skal hjemmelsgrundlaget for iværksættelsen af kommunale indsamlingsordninger med genanvendelsesformål findes i Miljøministeriets bekendtgørelser nr. 881 og 882 af 11. december 1986. Adgangen til at klage over kommunalbestyrelsens afgørelser vedrørende fritagelse for deltagelse i en kommunal indsamlingsordning efter bestemmelsen i miljøbeskyttelseslovens § 45, stk. 5, er således opretholdt i kraft af den almindelige klageadgang efter lovens § 92 (§ 91).

Klageadgangen for så vidt angår kommunale anvisningsordninger for genanvendeligt affald er derimod afskåret ved affaldsbekendtgørelsens § 46. Imidlertid bestemmer bekendtgørelsens § 27, at virksomheder til enhver tid skal kunne aflevere genanvendeligt affald til et hvilket som helst anlæg, som kan opfylde de krav til affaldshåndteringen, som måtte være fastsat i kommunens affaldsregulativ.

Det er således ikke korrekt som anført af (A), at klagereglerne vedrørende fritagelse for deltagelse i kommunale genanvendelsesordninger er i modstrid med hinanden. Klagereglerne er blot ikke ens for anvisningsordninger og indsamlingsordninger.

..."

Som Miljøstyrelsen har anført i skrivelsen af 25. februar 1994, kan indsamlingsordninger vedrørende genanvendeligt affald iværksættes med hjemmel i genanvendelsesbekendtgørelserne; affaldsbekendtgørelsen indeholder ikke hjemmel til at iværksætte sådanne ordninger. Derimod kan indsamlingsordninger vedrørende andet affald alene iværksættes med hjemmel i affaldsbekendtgørelsen. Det samme gælder anvisningsordninger, hvad enten det drejer sig om genanvendeligt affald eller ej.

For så vidt angår anvisningsordninger må jeg være enig med Miljøstyrelsen (notatet af 16. december 1993, (...) i, at der ikke i affaldsbekendtgørelsen er hjemmel til, at kommunalbestyrelsen kan træffe afgørelse om, at en virksomhed ikke må aflevere affald til en modtagervirksomhed i en anden kommune; den affaldsproducerende virksomhed har - såfremt betingelserne i bekendtgørelsens § 24, jf. § 27, er opfyldt - et retskrav på at kunne aflevere affaldet til andre virksomheder i eller uden for den pågældende kommune. Der skal derfor ikke træffes nogen afgørelse af kommunalbestyrelsen.

I disse tilfælde opstår der således ikke noget spørgsmål om klageadgang.

For så vidt angår indsamlingsordninger, der er iværksat med hjemmel i affaldsbekendtgørelsen - det vil sige indsamlingsordninger vedrørende ikke-genanvendeligt affald - er der efter bekendtgørelsen en ubetinget benyttelsespligt, jf. dog bekendtgørelsens § 39, stk. 2. Det kommer derfor ikke på tale for kommunalbestyrelsen at træffe en afgørelse af det af (A) angivne indhold. Som følge heraf opstår der ikke noget problem i relation til klagespørgsmålet.

Med hensyn til indsamlingsordninger, der er iværksat med hjemmel i genanvendelsesbekendtgørelserne - det vil sige indsamlingsordninger vedrørende genanvendeligt affald - finder affaldsbekendtgørelsens § 46 ikke anvendelse. Der er derfor heller ikke her noget problem i relation til klagespørgsmålet.

b. Som et andet eksempel på afgørelser, der efter affaldsbekendtgørelsen ikke kan påklages til Miljøstyrelsen, har (A) anført en kommunalbestyrelses beslutning om at stille krav til de registre, som en modtagervirksomhed i en anden kommune fører.

Det fremgår af Miljøstyrelsens notat af 16. december 1993 (...), at det falder uden for bekendtgørelsens rammer at træffe en sådan afgørelse.

Denne retsopfattelse - som (A) ikke har bestridt i skrivelsen af 4. februar 1994 - kan jeg tilslutte mig; spørgsmålet om klageadgang falder derfor også på dette punkt bort.

6. Herefter må jeg være enig med Miljøministeriet i, at de eksempler, som (A) har anført, ikke er relevante for sagens spørgsmål.

Såfremt en kommunalbestyrelse alligevel - i form af påbud eller forbud - måtte træffe en afgørelse af det af (A) angivne indhold, forstår jeg bemærkningerne i Miljøstyrelsens notat af 16. december 1993 (...) således, at styrelsen vil realitetsbehandle en eventuel klage; en sådan kompetence overfor afgørelser, der falder uden for affaldsbekendtgørelsens rammer, har Miljøstyrelsen selvsagt i kraft af en indskrænkende fortolkning af affaldsbekendtgørelsens § 46, sammenholdt med hovedreglen i miljøbeskyttelseslovens § 91, stk. 1.

7. Efter det anførte må spørgsmålet om, hvorvidt affaldsbekendtgørelsens § 46 har hjemmel i miljøbeskyttelseslovens § 92, besvares uafhængigt af de konkrete eksempler, som (A) har anført.

a. Der kan indledningsvis være grund til at klargøre, i hvilket omfang kommunalbestyrelsen efter affaldsbekendtgørelsen kan træffe afgørelser, der - såfremt klageadgangen ikke var afskåret - ville kunne påklages efter den almindelige bestemmelse i miljøbeskyttelseslovens § 91. Herved bemærker jeg, at § 91 etablerer en klageadgang fra kommunalbestyrelsen til Miljøstyrelsen, der ellers ikke ville eksistere; der er ikke noget almindeligt over- og underordnelsesforhold mellem Miljøstyrelsen og kommunerne.

Det fremgår af de citerede forarbejder til miljøbeskyttelsesloven, at der ikke med § 91, stk. 1, er tilsigtet nogen ændring i forhold til den tilsvarende bestemmelse i § 70 i den tidligere lov. Den forståelse af afgørelsesbegrebet, der er lagt til grund ved anvendelsen af sidstnævnte lovs § 70, kan derfor også lægges til grund ved fortolkningen af den nugældende lovs § 91.

b. Anvendelsesområdet for den tidligere lovs § 70 er nærmere omtalt i Jørgen Bjerring og Gorm Møller, Miljøbeskyttelsesloven (2. udg., 1986), side 407-411. Heraf fremgår det bl.a., at bestemmelsen efter praksis kun omhandlede kommunalbestyrelsens konkrete afgørelser (forvaltningsakter). Navnlig var der således ikke adgang til - isoleret - at klage over afgørelser af generel karakter, herunder planer og regulativer.

Denne - forholdsvis snævre - forståelse af miljøbeskyttelseslovens afgørelsesbegreb må som følge af det anførte fortsat lægges til grund.

c. Herefter ville anvendelsesområdet for den klageadgang, der ved affaldsbekendtgørelsens § 46 er afskåret, have været ganske snævert; en beføjelse for kommunalbestyrelsen til i miljøbeskyttelseslovens forstand at træffe afgørelser synes således kun at være hjemlet i bekendtgørelsens § 3, stk. 2, § 13, § 31, stk. 4, § 34 og § 35.

Disse bestemmelser vedrører - bortset fra § 3, stk. 2 - kommunalbestyrelsens adgang til at afkræve virksomhederne oplysninger. Det kan ikke give mig anledning til kritik, at Miljøministeriet har anset sådanne afgørelser for at være af mindre betydning for miljøbeskyttelsen. Det bemærkes herved, at jeg ikke kan være enig med (A) i, at miljøbeskyttelseslovens § 92 i sig selv skulle udelukke, at man afskærer klageadgangen for alle afgørelser, der træffes i medfør af en given bekendtgørelse; det afgørende er alene, om disse afgørelser hver for sig kan siges at være af mindre betydning for miljøbeskyttelsen.

d. Den eneste bestemmelse i affaldsbekendtgørelsen, der giver kommunalbestyrelsen adgang til at træffe afgørelser af en sådan betydning, at der kan opstå tvivl om forholdet mellem bekendtgørelsens § 46 og miljøbeskyttelseslovens § 92, er efter min opfattelse § 3, stk. 1, nr. 1, jf. stk. 2. Denne bestemmelse har følgende ordlyd

"§ 3. I denne bekendtgørelse forstås ved

1) Affald: Ethvert stof og enhver genstand, som henhører under en af kategorierne i bilag 1, og som indehaveren skiller sig af med, agter at skille sig af med eller er forpligtet til at skille sig af med.

...

Stk. 2. Kommunalbestyrelsen afgør, om et stof eller en genstand er omfattet af stk. 1, nr. 1."

Kommunalbestyrelsens afgørelse om, hvorvidt et bestemt stof eller en bestemt genstand har karakter af affald - og dermed er omfattet af bekendtgørelsen - synes for en umiddelbar betragtning at være af ikke uvæsentlig betydning for miljøbeskyttelsen. Man kunne derfor rejse spørgsmål om, hvorvidt der i miljøbeskyttelseslovens § 92 er hjemmel til at afskære adgangen til at klage over sådanne afgørelser.

Alligevel har jeg ikke grundlag for at anfægte Miljøministeriets vurdering. Herved har jeg - udover spørgsmålets skønsmæssige karakter - navnlig lagt vægt på følgende forhold: den nugældende affaldsbekendtgørelse er som nævnt i det væsentlige en videreførelse af bekendtgørelse nr. 118 af 23. februar 1989 om bortskaffelse af affald. Kommunalbestyrelsens afgørelser efter denne bekendtgørelse kunne ikke påklages til anden administrativ myndighed, jf. § 15. Bekendtgørelsen indeholdt ikke en bestemmelse, der svarer til den nugældende bekendtgørelses § 3, stk. 2; ikke desto mindre har det selvsagt i første omgang påhvilet kommunalbestyrelsen at tage stilling til bekendtgørelsens anvendelsesområde i konkrete tilfælde.

På denne baggrund ville en klageadgang over for afgørelser, der træffes i medfør af den nugældende bekendtgørelses § 3, stk. 2, for så vidt indebære en udvidelse af klageadgangen i forhold til den tidligere bekendtgørelse. Samtidig fremgår det imidlertid af de ovenfor omtalte forarbejder til den nugældende miljøbeskyttelseslov, at miljøministeren over for Folketingets Miljø- og Planlægningsudvalg har oplyst, at der ikke med den nye lovs § 92 er tilsigtet ændringer i den måde, hvorpå der hidtil er fastsat endelighedsbestemmelser. Folketingsudvalget havde ikke bemærkninger til denne udtalelse.

Under disse omstændigheder har jeg ikke grundlag for at kritisere, at man med hjemmel i miljøbeskyttelseslovens § 92 har afskåret adgangen til at klage over afgørelser, der træffes i medfør af affaldsbekendtgørelsens § 3, stk. 2.

e. Det bemærkes endelig, at det i affaldsbekendtgørelsens § 20 og §§ 41 - 44, sammenholdt med miljøbeskyttelseslovens kap. 9, er bestemt, at kommunalbestyrelsen fører tilsyn med overholdelsen af bekendtgørelsens bestemmelser.

Disse bestemmelser indebærer en ret for kommunalbestyrelsen til at skride ind i form af påbud og forbud, jf. miljøbeskyttelseslovens § 69, stk. 1. Sådanne retsakter har karakter af afgørelser i miljøbeskyttelseslovens forstand; det samme gælder beslutninger om ikke at udstede påbud eller forbud. Klageadgangen er imidlertid udtrykkeligt afskåret ved lovens § 69, stk. 3. Der opstår derfor ikke på dette punkt noget selvstændigt spørgsmål om forholdet mellem affaldsbekendtgørelsens § 46 på den ene side og miljøbeskyttelseslovens § 92 på den anden side.

8. Herefter kan jeg ikke være enig med (A) i, at affaldsbekendtgørelsens § 46 er i strid med miljøbeskyttelseslovens § 92.

Det bemærkes, at (A) i skrivelsen af 4. februar 1994 har rejst spørgsmål om, hvorvidt affaldsbekendtgørelsens definition af affaldsbegrebet er så vidtgående, at de pligtmæssige anvisnings-og indsamlingsordninger antager karakter af ekspropriation.

Såvidt jeg forstår, har (A) ikke rejst dette spørgsmål i tilknytning til spørgsmålet om klageadgang. Samtidig fremgår det af Miljøstyrelsens skrivelse af 25. februar 1994, at styrelsen - som følge af en tidligere henvendelse fra (A) - i øjeblikket overvejer forholdet mellem affaldsbekendtgørelsen og grundlovens § 73.

(A) vil således modtage et særskilt svar fra Miljøstyrelsen vedrørende dette spørgsmål. På denne baggrund foretager jeg ikke videre.

..."

Resumé

Brancherådet A klagede over at § 46 i Miljøministeriets bekendtgørelse nr. 131 af 21. marts 1993 (affaldsbekendtgørelsen) efter rådets opfattelse ikke havde hjemmel i miljøbeskyttelseslovens § 92.

Efter § 46 i affaldsbekendtgørelsen kan afgørelser der efter bekendtgørelsen træffes af kommunalbestyrelsen, ikke indbringes for anden administrativ myndighed. Efter miljøbeskyttelseslovens § 91 kan kommunalbestyrelsens afgørelser efter loven eller efter regler der er fastsat med hjemmel i loven, som hovedregel påklages til Miljøstyrelsen. Lovens § 92 indeholder hjemmel til at afskære denne klageadgang for så vidt angår afgørelser der "enkeltvis er af mindre betydning for miljøbeskyttelsen". Spørgsmålet i sagen var om affaldsbekendtgørelsens § 46 lå inden for rammerne af sidstnævnte bestemmelse.

Ombudsmanden udtalte at efter hans opfattelse gav bekendtgørelsen ikke kommunalbestyrelsen hjemmel til at træffe afgørelser af en karakter der - under hensyn til bestemmelsens ordlyd og forhistorie - faldt uden for miljøbeskyttelseslovens § 92. Ombudsmanden kunne derfor ikke give A medhold i klagen. (J. nr. 1993-2093-119).