Kulturministeriets tilsyn med Det Kgl. Teater.

§§ 3 og 4 i teaterloven har følgende ordlyd

" § 3. Det Kongelige Teater er en statsvirksomhed, der ledes af en bestyrelse på indtil 8 medlemmer, der beskikkes af kulturministeren.

Stk. 2. 6 medlemmer udpeges af kulturministeren og skal repræsentere kulturel og ledelsesmæssig indsigt.

Stk. 3. Medarbejderne på Det Kongelige Teater kan udpege to repræsentanter til bestyrelsen.

Stk. 4. Kulturministeren fastsætter regler for medarbejdernes valg af bestyrelsesmedlem.

Stk. 5. Blandt medlemmerne udpeger kulturministeren formand og næstformand.

Stk. 6. Beskikkelserne gælder for 4 år. Umiddelbar genbeskikkelse kan kun finde sted én gang.

Stk. 7. I tilfælde af udtræden udpeges et nyt medlem for den resterende del af perioden.

Stk. 8. Bestyrelsen tegnes af formanden og i dennes fravær af næstformanden.

§ 4. Bestyrelsen er Det Kongelige Teaters øverste ledelse og har over for kulturministeren det overordnede ansvar for, at de bestemmelser for teatrets virksomhed, der er fastsat, overholdes.

Stk. 2. Kulturministeren fastsætter efter indstilling fra bestyrelsen en vedtægt for Det Kongelige Teater.

Stk. 3. Bestyrelsen træffer efter indstilling fra direktionen beslutning om budgettet inden for de på finansloven fastsatte rammer og om indgåelse og opsigelse af kollektive overenskomster, hvortil der måtte være givet bemyndigelse af finansministeren.

Stk. 4. Bestyrelsen træffer beslutning om sammensætningen af en direktion.

Stk. 5. Bestyrelsen ansætter teaterchefen og direktionens øvrige medlemmer.

Stk. 6. Bestyrelsen fastsætter selv sin forretningsorden."

Justitsministeriet har på anmodning fra Kulturministeriet udtalt sig om Kulturministeriets pligt til som rekursmyndighed at behandle en klage over, at Det Kongelige Teater ikke ønsker at annoncere i A/S Dagbladet Information.

Justitsministeriet har i sin udtalelse til Kulturministeriet konkluderet, at det er almindeligt antaget i den forvaltningsretlige litteratur, at en fysisk eller juridisk person, når visse processuelle betingelser er opfyldt, kan påklage en afgørelse, som en underordnet myndighed har truffet, til den overordnede myndighed, selv om der ikke foreligger udtrykkelig lovhjemmel hertil, således at den overordnede myndighed er forpligtet til at realitetsbehandle klagen (administrativ rekurs). Justitsministeriet har henvist til en række forvaltningsretlig litteratur.

Justitsministeriet har endvidere anført at det er antaget i den forvaltningsretlige litteratur, at en afskæring af den ulovfæstede administrative rekurs kræver udtrykkelig lovhjemmel.

Jeg kan tilslutte mig disse konklusioner.

Den konkrete sag vedrører adgangen til at klage til Kulturministeriet over Det Kongelige Teater.

Som det fremgår af § 4, stk. 1, i teaterloven har bestyrelsen for Det Kongelige Teater over for kulturministeren det overordnede ansvar for at de bestemmelser for teatrets virksomhed, der er fastsat, overholdes.

Der er således lovfæstet et over-/underordnelsesforhold mellem ministeriet og teatret. Dette må, når der ikke i loven i øvrigt er fastsat bestemmelser om afskæring af adgangen til rekurs, indebære en almindelig adgang til at klage til Kulturministeriet over afgørelser truffet af Det Kongelige Teater.

I bemærkningerne til lovforslaget om ændring af teaterloven (Folketingstidende 1991/92, tillæg A, spalte 2175-76) er bl.a. anført, at bestyrelsen blev foreslået etableret "ud fra et ønske om at sikre Det Kongelige Teaters økonomiske/administrative selvstændighed samt at styrke teatrets øverste ledelse". Endvidere fremgår følgende af bemærkningerne til lovforslagets § 4: "Bestyrelsen er teatrets øverste ledelse og har det overordnede ansvar for, at de bestemmelser, der er fastsat i teaterloven, finansloven og teatrets vedtægt overholdes. Det er regeringens opfattelse, at der inden for disse rammer bør gives bestyrelsen for Det Kongelige Teater mulighed for en selvstændig udformning af teatrets virksomhed herunder fastsættelse af overordnede retningslinier."

Disse lovforarbejder indebærer efter min opfattelse at Kulturministeriet ved sin behandling af sager vedrørende Det Kongelige Teater, herunder sager der som følge af den administrative rekurs bliver indbragt for ministeriet, inden for de givne rammer skal respektere teatrets økonomiske/administrative selvstændighed.

Justitsministeriet har i sit notat bl.a. anført følgende

"I den foreliggende sag har Det Kongelige Teater efter det oplyste besluttet ikke at annoncere i Information. En sådan beslutning er ikke en afgørelse af offentligretlig karakter (forvaltningsakt). Beslutningen har karakter af en forretningsmæssig disposition.

Der er ikke i teaterloven eller i vedtægten for Det Kongelige Teater og Kapel fastsat regler, hvorefter Det Kongelige Teaters beslutninger kan påklages til Kulturministeriet.

Det må endvidere efter Justitsministeriets opfattelse antages, at forretningsmæssige dispositioner som den ovennævnte i almindelighed ikke kan påklages til en overordnet myndighed efter de ulovfæstede regler om administrativ rekurs. Ændringen af teaterloven i 1991 taler i hvert fald imod, at Det Kongelige Teaters forretningsmæssige dispositioner i almindelighed kan påklages til Kulturministeriet efter disse regler. Lovændringen indebar bl.a., at teatrets øverste ledelse nu består af en bestyrelse på 8 medlemmer, og formålet var ifølge bemærkningerne at sikre teatrets økonomiske og administrative selvstændighed.

På den anførte baggrund er der efter Justitsministeriets opfattelse ikke tilstrækkeligt grundlag for at antage, at Kulturministeriet er rekursmyndighed i forhold til Det Kongelige Teaters beslutning om ikke at annoncere i Information."

At Justitsministeriet er af den opfattelse at beslutningen om ikke at annoncere i Information har karakter af en forretningsmæssig disposition, kan ikke i sig selv give mig anledning til kritik.

Justitsministeriet har konkluderet at beslutningen om ikke at annoncere i Information ikke kunne påklages til en overordnet myndighed efter de ulovfæstede regler om administrativ rekurs, når der ikke var tale om en afgørelse af offentligretlig karakter.

Jeg må til dette synspunkt anføre, at det normalt følger af et over-/underordnelsesforhold mellem to myndigheder at den overordnede myndighed har fuld instruktionsbeføjelse over for den underordnede myndighed. Jeg henviser til Betænkning nr. 981/1983 om håndhævelse af bygge- og miljølovgivningen, s. 45 og til Betænkning nr. 996/1983 om ansvarsplacering og reaktionsmuligheder i kommunestyret, s. 53, 2. spalte nederst. Den almindelige instruktionsbeføjelse indebærer at den overordnede myndighed har mulighed for at skride ind over for alle forhold hos den underordnede myndighed, medmindre der lovgivningsmæssigt er foretaget indgreb i denne adgang.

Muligheden for at klage til en overordnet myndighed efter reglerne om rekurs suppleres således efter min opfattelse af muligheden for at rette henvendelse til en overordnet myndighed, for at denne myndighed i sin egenskab af tilsynsmyndighed kan tage stilling til, om der er grundlag for at gribe ind over for den underordnede myndighed.

En overordnet myndighed skal føre tilsyn med at den underordnede myndigheds forvaltning og øvrige virksomhed er i overensstemmelse med lovgivningen og andre regler, herunder almindelige forvaltningsretlige principper. Det er min opfattelse at kulturministeren som følge af sin almindelige tilsynsforpligtelse skal påse, at Det Kongelige Teaters forretningsmæssige dispositioner ikke strider mod regler og principper for offentlige myndigheders virksomhed.

Justitsministeriet har konkluderet at ændringen af teaterloven i 1991 taler imod, at Det Kongelige Teaters forretningsmæssige dispositioner i almindelighed kan påklages efter reglerne om administrativ rekurs. Der er efter Justitsministeriets opfattelse ikke tilstrækkeligt grundlag for at antage, at Kulturministeriet er rekursmyndighed i forhold til Det Kongelige Teaters beslutning om ikke at annoncere i Information.

Justitsministeriet har imidlertid ikke taget stilling til om Kulturministeriet i sin egenskab af tilsynsmyndighed skulle behandle henvendelsen fra Informations chefredaktør.

Som det fremgår af det jeg har anført ovenfor, er jeg af den opfattelse at det følger af kulturministerens stilling som den overordnet ansvarlige i forhold til Det Kongelige Teater, at ministeren skal tage stilling til henvendelsen. Jeg mener ikke at ændringen af teaterloven i denne relation begrænser kulturministerens tilsynsforpligtelse.

Jeg har gjort Kulturministeriet og Justitsministeriet bekendt med min opfattelse. Jeg har bedt Kulturministeriet om i lyset af det jeg har anført, at tage stilling til, om ministeriet vil behandle klagen fra Information. Jeg har bedt om at blive underrettet om Kulturministeriets beslutning herom.

Justitsministeriet har i sin udtalelse til Kulturministeriet udtalt sig generelt om, hvorvidt faktisk forvaltningsvirksomhed og processuelle beslutninger kan påklages til den overordnede myndighed efter reglerne om administrativ rekurs. Jeg har ikke på baggrund af den foreliggende sag fundet tilstrækkelig anledning til at tage stilling til dette spørgsmål."

I et brev af 7. februar 1995 erklærede Kulturministeriet sig enig i at en overordnet myndighed skal føre tilsyn med, at den underordnede myndigheds forvaltning og øvrige virksomhed er i overensstemmelse med lovgivningen og andre regler.

Ved modtagelsen af ombudsmandens første brev af 6. maj 1994 indhentede Kulturministeriet derfor en udtalelse om sagen fra Det Kongelige Teater og forespurgte samtidig i Statsministeriet, om der måtte være regler for offentlig annoncering som teatret skulle overholde.

På basis af de svar som ministeriet fik fra teatret og Statsministeriet, vurderede Kulturministeriet at der var tale om en rent forretningsmæssig disposition fra teatrets side og at teatret ved denne forretningsmæssige disposition ikke havde overtrådt gældende lovgivning eller andre regler for teatrets virksomhed.

Kulturministeriet fandt på den baggrund ikke grundlag for som overordnet tilsynsmyndighed at foretage sig yderligere overfor Det Kongelige Teater i anledning af chefredaktør A's klage af 14. april 1994 til Folketingets Ombudsmand.

Kulturministeriet meddelte den 7. februar 1995 chefredaktøren for A/S Dagbladet Information at man som overordnet tilsynsmyndighed for Det Kongelige Teater ikke fandt grundlag for at foretage sig yderligere overfor Det Kongelige Teater i anledning af chefredaktør Lasse Ellegaards klage af 14. april 1994 til Folketingets Ombudsmand.

Kulturministeriet oplyste endvidere at ministeriet ved en kommende revision af teaterlovens bestemmelse om Det Kongelige Teater vil overveje at ændre loven, således at den opståede usikkerhed om tilsynsforpligtelsen bringes ud af verden.

Jeg meddelte Kulturministeriet, at jeg tog det oplyste til efterretning og ikke foretog mig mere i sagen.

Kulturministeriets tilsyn med Det Kgl. Teater.

I et brev til mig af 14. april 1994 skrev chefredaktør A bl.a. følgende

"En af Informations annoncesælgere ringer Det kgl. Teater op i den hensigt, at sælge teateret annoncer. Sælgeren får at vide, at det er sparsomt hvad teateret vil bruge af annoncekroner på Information, og den udtrykkelige begrundelse er, at Information har omtalt teaterets forestillinger og teateret i det hele taget i negative vendinger. Informations direktør, ..., tager kontakt til teaterets informationschef, ..., og får samme forklaring, som han beder om skriftligt - direktøren vel at mærke. Han vil tage det op med bladets redaktion, hvilket han gør.

Da jeg får sagen forelagt beslutter jeg at skrive om den, da jeg mener den har principiel karakter. Det medfører en leder i ..., en omtale i ..., hvor teater-informationschefen bekræfter, at det er Informations redaktionelle holdning, der er årsag til den sparsomme annoncering. ...

... jeg anmoder .. om, at De i egenskab af Folketingets Ombudsmand vil vurdere sagen med henblik på en udtalelse. Dette ønske begrunder jeg i, at det kan have interesse for den øvrige presse og offentligheden generelt, om Det kgl. Teaters optræden er korrekt."

Den 26. april 1994 skrev jeg bl.a. følgende til A

"De har i et brev af 14. april 1994 klaget til mig over, at Det Kongelige Teater på grund af avisens negative omtale af teatrets forestillinger ikke ønsker at annoncere i Information.

Jeg har oversendt Deres brev med bilag til Kulturministeriet, for at ministeriet kan tage stilling til Deres klage.

Efter ombudsmandslovens § 6, stk. 3, kan ombudsmanden ikke behandle en klage over en afgørelse, der kan ændres af en højere administrativ myndighed, før den højere myndighed har truffet afgørelse i sagen. Da Kulturministeriet kan behandle en klage over Det Kongelige Teaters beslutning om ikke at annoncere i avisen, har jeg oversendt klagen til ministeriet.

Jeg beder Dem afvente Kulturministeriets svar på Deres klage, før De tager stilling til, om der er grundlag for at klage til mig."

Jeg sendte samme dag A's brev til Kulturministeriet til videre foranstaltning.

I et brev af 30. juni 1994 til mig oplyste Kulturministeriet at ministeriet i sagens anledning havde anmodet Justitsministeriet om en udtalelse om, hvorvidt Kulturministeriet var forpligtet til som rekursmyndighed at behandle en klage over, at Det Kongelige Teater ikke ønskede at annoncere i A/S Dagbladet Information. Kulturministeriet henviste til Justitsministeriets svar, hvorefter der efter dette ministeriums opfattelse ikke var tilstrækkeligt grundlag for at antage, at Kulturministeriet var rekursmyndighed i forhold til Det Kongelige Teaters beslutning om ikke at annoncere i Information. Kulturministeriet fandt på denne baggrund ikke at kunne behandle den oversendte klage fra chefredaktør A, og ministeriet gav på denne baggrund ikke A svar på hans henvendelse af 14. april 1994 til mig.

Jeg underrettede A om Kulturministeriets svar og meddelte at jeg ville behandle spørgsmålet om, hvorvidt Kulturministeriet var klagemyndighed i sager af denne art.

I et brev af 6. oktober 1994 til A udtalte jeg herefter følgende

"Der findes ikke i teaterloven, lovbekendtgørelse nr. 85 af 6. februar 1992, bestemmelser om at afgørelser eller beslutninger truffet af Det Kongelige Teater kan påklages til Kulturministeriet. Der findes heller ikke regler, hvorefter klageadgangen er afskåret.

Resumé

Chefredaktør A ved dagbladet Information klagede til ombudsmanden over at Det Kongelige Teater (DKT) på grund af avisens negative omtale af teatrets forestillinger ikke ønskede at annoncere i avisen.

Ombudsmanden sendte A's klage til Kulturministeriet (KM) til besvarelse. KM afviste at kunne behandle klagen med den begrundelse at KM ikke var rekursmyndighed i forhold til DKT's beslutning om ikke at annoncere i avisen.

Ombudsmanden udtalte at der i teaterlovens § 4, stk. 1, er lovfæstet et over-/underordnelsesforhold mellem KM og DKT. Den overordnede myndighed skal som følge af over/underordnelsesforholdet føre tilsyn med at den underordnede myndigheds forvaltning og øvrige virksomhed er i overensstemmelse med lovgivningen og andre regler, herunder almindelige forvaltningsretlige principper. Ombudsmanden henstillede at KM i sin egenskab af tilsynsmyndighed over for DKT tog stilling til A's klage. (J. nr. 1994-917-75).