Spørgsmål om lokalradioorganisationers partsstatus i en sag i Kulturministeriet om godkendelse af KODA-tariffer.

Spørgsmål om lokalradioorganisationers partsstatus i en sag i Kulturministeriet om godkendelse af KODA-tariffer.

A klagede som advokat for FAEM, KOMM, Den Kristne Producentkomité og Sammenslutningen af lokale radio- og tv-stationer i Danmark over Kulturministeriets sagsbehandling i forbindelse med ministeriets godkendelse den 23. december 1992 af KODA-tariffen.

Sagen vedrørte spørgsmålet om Kulturministeriet i forbindelse med godkendelse af en prisregulering af de gældende KODA-tariffer skulle have foretaget partshøring af lokalradioorganisationerne.

Om KODA's virksomhed oplyste A i klagen følgende

"...

Siden oprettelsen i 1926 har KODA administreret komponisternes rettigheder i forbindelse med offentlig fremførelse af musikværker. KODA's forvaltning af disse rettigheder er baseret på fuldmagter fra rettighedshaverne, der alene kan blive medlemmer af KODA, hvis de samtidig overdrager KODA eneforvaltningen af retten til offentlig fremførelse af samtlige allerede eksisterende og fremtidige musikværker af den pågældende.

Bl.a. på grund af sin meget effektive administration dækker KODA omtrent samtlige professionelle danske komponister, ligesom institutionen gennem aftaler med sine udenlandske søsterselskaber repræsenterer det internationale musikrepertoire, således at KODA i princippet kan stille al eksisterende musik til rådighed for brugerne mod betaling af de fastsatte tariffer.

Lovgrundlaget for KODA's virksomhed findes i lov nr. 409 af 13. juni 1990 om den kulturelle fond og om visse bevillinger på ophavsretsområdet.

Denne lovs § 4 har følgende ordlyd

"Stk. 1. Erhvervsmæssig eller andelsmæssig forretningsvirksomhed, hvorved en repræsentant for indehaveren af ophavsretten eller en kontraktsmæssig indehaver af denne ret afslutter kontrakter om offentlig fremførelse af et dramatisk værk eller musikværk, der er beskyttet efter lov om ophavsretten til litterære og kunstneriske værker, kræver tilladelse fra kulturministeren. Ministeren kan fastsætte nærmere vilkår for tilladelsen.

Stk. 2. Kontrakter, der er indgået i strid med stk. 1, er ugyldige."

...

Som led i den koncession, som er blevet tillagt KODA, skal generelle vilkår for anvendelse af KODA's repertoire forelægges ministeriet til godkendelse. (Kulturministeret oplyste, at KODA's vederlagstariffer forelægges ministeriet til godkendelse. Vilkåret for benyttelsen fremsendes alene til ministeriets orientering i forbindelse med stillingtagen til de forelagte tariffer, min bemærkning.) Denne godkendelsesvirksomhed udøves med en stigende intensitet fra Kulturministeriets side. Eksempelvis har Kulturministeriet i dette forår afvist at godkende et overenskomstforslag fremsat af KODA vedrørende tarif og vilkår for kabelvideredistribution af kommunikationssatellitprogrammer, i hvilken forbindelse Kulturministeriet markerede, at KODA kun kunne forvente godkendelse af et tarifforslag på dette område, hvis der blev foretaget en reduktion i tarifferne på ca. 60%.

I 1986 forhandlede KODA vilkår og takster med Sammenslutningen af lokale radio- og tv-stationer i Danmark samt enkelte store lokalradioer. Forhandlingerne pågik i ca. ét år. Der kunne alene opnås enighed om en progressiv tarifstruktur vedrørende en minimumstakst II og vilkårene for denne takst. Herefter forelagde KODA sine tarifforslag for Kulturministeriet til godkendelse. KODA's tarifforslag blev godkendt af Kulturministeriet.

Herefter har KODA hvert år anmodet Kulturministeriet om at godkende tariffen med de reguleringer, som følger af ændringer i gældende pristal.

På lokalradioområdet består tre tariffer, nemlig

1) procenttariffen,

2) minimumstakst I og

3) minimumstakst II.

Procenttariffen og minimumstakst I er - som beskrevet ovenfor - et delvist forhandlingsresultat udfyldt af KODA, som herefter er godkendt af Kulturministeriet.

Minimumstakst II er en aftale mellem de fire lokalradioorganisationer og KODA, som er godkendt af Kulturministeriet.

..."

Det fremgik af sagens akter at A i et brev af 7. december 1992 på vegne af sine klienter - der repræsenterede ca. 80% af de danske lokalradioer - meddelte Kulturministeriet, at A samme dag havde fremsat krav over for KODA om forhandling af tariffen for lokalradio for 1993. A vedlagde til orientering kopi af sin skrivelse til KODA. A oplyste endvidere følgende

"Mine klienter forventer, at KODA nu indkalder til en forhandlingsrunde med henblik på aftale om en ny tarif for 1993. Under henvisning hertil kan mine klienter ikke anerkende, at den hidtidige tarif godkendes af Kulturministeriet uden forhandling."

I skrivelse af 14. december 1992 fremsendte KODA til Kulturministeriet en oversigt over KODA's takster som KODA ifølge prisudviklingen foreslog blev reguleret pr. 1. januar 1993. Skrivelsen indeholdt et ønske om at følgende takster blev reguleret: Generelle tariffer, baller og fester i henhold til overenskomst, musikforeninger i henhold til overenskomst, lokal radiovirksomhed og hoteller, restauranter og lignende. Vedrørende taksterne på lokalradioområdet oplyste KODA at man var indstillet på at indkalde til en forhandling, men set i lyset af at de tidligere forhandlinger strakte sig over årene 1985 og 1986, anså man det ikke for praktisk muligt at forhandlingerne kunne afsluttes så betids, at de kunne få indvirkning på tarif og vilkår for kalenderåret 1993. KODA anmodede derfor ministeriet om at de indtil den 31. december 1992 gældende tariffer reguleredes i lighed med KODA's øvrige takster og godkendtes for 1993.

Under henvisning til A's brev af 7. december 1992 oplyste Kulturministeriet i skrivelse af 23. december 1992 til A følgende

"... at man dags dato i forbindelse med en godkendelse af prisregulering pr. 1. januar 1993 af en række af KODA's tariffer, herunder lokalradiotarifferne, har henstillet til KODA, at der i løbet af 1993 optages forhandlinger om lokalradiotarifferne med henblik på eventuel ændring heraf pr. 1. januar 1994."

I brev af 5. januar 1993 anmodede A ministeriet om at oplyse hvorvidt ministeriet efter modtagelsen af A's brev af 7. december 1992 havde godkendt en tarif, som efter sit indhold skulle have bindende virkning for A's klienters medlemmer i 1993. A tilkendegav samtidig at hans klienter ikke kunne leve med, at lokalradiotariffen ikke omgående blev gjort til genstand for en aftalefornyelse med henblik på en eventuel ændring heraf pr. 1. januar 1993.

A rettede på ny henvendelse til ministeriet i brev af 24. marts 1993. A meddelte bl.a. følgende

"...

Det er min foreløbige opfattelse, at Kulturministeriets afgørelse af 23. december 1992 om godkendelse af lokalradiotariffen med regulering for 1993 er ugyldig. Basale forvaltningsretlige pligter, f.eks. partshøring og retten til at afgive udtalelse, jfr. forvaltningslovens § 19 respektivt § 21 er krænket. Det betragtes i denne forbindelse som en skærpende omstændighed, at den afgørelse, som er truffet, er en forvaltningsakt, som har en meget betydelig økonomisk konsekvens for mine klienters medlemmer.

Mine klienter må således opretholde kravet om, at lokalradiotariffen underkastes en genforhandlingsadgang med henblik på at opnå et aftaleresultat, som kan få effekt pr. 1. januar 1993.

Af samme grund skal jeg opfordre ministeriet til at omgøre afgørelsen vedrørende lokalradiotariffen, således at der åbnes mulighed for genforhandling med virkning fra 1. januar 1993.

..."

I skrivelse af 7. april 1993 meddelte Kulturministeriet A at ministeriet i forbindelse med godkendelse af prisregulering pr. 1. januar 1993 af en række af KODA's tariffer også godkendte prisregulering af de i 1992 gældende lokalradiotariffer. Ministeriet oplyste endvidere følgende

"...

Ved godkendelsen af prisreguleringen af lokalradiotarifferne for 1993 har ministeriet lagt vægt på, at der for så vidt angår den ikke-aftalebaserede almindelige procenttarif og minimumstakst I er tale om tariffer, som har været gældende i en længere årrække. For så vidt angår minimumstakst II har ministeriet lagt vægt på, at denne tarif er baseret på en aftale mellem KODA og Fællesrådet for elektroniske medier samt Sammenslutningen af lokale radio- og tv-stationer i Danmark. Denne aftale, som ministeriet godkendte ved skrivelse af 18. juni 1991, er efter det for ministeriet oplyste ikke opsagt pr. 1. oktober 1992 af nogen af parterne. Efter aftalens § 6 kan aftalen alene opsiges med 3 måneders varsel til udgangen af et kalenderår. Det følger heraf, at aftalen tidligst kan opsiges med virkning fra 1. januar 1994.

Som det fremgår af ministeriets skrivelse af 23. december 1992 til Dem, har man ved godkendelsen af prisreguleringen været opmærksom på Deres anmodning om genforhandling af lokalradiotarifferne.

På baggrund af det ovenfor anførte skal man meddele, at Kulturministeriet ikke kan imødekomme Deres ønske om omgørelse af den af ministeriet trufne afgørelse om godkendelse af prisregulering af KODA's lokalradiotariffer for 1993. Ministeriet har herved navnlig lagt vægt på, at de godkendte tariffer udelukkende har karakter af en prisregulering af tariffer, som var gældende i 1992. Det må endvidere efter ministeriets opfattelse ud fra hensynet til almene offentlige interesser anses for væsentligt, at lokalradioerne ikke - på et tidspunkt, hvor der endnu ikke er indledt forhandlinger om nye tariffer - stilles overfor en situation, hvor der ikke foreligger godkendte KODA-tariffer. I en sådan tarifløs situation vil KODA på grundlag af komponisternes eneret efter ophavsretsloven i givet fald kunne forbyde lokalradioerne at udsende det af KODA forvaltede musikrepertoire.

..."

I brev af 13. april 1993 til Kulturministeriet fastholdt A at der ikke havde bestået en gyldig grund til at godkende den ikke-aftalebaserede almindelige procenttarif og minimumstakst I inden forudgående høring.

I klagen til mig oplyste A at baggrunden for kravet om forhandling af en ny tarif navnlig var, at det på lokal-TV-området var lykkedes de fire organisationer at få aftalt en ny tarif, hvor de økonomiske konsekvenser af den tilsvarende minimumstakst blev reduceret betydeligt. Den nye tarif vedrørende lokal-TV trådte i kraft med virkning fra 1. januar 1992. A gjorde gældende at Kulturministeriet i sin sagsbehandling havde krænket forvaltningslovens krav til høring og kontradiktion. A anførte at det på ophavsretsområdet er sædvanlig praksis, at Kulturministeriet af egen drift tager initiativ til at høre de berørte interessegrupper forud for godkendelse af tariffer, og at Kulturministeriet ikke havde taget et sådant initiativ. A henviste til at Kulturministeriet havde godkendt KODA-tariffen med virkning fra 1. januar 1993, uden at organisationerne på lokalradioområdet blev orienteret herom endsige fik lejlighed til at fremkomme med deres bemærkninger til KODA-tariffen forud for Kulturministeriets godkendelse på trods af, at man i brev af 7. december 1992 havde fremsat motiverende forhandlingskrav. A henviste endvidere til at KODA's tarifforslag var kommet frem til Kulturministeriet senere end organisationernes anmodning over for Kulturministeriet om ikke at godkende tarifferne, samt at ministeriet ikke havde sikret, at KODA's skrivelse af 14. december 1992 med tarifforslag tilgik de forhandlingsberettigede organisationer på lokalradioområdet. A anførte endvidere at Kulturministeriet havde truffet sin afgørelse af 23. december 1992 bl.a. på grundlag af en drøftelse med KODA, som lokalradioorganisationerne ikke var blevet orienteret om.

Kulturministeriet anførte i sin udtalelse af 28. maj 1993 i anledning af klagen til mig bl.a. følgende

"...

Efter ministeriets opfattelse er bestemmelserne i forvaltningsloven om partshøring og retten til at afgive udtalelse, jf. lovens § 19 respektivt § 21, ikke blevet krænket i den foreliggende sag.

Forvaltningslovens § 19 vedrører den situation, hvor en part i en sag ikke kan antages at være bekendt med, at myndigheden er i besiddelse af bestemte oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder. I en sådan situation må der ikke træffes afgørelse, før myndigheden har gjort parten bekendt med oplysningerne og givet denne lejlighed til at fremkomme med en udtalelse. Dette gælder dog kun, hvis oplysningerne er til ugunst for den pågældende part og af væsentlig betydning for sagens afgørelse. Sådanne omstændigheder forelå imidlertid ikke, hvorfor ministeriet ikke fandt henvisningen i (A's) skrivelse af 24. marts 1993 til bestemmelsen relevant i den konkrete sag.

Efter forvaltningslovens § 21 kan den, der er part i en sag, på ethvert tidspunkt af sagens behandling forlange, at sagens afgørelse udsættes, indtil parten har afgivet en udtalelse til sagen.

For såvel forvaltningslovens § 19 som § 21 gælder det, at bestemmelsen ikke finder anvendelse, såfremt partens interesse i, at sagens afgørelse udsættes, findes at burde vige for væsentlige hensyn til offentlige eller private interesser, der taler imod en sådan udsættelse.

Som det fremgår af den som bilag 7 til klagen vedlagte skrivelse, har ministeriet i forbindelse med godkendelsen af de omhandlede tariffer navnlig lagt vægt på, at de godkendte tariffer udelukkende havde karakter af en prisregulering af tariffer, som var gældende i 1992. Det må endvidere efter ministeriets opfattelse ud fra hensynet til almene offentlige interesser anses for væsentligt, at lokalradioerne ikke - på et tidspunkt, hvor der endnu ikke var indledt forhandlinger om nye tariffer - blev stillet overfor en situation, hvor der ikke forelå godkendte KODA-tariffer. I en sådan tarifløs situation ville KODA på grundlag af komponisternes eneret efter ophavsretsloven i givet fald kunne forbyde lokalradioerne at udsende det af KODA forvaltede musikrepertoire.

Der henvises i denne forbindelse endvidere til, at det af KODAs skrivelse af 14. december 1992 (bilag 9 og 10) fremgår, at man er opmærksom på (A's) ønske om genforhandling af lokalradiotariffen, og at KODA er indstillet på at indkalde til en sådan forhandling. På den anden side anses det - under henvisning til at de tidligere forhandlinger strakte sig over årene 1985 og 1986 - ikke for praktisk muligt, at forhandlingerne kan afsluttes så betids, at de kan få virkning for tariffen for 1993.

KODA anmoder på denne baggrund ministeriet om, at de gældende lokalradiotariffer reguleres i lighed med KODAs øvrige takster og godkendes for 1993.

Det skal i den forbindelse bemærkes, at en tilsvarende prisregulering af lokalradiotarifferne er blevet foretaget i tidligere år, uden at der ses at være modtaget indsigelse herimod fra lokalradioorganisationernes side.

Med hensyn til (A's) oplysning om, at det på ophavsretsområdet er sædvanlig praksis, at Kulturministeriet af egen drift tager initiativ til at høre de berørte interessegrupper forud for godkendelse af tariffer, skal ministeriet bekræfte, at dette er korrekt, men at høring naturligvis kun iværksættes, såfremt der foreslås væsentlige omlægninger af tarifstrukturen på det pågældende område. Der har således aldrig været foretaget høring i forbindelse med godkendelsen af den årlige prisregulering af de gældende tariffer. Ministeriet har i den forbindelse især lagt vægt på, at det i de tilfælde, hvor tarifferne er aftalebaseret, i almindelighed fremgår direkte af aftalerne, at der kan prisreguleres og hvorledes denne prisregulering skal finde sted. I de tilfælde, hvor tarifferne ikke hviler på et aftalegrundlag, fremgår prisreguleringen i almindelighed af de vilkår, som KODA har fremsendt til ministeriet i forbindelse med godkendelsen af de oprindelige tariffer. Dertil kommer, at en høring af samtlige de organisationer m.v., hvis medlemmer er berørt af prisreguleringen af KODAs generelle tariffer, ville blive uoverskuelig og ikke mindst uhåndterlig i praksis.

Det bemærkes i øvrigt, at ministeriet som nævnt ovenfor også tidligere år har godkendt prisregulering af lokalradiotarifferne uden høring af parterne og uden efterfølgende at have modtaget indsigelse i den anledning fra (A).

Med hensyn til (A's) oplysning om, at Kulturministeriet har truffet sin afgørelse vedrørende prisreguleringen af KODAs tariffer bl.a. på grundlag af en drøftelse med KODA, som lokalradioorganisationerne ikke er blevet orienteret om, jf. det som bilag 11 af klageren medsendte notat om en telefonsamtale med KODA, kan ministeriet meddele, at dette ikke er korrekt. Der har alene været tale om, at ministeriet rutinemæssigt har anmodet KODA om telefonisk at bekræfte, at der udelukkende var tale om en prisregulering af gældende, godkendte tariffer.

..."

A fremsendte i brev af 18. juni 1993 sine bemærkninger til udtalelsen og Kulturministeriet fremsendte supplerende bemærkninger til sagen i skrivelse af 30. juli 1993. I et brev af 11. august 1993, hvori A fremsendte sine supplerende bemærkninger, anførte A bl.a. følgende

"...

Kernen i sagen er, at der af Kulturministeriet - på trods af mine klienters skrivelse af 7. december 1992 - er truffet en afgørelse (bebyrdende forvaltningsakt), som ubestrideligt er til ugunst for mine klienter. Hermed er bestemmelserne i Forvaltningsloven om partshøring og retten til at afgive udtalelse tilsidesat, og herved er mine klienter, der ud fra en enhver ophavsretlig betragtning er forhandlingsberettiget overfor KODA, også blevet frataget muligheden for at øve indflydelse på indholdet af lokalradiotariffen med virkning fra 1. januar 1993.

..."

Ved brev af 1. december 1993 anmodede jeg A og Kulturministeriet om bemærkninger til mit udkast til afsluttende skrivelse. Baggrunden herfor var at spørgsmålet, om A's klienter havde partsstatus i sagen vedrørende Kulturministeriets godkendelse af KODA's tariffer, ikke selvstændigt havde været rejst på et tidligere tidspunkt i sagen.

A kommenterede udkastet i brev af 4. januar 1994. A anførte at der aldrig af de berørte parter havde været rejst tvivl om A's klienters partsstatus i forhold til KODA-tarifferne. A's klienter, der i henhold til deres vedtægter er tillagt kompetence til at forhandle ophavsretlige spørgsmål med KODA på medlemmernes vegne, havde siden lokalradiolovgivningen trådte i kraft optrådt i forhold til KODA og i forhold til Kulturministeriet som reelle parter. Baggrunden herfor var at de KODA-tariffer, som Kulturministeriet skulle godkende, havde en umiddelbar økonomisk konsekvens for A's klienter. A anførte endvidere at der ikke var tvivl om hvilke lokalradio- og tv-stationer, som tarifferne vedrørte, idet der var tale om den kreds af lokalradio- og tv-stationer, som efter lovgivningen er tillagt sendetilladelse. Sammenfattende var det A's opfattelse, at A's klienter var tillagt partsstatus i forvaltningslovens forstand.

I et brev til A udtalte jeg herefter følgende

"Forvaltningslovens § 19, stk. 1, har følgende indhold

"Kan en part i en sag ikke antages at være bekendt med, at myndigheden er i besiddelse af bestemte oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, må der ikke træffes afgørelse, før myndigheden har gjort parten bekendt med oplysningerne og givet denne lejlighed til at fremkomme med en udtalelse. Det gælder dog kun, hvis oplysningerne er til ugunst for den pågældende part og er af væsentlig betydning for sagens afgørelse. Myndigheden kan fastsætte en frist for afgivelsen af den nævnte udtalelse."

Det er en forudsætning for retten til partshøring, at den pågældende er part i sagen. Forvaltningsloven indeholder ikke nærmere bestemmelser om, hvem der skal anses for part i en afgørelsessag. Det fremgår imidlertid af lovens forarbejder, at man har henholdt sig til den almindelige forståelse af begrebet i forvaltningsretlig litteratur og praksis.

Forvaltningslovens partsbegreb er bl.a. behandlet af John Vogter, Forvaltningsloven (2. udg., 1992), s. 54-64 og 147-150, Carl Aage Nørgaard og Jens Garde, Forvaltningsret, Sagsbehandling (3. udg., 1988), s. 135-138, og i Juridisk Grundbog 4 (4. udg., 1989), s. 31-36. Det fremgår af den nævnte litteratur - og af den praksis, som der heri er henvist til - at kerneområdet for partsbegrebet er afgørelsens adressat, men at også andre, der har en mere afledet interesse i sagens udfald, efter omstændighederne kan have partsstatus. Som betingelse for dette sidste antages det normalt, at den pågældende skal have en væsentlig, individuel og retlig interesse i sagens udfald.

Den omstændighed, at flere slutter sig sammen i en forening eller lignende, kan i almindelighed ikke føre til, at foreningen m.v. som sådan anses som part i tilfælde, hvor de enkelte medlemmer i foreningen ikke i sig selv ville have partsstatus, jf. den kommenterede forvaltningslov af John Vogter, s. 57.

Adressaten for Kulturministeriets afgørelse om godkendelse af tariffer er KODA, som Kulturministeriet har meddelt koncession til varetagelse af komponisternes rettigheder i Danmark. Deres klienter repræsenterer ca. 80 % af de omkring 280 danske lokalradiostationer og er som følge af, at de skal købe musik m.v. i henhold til de godkendte tariffer naturligvis interesserede i de tariffer, som godkendes af Kulturministeriet.

Efter min opfattelse har de enkelte lokalradioer ikke partsstatus. Jeg har herved lagt vægt på, at de ikke har en individuel interesse i sagens udfald; godkendelsesafgørelsen er af generel karakter. Sager om beslutninger, der på ensartet måde gør indgreb i en større personkreds' interesser, giver ikke uden videre medlemmer af denne personkreds eller sammenslutninger af disse partsstatus.

Der ses endvidere ikke at være andet retligt grundlag, hvorefter Deres klienter vil opnå partsstatus.

På den baggrund kan Deres klienter efter min opfattelse ikke anses for parter i den foreliggende sag.

Da Deres klienter således ikke kan betragtes som parter i sagen, giver Kulturministeriets manglende partshøring mig ikke grundlag for kritik i relation til forvaltningslovens bestemmelser om partshøring. Heller ikke på andet grundlag kan ministeriets manglende partshøring - efter de foreliggende oplysninger - give mig anledning til bemærkninger.

Det af Dem anførte i brev af 4. januar 1994 giver mig i øvrigt ikke anledning til yderligere bemærkninger.

..."

Resumé

A klagede for en række lokalradioorganisationer, der repræsenterede ca. 80 % af de danske lokalradioer, over at Kulturministeriet (KM) ikke havde partshørt lokalradioorganisationerne forud for KM's godkendelse af en prisregulering af gældende KODA-tariffer. A gjorde gældende at hans klienter var parter i forvaltningslovens forstand, samt at KM havde truffet en afgørelse der var til ugunst for hans klienter.

Ombudsmanden udtalte at efter hans opfattelse havde de enkelte lokalradioer ikke partsstatus i KM's sag. Ombudsmanden lagde herved vægt på at de ikke havde en individuel interesse i sagens udfald; afgørelsen om godkendelse var af generel karakter. Endvidere bemærkede ombudsmanden at sager om beslutninger, der på ensartet måde gør indgreb i en større personkreds' interesser, ikke uden videre giver medlemmer af denne personkreds eller sammenslutning partsstatus.

KM's manglende partshøring i sagen gav således ikke ombudsmanden grundlag for kritik. (J. nr. 1993-940-709).